South Korea s National Innovation System: Trends in Science and Technology Policy and Opportunities for International Cooperation

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1 South Korea s National Innovation System: Trends in Science and Technology Policy and Opportunities for International Cooperation Transnational Lecture and Workshop Series on the Internationalization of Science, Technology and Innovation 23/2/2015 Gast/Vortragender: Alistair Nolan Moderation: Mag. a Nina Witjes Adresse: oiip, Berggasse 7, 1090 Wien Teilnehmer: 50 Zusammenfassung: Nina Witjes, Philipp Olbrich, Jörg Thiele

2 Zusammenfassung Das südkoreanische FTI-System hat seit dem Wirtschaftswunder in den 1960er Jahren einen bedeutenden Beitrag zu der weiteren positiven ökonomischen Entwicklung geliefert und ist heute eines der weltweit am weitesten entwickelten Systeme im internationalen Vergleich. Die aktuelle Creative Economy Strategie soll diese Position festigen und zielt darauf ab durch Innovationsleistung neue Arbeitsplätze zu schaffen, Koreas Position in der Weltwirtschaft zu stärken und innovatives Denken in der Gesellschaft zu fördern. In seinem Vortrag präsentierte Alistair Nolan die zentralen Elemente des südkoreanischen Forschungs-, Technologie- und Innovationssystems (FTI). Er ging dabei auf die Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken des FTI-Systems ein, stellte die zentralen Akteure vor und erläuterte Empfehlungen zur Verbesserung drei zentraler Themenfelder: Kommerzialisierung von Innovationen, Steigerung von Unternehmensgründungen und Abbau des Ungleichgewichts zwischen dem Produktions- und Dienstleistungssektor. Abstract The South Korean STI system has played a vital role in underpinning the economic miracle that started in the 1960s. It continues to fulfill this role and is among the most advanced and competitive STI systems worldwide. The current Creative Economy strategy aims to fortify this position and to create new jobs through creativity and innovation, strengthen Korea s position in the world economy and foster and manifest creativity in society. Alistair Nolan presented the central aspects of the South Korean science, technology and innovation system (STI). He outlined the system s strength, weaknesses, opportunities and threats, identified central actors and emphasized a number of selected policy recommendations to tackle three essential themes, i.e. commercialization of innovation, encouraging more entrepreneurship and addressing the imbalance between the serviceand manufacturing sector. 2

3 Zusammenfassung Stärken, Schwächen, Chancen und Gefahren des koreanischen Innovationssystems Das Koreanische Innovationssystem hat sich in kurzer Zeit seit der Demokratisierung des Landes erheblich verändert und ist heute eines der weltweit am weitesten entwickelten Systeme im internationalen Vergleich. Dennoch muss die Regierung eine Vielzahl ökonomisch-institutioneller Herausforderungen bewältigen, um die Wettbewerbsfähigkeit des Landes weiter sicherzustellen. Zu Beginn seines Vortrages ging Alistair Nolan auf die Beschaffenheit des Innovationssystems ein. In diesem Zusammenhang wies er insbesondere auf die zentrale Rolle der Regierung hin. Nolan stellte das südkoreanische System anhand seiner Stärken, Schwächen, Chance und Risiken (SWOT-Analyse) vor. Zu den Stärken zählen die makroökonomischen Verhältnisse des Landes, welche durch ein kontinuierlich steigendes Bruttoinlandsprodukt (BIP) und starke Unterstützung von Seiten der koreanischen Regierung ein solides Fundament für Forschung, Technologie und Innovation (FTI) bilden. Dieses Fundament wird ergänzt durch eine hoch gebildete Erwerbsbevölkerung und eine Vielzahl international wettbewerbsfähiger Firmen (z.b. Samsung, LG und Hyundai). Allerdings, so Nolan, weist das koreanische Innovationssystem auch Schwächen auf. Zu diesen zählt ein relativ schwach ausgeprägter Sektor von kleinen und mittleren Unternehmen (KMUs), eine niedrige Produktivität im Dienstleistungsbereich sowie eine geringe Frauenerwerbsquote und unzureichend ausgebaute Verbindungen zwischen den Forschungseinrichtungen und der Industrie. Zu den Chancen für das koreanische Innovationssystem zählt Nolan, dass vor allem Koreas geopolitische Lage in einer der dynamischsten Regionen der Welt Potentiale für die weitere Entwicklung der Innovationslandschaft bereithält. Dazu tragen auch die Freihandelsabkommen mit den USA (seit 2007) und der Europäischen Union (EU, seit 2011) sowie die steigende Globalisierung bei. Letztere führe unter anderem dazu, dass sich mehr Koreanerinnen und Koreaner im Ausland niederlassen. Diaspora wie diese haben in der Vergangenheit bereits anderen Ländern wie Indien oder China neue Chancen eröffnet. Allerdings hängt die weitere Entwicklung nicht nur davon ab, ob und wie diese Möglichkeiten genutzt werden, sondern auch welche Antworten auf bevorstehende Gefahren von Seiten der südkoreanischen Regierung gefunden werden. Zu diesen zählte Nolan die niedrige Geburtenrate und die steigende Wettbewerbsfähigkeit ausländischer Unternehmen in Bereichen wie Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT). Vor allem die niedrige Geburtenrate wird Korea vor große Herausforderungen stellen: Zählt es aktuell zu den Ländern mit der jüngsten Bevölkerung (Platz 2 im OECD-Vergleich) weisen Prognosen darauf hin, dass die Bevölkerung Koreas im Jahr 2030 zu den ältesten innerhalb der OECD gehören könnte. 3

4 In Bezug auf Forschung, Technologie und Innovation ist Südkorea gekennzeichnet von einer Vielzahl staatlicher Programme zur Förderung und zum Ausbau von Forschung und Entwicklung (F&E) vor allem im Bereich der KMUs. Nolan hob in diesem Zusammenhang noch einmal die hohe Aktivität des Staates hervor, merkte aber an, dass die vielen Förderprogramme ebenso häufig voreilig beschlossen und implementiert wie später abgebrochen und beendet wurden. Ein Grund für diese Entwicklung ist das schwach ausgebaute Evaluierungssystem staatlicher Programme, welches häufig Marktanforderungen nur unzureichend berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund hat die aktuelle Park Administration (seit 2013) die Creative Economy Strategie beschlossen. Gemäß dieser Strategie sollen die strukturellen Probleme und Herausforderungen wie etwa Projektevaluierungsverfahren, die Steigerung der Innovationsfähigkeit von KMUs und die Schaffung neuer Arbeitsplätze angegangen und Korea zu einer leistungsfähigen Wissens- und Informationsgesellschaft weiterentwickelt werden. Die Akteure im koreanischen FTI-System Technologie und Innovationspolitik ist in Korea unter dem Dach des Nationalen Forschungs- und Technologierates aufgebaut und untersteht maßgeblich dem Premierminister. Das zentrale Ministerium zur Leitung und Umsetzung der Creative Economy Strategie ist laut Nolan das neu geschaffene Ministerium für Forschung, IKT und Zukunftsplanung (Ministry of Science, ICT and Future Planning 1 ; MSIP). Die Kompetenzen des MSIP umfassen die Bereiche Koordination, Finanzierung und Kooperation (vor allem in Bezug auf internationale Zusammenarbeit). Gemeinsam mit dem Ministerium für Handel, Industrie und Energie (Ministry of Trade, Industry, and Energy 2 ; MOTIE) ist es für ca. 60% aller F&E-Ausgaben verantwortlich. Weitere wichtige Ministerien sind das Ministerium für Strategie und Finanzen (Ministry of Strategy and Finance 3 ; MOSF) und das Koreanische Institut für Forschung und Technologie Evaluierung und Planung (Korean Institute of Science and Technology Evaluation and Planning 4 ; KISTEP). Während das MOSF für die Erstellung der einzelnen ministerialen Budgets zuständig ist, unterstützt KISTEP das MSIP im Bereich der Koordinierung und Evaluierung nationaler F&E-Programme

5 Die für ausländische Kooperationspartner interessanten Ansprechpartner in Korea sind zum einen die Nationale Forschungsstiftung (National Research Foundation 5 ; NRF), welche vergleichbar mit dem österreichischen Fonds zur Förderung wissenschaftlicher Forschung (FWF 6 ) ist. Zum anderen bieten auch das Koreanische Institut für fortgeschrittene Technologie (Korean Institute for Advanced Technology 7 ; KIAT) und das Koreanische Institut für Energietechnologien Evaluation und Planung (Korean Institute of Energy Technology Evaluation and Planning 8, KETEP) Kontaktstellen für internationale Kooperation. KIAT, welches unter anderem auch in internationalen Forschungsnetzwerken wie EUREKA eingegliedert ist, bearbeitet vor allem den industriellen Bereich Industrie und unterstützt Industrietechnologiepolitik des MOTIE. KETEP ist der Ansprechpartner für Technologiezusammenarbeit in den Bereichen Umwelt, Energie und Green Growth. Letztlich nannte Nolan außerdem das Koreanische Evaluationsinstitut für Industrietechnologien (Korean Evaluation Institute of Industrial Technology 9 ; KEIT): KEIT unterstützt das MOTIE vor allem bei industriespezifischer Forschung, Entwicklung und Projektplanung. Dieses Netzwerk ministerialer und institutioneller F&E-Planung und -Umsetzung wird ergänzt durch 27 staatliche Forschungsinstitute (Governmental Research Institutes; GRIs). GRIs spielen eine signifikante Rolle in der Entwicklung des koreanischen FTI-Systems seit den frühen 1960er-Jahren und sind noch immer der größte Empfänger staatlicher F&E-Ausgaben. GRIs sind im Bereich der Grundlagenforschung und Industrietechnologie tätig. Kommerzialisierung öffentlich unterstützter Forschung Die Kommerzialisierung von Forschungsergebnissen und Technologieinnovation in Südkorea bleibt gemessen an den staatlichen F&E-Ausgaben hinter seinen Möglichkeiten. Verglichen mit anderen OECD-Ländern und wichtigen Handelspartnern wie z.b. der Volksrepublik China ist Südkorea führend im Bereich F&E-Ausgaben und der Anzahl beschäftigter ForscherInnen. Konkret wurden im Jahr % des BIP für F&E ausgegeben und auf 1000 Beschäftigte kamen 12 Forscher und Forscherinnen. Damit liegt das Land auf Platz 2 im OECD-Ranking nach Israel (4,4%) aber weit vor China (ca. 2%), den USA (ca. 2,5%) und skandinavischen Ländern (3%-3,5%). Innerhalb des F&E-Sektors entfiel der größte Anteil an Forschungsgeldern auf den experimentellen Bereich (61,6%). Grundlagenforschung (18,1%) und Angewandte Forschung (20,3%) wurden nahezu gleichwertig gefördert und das konstant über 5 6 https://www.fwf.ac.at (Deutsch) 7 https://www.kiat.or.kr/site/main/index/index002.jsp

6 die letzten 10 Jahre. Wie Nolan weiter ausführte, kam der Großteil der F&E-Ausgaben von koreanischen Firmen, während die öffentlichen Forschungseinrichtungen nur unwesentlich mehr ausgaben als die Universitäten. Nolan wies in diesem Zusammenhang auf zwei zentrale Entwicklungen hin. Verglichen mit den frühen 2000er Jahren investieren koreanische Unternehmen aktuell weniger für die Forschung und Entwicklung im Bereich "Höhere Bildung" sowie bei der Unterstützung der GRIs aus. Im Bereich "Höhere Bildung" liegt Südkorea mit 11,3% (2010) immer noch auf einem sehr hohen Niveau, der OECD-Durchschnitt liegt bei 6% und nur deutsche Firmen gaben mit 14% mehr für F&E im Bereich höherer Bildung aus. Viel drastischer ist der Rückgang bei der Förderung der GRIs, welche mit 3,5% der gesamten F&E Ausgaben unter dem OECD-Durchschnitt von 4% liegt und einen signifikanten Rückgang um nahezu 7 Prozentpunkte seit 2000 (10%) markiert. Ein zweites Merkmal auf das Nolan aufmerksam machte, ist die relative Zurückhaltung südkoreanischer Unternehmen bei der Übernahme von Innovationen aus dem öffentlichen Sektor. Dies ist umso erstaunlicher, wenn man berücksichtigt, dass südkoreanische Universitäten zur Spitzengruppe im Bereich Patentanmeldungen zählen - international patentieren nur israelische und estnische Universitäten mehr. Ein Grund, warum die Wirtschaft sich diese Leistung nicht zu Nutze macht, ist der Mangel an Forscherinnen und Forschern, die zugleich in industriell-wissenschaftlichen Kollaborationen und Vereinigungen tätig sind. Damit existiert eine relativ hohe Distanz zwischen Forschungseinrichtungen und der Privatwirtschaft und die entstandenen Patente können nur unzureichend den Unternehmen nahegebracht werden. Nichtsdestotrotz sind südkoreanische ForscherInnen im Bereich wissenschaftlicher Veröffentlichungen seit Jahren auf einem hohen Niveau tätig. Im internationalen Vergleich belegten sie konstant Platz 12. Auf die Frage aus dem Publikum, wie die koreanische Regierung die Beziehung zwischen den Universitäten und den Unternehmen definiert, antwortet Nolan, dass es hierfür weder klare Definitionen noch Ziele gibt. Der größere Rahmen ist lediglich dadurch gesetzt, einen wissensbasierten Dienstleistungssektor aufbauen zu wollen. Ausgewählte Empfehlungen zur Verbesserung der Kommerzialisierung öffentlichgeförderter Forschung Zur Verbesserung der Kommerzialisierung öffentlich-geförderter Forschung wurde eine Überprüfung der Evaluierungs- und Vergabeverfahren, die Verlängerung der Projektdauer sowie die Etablierung finanzieller Anreize vorgeschlagen. Um die Kommerzialisierung öffentlich-geförderter Forschungsergebnisse voranzubringen, stellte Nolan eine Reihe von Empfehlungen vor. Dazu zählen unter anderem der Aufbau von Institutionen zur Förderung des Technologietransfers und der 6

7 Vernetzung (z.b. Network of Tech Biz 10 ), Unterstützungsleistungen für innovative Firmen, um ihre Produkte auf den Markt zu bringen sowie die Kommerzialisierung von Forschungsergebnissen finanziell zu fördern. Weitere Vorschläge betrafen die Erneuerung und Umgestaltung des Vergabeund Evaluierungssystems, durch das unterstützte Projekte ausgewählt und staatliche Programme initiiert werden. Mögliche Änderungen wären etwa längere Laufzeiten von Projektausschreibungen, der Einsatz sogenannter challenge prizes sowie eine erhöhte Koordination staatlicher Akteure. Zusätzlich sollten die Projekte um eine Kommerzialisierungsphase erweitert werden, die den Universitäten und Forschungseinrichtungen mehr Zeit zur Verfügung stellt, ihre Produkte am Markt zu platzieren. Staatliche Unterstützungsleistungen sollten sich dabei aber nicht nur auf den Forschungsprozess selbst beschränken, sondern auch Maßnahmen umfassen, die es jungen Unternehmerinnen und Unternehmern ermöglichen, ihr eigenes Geschäft aufzubauen. Förderung und Unterstützung für Unternehmen Zentrales Ziel der Creative Economy Strategie ist die Stimulierung unternehmerischer Tätigkeiten und Innovationsleistungen. Wie Nolan ausführt, sind 7% der jährigen Koreanerinnen und Koreaner im Begriff eine eigene Firma zu gründen oder haben dies bereits getan (Entrepreneurial Activity). Dieser Wert bewegt sich auf dem Niveau des OECD-Durchschnitts und platziert Korea vor Ländern wie Frankreich und Belgien (je 5%), allerdings hinter den USA (13%) oder Singapur (12%). Ein erkennbarer Unterschied zu anderen OECD-Staaten betrifft die Motivation zur Unternehmensgründung. Diese entsteht in Südkorea stärker aus einer Notwendigkeit und dem Mangel an beruflichen Alternativen (necessity-driven), denn aus der Vorstellung Möglichkeiten zu ergreifen und Ideen umzusetzen (improvement-driven). Mit Blick auf die demographischen Faktoren südkoreanischer Unternehmertätigkeiten ist nicht nur eine Unterrepräsentation weiblicher Unternehmerinnen, sondern auch ein signifikanter Altersunterschied hervorzuheben. Nur 48,6% aller Unternehmerinnen und Unternehmer sind jünger als 45 Jahre (OECD-Durchschnitt: 55.2%). Dies wird befördert durch eine eher zurückhaltende Einstellung junger Koreanerinnen und Koreaner einer selbstständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Grundsätzlich wird dies als interessante Karriereoption betrachtet (59%), allerdings fühlen sich nur 27% der jungen Koreanerinnen und Koreaner fähig und erfahren genug ein eigenes Unternehmen zu gründen und zu leiten. Verglichen mit den USA (56%) oder den Niederlanden (42%) bewegt sich Südkorea damit auf einem relativ geringen Niveau. 10 (Koreanisch) 7

8 Diese relative Zurückhaltung ist für Nolan umso erstaunlicher, berücksichtigt man die qualifizierte Ausbildung vieler Koreanerinnen und Koreaner. Verglichen mit vielen OECD-Ländern ist das Bildungsniveau jener Generation, die aus der Erwerbsbevölkerung ausscheidet geringer als jenes der nachrückenden Generation. In diesem Punkt drücken sich enorme Fortschritte im Bildungsbereich aus, welche sich auch im positiven Abschneiden Südkoreas beim Pisa-Test manifestieren. Hier rangiert das Land zusammen mit Japan und Finnland stets unter den Top-3 OECD-Ländern. Ein weiteres Merkmal, das Nolan hervorhob, sind die relativ geringen Barrieren zur Unternehmensgründung. Verglichen mit anderen OECD-Ländern wie Österreich (35 Einzelschritte zur Unternehmensgründung) oder Deutschland (29 Einzelschritte zur Unternehmensgründung) liegt Südkorea (7 Schritte zur Unternehmensgründung) auf Rang 7 nur knapp hinter Großbritannien (6 Schritte zur Unternehmensgründung). Einen dritter Aspekt, auf den Nolan aufmerksam machte, sind die relativ hohen Ausgaben im Bereich Risikokapital (Venture Capital). Nahezu unberührt von der globalen Finanzkrise wird in Südkorea ca. 0,06% des BIP in Risikounternehmungen investiert. In Antwort auf eine Publikumsfrage erläuterte Nolan weiter, dass nicht die vorhandene Geldmenge an sich das Problem ist, sondern der Mangel an interessanten Start-Ups und Alternativen für Investitionen. Demnach ist die strukturelle Schwäche dieses Sektors unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass vielen Unternehmen die Unterstützung in den frühen Phasen eines Projektes (seed/start-up early stage) fehlen. Ausgewählte Strategieempfehlungen zur Verbesserung von Unternehmertätigkeiten und Neugründungen von Start-Ups und KMUs In diesem Bereich werden F&E-bezogene Steuererleichterungen für Unternehmen, staatliche Unterstützung für Start-Ups, verbesserter Kapitalzugang und innovationsorientierte öffentliche Ausschreibungen empfohlen. Nolan wies darauf hin, dass die politischen Entscheidungsträger die Vor- und Nachteile bestehender Steuererleichterungen prüfen sollten. Der Fokus sollte dabei aber nicht nur auf der Zugänglichkeit dieser Abschreibungsmöglichkeiten für Unternehmen liegen, sondern auch die Art der Steuererleichterung berücksichtigen. In diesem Zusammenhang wird empfohlen, jene Steuererleichterungen zu forcieren, die gezielt auf radikal-innovative Entwicklungen in kleinen Firmen gerichtet sind und die Nutzung solcher Instrumente zur Stärkung der industriellenuniversitären Kollaboration zu evaluieren. Weitere Empfehlungen beinhalten die sorgfältige Prüfung von Marktbedingungen und Markterfordernissen bevor weitere staatliche Programme initiiert werden. Zudem, so Nolan, sollte der Kapitalzugang vor allem in der Anlaufphase erleichtert und die Idee öffentlicher Ausschreibungen zur Innovationsentwicklung berücksichtigt werden. 8

9 Der Südkoreanischer Produktions- und Dienstleistungssektor Die Steigerung der Produktivität und Innovation im Dienstleistungssektor ist eine der zentralen Herausforderungen für die koreanische Politik. Im letzten Teil seines Vortrages erläutert Nolan das gestiegene Produktivitätsungleichgewicht zwischen dem Produktions- und Dienstleistungssektor. Verglichen mit den USA (0,66), Großbritannien (0,77), Japan (0,88) oder Deutschland (0,76) hat Südkorea das niedrigste Verhältnis (0,51) an Arbeitskraftproduktivität im Servicebereich verglichen mit dem Produktionssektor. Trotz zahlreicher international agierender Dienstleistungsunternehmen deutet diese Zahl darauf hin, dass Südkorea verglichen mit anderen OECD-Ländern weiterhin eine stärkere Sekundär- denn Tertiärwirtschaft hat. Dies drückt sich auch in den F&E-Ausgaben im Servicebereich aus, welche mit 8,8% im Jahr 2011 knapp unter dem japanischen (10,7%) und weit unter dem deutschen (13,8%) Niveau lag. Ein Hauptgrund für diese Entwicklung ist unter anderem der geringe Anteil jener Koreanerinnen und Koreaner, die einer Berufsausbildung nachgehen: Mit 21% (2011) aller OberstufenabgängerInnen, liegt Südkorea auf dem Niveau Japans (22,3%), jedoch deutlich unter dem Großbritanniens (36%) und Deutschlands (48,6%). Zur Verbesserung der Produktivität und Innovationskraft im Servicesektor weist Nolan auf vier Punkte hin. Erstens, das soziale Netz muss gestärkt werden, um die Kosten zu senken, mit denen die Menschen beim Wechsel vom Herstellungssektor zum Servicebereich konfrontiert werden könnten. Zweitens, die öffentliche Unterstützung zur Verbreitung von Best Practice -Beispielen muss erhöht werden. Drittens, umfassende Rahmenbedingungen im Bereich Bildung und Ausbildung sowie Arbeitsmarktflexibilität müssen geschaffen werden. Viertens, Strategien zur deutlichen Ungleichbehandlung im Servicesektor müssen identifiziert und aufgehoben werden. Abschlussbemerkungen Das Südkoreanische Innovationssystem ist weiterhin eines der weltweit leistungsfähigsten. Südkoreas geopolitische Lage und sozio-ökonomischen Bedingungen eröffnen dem Innovationssystem zahlreiche Chancen. Dennoch müssen unterschiedliche strukturelle Probleme, wie der erleichterte Zugang zu Venture Capital, eine gezieltere staatliche Projektförderung, die Verbesserung der Kommerzialisierung von Innovation oder die Förderung der Koordination zwischen Forschungseinrichtungen und Privatwirtschaft erkannt und bewältigt werden. Diesen Problemen versucht die aktuelle Regierung mit einer auf Innovation basierenden Strategie (Creative Economy) entgegenzutreten, deren Ziele nicht nur innovationsgetriebenes Wirtschaftswachstum und mehr 9

10 Arbeitsplätze umfassen, sondern auch die Stärkung der südkoreanischen Wissens- und Informationsgesellschaft. Allerdings, so Nolan, bleiben neben den strukturellen auch demographische Probleme, vor allem im Hinblick auf die rapide Alterung der südkoreanischen Gesellschaft. Auch diese muss der Staat, welcher weiterhin eine zentrale Rolle im Auf- und Umbau des Innovationssystems einnimmt, erkennen und Maßnahmen dagegen einleiten. Alistair Nolan ist zurzeit beim OECD-Direktorat für Forschung, Technologie und Industrie tätig und untersucht die Rolle staatlicher Strategien zur Förderung von Innovation. Als Projektleiter war er federführend bei der Publikation mehrerer Bücher beteiligit, darunter Industry Universität Cambridge. and Technology Policies in Korea (2014) und Supporting Investment in Knowledge Capital (2013). Zuvor war Nolan langjähriger Mitarbeiter der Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung (UNIDO). Er hat einen M.Phil. in Wirtschaft- und Politikwissenschaften der 10

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