Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene

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1 Professor Dr. Heinrich de Wall Wintersemester 2010/2011 Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene Besprechungsfall 3: Lösung Erfolgsaussichten einer Klage des Vereins der Freunde des S- Gymnasiums e.v. I. Sachentscheidungsvoraussetzungen 1. Verwaltungsrechtsweg, 40 I 1 VwGO Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges setzt das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit voraus. Wann dies der Fall ist, bestimmt sich nach dem Charakter der streitentscheidenden Normen. Streitgegenstand sind hier die Maßnahmen der Polizei vom 29. Juni Diese erfolgten auf der Grundlage der Polizeirechtliche Eingriffsbefugnisse in Art. 11ff. PAG und damit aufgrund von Vorschriften, die allein einen Träger von Hoheitsgewalt berechtigen. Sie haben damit ihre Grundlage im öffentlichen Recht. Somit liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Diese ist zugleich nicht verfassungsrechtlicher Art. Auch ist die abdrängende Sonderzuweisung des 23 EGGVG nicht einschlägig, der Maßnahmen auf dem Gebiet der Strafrechtspflege an die ordentlichen Gerichte verweist. Denn die Polizei hat hier zur Abwehr zukünftiger Beeinträchtigungen, nicht zur Ahndung von zurückliegendem Verhalten gehandelt, ist also im präventiven, nicht im repressiven, strafverfolgenden Bereich tätig geworden. Gem. 40 I VwGO ist damit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. 2. Statthafte Klageart Welche Klageart statthaft ist, bestimmt sich nach dem klägerischen Begehren. Hier möchte der Verein der Freunde des S-Gymnasiums e.v. (im Folgenden: der Verein) gegen mehrere Maßnahmen vorgehen, nämlich gegen das Verbot des Alkoholausschanks und gegen die Auflösung der Abiturfeier. Bei Letzterer handelt es sich um Anordnungen sämtlichen Gästen gegenüber, die Veranstaltung zu verlassen. Bei all diesen Maßnahmen könnte es sich um Verwaltungsakte gehandelt haben. In der Tat waren alle diese Anordnungen hoheitliche, d.h. öffentlich-rechtliche Maßnahmen einer Behörde im Einzelfall (d.h. gegenüber konkreten, abschließend definierten Adressaten in einer konkreten Situation) mit Außen- und Regelungswirkung: Die betroffenen Personen wurden zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet. Es handelte sich damit sämtlich um Verwaltungsakte i.s.v. Art. 35 S. 1 BayVwVfG. 1 Hierbei handelt es sich eindeutig um mehrere Maßnahmen, also um verschiedene Klagegegenstände. Da diese jedoch denselben Rechtscharakter haben, ist gegen alle von ihnen dieselbe Klageart statthaft. Deshalb bietet es sich an, die Zulässigkeit noch gemeinsam zu prüfen. Selbstverständlich ist es aber nicht negativ zu werten, wenn bereits die Zulässigkeitsprüfung nach den verschiedenen Maßnahmen aufgegliedert wird. 1

2 Allerdings haben sich alle diese Verwaltungsakte noch vor Klageerhebung durch Erfüllung der angeordneten Verpflichtungen erledigt. Daher kommt eine Anfechtungsklage nicht mehr in Betracht, da eine Aufhebung der Verwaltungsakte, die mit der Anfechtungsklage angestrebt wird, keine Wirkung mehr haben kann. Allerdings kann nach 113 I 4 VwGO unter der dort genannten Voraussetzung im Falle der Erledigung eines Verwaltungsaktes auch die gerichtliche Feststellung begehrt werden, dass der VA rechtswidrig war (sog. Fortsetzungsfeststellungsklage). Da 113 I 4 VwGO nur den Fall regelt, dass die Erledigung nach Klageerhebung eintritt, ist er freilich im vorliegenden Fall nicht unmittelbar anwendbar, weil hier die Erledigung bereits vor Klageerhebung eingetreten ist. Mit Hinweis darauf, dass auch bei Erledigung vor Klageerhebung ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines VA bestehen kann, das auch durch Art. 19 IV GG geschützt ist, wird aber auf diese Konstellation wegen der vergleichbaren Interessenlage 113 I 4 VwGO analog angewandt. Damit ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage gem. 113 I 4 VwGO analog statthaft. (a.a.: allgemeine Feststellungsklage gem. 43 I VwGO, da wegen der Existenz dieser Norm kein Bedürfnis für eine Analogie zu 113 I 4 VwGO besteht). 3. Klagebefugnis, 42 II VwGO Der Verein müsste jeweils geltend machen können, durch die Maßnahmen in einem eigenen Recht verletzt zu sein. D.h., die Verletzung eines subjektiven Rechts des Vereins müsste jeweils zumindest möglich erscheinen. Da jedenfalls im Falle der Auflösung nicht der Verein selbst Adressat der Maßnahme ist, ist der bloße Verweis auf die Adressatentheorie insoweit nicht ausreichend. - Mögliche Verletzung von Art. 8 GG? Als möglicherweise durch beide Maßnahmen verletztes Recht kommt hier die Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 I GG in Betracht. -- Persönlicher Schutzbereich Eine Verletzung kommt nur in Betracht, wenn sich auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen (wie hier ein eingetragener Verein) berufen können. Dies ist nach Art. 19 III GG dann der Fall, wenn die Versammlungsfreiheit ihrem Wesen nach auf diese anwendbar ist. Das ist zu bejahen: Denn die Versammlungsfreiheit ist gerade auf gemeinschaftliche Ausübung angelegt. Damit handelt es sich um eine Freiheit, die wesensmäßig auch von rechtlich verselbständigten Vereinigungen, und damit auch von juristischen Personen wahrgenommen kann. -- Sachlicher Schutzbereich Eine mögliche Verletzung würde jedoch weiter voraussetzen, dass es sich bei der Zusammenkunft der Feiernden um eine Versammlung i.s.v. Art. 8 GG handelt. Nach allg. Meinung muss die grundrechtlich geschützte 2

3 Versammlung von der nicht als solcher besonders geschützten Ansammlung abgegrenzt werden. Dabei wird allgemein darauf abgestellt, ob zwischen den versammelten Personen eine innere Verbindung dergestalt besteht, dass sie einen gemeinsamen Zweck verfolgen, oder ob jeder in zufälligem Nebeneinander mit anderen eigene Zwecke verfolgt. Um eine Versammlung bejahen zu können, muss das Zusammentreffen gerade durch das Element der Gemeinschaftlichkeit der Teilnahme geprägt sein. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Denn die Feier der Verabschiedung der Abiturienten ist gerade durch die Gemeinschaftlichkeit bei der Verfolgung dieses Zweckes gekennzeichnet. Allerdings verlangt die neueren Rspr. des BVerfG darüber hinaus, dass der in Gemeinschaft verfolgte Zweck darin besteht, einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung und kundgabe zu leisten (- Dem entspricht auch die Definition des Begriffs der Versammlung in Art. 2 I Bay VersG). Dies wird mit der historischen Funktion der Versammlungsfreiheit als besonders zu schützende Möglichkeit der Teilnahme am politischen Diskurs begründet. Auch soll die Eigenschaft der Versammlungsfreiheit als Deutschen-Grundrecht deutlich machen, dass es sich dabei um ein Grundrecht handelt, das mit der Mitwirkung an Angelegenheiten des Gemeinwesens in Zusammenhang steht (str., a.a. vertretbar). Folgt man dieser Einschränkung, ist die Zusammenkunft der Schüler nicht als Versammlung i.s.v. Art. 8 GG anzusehen. Denn die Feier eines Schulabschlusses ist ein rein privates Anliegen ohne Bezug zu öffentlichen Angelegenheiten. Damit ist der Schutzbereich von Art. 8 GG nicht eröffnet und eine Verletzung des Vereins in diesem Grundrecht ausgeschlossen. - Mögliche Verletzung von Art. 9 I GG? Jedoch kommt eine Verletzung der Vereinigungsfreiheit gem. Art. 9 I GG in Betracht. Der persönliche Schutzbereich ist eindeutig eröffnet: Ein Verein ist eine Vereinigung i.s.v. Art. 9 I GG. Fraglich ist jedoch, ob auch der sachliche Schutzbereich eröffnet ist. Schon seinem Wortlaut nach, aber auch nach seiner systematischen Stellung im Verhältnis zu den übrigen Grundrechten schützt Art. 9 I GG zwar das Bilden und den Bestand einer Vereinigung, nicht aber jede beliebige Handlung einer solchen. Denn es ist keine Rechtsfertigung dafür erkennbar, warum ein und dasselbe Verhalten (z.b. Organisation einer Veranstaltung) nur und gerade deshalb einen herausgehobenen grundrechtlichen Schutz genießen soll, weil es von einer Vereinigung anstatt von natürlichen Personen verantwortet wird. Damit fallen Betätigungen eines Vereins grds. nicht in den Schutzbereich von Art. 9 I GG. Auch die Veranstaltung der Abiturientenverabschiedung wird nicht dadurch besonders schützenswert, dass sie von einem Verein und nicht von einzelnen natürlichen Personen durchgeführt wird. Der Schutzbereich des Art. 9 I GG ist damit nicht einschlägig. - Mögliche Verletzung von Art. 2 I GG? 3

4 Allerdings kommt eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 I GG in Betracht. Das Recht, zu tun und zu lassen, was man möchte, ist wesensmäßig auf juristische Personen ebenso anwendbar wie auf natürliche Personen. Gem. Art. 19 III GG kann sich damit auch der Verein auf die allgemeine Handlungsfreiheit berufen. Die Veranstaltung und die freie Gestaltung von Festen, d.h. auch die Entscheidung darüber, ob und wenn ja welche Getränke angeboten werden, und wann eine Veranstaltung beendet wird, ist von diesem Grundrecht geschützt. Es ist damit nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass der Verein sowohl durch das Verbot, Alkohol auszuschenken, als auch durch die vorzeitige Auflösung der Veranstaltung in seinem Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt wird. Der Verein ist damit klagebefugt. 4. Vorverfahren Ein Widerspruchsverfahren ist gem. 68 I 2 VwGO i.v.m. Art. 15 I, II AGVwGO nicht statthaft. 5. Fortsetzungsfeststellungsinteresse Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahmen ( 113 I 4 VwGO) liegt darin begründet, dass der Verein eine gleichartige Feier auch im kommenden Jahr veranstalten will und damit eine Wiederholung der Maßnahmen droht. 6. Klagefrist, 74 I 2 VwGO Die Klage müsste auch noch fristgerecht erhoben werden können. Dabei stellt sich zuerst die Frage, welche Frist gewahrt werden muss. Da sich die angegriffenen Verwaltungsakte bereits vor Klageerhebung erledigt haben und damit kein Bedürfnis besteht, über ihre Fortgeltung Rechtssicherheit zu gewinnen, findet 74 I 2 VwGO für die Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung von 113 I 4 VwGO keine Anwendung (nicht völlig unstrittig, a.a. mit guter Begründung noch vertretbar). Damit kommt eine Verfristung nach dieser Norm grds. nicht in Betracht. Allerdings darf der Rechtsschutz durch die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht weiter reichen als der Rechtsschutz durch eine Anfechtungsklage, da der Zweck der Fortsetzungsfeststellungsklage (nur) darin besteht, dem Kläger in bestimmten, besonderen Situationen den an sich durch die Anfechtungsklage zur Verfügung stehenden Rechtsschutz trotz Erledigung des VA zu erhalten. Eine Fortsetzungsklage ist damit ausgeschlossen, wenn der VA bereits vor Erledigung bestandskräftig geworden war. Dies ist hier jedoch eindeutig zu verneinen, weil sich die Maßnahmen sofort erledigt haben, so dass bei Erledigung weder die Frist des 74 VwGO noch die hier mangels Rechtsbehelfsbelehrung wohl eher einschlägige Frist des 58 II VwGO bereits abgelaufen war. Wann Zeitablauf zum Ausschluss der Klagemöglichkeit führt, bestimmt sich damit nach den Grundsätzen der Verwirkung. Da die Ereignisse laut SV erst ca. 4 Monate zurückliegen, greifen diese nicht ein. Erst nach einem Jahr geht man entsprechend dem 4

5 Rechtsgedanken des 58 II VwGO i.d.r. davon aus, dass nicht mehr mit einem Rechtsbehelf gerechnet werden muss. (Hinweis: Eine knappere Darstellung ist nicht zu beanstanden, da Verfristung oder Verwirkung i.e. eindeutig zu verneinen ist) 7. Beteiligten und Prozessfähigkeit Der eingetragene Verein als Kläger ist juristische Person und damit gem. 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Er ist als solcher nicht gem. 62 I VwGO prozessfähig und muss deshalb gem. 62 III VwGO i.v.m. 26 II BGB durch den Vorstand vertreten werden. Der Freistaat Bayern als Beklagter ist gem. 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Er ist nicht prozessfähig und muss deshalb gem. 62 III VwGO, Art. 16 AGVwGO, 3 II LABV (i.d.r. durch die Ausgangsbehörde) vertreten werden. 8. Zuständiges Gericht a) Sachlich: Verwaltungsgericht, 45 VwGO b) Örtlich: VG Ansbach, 52 Nr. 3 VwGO analog (auch vertretbar: 52 Nr. 5 VwGO), Art. 1 II Nr. 4 AGVwGO Zwischenergebnis: Die Sachentscheidungsvoraussetzungen liegen vor. II. Objektive Klagehäufung Der Verein möchte hier gegen eine Mehrzahl polizeilicher Maßnahmen (Verbot des Alkoholausschanks, Veranstaltungsauflösung durch Verweisung sämtlicher Anwesender vom Gelände) vorgehen. Damit stellt sich die Frage, ob die verschiedenen Begehren in objektiver Klagehäufung geltend gemacht werden können. Da die Maßnahmen in engem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang stehen, der Beklagte jeweils der Freistaat Bayern ist und für alle Klagen das VG Ansbach zuständig ist, liegen die Voraussetzungen des 44 VwGO vor: Die verschiedenen polizeilichen Maßnahmen können damit gemeinsam in einem Verfahren angegriffen werden. III. Begründetheit Die Klagen des Vereins sind begründet, wenn sie gegen den richtigen Beklagten gerichtet ist, die polizeilichen Maßnahmen rechtswidrig waren und Verein durch sie in seinen eigenen Rechten verletzt wurde, 113 I 4 VwGO analog. 5

6 1. Passivlegitimation 78 I Nr.1 VwGO Richtiger Beklagter ist jeweils der Freistaat Bayern als Rechtsträger der Polizei, vgl. Art. 1 II POG. 2. Rechtmäßigkeit der polizeilichen Maßnahmen a) Rechtmäßigkeit des generellen Verbots, Alkohol auszuschenken aa) Rechtsgrundlage - Versammlungsrechtliche Rechtsgrundlage, Art. 15 IV BayVersG ( Beschränkung einer Versammlung) Art. 15 IV BayVersG ist als Rechtsgrundlage nicht einschlägig. Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist nicht eröffnet: Bei der Zusammenkunft handelt es sich nicht um eine Versammlung gem. Art. 2 I BayVersG, weil sie nicht überwiegend der Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung und -kundgabe dient (s. oben). - Polizeirechtliche Standardbefugnis (-) - Art. 11 I, II PAG bb) Formelle Rechtmäßigkeit - Zuständigkeit: sachlich: Aufgabeneröffnung, Art. 2, 3 PAG Die Polizei handelte zur Abwehr von Körperverletzungen zwischen den Teilnehmern der Feier sowie von Lärm- und sonstigen Belästigungen in der Zukunft und damit präventiv zur Abwehr von zumindest abstrakten Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Der polizeiliche Aufgabenbereich ist damit nach Art. 2 I PAG eröffnet. Da Sicherheitsbehörden (Gemeinden, Landratsämter ) an Samstag-Nachmittagen nicht besetzt sind, war eine Gefahrenabwehr durch sie konkret nicht möglich. Damit lagen auch die Voraussetzungen für die Zuständigkeit der Polizei gegenüber sonstigen Behörden, insbesondere den Sicherheitsbehörden gem. Art. 3 PAG, vor. örtlich: Art. 3 POG (+) - Verfahren: Anhörung gem. Art. 28 II Nr. 1 VwVfG entbehrlich 6

7 cc) Materielle Rechtmäßigkeit - Befugnis: Subsumtion von Art. 11 I, II PAG Handeln zur Verhinderung bzw. Unterbindung von Ordnungswidrigkeiten, Art. 11 II Nr. 1 PAG Die Befugnis zur Unterbindung des Alkoholausschanks könnte sich aus Art. 11 II Nr. 1 PAG i.v.m. 9 I, 28 I Nr. 10 JSchG ergeben. Die Herausgabe von Alkohol an Jugendliche unter 16 Jahren und von Branntwein an Jugendliche unter 18 Jahren stellt eine Ordnungswidrigkeit dar, vgl. 9 I i.v.m. 28 I Nr. 10 JSchG, denn es handelte sich bei der Feier um eine öffentliche Veranstaltung (vgl. Bearbeiterhinweis). Allerdings war es zur Verhinderung dieser Ordnungswidrigkeit unmittelbar nur notwendig, den Ausschank von Alkohol an Personen unterhalb der Altersgrenzen, nicht den Ausschank von Alkohol überhaupt zu verbieten. Für ein generelles Verbot liefert Art. 11 II Nr. 1 i.v.m. 9, 28 JSchG somit keine Befugnis. Die Befugnis für ein generelles Verbot muss deshalb anderweitig begründet werden. Sie könnte jedoch ebenfalls aus Art. 11 I Nr. 1 PAG hergeleitet werden, wenn das Lärmen der betrunkenen Schüler den Tatbestand von 117 OWiG oder das auf übermäßigen Alkoholkonsum zurückzuführende Ansprechen von Spaziergängern den Tatbestand von 118 OWiG erfüllen würde. Ein Verstoß gegen 117 OWiG ist nur dann zu bejahen, wenn der Lärm geeignet ist, die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft erheblich zu belästigen. Bei normalem Partylärm zur Tagzeit, noch dazu auf einem Gelände, das gerade zur Veranstaltung von Feiern bestimmt ist, wird man die Schwelle der erheblichen Belästigung noch nicht als überschritten ansehen können (a.a. noch vertretbar, letztlich Frage der Interpretation des Sachverhalts). Ein Verstoß gegen 118 OWiG setzt eine grob ungehörige Handlung voraus. Darunter ist eine Handlung zu verstehen, die in gravierender Weise gegen anerkannte Regeln von Sitte, Anstand und Ordnung verstößt. Dies kann bei einfachem, unmotivierten Ansprechen von Passanten wenn es nicht beleidigenden oder nötigenden Charakter hat, wofür sich aus dem SV keine eindeutigen Hinweise ergeben, noch nicht bejaht werden, selbst wenn der Handelnde erkennbar betrunken ist. Zwar weicht ein solches Verhalten von der Norm und den Regeln des Anstandes ab. Jedoch kann man diese Abweichung noch nicht als gravierend bezeichnen. Im zwischenmenschlichen Zusammenleben muss ungewünschtes, 7

8 als unpassend empfundenes Ansprechen grds. hingenommen werden. Auch unter diesen Gesichtspunkten dient das Alkoholverbot damit nicht der Abwehr oder Unterbindung von Ordnungswidrigkeiten. Handeln zur Abwehr von Gefahren für die Gesundheit von Personen unter dem Gesichtspunkt des Alkoholmissbrauchs, Art. 11 II Nr. 3 PAG Möglicherweise könnte sich jedoch eine Befugnis zum Handeln aus Art. 11 II Nr. 3 PAG ergeben: Übermäßiger Alkoholgenuss kann einen pathologischen Zustand herbeiführen (spätestens ab dem Eintritt einer Alkoholvergiftung) und damit die Gesundheit von Personen gefährden. Jedoch geht hierbei die Gefährdung der Gesundheit nicht von Dritten oder äußeren Umständen, sondern von eigenem Verhalten aus. Damit ist die Frage aufgeworfen, ob bzw. wann dieses zum Anlass für polizeiliches Einschreiten genommen werden darf, d.h. unter welchen Voraussetzungen die Polizei berechtigt (und möglicherweise sogar verpflichtet) ist, den Menschen vor sich selbst zu schützen. Dies wird jedenfalls dann zu verneinen sein, wenn von einer eigenverantwortlichen Entscheidung des Betroffenen für die Selbstschädigung auszugehen ist. Bei erwachsenen, voll geschäftsfähigen Personen reicht die Einsichtsfähigkeit so weit, die Gefahren und Wirkungen von Alkohol beurteilen zu können. Auch ist davon auszugehen, dass Erwachsene in der Lage sind, ihr Verhalten frei zu steuern. Bei ihnen ist deshalb von einer freien Entscheidung für den Alkoholkonsum auszugehen. Das Recht auf eigenverantwortliches Handeln und Selbstbestimmung schließt es hier daher aus, die Betroffenen vor sich selbst zu schützen. Daher darf auch unter diesem Gesichtspunkt nur die Abgabe von Alkohol an (möglicherweise) noch nicht hinreichend eigenverantwortlich handlungsfähige Minderjährige, nicht aber an Erwachsene untersagt werden (Hinweis: da es sich hierbei letztlich um eine Güterabwägung mit der allgemeinen Handlungsfreiheit der Betroffenen handelt, kann das Problem auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeit diskutiert werden). Handeln zur Abwehr von Gefahren für die Gesundheit unter dem Gesichtspunkt drohender Körperverletzungen, Art. 11 II Nr. 3 PAG Eine Befugnis zum Handeln könnte jedoch dann bejaht werden, wenn eine Gefahr für die Gesundheit von Menschen durch Körperverletzungen bestünde. Von einer Gefahr wird nach allgemeiner Meinung gesprochen, wenn eine 8

9 Beeinträchtigung des Schutzgutes in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit bevorsteht. Allerdings lehrt die Lebenserfahrung, dass es in größeren Menschenansammlungen bei übermäßigem Alkoholkonsum mit nicht geringer Wahrscheinlichkeit zu körperlichen Auseinandersetzungen und körperlicher Gewalt kommt. Der bisherige Verlauf der Feier, in dem es schon einmal zu einer Schlägerei kam, zeigt, dass auch im konkreten Fall eine nicht unbeträchtliche Wahrscheinlichkeit erneuter körperlicher Auseinandersetzungen besteht. Diese Gefahr geht von übermäßig betrunkenen Jugendlichen ebenso aus wie von übermäßig betrunkenen Erwachsenen. Insofern kann eine Befugnis für das generelle Verbot weiteren Alkoholausschanks grds. bejaht werden (a.a. vertretbar mit der Begründung, dass klare Hinweise auf zukünftige gewalttätige Auseinandersetzungen dem SV nicht zu entnehmen sind). Handeln zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung i.s.v. Art. 11 I PAG unter dem Gesichtspunkt des alkoholbedingten Lärmens und Personenansprechen Damit bleibt zu prüfen, ob das alkoholbedingte Lärmen oder Personenansprechen, auch wenn es nicht die Schwelle zur Ordnungswidrigkeit überschreitet, dennoch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung i.s.v. Art. 11 I PAG darstellen könnte. Unter öffentlicher Sicherheit versteht man die Unversehrtheit der Rechtsordnung, der individuellen Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen und die Unversehrtheit des Staates und seiner Einrichtungen. Da sich das Lärmen und Ansprechen von Personen hier unterhalb der Schwelle der 117, 118 OWiG bewegt, und auch i.ü. durch das Recht nicht untersagt wird, stellt es weder eine Beeinträchtigung der Unversehrtheit der Rechtsordnung noch eine Beeinträchtigung der Rechte der Betroffenen dar. Damit droht durch es keine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit. Es könnte jedoch eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung darstellen. Unter öffentlicher Ordnung versteht man die Gesamtheit derjenigen ungeschriebenen (d.h. sozialen, nicht rechtlichen) Regeln für das Verhalten in der Öffentlichkeit, deren Befolgung nach den gegenwärtig im Polizeibezirk herrschenden Verhältnissen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten Gemeinschaftslebens angesehen wird. Nach den gegenwärtigen sozialen Anschauungen verstößt auch übermäßiger Alkoholgenuss mit seinen Folgen (lautes, extrovertiertes 9

10 Verhalten) nicht gegen eine zwingend zu befolgende Norm des sozialen Miteinanders. Zwar ist ein solches Verhalten nicht sozial erwünscht, es ist aber häufig in der Öffentlichkeit zu beobachten und wird als Begleiterscheinung öffentlicher Vergnügungen (Volksfeste, Kirchweihen, Musikfestivals ) allgemein toleriert, solange es nicht in Verstöße gegen die Rechtsordnung umschlägt. Es stellt damit noch keinen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung dar. Zwischenergebnis: Wegen der hinreichenden Wahrscheinlichkeit weiterer körperlicher Auseinandersetzungen, veranlasst durch weiteren Alkoholkonsum, können die Voraussetzungen von Art. 11 I, II PAG bezogen auf ein generelles Alkoholverbot bejaht werden. (Unter allen anderen Gesichtspunkten liefert Art. 11 PAG nur eine Befugnis zum Verbot des Alkoholausschanks an Jugendliche nach Maßgabe des JSchG.) - Maßnahmerichtung Art. 7, 8 PAG Die Maßnahme ist gem. Art. 7 PAG gegen den Verursacher einer Gefahr oder, wenn die Gefahr von einer Sache ausgeht, gegen den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten (vgl. Art. 8 PAG). Hier geht die Gefahr nicht von einer Sache aus, so dass Art. 8 PAG nicht einschlägig ist. Zu klären ist damit, ob der Vereinsvorsitzende, an den die Maßnahme gerichtet war, als Verursacher der Gefahr, d.h. der erhöhten Wahrscheinlichkeit für Körperverletzungen, angesehen werden können. Von Verursachung kann jedenfalls nur dann gesprochen werden, wenn das Verhalten des Adressaten conditio sine qua non für die Gefahr war (sog. äquivalente Kausalität). Dies wird man hier bejahen können, denn die erhöhte Wahrscheinlichkeit körperlicher Auseinandersetzungen entsteht gerade durch vermehrten Alkoholkonsum und dieser wiederum wird durch den unbeschränkten Alkoholausschank, für den der anwesende Vereinsvorsitzende als Vertreter des Vereins die Verantwortung trägt, begünstigt. Würde jedoch alleine die äquivalente Kausalität genügen, um von Verursachung zu sprechen, hätte dies eine zu weitreichende polizeirechtliche Einstandspflicht für Gefahren zur Folge. Deshalb ist eine weitere Eingrenzung der Zurechnung von Nöten. Die h.l. zieht dazu das Kriterium der unmittelbaren Verursachung heran: Verursacher einer Gefahr i.s.v. Art. 7 I PAG ist 10

11 danach nur der, der durch sein Verhalten die Gefahrenschwelle unmittelbar überschreitet und dabei entweder rechtswidrig oder zumindest sozial inadäquat handelt. An sozialadäquates Verhalten dagegen soll keine Polizeipflichtigkeit geknüpft werden können. Hier wird man bezüglich des Ausschanks von Alkohol an Erwachsene nicht von einer unmittelbaren Verursachung der Gefahr von Körperverletzungen durch die Personen am Alkoholausschank sprechen können. Denn die Gefahrenschwelle wird hier erst durch den Alkoholkonsum und das problematische Verhalten der Konsumenten überschritten, das aber jedenfalls bei Erwachsenen als selbst verantwortet anzusehen ist und deshalb den Ausschenkenden nicht mehr zuzurechnen ist. I.Ü. wird der Ausschank von Alkohol an Erwachsene, solange diese nicht erkennbar betrunken sind, als sozialadäquat angesehen. Im Hinblick auf den Ausschank von Alkohol an Erwachsene ist der für den Ausschank verantwortliche Vereinsvorsitzende damit nicht als Verursacher der Gefahr anzusehen. Art. 10 PAG Damit ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen dafür vorliegen, den Vereinsvorsitzenden als Nichtverantwortlichen in Anspruch zu nehmen. Dazu müssten die Voraussetzungen von Art. 10 I PAG vorliegen, also jedenfalls eine gegenwärtige, erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestehen. Eine Gefahr ist gegenwärtig, wenn eine Beeinträchtigung der Schutzgüter schon eingetreten ist und noch andauert oder zumindest unmittelbar bevorsteht. Von einer erheblichen Gefahr spricht man, wenn die Verletzung besonders zentraler, bedeutsamer Rechte oder Rechtsgüter droht. Durch körperliche Auseinandersetzungen drohen zwar Gefahren für die zentralen Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit. Jedoch liefert der SV keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Gefahr unmittelbar bevorstand: Anzeichen dafür, dass binnen Kurzem wieder eine schwerere Schlägerei ausbrechen könnte, lassen sich dem SV nicht entnehmen. Die Voraussetzungen von Art. 10 I PAG liegen damit nicht vor. Der Vereinsvorsitzende konnte nicht als Nichtverantwortlicher in Anspruch genommen werden. 11

12 Zwischenergebnis: Das Verbot des Alkoholausschanks war rechtswidrig, soweit es darüber hinausging, die Alkoholabgabe an Kinder und Jugendliche nach Maßgabe des 9 JSchG zu unterbinden. b) Rechtmäßigkeit der Auflösung der Veranstaltung aa) Rechtsgrundlage Wiederum ist die für die Auflösung einer Versammlung in Betracht kommende Rechtsgrundlage des Art. 15 IV BayVersG nicht einschlägig, weil die Veranstaltung nicht die Merkmale des Versammlungsbegriffes gem. Art. 2 I BayVersG erfüllt. Damit stellt sich die Frage, welcher polizeirechtlichen Befugnisnorm die Maßnahme zugeordnet werden könnte. Das Polizeirecht enthält keine spezielle Befugnisnorm für die Auflösung von Ansammlungen. Inhaltlich handelt es sich dabei aber um die Aufforderung gegenüber allen Anwesenden, sich von dem Ort des Geschehens zu entfernen. Eine Befugnis der Polizei, Personen zum Verlassen eines Ortes zu verpflichten, ist in Art. 16 PAG (Platzverweis) normiert. In diesem könnte daher die einschlägige Rechtsgrundlage für die Maßnahme zu sehen sein. bb) Formelle Rechtmäßigkeit - Zuständigkeit: Art. 2 I, 3 PAG, Art. 3 POG s. oben (+) - Verfahren: s. oben: kein Verstoß ersichtlich cc) Materielle Rechtmäßigkeit - Befugnis: Voraussetzungen von Art. 16 Die Befugnis für die hier an sämtliche Anwesende ergangene Aufforderung, den Ort des Geschehens zu verlassen, könnte sich aus Art. 16 S. 1 PAG ergeben. Danach kann die Polizei zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen. Voraussetzung für einen Platzverweis ist also (wiederum) eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Damit stellt sich erneut die Frage, in welcher Hinsicht das Trinken der Schüler eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründen kann. Ordnungswidrigkeiten gem. 28 I Nr. 10 JSchG jedenfalls drohen nicht mehr, da der Ausschank beendet wurde. Es könnten aber Verstöße gegen 9 I JSchG drohen, wenn man diesen so verstehen muss, dass er die Abgabe von Alkohol an Jugendliche in der Öffentlichkeit unterhalb der 12

13 Altersgrenzen Jedem untersagt, nicht nur den von 28 I Nr. 10 JSchG in Bezug genommenen Veranstaltern und Gewerbetreibenden. Versteht man die Norm so, so besteht bei gleichzeitiger Anwesenheit von minderjährigen und erwachsenen Schülern durchaus eine nicht unerhebliche Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß. Denn nach der Lebenserfahrung ist es in einer solchen Situation wahrscheinlich, dass Alkohol von über 16-Jährigen an unter 16-Jährige weitergegeben wird (Hinweis: Ausführungen hierzu können nicht verlangt werden, da es sich um eine außerhalb des allgemeinen Prüfungsstoff liegende Problematik der Anwendung von 9 JSchG handelt). Eine Gefahr für Rechtsgüter des Einzelnen in Gestalt von Gesundheitsgefährdungen kann ebenfalls bejaht werden. Allerdings begründen diese wegen der gebotenen Rücksicht auf das Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen nur bei Minderjährigen eine polizeirechtliche Gefahr (s. oben) (Hinweis: da es sich hierbei letztlich um eine Güterabwägung handelt, kann das Problem auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeit diskutiert werden). Nach wie vor besteht auch eine gewisse Wahrscheinlichkeit für körperliche Auseinandersetzungen in Folge des exzessiven Alkoholgenusses. Dagegen kann das Lärmen und das Zugehen auf Dritte noch nicht als Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eingestuft werden (s. oben). - Maßnahmerichtung Wer tauglicher Adressat eines Platzverweises sein kann, ist umstritten. Eine M.M. geht davon aus, dass dem Art. 16 PAG selbst keine Regelung darüber zu entnehmen ist, so dass die Art. 7ff PAG zur Anwendung kommen. Danach könnte hier nur der tauglicher Adressat eines Platzverweises sein, der durch sein Verhalten eine der genannten Gefahren begründet (Art. 7 PAG), d.h. eine solche unmittelbar verursacht. Dies wären jedenfalls all diejenigen Schüler nicht, die nur wenig oder gar keinen Alkohol zu sich nehmen und keine Anstalten machen, solchen an Minderjährige weiterzugeben. Eine a.a. legt Art. 16 PAG so aus, dass sich aus diesem selbst der Kreis der möglichen Adressaten ergibt. Auf Art. 7, 8, 10 PAG sei deshalb nicht mehr zurückzugreifen (vgl. Art. 7 IV, 8 IV, 10 III PAG). Danach ist tauglicher Adressat jeder, dessen Anwesenheit an einem bestimmten Ort ursächlich für eine Gefahr ist, unabhängig davon, ob er diese durch ein Verhalten 13

14 verursacht hat oder nicht. Letztlich wird man offen lassen können, welcher von beiden Auslegungen zu folgen ist. Denn von der Anwesenheit der zuletzt beschriebenen Gruppe von Partygästen (erwachsen, nicht übermäßig trinkend, keinen Alkohol an Jugendliche unterhalb der Altersgrenzen weitergebend) am Ort des Geschehens geht keine Gefahr aus (a.a. vertretbar mit dem Argument, dass sich die Gefahren aus der Gruppendynamik der Feier ergeben, an der auch die sich an sich sich unauffällig Verhaltenden Anteil haben). Auch die Voraussetzungen von Art. 10 PAG liegen nicht vor. Sie waren damit nicht zulässiger Adressat eines Platzverweises. Zwischenergebnis: Die Auflösung der Veranstaltung war insoweit rechtswidrig, als sie auch gegen Personen gerichtet war, von deren Anwesenheit am Ort des Geschehens keine Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung ausging. 3. Verletzung des Vereins in eigenen Rechten Damit schließt sich die Frage an, ob der Verein durch die Maßnahmen in eigenen Rechten verletzt wurde, obwohl er nicht unmittelbarer Adressat der Maßnahmen war. Denn dies waren für das Ausschankverbot der Vereinsvorsitzende, für die Auflösung der Veranstaltung alle Teilnehmer der Veranstaltung. Gleichwohl ist die Durchführung der Veranstaltung und ihre besondere Ausgestaltung im Rechtsverkehr dem Veranstalter zuzurechnen, der ebenso gut wie eine natürliche Person auch eine juristische Person sein kann. Die Entscheidung darüber, welche Leistungen auf der Veranstaltung angeboten werden und wie lange diese durchgeführt wird, ist von der allgemeinen Handlungsfreiheit des Veranstalters aus Art. 2 I GG umfasst. Damit bedeutet es hier einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Vereins als Veranstalter, wenn der Ausschank von Alkohol unterbunden und die Veranstaltung vor der vorgesehenen Zeit für beendet erklärt wurde. Dieser Eingriff ist nicht gerechtfertigt, da er nicht von den im Polizeirecht enthaltenen Rechtsgrundlagen gedeckt wird (s. oben). Der Verein wird damit durch die Maßnahmen in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt. Ergebnis: Die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen das Verbot des Alkoholausschanks ist begründet, soweit das Verbot über das hinausging, was zur Einhaltung von 9 JSchG erforderlich war. Die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Auflösung der Veranstaltung ist begründet, soweit sie gegen Erwachsene gerichtet war, die keine Bereitschaft zu Gewalttätigkeiten oder sonstigen Rechtsverletzungen erkennen ließen. Beide Klagen haben damit teilweise Aussicht auf Erfolg. 14