Positivliste elektronische Prozesse

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1 Positivliste elektronische Prozesse Umsetzungsmöglichkeiten von E-Governmentprozessen Christine Siegfried Stand: Juni 2012

2 Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung 2 1. Vitako legt Positivliste elektronische Prozesse vor Projektziele Methodik und Vorgehen Aufbau der Prozessbeschreibungen Mitglieder der Vitako-Expertengruppe 8 2. Möglichkeiten zur Umsetzung elektronischer Verwaltungsverfahren Schriftform Technische Lösungen Einfache Kommunikation per Sichere Kommunikationswege D Portallösungen Bildschirmdirekteingabe Elektronische Formulare Identitätsnachweis Überblick technische Umsetzung von Verwaltungsverfahren in Abhängigkeit von rechtlichen Vorschriften Ergebnisse der Prozessanalyse 15 Gewerbeanzeige (erlaubnisfreies Gewerbe) 16 Gewerbeanzeige (erlaubnispflichtiges/überwachungsbedürftiges Gewerbe) 18 Auskünfte aus dem Gewerberegister 20 Straßensondernutzung 22 Anwohnerparkausweis 24 Fahrerlaubnis erteilen 26 Umstellung auf den Kartenführerschein 29 Ummeldung von Fahrzeugen 31 Abmeldung von Fahrzeugen 33 Anzeige von Personenstandsfällen 35 Ausstellung einer Personenstandsurkunde 38 Beantragung eines Personalausweises 41 Auskunft aus dem Melderegister 43 Ausstellung eines Führungszeugnisses 45 Beantragung von Briefwahlunterlagen 47 Anmeldung eines Hundes 49 Antrag auf Hilfe zur Pflege 51 Wohngeldantrag 53 Antrag auf Elterngeld 55 BAföG-Antrag 57 1

3 Vorbemerkung In unserer zunehmend digitalen und mobilen Gesellschaft verändern sich die Anforderungen an Dienstleistungsunternehmen gravierend. Immer mehr Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen beanspruchen Leistungen elektronisch und möchten sie auch elektronisch erhalten - rund um die Uhr, vonjedem Ort der Welt aus und am liebsten gleich über das Smart Phone. Dies kommt Unternehmen entgegen, weil es auch für sie erheblich effizienter und effektiver ist, ihre Prozesse elektronisch abzubilden. Auch die öffentliche Verwaltung sieht sich mit diesen Anforderungen konfrontiert und ist zunehmend bestrebt, im Sinne von Bürgerfreundlichkeit und Effizenz ihre Dienstleistungen online anzubieten. E-Government bedeutet den Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik in öffentlichen Verwaltungen. Der Einsatz moderner IT-Systeme allein reicht nicht aus, um erfolgreiches E-Government zu betreiben. Die Technik muss vielmehr flankiert werden von organisatorischen Veränderungen und Anpassungen der Abläufe in der öffentlichen Verwaltung. Vollständig elektronisch abwickelbare Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozesse sowohl innerhalb und zwischen staatlichen Institutionen als auch zwischen diesen Institutionen und Bürgerinnen und Bürgern bzw. Unternehmen sind kein Selbstzweck, sondern ein Mittel, um die Verwaltung effektiver, bürgerfreundlicher und effizienter zu gestalten. Elektronische Verwaltungsdienste können damit einen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung und zum Bürokratieabbau leisten. Anders als in herkömmlichen Verwaltungsabläufen ist es möglich, dass räumlich voneinander entfernte Beteiligte ohne bedeutende Zeitverzögerung zusammenarbeiten. Während Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen ihre Anliegen im herkömmlichen Verwaltungsverfahren meist noch nach den sachlichen und örtlichen Zuständigkeiten der Behörden und den von diesen vorgegebenen Abläufen organisieren, können elektronische Verwaltungsdienste viel einfacher entlang der Lebenslagen von Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen strukturiert werden. Ungeachtet bestehender Zuständigkeiten ist es möglich, nutzerfreundliche, Ebenen übergreifende Verwaltungsdienstleistungen auf einer gemeinsamen Oberfläche anzubieten. Hierbei kann auch die Verwaltung Redundanzen abbauen und zu schlankeren und effizienteren Verfahren gelangen. Voraussetzung ist allerdings, dass vor einer Digitalisierung die Prozesse analysiert und gegebenenfalls neu strukturiert werden und nicht lediglich eine elektronische Abbildung der Papierwelt stattfindet. 2

4 1. Vitako legt Positivliste elektronische Prozesse vor Die Organisation elektronischer Verwaltungsdienste stößt in der Praxis auf verschiedene Hindernisse. Bei Vitako befasst sich eine Expertengruppe E-Government mit der Frage, wie elektronische Verwaltungsdienstleistungen organisiert und technisch umgesetzt werden können. Im Zuge dieser Arbeiten wurde festgestellt, dass in vielen Verwaltungen Unsicherheiten in der Bewertung der Frage bestehen, was überhaupt erlaubt ist und wie die elektronische Abwicklung von Verfahren technisch gestaltet werden kann. Darüber hinaus stellt sich angesichts der Vielzahl neuer technischer Möglichkeiten wie eid des neuen Personalausweises, D , signierte Formulare, adhoc-signaturen, etc. die Frage, welche dieser Techniken sich wofür am besten eignen. Häufige Fragen aus der kommunalen Verwaltungspraxis sind beispielsweise: Kann Herr R. seine Mülltonnenbestellung formlos per an seine Stadtverwaltung schicken? Muss Frau K. ihren Gewerbeantrag elektronisch signiert an die Kreisverwaltung schicken oder sollte sie dafür die eid-funktion des neuen Personalausweises nutzen? Darf ich meinen Bauantrag per D an die Kreisverwaltung schicken? Welche Formulare im Internet müssen elektronisch unterschrieben werden? Es entstand der Eindruck, als würde die elektronische Abwicklung aus Angst davor, etwas falsch zu machen, lieber gar nicht erst in Angriff genommen. Die Vitako- Expertengruppe hat daher rund 20 typische Verwaltungsprozesse untersucht und bewertet, um solche Fragen zu beantworten und Empfehlungen abzugeben. In der allgemeinen Unübersichtlichkeit der elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren wird oft und gern übersehen, dass am Grundsatz der Formfreiheit des Verwaltungshandelns bisher nirgends gerüttelt wurde. Es scheint daher notwendig daran zu erinnern, dass der größte Teil der Leistungen, die eine Kommunalverwaltung ihren Bürgern und Unternehmen anbietet, nach 10 VwVfG keinen besonderen Formvorschriften unterliegt. Darüber hinaus wird voraussichtlich das E-Government-Gesetz die Lage bald deutlich vereinfachen. Das vom Bundesministerium des Innern geplante Gesetz will E-Government in der öffentlichen Verwaltung voranbringen und die Rahmenbedingungen insgesamt verbessern. Es zielt darauf, heute noch bestehende Hindernisse für medienbruchfreie elektronische Verwaltungsprozesse vom Antrag bis zur Archivierung abzubauen. So ist geplant, den 3 VwVfG zu ändern und die eid des neuen Personalausweises bzw. des elektronischen Aufenthaltstitels sowie die Versandart absenderbestätigt der D der qualifizierten elektronsichen Signatur gleichzustellen. Die geplanten sog. Motornormen im E-Government- Gesetzentwurf zielen außerdem systematisch darauf, bisherige Hemmnisse abzubauen und können als fortschrittlich bezeichnet werden. Jede (Bundes-)Behörde soll verpflichtet werden, einen elektronischen Zugang zu eröffnen. Elektronische Akten sollen in Zukunft als führende Akten gelten und Papierdokumente nach einer bestimmten Zeit vernichtet werden. Originaldokumente, die sonst als Nachweis bestimmten Anträgen beigefügt werden müssen, sollen in Zukunft auch direkt zwischen den Behörden ausgetauscht werden können, sofern Bürgerinnen und Bürger diesem Verfahren zustimmen. Diese Ansätze weisen in die richtige Richtung. Derzeit befindet sich der Gesetzentwurf in der Abstimmungsphase mit Bundesressorts, Bundesländern und Verbänden, der Beginn des parlamentarischen Verfahrens ist für das letzte Quartal 2012 geplant. 3

5 1.1 Projektziele Die Vitako-Expertengruppe hat gut 20 Verwaltungsprozesse aus unterschiedlichen Verwaltungsbereichen daraufhin untersucht, ob ein Schriftformerfordernis vorliegt, ob der Prozess vollständig elektronisch abgewickelt werden kann, welche Technik dafür am besten geeignet ist und ob ggf. rechtlicher Änderungsbedarf besteht. Bei der Analyse hat sich herausgestellt, dass sich sowohl die rechtlichen Rahmenbedingungen als auch die für die Abwicklung einsetzbaren möglichen Techniken schon in der Frage unterscheiden, ob man den Eingangskanal (Antrag) oder den Ausgangskanal (Bescheid) betrachtet. Aus diesem Grund wurden beide Wege jeweils getrennt betrachtet. In der Regel kann ein Antrag mit wenigen Ausnahmen auch elektronisch gestellt werden. Die auf den Antrag folgende Verwaltungsleistung selbst z.b. die Ausstellung einer Urkunde oder die Erteilung einer Genehmigung sowie deren Zustellung an den Antragsteller - ist oftmals nicht so leicht komplett elektronisch zu bewerkstelligen. Sei es, weil ein Schriftformerfordernis vorliegt oder weil die Ausgabe einer Urkunde einen Medienbruch nach sich zieht. Unsere Untersuchung wurde mit Unterstützung von weiteren Experten aus mehreren Kommunen durchgeführt, denn es hat sich gezeigt, dass solche komplexen Aufgabenstellungen nur interdisziplinär gelöst werden könnnen. Festzustellen ist, dass die Betrachtung des vorgegebenen (bundes-)gesetzlichen Rahmens als Bewertungsmaßstab allein nicht ausreicht, denn in der kommunalen Praxis gibt es häufig darüber hinausgehende ergänzende Anforderungen, die sich aus den Grundsätzen eines ordentlichen Verwaltungsverfahrens ergeben. Wir haben diese bei der Bewertung der rechtlichen Rahmenbedingungen und daraus abgeleiteten technischen Möglichkeiten berücksichtigt. Das Projekt Positivliste elektronische Prozesse hatte zum Ziel, eine pragmatische und übertragbare Vorgehensweise zur Analyse und Bewertung der fachlichen Anforderungen und rechtlichen Grundlagen von Verwaltungsverfahren aufzuzeigen, durch die Analyse einer Stichprobe von rund 20 Verwaltungsverfahren möglichst einfache Merkmale und Kriterien zur Beurteilung der technischen Einsatzmöglichkeiten zu erarbeiten, dabei aber auch einfache und formfreie Möglichkeiten wie s nicht zu vergessen, konkrete Empfehlungen für die Entwicklung und den Einsatz von E-Government Services in der Kommune auszusprechen, konkrete Vorschläge und Anregungen zu Ergänzungs- und Änderungsbedarfen zu artikulieren, um einen Beitrag aus Sicht der kommunalen Verwaltungspraxis zu anstehenden Reformvorhaben zu leisten. 4

6 1.2 Methodik und Vorgehen Ausgangspunkt unseres Projektes waren folgende Fragestellungen: Welche kommunalen Leistungen und Prozesse können ad hoc von der Einführung des neuen Personalausweises und der eid 1 profitieren und als E-Government- Serviceangebot im Einklang mit bestehenden Formerfordernissen umgesetzt werden? (Positivliste) Welche gesetzlichen Form- bzw. Schriftformerfordernisse stehen dem Einsatz des npa heute entgegen? (Hinderungsgründe, Risiken) Welche dieser hindernden Formerfordernisse sind möglicherweise verzichtbar und könnten durch einfachere Formvorgaben ersetzt werden? (Änderungsbedarfe) Im Verlauf unserer Diskussionen wurde sehr schnell deutlich, dass eine Fokussierung allein auf den npa nicht in jedem Fall sinnvoll ist. Wir haben uns daher auf die Frage nach der Möglichkeit einer vollständig elektronischen Abwicklung von kommunalen Prozessen konzentriert und auch andere technische Lösungen wie z.b. die Verwendung von D oder von elektronischen Formularen in Betracht gezogen. Da im gegebenen Projektrahmen eine Beantwortung unserer Leitfragen nicht für die Gesamtheit aller kommunalen Leistungenmöglich war, haben wir uns auf eine ausgewählte Stichprobe kommunaler Kernprozesse geeinigt. Die Festlegung der Prozessstichprobe für die Untersuchungen zur Positivlisteelektronische Prozesse erfolgte auf der Grundlage der im Rahmen der Studie Effizientes E-Government 2 erarbeiteten Prozessdaten und Auswertungen. Sie orientierte sich an mehreren Auswahlkriterien: Verwaltungskundensegment Bürger und Wirtschaft Kernprozesse mit hoher Fallzahl und Ressourcenbindung Abdeckung der relevanten Verfahrens- und Prozesstypen (Anzeige, Auskunft, Genehmigung, Erlaubnis, Leistung, usw.) Fokussierung auf wenige bürgerrelevante Fachbereiche/Produktgruppen wichtiger als breite Streuung Fokussierung auf schwierige Leistungen und Prozesse anstatt auf allseits bekannte E- Government-Goodies In Anbetracht der Tatsache, dass die Produktbereiche Sicherheit und Ordnung sowie Soziales, Jugend und Familie sowohl im Hinblick auf die Anzahl der Geschäftsvorfälle und Kundenkontakte als auch im Hinblick auf die Bindung personeller und materieller Ressourcen eine herausragende Stellung im kommunalen Produktportfolio einnehmen und auch alle sonstigen Kriterien erfüllen, wurden aus einer Liste der Kernprozesse in diesen Bereichen folgende Prozesse durch die Vitako- Expertengruppe ausgewählt. 1 eid = elektronischer Identitätsnachweis; siehe: PAuswG 18 Elektronischer Identitätsnachweis und 6 D - G zum Begriff Identitätsbestätigungsdienst 2 Schumacher, Rückziegel, Hokkeler: Effizientes E-Government; Multiklientenstudie zu Geschäfts- und Modernisierungspotenzialen im kommunalen Produktportfolio durch E-Government Services ; b.i.t.consult/kgst, erschienen als KGSt Bericht 8/2011, Köln 5

7 erlaubnisfreies / erlaubnispflichtiges Gewerbe anzeigen einfache / erweiterte Auskünfte aus dem Gewerberegister erteilen Straßensondernutzung genehmigen Anwohnerparkausweis erteilen Fahrerlaubnis erteilen Umstellung auf den Kartenführerschein Ummeldung und Abmeldung von Fahrzeugen Anzeige von Personenstandsfällen Ausstellung von Personenstandsurkunden Antrag auf Ausstellung eines Personalausweises Auskünfte aus dem Melderegister Führungszeugnis beantragen Beantragung von Briefwahlunterlagen Anmeldung eines Hundes Anträge von Hilfe zur Pflege bearbeiten Antrag auf Wohngeld bearbeiten Antrag auf Elterngeld bearbeiten Antrag auf BAföG bearbeiten Dabei wurden vornehmlich solche Prozesse ausgewählt, denen Verwaltungsaufgaben zu Grunde liegen, die vom Bund auf die Länder und in Flächenländern wiederum auf die Kommunen übertragen worden sind. 1.3 Aufbau der Prozessbeschreibungen Für diese Prozesse wurden Kurzbeschreibungen angefertigt, in denen jeweils sehr knapp der Prozess selbst sowie die zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen beschrieben werden. Daran anschließend erfolgt eine Bewertung der rechtlichen und technischen Umsetzungsmöglichkeiten sowie Empfehlungen zu Änderungsbedarfen. Die Prüfung der Rechtsgrundlagen erwies sich für die Expertengruppe als schwieriger denn zunächst gedacht. Es gilt die Formfreiheit von Verwaltungsverfahren nach 10 VwVfG, sofern keine besonderen Formerfordernisse vorgeschrieben sind. Zu prüfen war also, ob und für welche Prozesse die Schriftform fachgesetzlich vorgeschrieben ist. Dabei gibt es neben den bundesweit gültigen Fachgesetzen weitere gesetzliche Vorgaben (z.b. in Bezug auf Nachweispflichten) zu beachten. Schon bei der Frage, ob die Schriftform gesetzlich vorgeschrieben ist, sind wir auf das Phänomen der gefühlten Schriftform gestoßen, die sich entweder daraus ergibt, dass das geltende Recht Spielräume für Interpretationen lässt. Oder man stößt auf den Ermessensbereich einer lokalen Behörde, die nach 24 VwVfG bei der Durchführung von Verwaltungsprozessen zusätzliche Anforderungen stellen kann. Die Analyse der ausgewählten Verwaltungsprozesse hat sehr deutlich ergeben, dass in der Praxis sehr häufig ergänzende Regelungen und Formerfordernisse bestehen, die das Verfahren 6

8 bestimmen ( gefühlte Schriftform ). Die Erfahrung zeigt, dass auch deshalb oftmals auf Papierpost etc. zurückgegriffen wird, weil zum Teil in der Verwaltungsführung mögliche Alternativen gar nicht bekannt sind. Mit diesem Papier soll E-Government dadurch unterstützt werden, dass wir Entscheidungsträgern die grundsätzlichen technischen Möglichkeiten aufzeigen und der Verwaltung damit eine Auswahl erleichtern. Die elektronische Kommunikation personenbezogener Daten im Internet verlangt selbstverständlich die Beachtung datenschutzrechtlicher Vorschriften. Alle technischen Möglichkeiten zur elektronischen Prozessabwicklung müssen somit die Vorgaben des Datenschutzes beachten. Die Expertengruppe hat den Schwerpunkt ihrer Analyse auf die technischen Umsetzungsmöglichkeiten von Verwaltungsverfahren gelegt. Die Rechtsgrundlagen wurden mit Unterstützung aus den kommunalen Fachbereichen geprüft. Da neben Bundesgesetzen auch in den Ländern und oftmals zusätzlich auch auf der lokalen Ebene - weitere Rechtsvorschriften oder Anforderungen existieren, können wir keine Gewähr für eine umfassende und vollständige Analyse aller gültigen Rechtsgrundlagen übernehmen. 7

9 1.4 Mitglieder der Vitako-Expertengruppe An der Erarbeitung der Ergebnisse zur Positivliste E-Government haben mitgewirkt: Klaus Eisele Susanne Hanebuth Dirk Kleemeier Richard Lehn Stefan Ricke Martin Riedel Volker Rombach Christine Siegfried Thomas Schröder Harald Schumacher Gerd Thurau Wilhelm Vieler Lothar Weissenborn Dr. Marianne Wulff Stadt Nürnberg Dataport KRZ Minden Ravensberg-Lippe AKDB Landeshauptstadt Düsseldorf Datenzentrale Baden-Württemberg KDVZ Citkomm Vitako Landeshauptstadt Düsseldorf b.i.t.consult GmbH, Seeheim Stadt Hagen KDVZ Citkomm Landeshauptstadt Düsseldorf Vitako 8

10 2. Möglichkeiten zur Umsetzung elektronischer Verwaltungsverfahren In Abhängigkeit von den gesetzlich festgelegten Formerfordernissen bestehen nach derzeitigem Stand der Technik bestimmte Umsetzungs- und Gestaltungsalternativen. Die folgende Darstellung beschreibt zunächst die rechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Thema Schriftform ergeben. Im Anschluss daran werden die technischen Umsetzungsalternativen für Information, Kommunikation und Transkation zwischen Bürger, Wirtschaft und Verwaltung aufgezeigt. Eine Übersicht am Schluss dieses Kapitels soll die Wechselwirkungen verdeut-lichen. 2.1 Schriftform Die Schriftform ist die urkundliche Gestaltung einer Willenserklärung oder eines Rechtsgeschäftes durch Text und Unterschrift. Sie ist neben der Textform, der elektronischen Form, der eigenhändigen Form, der notariellen Beurkundung und der gerichtlichen Beurkundung in einem gerichtlichen Vergleich eine Formanforderung. Näheres ergibt sich aus 126 BGB, der auch für die Auslegung von verwaltungsrechtlichen Regelungen heran gezogen wird. In der Debatte um die Einführung elektronischer Signaturen Ende der 1990er Jahre wurde unter Fachleuten diskutiert, dass eine Unterschrift verschiedene Funktionen haben kann und dass bei der elektronischen Gestaltung von Verwaltungsprozessen darauf zu achten ist, welche Funktion notwendig ist und wie diese elektronisch nachgebildet werden soll. Abschlussfunktion: Abgrenzung rechtserheblicher Erklärungen von bloßen Entwürfen, Vorschlägen, etc. Identitätsfunktion: Erkennbarkeit des Ausstellers Kontrollfunktion: Kontrollierbarkeit durch Dritte Perpetuierungsfunktion: dauerhafte Lesbarkeit und Überprüfbarkeit Echtheitsfunktion: Sicherstellung der Echtheit des Dokuments. Verifikationsfunktion: Überprüfung der Echtheit des Erstellers. Beweisfunktion: Klarheit zur Erleichterung der Beweisführung Warnfunktion: Schutz vor übereilten unbedachten Erklärungen Qualifizierte elektronische Signaturen erfüllen alle diese Funktionen. Es müssen allerdings nicht für jeden Verwaltungsprozess auch immer alle Funktionen erfüllt sein. Wichtig ist es daher, sich vor Augen zu führen, welche Funktion der Schriftform eigentlich abgebildet werden soll. Bei der Auswahl einer technischen Lösung ist daher wichtig zu wissen, ob eine Unterschrift nur verdeutlichen soll, dass man einen vorstehenden Text zur Kenntnis genommen hat und die Richtigkeit seiner Angaben bestätigt, oder ob man tatsächlich einen rechtsgültigen Vertrag mit finanziellen Folgewirkungen unterschreibt. Zu beachten ist, dass die Schriftform nicht für jeden Verwaltungsprozess erforderlich ist, denn nach 10 VwVfG ist das Verwaltungshandeln grundsätzlich formfrei. 9

11 Wenn die Schriftform gesetzlich vorgeschrieben ist, kann sie durch die elektronische Form ersetzt werden, soweit nicht durch Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt ist ( 3 a VwVfG Abs. 1). In diesem Fall ist das elektronische Dokument derzeit mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz zu versehen. Diese hat sich in der Praxis bis heute nicht durchsetzen können, was wiederum die Umsetzung von E-Government erschwert. Aus diesem Grund sieht das E-Government-Gesetz des Bundes im Entwurf mit der D und der eid des neuen Personalausweises bzw. des elektronischen Aufenthaltstitels alternative Techniken vor, die in Zukunft mit der qualifizierten elektronischen Signatur gleichgestellt sein sollen. In den folgenden Prozessbeschreibungen werden diese schriftform-ersetzenden elektronischen Alternativen zur Schriftform betrachtet. Zusammenfassend sollen hier aus Sicht der Expertengruppe zum Thema Schriftform einige Kernaussagen aufgeführt werden: Nicht jedes Unterschriftsfeld unter einem Formular bedeutet, dass auch rechtlich eine Unterschrift vorgeschrieben ist. Außerdem produzieren kommunale Fachverfahren Ergebnisse, die im Regelfall nicht mehr unterschrieben werden, sondern mit Hinweis auf 37 Abs. 5 VwVfG versehen werden können und keiner Unterschrift bedürfen. Die Schriftform beinhaltet verschiedene Funktionen. Nicht alle Funktionen werden in jedem Fall benötigt. Dies eröffnet Spielraum zum Einsatz schriftformersetzender Technologien wie dem neuen Personalausweis. Bei der Gestaltung elektronischer Verwaltungsverfahren kann aus Sicht der Expertengruppe im Hinblick auf Schriftformererfordernisse zweistufig vorgegangen werden. Dort, wo Schriftform als notwendig erachtet wird, sollten zur Klarstellung und im Sinne einer bundeseinheitlichen Handhabung Möglichkeiten gefunden werden, um die Schriftform neben der qualifizierten elektronischen Signatur durch andere geeignete elektronische Formen (zb. eid oder absenderbestätigte D ) zu ersetzen. Ansonsten sollte die Schriftform möglichst abgeschafft werden. 2.2 Technische Lösungen Einfache Kommunikation per Die ist abgesehen vom Telefax das am längsten verfügbare asynchrone elektronische Kommunikationsmittel, das sich am Markt für die schnelle elektronische Kommunikation durchgesetzt hat, weil hier gewohnheitsmäßige Verhaltensweisen aus dem Privatbereich übertragen werden können. s werden üblicherweise ohne besondere Schutzmaßnahmen i.d.r. unverschlüsselt übertragen. Es gibt keinen Integritäts- und Zustellnachweis. Sie entsprechen in ihren Sicherheitsmerkmalen einer einfachen mit Bleistift beschriebenen Postkarte. Es gibt Standards und Hilfsmittel 3, die Anforderungen an Verschlüsselung und Authentifizierung erfüllen können. Diese haben sich jedoch für den klassischen Nutzer nicht durchgesetzt, da sie zusätzlichen Aufwand bedeuten, Kosten verursachen und zum Teil erhöhte technische Sachkenntnis erfordern. Während ein Antragsteller selbst entscheidet, ob er vertrauliche und/oder personenbezogene Daten unverschlüsselt überträgt, unterliegen Behörden der Datenschutzgesetzgebung. Eine einfache ist immer dann ungeeignet, wenn personenbezogene Daten von der Behörde zum Empfänger transportiert werden. Auch die unverschlüsselte Versendung eines 3 Z.B. S/MIME als Standard für Signatur und Verschlüsselung von s 10

12 elektronischen Bescheides mit personenbezogenen oder personenbeziehbaren Daten als Anlage zu einer ist nicht zulässig, da der Bescheid durch Dritte gelesen werden kann, auch wenn das übermittelte Dateiformat eine Veränderung nicht zuläßt. 4 s erfüllen aus Sicht der Behörden nicht die rechtlichen Anforderungen für die von der Behörde initiierte Übermittlung vertraulicher oder personenbezogener Daten. Sie ist daher aus Sicht der Verwaltung nicht geeignet, um Verwaltungsverfahren elektronisch abzuwickeln. Hier bieten sich andere sichere elektronische Kommunikationsmöglichkeiten, wie z.b. die D , an Sichere Kommunikationswege D Die D ist eine sichere Form der elektronischen Kommunikation, die nach dem D Gesetz normiert ist. Die Übertragung der zu versendenden Nachrichten erfolgt immer verschlüsselt und ist nachvollziehbar protokolliert. Nach 1 Abs. 1 stellen D -Dienste einen sicheren, vertraulichen und nachweisbaren Geschäftsverkehr für jedermann im Internet sicher. Zusätzlich können weitere Dienste wie Identitätsbestätigungs- und Dokumentenablagedienste zur Verfügung gestellt werden. Voraussetzung für die Nutzung ist die Registrierung einer D - Adresse mit Prüfung der Identität des zu Registrierenden. Die Identitätsprüfung erfolgt in jedem Fall durch den D -Provider des Absenders oder durch ihn Beauftragte. Aus der Angabe einer D -Adresse kann nicht automatisch 5 ein sicherer Rückschluss auf die Identität des Kontoinhabers erfolgen. Erfordert eine Kommunikation die eindeutige Identifikation eines bis dahin unbekannten Absenders oder Adressaten, sind also zusätzliche Maßnahmen erforderlich. Sofern eine explizite Bestätigung von Angaben in einem Kommunikationsverfahren erfolgen soll oder muss, kann dies durch die Versandoption Absenderbestätigt erfüllt werden. Beide Kommunikationspartner benötigen ein D Konto. Inwieweit der klassische private Anwender diesen zusätzlichen Registrierungsschritt nutzen wird, kann erst nach Vorliegen von Erfahrungswerten beurteilt werden. Fazit: Die D erfüllt die Anforderungen an sichere, nachvollziehbare Kommunikation Portallösungen Bei Portallösungen handelt es sich um Internetangebote, in denen Kommunikationsanliegen und Interaktionen gebündelt werden. Hier handelt es sich um Formen einer Internetportallösung, bei der ein Postfach für Dienste und Anwendungen mit Rollen und Rechten verknüpft wird und das oft als Bürgerkonto bezeichnet wird. Es können dort z.b. auch Dokumente und Daten hinterlegt werden. Darüber hinaus können aus dem Postfach weitere Verwaltungsdienste oder -angebote angestoßen werden. 4 Im Gegensatz zu den vorstehenden formalen Ausführungen ist durchaus übliche Verwaltungspraxis in vielen Behörden auf anfragen zu reagieren. 5 Welcher Walter Müller sich hinter verbirgt, ist aus der D adresse nicht ableitbar. 11

13 Es handelt sich um eine sichere Form der elektronischen Kommunikation, die die Bedingungen des Bundesdatenschutzgesetzes erfüllt, da in synchronen und asynchronen Sitzungen unter Einsatz einer sicheren Datenübertragung Ein- und Ausgabedaten ausgetauscht werden können und die Identität des Zugreifenden bei der Erstregistrierung zweifelsfrei festgestellt werden kann. Bürger können sich im kommunalen E-Government Portal ein sog. Bürgerkonto anlegen. Die Sicherheitsmechanismen reichen dabei von einfacher PIN-TAN-Eingabe bis zur eid. Fazit: Je nach Ausgestaltung des Portals und des Serviceumfangs des Portalpostfachs können alle rechtlichen und funktionalen Anforderungen an sichere und authentische Kommunikation und Transaktion erfüllt werden Bildschirmdirekteingabe Die Bildschirmdirekteingabe ist eine sichere Form der elektronischen Kommunikation, die die Bedingungen des Bundesdatenschutzgesetzes erfüllt, da in einer synchronen Sitzung unter Einsatz einer sicheren Datenübertragung Eingabedaten und Ergebnisdaten ausgetauscht werden können. Diese Gestaltung der Eingangsseite wird in der Regel bei Auskunfts- und Antragsverfahren eingesetzt und ist die direkteste Form eines E-Government-Services. Ist die Durchführung des Services von Rollen und Rechten abhängig, kann die Bildschirmdirekteingabe durch die Nutzung der eid (eat) so gestaltet werden, dass ein sicherer Identitätsnachweis vorliegen muss. 6 Fazit: Die Bildschirmdirekteingabe erfüllt die Formerfordernisse des sicheren Identitätsnachweises Elektronische Formulare Elektronische Formulare können einfach, sicher und schriftformerfüllend gestaltet werden. Die Nutzung von E-Formularen kann mit und ohne Medienbruch, sicher und unsicher, mit und ohne eid ausgestaltet werden. Insofern erfüllen elektronische Formulare je nach Ausgestaltung unterschiedliche Formerfordernisse. Elektronische Formulare ermöglichen in Kombination mit einem sicheren Protokoll eine sichere Form der elektronischen Kommunikation, die auch die Bedingungen des Bundesdatenschutzgesetzes erfüllt, da in einer i.d.r. asynchronen Sitzung unter Einsatz einer sicheren Datenübertragung Eingabedaten übermittelt werden können. Das E-Formular, das in der Regel die Voraussetzungen einer sicheren Datenübertragung erfüllt (Verschlüsselung), kann sowohl ohne als auch mit der eid-funktion des npa/eat genutzt werden. Entscheidend für die Auswahl wird das Schutzbedürfnis und Interesse der jeweiligen Behörde an eine gesicherten Datenübertragung sein. Bei Nutzung der eid-funktion ist der Rahmen der abzufordernden Daten (die auch in das abzufordernde Formular übertragen werden können) durch das erforderliche Berechtigungszertifikat vorgegeben. 6 Könnte sich durch das E-Governmentgesetz ändern. 12

14 Fazit: Elektronische Formulare dienen zur strukturierten Vorerfassung von Daten für die Behörde, wahlweise mit oder ohne sichere Identifikation. Die befüllten Anträge können unter Nutzung weiterer Funktionen wie Signieren und Bezahlen übermittelt werden. In der Verwaltung sind elektronische Formulare ein weit verbreitetes Medium, das darüber hinaus große Akzeptanz in der Bevölkerung findet Identitätsnachweise Für den Nachweis der Identität eines Antragstellers kommen verschiedene technische Lösungen in Betracht. Sowohl die eid-funktion des npa/eat als auch die D und das bestätigte Bürgerkonto erfüllen die Anforderungen an einen sicheren Identitätsnachweis. Die eid ist eine neue Basistechnologie für E-Government, die alle bisherigen technischen Lösungen auf eine neue Grundlage stellt. Die eid-funktion des neuen Personalausweises bzw. des elektronischen Aufenthaltstitels und eident der D ermöglichen die Identifikation von Nutzern und die Authentifizierung von Transaktionen im E-Government. Die eid-funktion erfüllt die Vorgaben des Bundesdatenschutzgesetzes durch die bewusste mehrstufige Freigabe der personenbezogenen Daten und das im Hintergrund ablaufende mehrstufige Berechtigungszertifikatssystem für die Diensteanbieter. Die Nutzung der eid- Funktion liefert gesicherte behördlich eingetragene Daten und/oder eine gesicherte Identifikation eines Kommunikationspartners. Die Übertragung der Daten selbst ist davon unabhängig zu sichern. Die eid erfüllt damit die Anforderungen an eine sichere Identifikation. Die D kann in der Versandart absenderbestätigt als Identitätsnachweis genutzt werden, weil wie oben beschrieben bei der Registrierung einer D -Adresse eine Identitätsprüfung durch den D -Provider erfolgt. Auch ein Bürgerkonto (beschrieben unter 2.2.2) kann mit dem npa oder durch einen Sachbearbeiter in der Verwaltung bestätigt werden. Durch sicheres Login (npa, mtan o.a.) gilt der Bürger dann als sicher identifiziert. 13

15 2.4 Überblick technische Umsetzung von Verwaltungsverfahren in Abhängigkeit von rechtlichen Vorschriften Die technischen Möglichkeiten zur Umsetzung elektronischer Verfahren sind wesentlich von den zugrundliegenden rechtlichen Regelungen abhängig. Hier gibt es vielfältige Kombinationsmöglichkeiten, wie technische Lösungen in Abhängigkeit zum jeweils geltenden Rechtsrahmen gefunden werden können. Je nachdem, was der Rechtsrahmen zur Erfüllung bestimmter Formerfordernisse vorschreibt, kommen unterschiedliche technische Lösungen in Betracht. Für welche Lösung man sich entscheidet, hängt nicht zuletzt von der lokal vorhandenen technischen Infrastruktur ab. Die folgende Tabelle erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit, soll aber die unterschiedlichen Spielarten verdeutlichen und zeigen, wo sich Formerfordernisse und technische Lösungen ausschließen. Erfüllung von Formerfordernissen durch IT-Kommunikationsalternativen E-Kommunikationsalternativen Websites (synchron Ein-/Ausgabe) E-Forms Portale Formerfordernisse Eingang Ausgang , einfach mit QES (SMTP) über VPS / EGVP D einfach D absenderbestätigt DOI- (Nur "G2G") Web-Mail, einfach Web-Mail mit eid Formlos Schriftlich Amtliches Formular Unterschrift Nachweispflichten Mitteilungspflichten Altersnachweis Identitätsnachweis Abs. Persönlich Empfangsbestätigung Schutz pers.bez. Daten Fristen Formlos Schriftlich Unterschrift Identitätsnachweis Empf Persönlich Zustellnachweis Schutz pers.bez. Daten Bildschirmdirekteingabe, einfach Bildschirmdirekteingabe mit QES, Medienbruch Bildschirmdirekteingabe mit QES, medienbruchfrei Bildschirmdirekteingabe über OSCI mit Fachverfahren Bildschirmdirekteingabe mit eid, Medienbruch Bildschirmdirekteingabe mit eid, medienbruchfrei Bildschirmdirekteingabe im DOI-Netz (Nur "G2G") E-Formular, postalischer Versand E-Formular, elektronischer Versand E-Formular, elektronisch mit QES E-Formular, elektronisch mit eid Bürgerportalpostfach mit Online Registrierung Bürgerportalpostfach mit persönlicher Registrierung Bürgerportalpostfach mit eid Formerfordernis erfüllbar Formerfordernis nicht erfüllbar grundsätzlich nicht geeignet - 14

16 3. Ergebnisse der Prozessanalyse Die wichtigsten Ergebnisse im Überblick: Von den untersuchten Prozessen eignet sich nur einer überhaupt nicht für die elektronische Abwicklung. Die Beantragung eines neuen Personalausweises ist explizit an die persönliche Vorsprache bei der zuständigen Behörde gebunden und kann durch keine elektronische Form ersetzt werden. Knapp die Hälfte der untersuchten Prozesse lässt sich aufgrund der derzeitigen Rechtslage nur teilweise elektronisch abwickeln. Hier handelt es sich sehr oft um Prozesse, die zwar elektronisch beantragt werden können, für die sich aber entweder kein geeigneter elektronischer Ausgangskanal findet (weil z.b. die Ausgabe eines hoheitlichen Dokuments vorgesehen ist) oder wo die elektronische Form im Ausgangskanal gesetzlich ausgeschlossen ist. Die andere Hälfte der untersuchten Prozesse könnte nach Analyse der Expertengruppe sofort vollständig elektronisch umgesetzt werden. Im Folgenden werden die Prozesse im Einzelnen beschrieben 15

17 Prozess 1 Gewerbeanzeige (erlaubnisfreies Gewerbe) Antragsverfahren zur Ausstellung von Bescheinigungen/Urkunden aus dem kommunalen Produktbereich Ordnung. Der Bürger zeigt bei der Gewerbemeldestelle ein Gewerbe an (An-, Um- oder Abmeldung). Die Behörde bestätigt die Gewerbeanzeige in schriftlicher und gesiegelter Form an den Anzeigenden. Gesetzliche Grundlage Gesetzliche Grundlage ist die Gewerbeordnung des Bundes (GewO). Zur Einleitung des Prozesses müssen die Gewerbetreibenden ihr Gewerbe bei der Gewerbemeldestelle anzeigen ( 14 Abs. 1, 55 c und 56 Abs. 1). Die Behörde hat innerhalb von drei Tagen den Empfang der Anzeige zu bescheinigen ( 15 Abs. 1). Die zuständige Behörde hat andere Behörden und öffentliche Verfahrensbeteiligte zu informieren ( 11 Abs. 5, 14 Abs. 6, 14 Abs. 8 und Abs. 13). Gesetzliche Formvorschriften Die Regelungen zu dieser Gewerbeanmeldung schreiben weder ein Schriftform- noch ein Unterschrifterfordernis vor, weder auf der Eingangsseite (Anzeige) noch bei den Mitteilungen an andere Behörden oder auf der Ausgangsseite (Empfangsbescheinigung). Anforderungen der Praxis Neben den gesetzlichen Vorgaben gibt es häufig zusätzliche lokale Anforderungen, z.b. Formulare, in denen ein Unterschriftsfeld vorgesehen ist. Oft wird auch ein Nachweis der Identität und der Volljährigkeit verlangt. Bei ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern wird der Nachweis eines Wohnsitzes in Deutschland für notwendig gehalten. 16

18 Elektronische Umsetzung Dieser Prozess kann sowohl auf der Eingangs- als auch auf der Ausgangsseite komplett elektronisch umgesetzt werden. Prozesse elektronische Umsetzung Eingang Ausgang Prozessname E-Umsetzung möglich? einfache Kommunikation per sichere Kommunikation D +Unterlagen Portalpostfach+Unterlagen Bildschirm-Direkteingabe E-Formulare Identitätsnachweis erforderlich eid npa/eat bestätigtes Bürgerkonto Schriftform vorgeschrieben Versand E-Bescheid/E-Urkunde formlos per D Portalpostfach Anzeige erlaubnisfreies Gewerbe Ja Bildschirm-Direktausgabe Empfehlung: Die einfachste und sicherste Möglichkeit der elektronischen Umsetzung für den Antragseingang ist die Bildschirmdirekteingabe. Ein Identitätsnachweis kann am einfachsten mit der eid erfolgen. Für den Ausgangskanal eignen sich sowohl der Versand per D als auch ein Portalpostfach. Regelungsbedarf Zur Klarstellung und im Sinne einer bundeseinheitlichen Handhabung sollte in der Gewerbeordnung eine explizite Regelung zur Möglichkeit der elektronischen Abwicklung aufgenommen werden. 17

19 Prozess 2 Gewerbeanzeige (erlaubnispflichtiges/überwachungsbedürftiges Gewerbe) Antragsverfahren zur Ausstellung von Bescheinigungen/Urkunden aus dem kommunalen Produktbereich Ordnung. Der Bürger erstattet bei der Meldebehörde eine Gewerbeanzeige. Die erforderliche Bescheinigung wird entweder direkt vor Ort ausgehändigt oder postalisch versendet. Eine Weiterleitung der Gewerbeanzeige an die in der Gewerbeordnung bestimmten (Überwachungs-)Behörden erfolgt durch die Meldebehörde. Gesetzliche Grundlage Gesetzliche Grundlage ist die Gewerbeordnung des Bundes (GewO). Auch erlaubsnispflichtige bzw. überwachungsbedürftige Gewerbe müssen grundsätzlich nur angezeigt werden ( 13 a, 14 Abs. 1, 55 c). Die Behörde hat die Anzeige zu bescheinigen ( 15 Abs. 1) sowie andere Behörden und öffentliche Verfahrensbeteiligte zu informieren ( 11 Abs. 5, 14 Abs. 6, 14 Abs. 8, 14 Abs. 13 GewO). Gesetzliche Formvorschriften Die Gewerbeordnung sieht bei verschiedenen Bestimmungen ein Schriftformerfordernis sowohl auf der Eingangs- ( 29, 35 Abs. 6 und 69 Abs. 3) als auch auf der Ausgangsseite ( 33 c Abs. 3 und 35) vor. Weitere Anforderungen ergeben sich für die Beifügung von unterschiedlichen Nachweisen sowie eines Identitätsnachweises (z.b. 13 a). Anforderungen der Praxis Neben den gesetzlichen Vorgaben gibt es häufig lokale zusätzliche Anforderungen, z.b. Formulare, in denen ein Unterschriftsfeld vorgesehen ist. Oft wird auch ein Nachweis der Identität und der Volljährigkeit verlangt. Bei ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgeren wird der Nachweis eines Wohnsitzes in Deutschland für notwendig gehalten. Die Prüfung der Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit erfordert die eindeutige Feststellung der Identität des Antragstellers. Solche zusätzlichen Anforderungen bedeuten daher technisch aufwändigere Lösungen z.b. für einen Identitätsnachweis. 18

20 Elektronische Umsetzung Der Prozess kann grundsätzlich vollständig elektronisch umgesetzt werden. In Fällen, in denen Schriftform vorgeschrieben ist, kann nach jetziger Rechtslage nur die qualifizierte elektronische Signatur eingesetzt werden. Prozesse elektronische Umsetzung Eingang Ausgang Prozessname E-Umsetzung möglich? einfache Kommunikation per sichere Kommunikation D +Unterlagen Portalpostfach+Unterlagen Bildschirm-Direkteingabe E-Formulare Identitätsnachweis erforderlich eid npa/eat bestätigtes Bürgerkonto Schriftform vorgeschrieben Versand E-Bescheid/E-Urkunde formlos per D Portalpostfach Anzeige erlaubnispflichtiges Gewerbe Ja Bildschirm-Direktausgabe Empfehlung: Wenn kein Schriftformerfordernis besteht, ist die einfachste und sicherste Lösung die Bildschirmdirekteingabe, die das Hochladen von Dokumenten zulässt. Außerdem sollte eine Eingangsbestätigung erfolgen. Ein Identitätsnachweis kann durch D oder eid erfolgen. Der Bescheid kann elektronisch per D oder über ein Portalpostfach erfolgen. Sofern Schriftform vorgeschrieben ist, ist derzeit die qualifizierte elektronische Signatur notwendig. Regelungsbedarf Hinsichtlich des Schriftformererfordernisses könnte zweistufig vorgegangen werden. Dort, wo Schriftform als notwendig erachtet wird, sollten zur Klarstellung und im Sinne einer bundeseinheitlichen Handhabung Möglichkeiten gefunden werden, um die Schriftform neben der qualifizierten elektronische Signatur durch andere geeignete elektronische Formen (z.b. eid oder absenderbestätigte D ) zu ersetzen. Ansonsten sollte die Schriftform abgeschafft werden. 19

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