Fallbeispiel 3: Grenzen der Staatsverschuldung. Seite 1

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1 Fallbeispiel 3: Grenzen der Staatsverschuldung Seite 1

2 Gliederung 1. Einführung + Wiederholung 2. Grenzen und Rechtfertigung der Staatsverschuldung 3. Ökonomische Theorie der Staatsverschuldung Seite 2

3 Gliederung 1. Einführung + Wiederholung 2. Grenzen und Rechtfertigung der Staatsverschuldung 2.1 Gesetzliche Grenzen a. Verfassungsrechtliche Grenzen b. Maastrichter Vertrag c. Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt 2.2 Ökonomische Grenzen 2.3 Zum Konzept der Tragfähigkeit Seite 3

4 Gliederung 3. Ökonomische Theorie der Staatsverschuldung 3.1 Konjunktur- und wachstumspolitische Wirkungen a. Crowding out Effekte b. Nachfrage- vs. Angebotspolitik c. Wachstumswirkungen 3.2 Verteilungspolitische Wirkungen Seite 4

5 Gliederung 1. Einführung + Wiederholung 2. Grenzen und Rechtfertigung der Staatsverschuldung 2.1 Gesetzliche Grenzen a. Verfassungsrechtliche Grenzen b. Maastrichter Vertrag c. Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt 2.2 Ökonomische Grenzen 2.3 Zum Konzept der Tragfähigkeit Seite 5

6 Begriffsabgrenzungen Ausgaben BUDGET Einnahmen Realausgaben Transferausgaben = Ausgeglichener Haushalt Steuern Erwerbseinkünfte Gebühren/Beiträge Aktivkredit Passivkredit Seite 6

7 Begriffsabgrenzungen Passivkredit Gegenstand der Vorlesung/Übung Nettokreditaufnahme = Bruttokreditaufnahme Tilgung = neuer Schuldenstand alter Schuldenstand Positive Ökonomik: Wie wirken staatliche Einnahmen? Normative Ökonomik: Welche Aufgaben sollte der Staat übernehmen und in welchem Umfang? Staatliches Eingreifen bei bestimmten Arten von Gütern (z.b. öffentliche Güter wie Landesverteidigung, Innere Sicherheit, Verkehrswesen, etc.) aufgrund von Marktversagen Nichtrivalität im Konsum Seite 7

8 Begriffsabgrenzungen EU- Haushalt: Kreditfinanzierung verboten Haushaltsausgleich: Normativer Ausgleich (per Definition immer gegeben) Materieller Ausgleich (jede Ausgabe muss durch Einnahmen finanziert werden) Art. 110 GG: Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. Ein Kredit ist eine deckungsfähige Einnahme. Seite 8

9 Begriffsabgrenzungen Umschuldung: gesamtwirtschaftlich keine Tilgung Seite 9

10 Entwicklung der Staatsverschuldung Jahr Bruttokreditaufnahme (in Mrd. Euro) Nettokreditaufnahme (in Mrd. Euro) Staatsverschuldung (in Mrd. Euro) Defizit-quote ,4 32, , ,3 31, , ,4 19, , ,1 6, , ,1 51, , ,5 62, , ,2 61, , ,8 31, , ,0 27, , ,5 19, , ,2 10,5?? Seite 10

11 Erklärungsansätze für zunehmende Staatsverschuldung Staatsverschuldung ist politisch attraktiv: Ausgaben: Transfers, Ausgaben für Güter und Dienstleistungen Wählerstimmen Steuern: direkte Steuern (z.b. ESt), indirekte Steuern (z.b. USt) Wählerstimmen Kreditaufnahme: to spend without to tax Intergenerativer Altruismus: Gegen Kreditfinanzierung wegen Belastung zukünftiger Generationen Abnahme u.a. wegen steigendem Durchschnittsalter, mehr Kinderlose Seite 11

12 Rechtfertigung der Staatsverschuldung 1. Objektbezogene Ansätze: Rentabilitätsorientierter Grundsatz: Investitionen Erträge, von denen Zins und Tilgung bezahlt werden können (Vergleich private Kreditfinanzierung: z.b. Hauskauf) Pay-as-you-use: Verteilung der Kreditlast über die Nutzungsdauer: Infrastruktur, Schulen, Universitäten Sonst: hohe Belastung in der Erstellungsperiode Intergeneration equity : Übernahme von Altlasten/Erblasten: z.b. Krieg, Kriegfolgelasten, Naturkatastrophen, Wiedervereinigung Seite 12

13 Rechtfertigung der Staatsverschuldung 2. Situationsbezogene Ansätze: Kreditfinanzierung abhängig von der konjunkturellen Situation (Art. 109, 115 GG) gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 1 Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG): Ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht liegt vor, wenn gleichzeitig gilt: - Hoher Beschäftigungsstand - Preisniveaustabilität (Inflationsrate <2%) - Außenwirtschaftliches Gleichgewicht - Angemessenens, stetiges Wirtschaftswachstum Seite 13

14 Rechtfertigung der Staatsverschuldung Fiscal Policy (Keynes): Produktionspotential Gesamtnachfrage Y = C+I+G+X-M Konjunkturelle Schwankungen sind Schwankungen im Auslastungsgrad Diskretionäre Maßnahmen: Steuerung durch den Staat über Staatsausgaben (direkt) sowie Steuern u. Transfers (indirekt) Automatische Stabilisatoren: Steuerung automatisch über den Haushalt, sog. built-in-flexibility von ESt und KSt Folge: Konjunkturell bedingte Kreditaufnahme, antizyklische Politik (Defizit in der Rezession = konjunkturelles Defizit) Seite 14

15 Rechtfertigung der Staatsverschuldung Deficit spending Boom - Rückzahlung von Krediten - Bildung von Rücklagen - Abschwächung der Nachfrage Rezession - Kreditaufnahme - Abbau von Reserven Konsolidierung = Abbau des strukturellen Defizits Seite 15

16 Gliederung 2. Grenzen der Staatsverschuldung 2.1 Gesetzliche Grenzen a. Verfassungsrechtliche Grenzen b. Maastrichter Vertrag c. Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt 2.2 Ökonomische Grenzen 2.3 Zum Konzept der Tragfähigkeit Seite 16

17 Verfassungsrechtliche Grenzen Art. 115 GG: (1) Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. Seite 17

18 Verfassungsrechtliche Grenzen Art. 115 GG: Begrenzung der Verschuldung des Bundes durch Art. 115 GG - Kredit nur durch Bundesgesetz (Haushaltsgesetz / Haushaltsplan) - Höhe des Kredits maximal: Summe der Ausgaben für Investitionen - Ausnahme: Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Kriterien schwer definierbar! Seite 18

19 Verfassungsrechtliche Grenzen Interpretationsspielräume Begriffe wie Öffentliche Investitionen nicht klar definiert Die vier Ziele zur wirtschaftlichen Stabilität nicht konkretisiert Konsens: Preisstabilität wenn Inflation <2%? Ist Kredit zur Abwehr geeignet? Nachfragesteigerung senkt nicht die Arbeitslosigkeit (strukturelle Ursachen) Kredit nicht bei Existenz einer Störung, sondern nur zu deren Abwehr Art 115 GG keine wirksame Begrenzung wegen Ausnahmen und Definitionsproblemen Seite 19

20 Maastrichter Vertrag Stabilität der neuen Währung durch Schaffung neuer Kreditgrenzen Konvergenzkriterien zur Aufnahme in die EWU (1992) Preisniveaukriterium Zinskriterium Wechselkurskriterium Finanzpolitische Kriterien Inflationsrate <= 1,5% als der Durchschnitt der 3 stabilsten Länder Langfristiger Nominalzins <= 2% über dem Durchschnitt der 3 stärksten Länder Keine Abwertung der Währung auf eigenes Betreiben 2 Jahre vorher, geringe Wechselkursschwankungen Defizitquote < 3% Schuldenstandsquote < 60% Seite 20

21 Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt Was passiert, wenn nach dem Eintritt in die EWU ein Kriterium nicht mehr erfüllt wird? Art. 104 EG-Vertrag: Abs. 1: Vermeidung von übermäßigen öffentlichen Defiziten Abs. 2: Überwachung der Haushaltslage und des Schuldenstandes Übertragung der finanzpolitischen Eintrittskriterien (Defizitquote < 3% + Schuldenstandsquote < 60%) in den europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt Seite 21

22 Maastrichter Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt blaue Briefe als Frühwarnsystem und Verfahren wegen übermäßigen Defizits Problem: Langwieriges Sanktionsverfahren - Empfehlungen - Veröffentlichungen - In-Verzug-Setzung - Sanktionen in angemessener Höhe (Geldbußen) - Zeitbedarf: 3-4 Jahre - Kann-Bestimmung - Politische Entscheidungsfreiheit - Vermutung: keine Sanktionen Folge: Forderung nach Konkretisierung Seite 22

23 Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt Definition: übermäßiges Defizit politische Entscheidung Mittelfristige Ziele: Ausgeglichener Haushalt oder Überschuss in konjunktureller Normalsituation Konjunkturabschwung: Defizit zulassen bis 3 % des BIP Automatische Stabilisatoren Diskretionäre Finanzpolitik Ausnahmen: Schwere Rezession (< -2 %) Außergewöhnliche Ereignisse Seite 23

25 Ökonomische Grenzen Indikatoren zur Messung der Staatsverschuldung: Staatsschuldenquote = Schuldenstand BIP BRD: ca. 65% Defizitquote = Zinsausgabenquote = Zinsteuerquote = Nettokreditaufnahme BIP Zinsausgaben Gesamtausgaben Zinsausgaben Steuereinnahmen BRD: ca. 0,2 % BRD: ca. 20 % BRD: ca. 25 % Versuch durch Indikatoren Grenzen der Staatsverschuldung aufzuzeigen bzw. festzulegen Seite 25

27 Zum Konzept der Tragfähigkeit Tragfähigkeit (=Sustainability): - Zinslasten / Tilgungslasten sind tragfähig, wenn die Schulden auf Dauer getilgt werden können - Tragfähigkeit = intertemporale Budgetbedingung - anfänglicher Schuldenstand ist tragfähig, wenn er kleiner oder gleich dem Gegenwartswert der zukünftigen Primärüberschüsse (PÜ) liegt Seite 27

28 Zum Konzept der Tragfähigkeit A St E St A St E St Primär- Überschuss Zinsausgaben teilweise durch PÜ gedeckt NKA Zinsausgaben Primär- Defizit komplett kreditfinanziert NKA Sekundärausgaben Primärausgaben (A St ) = Zinszahlungen (vorwegbestimmte Ausgaben) = laufend vom Parlament festgelegte Ausgaben = Gesamtausgaben Zinsausgaben Nettokreditaufnahme (NKA) = Sekundärausgaben + Primärsaldo Seite 28

29 Zum Konzept der Tragfähigkeit Kreditfinanzierung führt zu: - Belastung zukünftiger Haushalte - Einschränkung der Ausgaben - Budgetinternes crowding out in der Zukunft, wenn kein zusätlicher Kredit aufgenommen wird weniger Primärausgaben möglich wegen Zinsverpflichtungen Gefahr der Schuldenfalle Forderung nach Primärüberschüssen Seite 29

30 Zum Konzept der Tragfähigkeit Ziel: Stabilisierung der Schuldenquote b = B Y = const. b: Staatschuldenquote B: Schuldenstand Y: BIP (1) B t = -P t + (1+r)*B t-1 P: Primärüberschuss r: Zinssatz (2) Y t = (1+g)*Y t-1 g: Wachstumsrate B t P (3) = - t (1+r)*B + t-1 Y t Y (1+g)*Y t t-1 (4) b t = -p t + (1+r-g)*b t-1 Seite 30

31 Zum Konzept der Tragfähigkeit (4) b t = -p t + (1+r-g)*b t-1 b t -b t-1 = -p t + (r-g)*b t-1 Δ b = -p t + (r-g)*b t-1 db dt = -p + (r-g)*b = 0 (r-g) Steigerung der Schuldenstandsquote wenn r>g, auch ohne neue Kredite Schuldenstandsquote konstant p = (r-g)*b Seite 31

32 Zum Konzept der Tragfähigkeit p = (r-g)*b Fall 1: r > g Fall 2: r < g Fall 3: r = g r = 5%, g=3%, b=100% r = 3%, g=5%, b=100% p = (0,05-0,03)*1 = 0,02 p = (0,03-0,05)*1 = -0,02 p = 0 Zur Stabilisierung von b ist ein Primärüberschuss von 2% des BIP erforderlich Primärdefizit bis 2% des BIP zulässig Seite 32

33 Zum Konzept der Tragfähigkeit Typische Situation in Europa: Primärüberschüsse zur Stabilisierung der Schuldenstandsquote erforderlich (Fall1): - Langfristig wird das reale Wachstum durch technischen Fortschritt (ca. 1% bis 1,5% p.a) und Wachstum der Erwerbsbevölkerung (langfristig nahe 0 oder negativ wegen Alterung in Europa) bestimmt. - Reale Zinsen auf Staatsanleihen liegen im langfristigen Schnitt etwa bei 2,5% bis 3% p.a. (nominal 4,5% bis 5% minus 2% Inflation). Möglichkeiten zur Erhöhung des Primärüberschusses: Ausgabensenkungen Steuererhöhungen Seite 33

35 Crowding out Effekte Crowding Out Analyse allokativer Wirkungen der öffentlichen Kreditaufnahme Durch eine kreditfinanzierte Ausweitung der Staatsnachfrage wird private Nachfrage in kleinerem, gleichem oder vergrößertem Umfang verdrängt Damit wird die expansive Wirkung eines deficit spending reduziert, eliminiert oder sogar überkompensiert. 1. Direktes C-O: Die durch Schuldaufnahme finanzierte Staatsausgabe substituiert unmittelbar eine entsprechende private Ausgabe. 2. Erwartungs-C-O: Die Privaten reagieren auf das staatliche Defizit mit einer Veränderung ihrer Ertrags- und Zinserwartung, damit zusammenhängend nimmt die private Investitionsneigung ab. Kredite von heute sind die Steuern von morgen. 3. Transaktions-C-O: Ergibt sich aus der verschuldungsbedingten Veränderung von Transmissionsgrößen wie Zinssätzen (zinsbedingtes C- O), Vermögen (vermögensbedingtes C-O), Preisen (preisbedingtes C-O). Seite 35

36 Nachfrage- vs. Angebotspolitik Nachfragepolitik Nachfragemangel, Arbeitslosigkeit konjunkturbedingt Nachfrage erhöhen - Staatsausgaben erhöhen - Transfers erhöhen - Steuern senken Deficit spending Schuldenstand steigt Staatsquote steigt Angebotspolitik Strukturelle Ursachen Stabilisierung der Erwartungen Rahmenbedingungen für Investitionen verbessern Investitionsförderung - Steuersenkungen - Kostensenkungen - Deregulierungen Schuldenstand abbauen Staatsquote senken Konsequenz: Steuerreform Seite 36

37 Investitionsorientierte, konjunkturell bedingte und strukturelle Verschuldung Konsolidierungsbedarf: Mittelfristige Begrenzung und Rückführung von öffentlichen strukturellen Defiziten in den Haushalten der Gebietskörperschaften Quantitative Konsolidierung: egal wie Qualitative Konsolidierung: Ausgaben kürzen, Einnahmen so erhöhen, dass möglichst keine negativen Wirkungen auf die Konjunktur auftreten Seite 37

38 Wachstumswirkungen BIP Produktionspotential Beeinflusst durch Investitionen, Technologiestand, etc. BIP = C + I + G + (X-M) Als Konjunktur werden Schwankungen der Differenz (Auslastungsgrad) zwischen dem Produktionspotential und dem Bruttoinlandsprodukt bezeichnet Seite 38

39 Wachstumswirkungen I = I pr + I St Was ändert sich beim Übergang von Steuer- zur Kreditfinanzierung? crowding out: I pr sinkt erwartungsbedingtes crowding out: Produktionspotential steigt weniger intertemporale Wirkung Gegenargument: Komplementäre Beziehungen nur wenn der Staat investiert, finanzieren auch die Privaten Seite 39

41 Verteilungspolitische Wirkungen 1. Intratemporal: Transferansatz, stellt die These auf, dass eine steigende Staatsverschuldung zu einer Vermögens- und Einkommenskonzentration und daher einer Umverteilung führe, da die Aufbringung der Zins- und Tilgungslast über das Steueraufkommen je nach Steuerart regressiv, zu Lasten der Armen wirke, während die Rendite den Beziehern höherer Einkommen zufließe, da v.a. diese die staatlichen Anleihen zeichnen. 2. Intertemporal: Grundsätzlich die gleichen Überlegungen wie zu den intratemporalen Wirkungen. Die intertemporalen Verteilungswirkungen hängen aber zusätzliche von Veränderungen des Steuersystems zwischen den betrachteten Perioden ab. Seite 41

42 Verteilungspolitische Wirkungen Ressourceneffekt von Steuerfinanzierung und Kreditfinanzierung: Δ G Δ T oder Δ D Ricardianisches Äquivalenztheorem Musgrave Ricardianisches Äquivalenztheorem: GLEICHE Wirkung auf C und I (Art der Finanzierung egal, nur Umfang wichtig) in jedem Fall Verdrängung privater Nachfrage Voraussetzung: Fehlen von Schuldenillusion Seite 42

43 Verteilungspolitische Wirkungen Musgrave (1959): UNTERSCHIEDLICHE Wirkungen Kreditaufnahme: private Investitionen gehen zurück (stärker als bei Steuererhöhung) wegen zinsbedingtem crowding out, erwartungsbedingtem crowding out, Kapitalbestand wächst geringer (durch weniger Investitionen) BIP in der Zukunft steigt weniger stark Wachstumsmöglichkeiten in der Zukunft reduziert intergenerative Verteilungsprobleme Seite 43