Masterstudiengänge in der öffentlichen Verwaltung. als Instrument der Personalentwicklung - Chancen und Risiken für die. Kommunalverwaltung

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1 Masterstudiengänge in der öffentlichen Verwaltung als Instrument der Personalentwicklung - Chancen und Risiken für die Kommunalverwaltung Bachelorarbeit im Studiengang Kommunaler Verwaltungsdienst - Allgemeine Verwaltung (LL.B.) an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Köln vorgelegt von Nikola Fischer Erstgutachter: Prof. Dr. Frank Dulisch Zweitgutachterin: Prof. Dr. Katrin Möltgen Köln, den 13. Juni 2014

2 Masterstudiengänge in der öffentlichen Verwaltung als Instrument der Personalentwicklung - Chancen und Risiken für die Kommunalverwaltung Nikola Fischer KK11/01 Prof. Dr. Frank Dulisch FHöV Köln Prof. Dr. Katrin Möltgen FHöV Köln Wortumfang (ohne Verzeichnisse und Anlagen):

3 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Hintergrund Personalentwicklung Bologna-Prozess Gesetzliche Grundlage und laufbahnrechtliche Voraussetzungen Entwicklung Neue gesetzliche Regelung Umsetzung bei der Bundesverwaltung Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen Erhebung des Stands der Umsetzung Kommunen, die keine Umsetzung planen Kommunen, die mit der Planung abwarten Kommunen mit einer Planung Chancen und Risiken Besetzung von vakanten Stellen im höheren Dienst Chancen durch Masterstudiengänge in der öffentlichen Verwaltung Chancen für die Kommunen Chancen für die Mitarbeiter Risiken durch Masterstudiengänge in der öffentlichen Verwaltung Risiken für die Kommunen Risiken für die Mitarbeiter Handlungsempfehlungen Handlungsempfehlungen für Kommunen Handlungsempfehlungen für Mitarbeiter Übersicht über die Handlungsempfehlungen Fazit und Ausblick...46 Quellenverzeichnis...48 Anhang...53

4 1 Einleitung 1 Einleitung Im Jahre 1999 wurde im Rahmen der Europäischen Union (EU) ein Abkommen zur Schaffung eines einheitlichen Hochschulraums getroffen. Dadurch wurde der Übergang zu einem einheitlichen Qualifizierungssystem der Hochschulbildungsabschlüsse eingeleitet. Dieser Vorgang wird als Bologna-Prozess bezeichnet. Der Bologna-Prozess beinhaltet die Einführung eines zweistufigen Studiensystems. Dieses besteht aus dem Bachelorabschluss und einem optionalen, darauf aufbauenden Masterabschluss, wobei bereits der Bachelorabschluss berufsqualifizierend ist. Die bis dahin unterschiedlichen Abschlüsse an Fachhochschulen und Universitäten wurden im Zuge dieses Prozesses vereinheitlicht und gleichgestellt. Auch die Fachhochschulen können somit Masterstudiengänge anbieten. Zielsetzung ist die Durchlässigkeit zwischen den Studiengängen und -abschlüssen auf nationaler Ebene, aber auch auf internationaler Ebene. 1 Eine Herausforderung für Organisationen im Allgemeinen, aber insbesondere für den öffentlichen Dienst, besteht darin, dieser gesellschaftlichen Entwicklung langfristig gerecht zu werden, um wettbewerbsfähig zu bleiben und ihre gesellschaftliche Rolle wahrzunehmen. Darauf wurde in Unternehmen bereits seit Längerem reagiert. 2 In den letzten Jahren wurde auch begonnen, dieses System in die Laufbahnsysteme des öffentlichen Dienstes zu integrieren. Neben der Notwendigkeit, auf diese Entwicklung des Hochschulraumes einzugehen, wird auch die Attraktivität der öffentlichen Verwaltung als Arbeitgeber immer bedeutsamer. Nicht zuletzt aufgrund des demographischen Wandels steht die öffentliche Verwaltung aktuell und zukünftig vor der Herausforderung des steigenden Bedarfs an qualifiziertem Ersatz für ausscheidende Leistungsträger. Umso mehr sind die öffentlichen Arbeitgeber darauf angewiesen, dass Mitarbeiter Eigeninitiative zeigen und Veränderungsprozesse anregen, um die Entwicklung einer modernen und leistungsstarken Verwaltung zu fördern. Ziel dieser Arbeit ist es, in diesem Kontext Chancen und Risiken der Implementierung von Masterstudiengängen in der öffentlichen Verwaltung als Maßnahme zur Personal- 1 Vgl. Brändle 2010, S Vgl. Keuper/Hogenschurz

5 1 Einleitung entwicklung zu analysieren. Darauf basierend werden Handlungsempfehlungen für die Kommunen und Mitarbeiter entwickelt. Zunächst werden die Rolle der Personalentwicklung, die Entwicklungen des Bologna- Prozesses und die rechtlichen Grundlagen dargestellt. Es wird dann im Rahmen einer Umfrage der aktuelle Stand der Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen (NRW) herausgearbeitet. Dazu werden qualitative Befragungen von Mitarbeitern der Personalentwicklung der Kommunen durchgeführt und ausgewertet. Die Strukturen und Konzepte der Personalentwicklung ausgewählter Kommunen werden auch vor dem Hintergrund der Änderungen der Laufbahnverordnung NRW analysiert. Darauf aufbauend können dann die Chancen und Risiken für Kommunen und Mitarbeiter identifiziert werden und Handlungsempfehlungen entwickelt werden. Um den Rahmenbedingungen einer Bachelorarbeit gerecht zu werden, wird der Untersuchungsgegenstand eingegrenzt. In dieser Arbeit werden nur die Auswirkungen für die Beamten 3 in Nordrhein-Westfalen, nicht jedoch für Angestellte betrachtet. Obwohl sich durch die Novellierung der Laufbahnverordnung eine Vielfalt von Veränderungen ergeben hat, wird hier nur auf die neue gesetzliche Regelung bezüglich des Aufstiegs durch Masterstudium vom gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst in den höheren Dienst eingegangen. Im Folgenden werden in Kapitel 2 die Grundlagen für diese Arbeit erläutert. Dabei wird die Rolle der Personalentwicklung und die Bedeutung der Masterstudiengänge im Kontext des Bologna-Prozesses dargestellt. Auch die rechtlichen Rahmenbedingungen werden erläutert. In Kapitel 3 wird die gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in NRW beschrieben. Im 4. Kapitel werden die Chancen und Risiken für Kommunen und Mitarbeiter analysiert und daraus in Kapitel 5 Handlungsempfehlungen entwickelt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit dem Fazit und einem Ausblick in Kapitel 6. 3 Zur besseren Lesbarkeit wird in dieser Arbeit auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für beiderlei Geschlecht. 2

6 2 Hintergrund 2 Hintergrund 2.1 Personalentwicklung Eine allgemein abschließende Definition von Personalentwicklung existiert nicht. Grundsätzlich versteht man darunter sämtliche Maßnahmen zur systematischen Förderung der beruflichen Handlungskompetenz von Personen, die in einer Organisation tätig sind. 4 Die Ziele der Personalentwicklung sind vielfältig. Sie zielt auf die Erfüllung der Interessen und Ziele des Arbeitgebers und der Beschäftigten. Ein Schwerpunkt der Personalentwicklung ist die nachhaltige Qualifikation von Mitarbeitern - zum einen im Hinblick auf die Vorbereitung auf zukünftige Aufgaben und zum anderen die zur Anpassung von Qualifikationen für die Bewältigung aktueller Aufgaben. 5 Der Weiterbildung bzw. den spezifischen Entwicklungsmöglichkeiten kommt eine große Bedeutung zu, da sie neben der Erweiterung der Kenntnisse und Fähigkeiten zur Motivation der Mitarbeiter beiträgt. Folglich ist sie ein bedeutender Erfolgsfaktor für Organisationen. Die Förderung und Entwicklung von Leistungsträgern in der öffentlichen Verwaltung gewinnt weiter an Bedeutung. Dies hat vielfältige Gründe: einerseits bewirkt der demographische Wandel einen steigenden Bedarf an qualifiziertem Ersatz für ausscheidende Leistungsträger. Zum anderen muss die öffentliche Verwaltung bei zunehmend angespannten Finanzen dem Modernisierungsdruck standhalten. Eine qualitative und nachhaltige Qualifizierung von Mitarbeitern ist außerdem notwendig, um den immer komplexer werdenden Verwaltungsaufgaben gerecht zu werden. Bei der Sicherung des Führungskräfte- und des Fachkräfte-Nachwuchses muss auch die Problematik der permanente Verkürzung der Halbwertzeit von Wissen berücksichtigt werden. Zur Rekrutierung von geeigneten Nachwuchskräften und zur Ausschöpfung des Potentials der Mitarbeiter ist eine gute Personalentwicklung nötig. Ein wesentlicher Teil dessen sind die Weiterbildungs- und Entwicklungsmöglichkeiten. Gemäß Bull/Mehde ist das Personal die wichtigste Ressource der öffentlichen Verwaltung. 6 Für die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes spielt das Personal eine Schlüsselrolle. Die Personalentwicklung hat dementsprechend eine bedeutende Rolle für die Kommunen. Die Personalförderung auf der Grundlage von Masterstudiengängen ist ein strategischer Ansatz zur Weiterqualifizierung von Personal des gehobenen Dienstes und ist 4 Vgl. Ryschka/Solga/Mattenklott 2011, S Vgl. Loffing 2006, S Siehe Bull/Mehde 2009, S

7 2 Hintergrund demnach Bestandteil der Personalentwicklung. Im Fokus steht dabei das Laufbahnrecht. 2.2 Bologna-Prozess Um die Hintergründe für diese Arbeit deutlich zu machen, werden im Folgenden die Entwicklungen des Bologna-Prozesses dargestellt. Der Bologna-Prozess ist ein europaweiter Reformprozess der Hochschulbildung, der 1999 im italienischen Bologna begann. Die Bildungsminister von 29 europäischen Staaten unterzeichneten dort das Abkommen zur Schaffung eines einheitlichen Hochschulraums und beschlossen eine Umsetzungsfrist bis zum Jahre Ziel war es, durch die Errichtung des europäischen Hochschulraums international anerkannte und vergleichbare Studienabschlüsse zu schaffen. In diesem Rahmen wurden auch gleichwertige Abschlüsse an Fachhochschulen und Universitäten eingeführt. Das zweistufige System besteht aus den berufsqualifizierenden Bachelor- und Masterabschlüssen. 8 Durch die Aufteilung des Studiums in zwei Abschnitte ist nicht zwingend eine unmittelbar aufeinanderfolgende Absolvierung nötig. Durch ein kurzes, praxisnahes Studium sollen die Bachelor-Absolventen eine bessere Beschäftigungsfähigkeit erhalten, denn schon mit dem Bachelorabschluss ist der Einstieg in das Berufsleben möglich. Ein Masterstudium kann demnach auch als Weiterbildungsmaßnahme verstanden werden. Es kann entweder direkt im Anschluss an den Bachelorabschluss (konsekutiv) oder nach einer längeren Berufsphase, aber auch berufsbegleitend, durchgeführt werden. Ein Schwerpunkt des Prozesses ist es die Qualität von Studienangeboten vergleichbar zu machen und möglichst zu verbessern. Dies wird durch ein externes Qualitätssicherungssystem, das Verfahren der Akkreditierung, erreicht, welches durch den Akkreditierungsrat gesteuert wird. 9 Durch die systematische Einführung von dualen Studiengängen und durch Modularisierung soll ein praxisorientiertes, effizienteres Studium gefördert werden. Durch die Vergleichbarkeit der Studienabschlüsse und durch die Modularisierung soll auch die Mobilität der Studierenden, Absolventen und Hochschullehrer gesteigert werden. 10 Dies bezieht sich sowohl auf die Mobilität zwischen verschiedenen Hochschulen 7 Vgl. Brändle 2010, S Vgl. Bpb, 9 Vgl. Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen, 10 Vgl. KMK, 4

8 2 Hintergrund in einem Lande als auch international auf die Mobilität zwischen verschiedenen Hochschulsystemen. Die Bologna-Reform trat im August 2002 in Deutschland durch die entsprechende Änderung des deutschen Hochschulrahmengesetzes in Kraft. Zum Wintersemester 2012/2013 waren 87% aller Studiengänge an deutschen Hochschulen an das System angepasst. 11 In der Folge wurden in Unternehmen Weiterbildungskonzepte entwickelt, die sich die Zweistufigkeit des Bologna-Systems zu Nutze machen, indem zwischen den die beiden Studienphasen eine praktische Berufsphase vorgesehen wird. 12 Für das möglicherweise geplante Masterstudium hat sich dann die Durchführung als berufsbegleitendes Studium etabliert. Auch in der öffentlichen Verwaltung wurde die Reform umgesetzt. Die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW hat im Jahre 2010 das Studium für den allgemeinen nichttechnischen Verwaltungsdienst an die Reform angepasst. Seither bietet sie alle Studiengänge im Bologna-System an. Der Studienabschluss für den kommunalen Verwaltungsdienst ist nun der Bachelor of Laws (LL.B.). Die FHöV NRW bietet seit dem Jahr 2013 auch den berufsbegleitenden Masterstudiengang Master of Public Management (MPM) an. Zudem werden die zwei Kooperationsstudiengänge Betriebswirtschaft für New Public Management 13 und Human Resource Management 14 angeboten. Das Angebot von Masterstudiengängen mit dem Fokus auf die öffentliche Verwaltung ist mittlerweile auch an anderen Hochschulen sehr vielfältig. Universitäten und Fachhochschulen bieten Studiengänge mit verschiedenen Schwerpunkten, unterschiedlicher Studienform, Dauer, Zulassungsvoraussetzung und Studiengebühr an. Überwiegend werden diese Studiengänge als weiterbildende, berufsbegleitende Maßnahmen angeboten und dauern in der Regel fünf Semester. Die Semester bestehen aus Präsenzveranstaltungen, wöchentlichen Vorlesungen via Internet, regelmäßigen Klausuren, Hausarbeiten und der Masterthesis. Eine Übersicht über die angebotenen Möglichkeiten an verschiedenen Hochschulen wurde in Rahmen einer Studienarbeit an der FHöV NRW entwickelt und ist dem Anhang zu entnehmen. 15 hochschulangelegenheiten/bologna-prozess.html. 11 Vgl. Bmbf, 12 Vgl. Keuper/Hogenschurz Kooperation der Fachhochschule Dortmund mit FHöV NRW, unter Beteiligung des Instituts für Verbundstudien. 14 Kooperation der Akademie der Ruhr-Universität mit Ruhr-Universität Bochum und FHöV NRW. 15 Siehe Anhang 1. 5

9 2 Hintergrund 2.3 Gesetzliche Grundlage und laufbahnrechtliche Voraussetzungen Im Folgenden werden die Entwicklungen dargestellt, die zur Änderung der Laufbahnverordnung NRW geführt haben, sowie die neuen gesetzlichen Regelungen, die den Aufstieg in den höheren Dienst durch Masterstudium ermöglichen Entwicklung Im Jahre 2006 wurde im Rahmen der Föderalismusreform I das Grundgesetz geändert. Dadurch kam es unter anderem zu einer Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen. Dabei wurde auch die Gesetzgebungszuständigkeit für das Beamtenrecht von der Rahmengesetzgebung des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz geändert. Gemäß Art. 74 I Nr. 27 GG regelt der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Länder mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung. Die Bereiche, Laufbahnen, Besoldung und Versorgung können die Länder seitdem in Eigenverantwortung regeln. Dies führte dazu, dass die Regelungen des Landesbeamtengesetzes (LBG NRW) und der Laufbahnverordnung (LVO NRW) in großem Umfang an diesen Umstand angepasst und umgestellt werden mussten. 16 Eine Änderung der Laufbahnverordnung ist nur im Rahmen des Art. 33. Abs. 5 GG möglich. Dieser wurde im Zuge der Föderalismusreform angepasst. Der Artikel besagt: Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Neu ist dabei der Zusatz fortzuentwickeln. Der Zusatz macht deutlich, dass das Laufbahnrecht zukunftsweisend vom Gesetzgeber zu gestalten ist, um auf ständig wechselnde Rahmenbedingungen reagieren zu können. 17 Das Ergebnis der Fortentwicklung ist unter anderen die novellierte Fassung der LVO NRW. Das Laufbahnrecht ist der Kernbestandteil für Berufskarrieren der Beamten. Das Laufbahnprinzip ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. 18 Nach der Definition des Bundesverfassungsgerichts 19 sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums der Kernbestand von Strukturprinzipien", die allgemein oder doch 16 Vgl. Lorig 2011, S Siehe Lorig 2011, S Vgl. Art. 33 Abs 5 GG. 19 Siehe BVerfGE 8,

10 2 Hintergrund ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Hintergrund des Laufbahnprinzips und der anderen hergebrachten Grundsätze ist die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und diese vor sachfremden Personalentscheidungen zu schützen. 20 Das Laufbahnprinzip besagt, dass alle statusrechtlichen Ämter in Laufbahnen zusammengefasst werden. Eine Laufbahn umfasst alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vor- und Ausbildung voraussetzen. 21 Die Laufbahnen gehören zu den Laufbahngruppen des einfachen, des mittleren, des gehobenen oder des höheren Dienstes. Die Zugehörigkeit zu einer Laufbahngruppe bestimmt sich nach dem Eingangsamt. 22 Ein Wechsel in die höhere Laufbahngruppe erfolgt durch Aufstieg. 23 Voraussetzung für den Aufstieg ist der Erwerb der Laufbahnbefähigung. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 26. September 2012 zwei Entscheidungen zur Laufbahnverordnung des Saarlandes getroffen. 24 In diesen Entscheidungen war eine Vorschrift zum Aufstieg, die eine Mindestaltersgrenze oder Dienstzeiten als Wartezeiten vorsieht, als verfassungswidrig eingestuft worden. Zwar sind die Entscheidungen zur Aufstiegsregelung in der Laufbahnverordnung des Saarlands ergangen, sie haben aber grundsätzliche Bedeutung, da das nordrhein-westfälische Recht vergleichbare Mindestalters- und Mindestdienstzeitregelungen enthält. Somit haben die Entscheidungen Auswirkungen auf die Laufbahnverordnung NRW. Diese wurde geändert und ist am 8. Februar 2014 in Kraft getreten. 25 Die Änderungen haben unter anderen auch das Ziel, die Hochschulabschlüsse (Bachelor und Master) in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Laufbahnen in das Laufbahnrecht zu integrieren. Somit soll die Bologna- Reform umfassender in der öffentlichen Verwaltung umgesetzt werden. Um nun auch die Masterabschlüsse in das System zu integrieren, wurden die Zulassungsvoraussetzungen für die Laufbahnen und die Aufstiegsregelungen geändert. Die maßgeblichen Vorschriften über den Aufstieg in den höheren Dienst bilden die 38 bis 40 LVO NRW. 20 Vgl. Lorig 2011, S Vgl. 6 LVO, 7 LBG. 22 Vgl. 6 II LVO. 23 Ein Aufstieg ist eine Form der Beförderung. 24 Vgl. BVerwG 2 C 74.10; 2 C Vgl. DBB 2013, S

11 2 Hintergrund Neue gesetzliche Regelung Laufbahnrechtlich sind Bachelorabschlüsse dem gehobenen Dienst zugeordnet. Masterabschlüsse eröffnen den Zugang zum höheren Dienst. Diese Abschlüsse erfüllen dementsprechend die Bildungsvoraussetzungen für die jeweilige Laufbahn. 26 Zu den Bildungsvoraussetzungen muss der Beamte auch die Laufbahnbefähigung für die (höhere) Laufbahn haben. Die Beamten erhielten jedoch vor der Novellierung der LVO durch ein Masterstudium nicht die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst. Erst mit dem Inkrafttreten der novellierten LVO NRW ist der Aufstieg möglich. Der darin enthaltene 39 regelt den Aufstieg in die Laufbahngruppe des höheren Dienstes durch ein Masterstudium. Durch das dort geregelte Aufstiegsverfahren erhalten die Teilnehmer die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst. Mit dem Erwerb der Laufbahnbefähigung entsteht aber kein Anspruch auf den Aufstieg. Vor der Änderung der LVO war ein Aufstieg in den höheren Dienst prüfungsfrei möglich. Die Voraussetzungen dafür waren in 40 LVO-Alt geregelt. Demnach durfte Beamten des gehobenen Dienstes ein Amt der Laufbahn des höheren Dienstes derselben Fachrichtung verliehen werden, wenn ihnen seit mindestens einem Jahr ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 oder ein Amt mit höherem Endgrundgehalt verliehen ist, sie eine Dienstzeit von 12 Jahren zurückgelegt haben, sie in den beiden letzten dienstlichen Beurteilungen die jeweils beste Beurteilungsnote erhalten haben und sie das 58. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Zudem war ein prüfungserleichterter Aufstieg möglich. Bei diesem war die Mindestdienstzeit in der bisherigen Laufbahn keine Voraussetzung. Dafür war die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren und eine mindestens 10-monatige Erprobung in den neuen Aufgaben, Voraussetzung. 27 Da die damalige prüfungsfreie Regelung eine 12-jährige Dienstzeit und ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 oder höher voraussetzte, war ein Aufstieg in den höheren Dienst größtenteils nur für Personen im höheren Alter möglich. Eine weitere Problematik besteht darin, dass der Aufstieg nicht mit zusätzlicher Qualifikation einherging. Eine zielgerichtete theoretische Vorbereitung auf die Aufgaben des höheren Dienstes und insbesondere eine Ausbildung von Führungskompetenzen fand nicht statt. Der vorherige prüfungsfreie und der prüfungserleichterte Aufstieg vom gehobenen Dienst in den höheren Dienst wurde mit der neuen LVO abgeschafft. Für den Aufstieg vom gehobenen 26 Unabhängig davon, ob der Abschluss an einer Fachhochschule oder Universität erworben wurde. Vgl. KMK 2007, S Vgl. 40 S.2 LVO-Alt. 8

12 2 Hintergrund Dienst in den höheren Dienst ist nun kein Mindest- oder Höchstalter mehr vorgeschrieben, auch das Erfordernis der beiden Bestbeurteilungen ist weggefallen. Die Änderung der LVO sieht nun drei Varianten für den Aufstieg in den höheren Dienst vor Aufstieg durch Masterstudium Aufstieg durch modulare Qualifizierung Aufstieg durch Spezialisierung Die neue gesetzliche Regelung eines Aufstiegs durch Masterstudium ist in 39 LVO festgehalten. Der Gesetzestext ist dem Anhang zu entnehmen. 28 Eine Verordnung über den Aufstieg durch Qualifizierung in die Laufbahn des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes im Land Nordrhein-Westfalen (QualiVO) besteht erst im Entwurf. 29 Diese wird voraussichtlich im 3. Quartal 2014 in Kraft treten. 30 Die Verordnung soll genauere Angaben zur Umsetzung der Qualifizierung machen wie zum Beispiel die Inhalte der Module bei der modularen Qualifizierung und die Anforderungen an die Studieninhalte der Masterstudiengänge. In 10 ff. wird der Aufstieg durch Masterstudium konkretisiert. In 10 QualiVO ist festgelegt, welche Studieninhalte der Masterstudiengang aufweisen muss. Rechtliches Verwaltungshandeln und wirtschaftsund finanzwissenschaftliches Verwaltungshandeln muss mindestens 50% des Gesamtstudiengangs abdecken. Personalrechtliches, organisatorisches Verwaltungshandeln und Kommunikation und Führung müssen mindestens 40% des Gesamtstudieninhaltes umfassen. Die Gewichtung innerhalb dieser zwei Schwerpunkte ist nicht näher festgelegt. Auch die restlichen 10% sind bewusst offengehalten. Dies lässt Spielraum bei der Auswahl des Studiums für die Einbeziehung dienstlicher und individueller Interessen. Im Folgenden werden die weiteren Voraussetzungen des 39 erläutert. Absatz 1 Satz 1 setzt eine Mindestdienstzeit der Beamten von drei Jahren voraus. Die Dienstzeit, die Voraussetzung für eine Beförderung oder für den Aufstieg ist, rechnet sich von dem Zeitpunkt der Beendigung der Probezeit in der Laufbahngruppe. 31 Absatz 1 Nr. 1 ist die Konkretisierung der Bestenauslese gemäß Art. 33 GG. Die Eignung wird neben der dienstlichen Beurteilung in einem Auswahlverfahren gemäß Absatz 1 Nr. 2 geprüft. Nach Absatz 1 Nr. 2 muss der Beamte in einem Auswahlverfahren zugelassen worden sein. Konkretere Details dazu werden in 5 QualiVO geregelt. Absatz 2 regelt, dass in dem Auswahlverfahren die für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Kernkompetenzen 28 Siehe Anhang Siehe Anhang Information aus Gespräch mit StGB. 31 Vgl. 14 Abs. 2 LVO. 9

13 2 Hintergrund des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes Maßstab sind. Insbesondere soll das Vorliegen von Problemlösungs- und Veränderungskompetenz, Fähigkeit zur Strukturierung und Steuerung von Prozessen, Kommunikationsfähigkeit, Konfliktfähigkeit und Motivationsfähigkeit berücksichtigt werden. Die Aufzählung ist aufgrund der Einfügung insbesondere nicht abschließend. Da 11 Abs. 1 Satz 2 LVO keine Anwendung findet, ist künftig ein Aufstieg bereits aus Ämtern der Besoldungsgruppe A 9 möglich. Dies ist gerechtfertigt, weil mit dem Masterabschluss die Bildungsvoraussetzungen für ein Amt des höheren Dienstes vorliegen. Gemäß 39 Absatz 3 ist auch eine andere zeitliche Abfolge nach Abs. 1 Nr. 2 und 3 möglich. Das bedeutet, dass nicht zwingend vor Studienantritt ein Auswahlverfahren erfolgen muss. Die oberste Dienstbehörde kann ein absolviertes Masterstudium auch im Nachhinein zulassen. Damit wird die Regelung auch den Personen gerecht, die schon ein Masterstudium absolviert haben. Die Regelung in Absatz 5 legt fest, unter welchen Voraussetzungen eventuell vom Dienstherrn übernommene Kosten eines Masterstudiums zurückgefordert werden können. Neben der Möglichkeit des Aufstieges durch Masterstudium hat der Gesetzgeber in der novellierten LVO weitere Aufstiegsmöglichkeiten festgelegt. 38 LVO enthält Regelungen zum Aufstieg durch modulare Qualifizierung. Diese legen fest, dass Beamte des gehobenen Dienst in eine Laufbahn des höheren Dienstes derselben Fachrichtung aufsteigen können, wenn sie nach ihrer Eignung, Leistung und Befähigung hierfür in besonderer Weise in Betracht kommen, ihnen seit mindestens zwei Jahren ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 oder ein Amt mit höherem Endgrundgehalt verliehen ist, sie in einem Auswahlverfahren zu einer modularen Qualifizierung zugelassen worden sind, sie diese erfolgreich absolviert haben und sie sich anschließend in einer mindestens zehnmonatigen Erprobung in den Aufgaben der neuen Laufbahngruppe bewährt haben. 32 Nähere Details zur Ausgestaltung der modularen Ausbildung erfolgen in der Qualifizierungsverordnung. Die modulare Qualifizierung umfasst eine Qualifizierung in einzelnen Lernmodulen. Die Module sollen insgesamt 40 Tage umfassen, in denen rechtliche Kompetenzen, finanzielle und wirtschaftliche Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und organisatorische Kompetenzen vermittelt werden. Die Module werden wahrscheinlich von den Fachhochschulen, den Studieninstituten, aber auch von privaten Institutionen angeboten werden. Derzeit tagen noch Arbeitskreise mit Vertretern der Kommu- 32 Vgl. 38 LVO. 10

14 2 Hintergrund nen, den zuständigen Personen der oben genannten Institutionen und dem Städte- und Gemeindebund NRW (StGB). In diesen Arbeitskreisen soll geklärt werden, wer die Durchführung der Auswahlverfahren und der Lernmodule übernimmt. Dabei ist zu klären, ob die Institute eigenständig, im Verbund oder Landesweit aktiv werden, dazu ist jedoch vorerst der Bedarf festzustellen. 33 Der Verordnungsentwurf sieht weiter vor, dass die Module erfolgreich abgeschlossen werden müssen. Es finden zwar keine Klausuren oder Prüfungen statt, der Nachweis des erfolgreichen Abschlusses wird aber durch eine Hausarbeit, ein Referat, eine Projektarbeit, ein Fachgespräch, eine Präsentation, ein Aktenvortrag oder durch eine Gruppenarbeit erbracht. Die entsendende Dienststelle kann den Beamten von bis zu 50% der modularen Qualifizierung befreien, wenn bereits durch Teilnahme an gleichwertigen Fortbildungsveranstaltungen oder durch Berufserfahrung entsprechende Kompetenzen erworben wurden. Die modulare Qualifizierung soll so organisiert werden, dass sie möglichst innerhalb von achtzehn Monaten beendet werden kann. 34 Eine weitere Aufstiegsmöglichkeit besteht gemäß 40 LVO. Demnach ist ein Aufstieg in den höheren Dienst durch Spezialisierung (Laufbahn besonderer Fachrichtung) möglich. Der Aufstieg verläuft nach vergleichbaren Regeln wie der durch Masterstudium. Der Unterschied besteht darin, dass ein fachfremdes Studium absolviert wird. 35 Ein weiterer Unterschied ist, dass nach erfolgtem Masterabschluss noch eine 3,5-jährige hauptberuflichetätigkeit in der Aufgabe der neuen Laufbahn absolviert werden muss, wobei der bisherige Status und die Laufbahngruppe beibehalten werden. Gemäß 75 LVO gilt jedoch noch bis zum 31. Dezember 2015 eine Übergangsregelung. Demnach können Beamten des gehobenen Dienstes, die nach ihrer Persönlichkeit und nach ihren Leistungen für den höheren Dienst geeignet erscheinen, ein Amt des höheren Dienstes verliehen werden, wenn sie bis zu diesem Zeitpunkt zum Aufstieg zugelassen sind, ihnen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung seit mindestens einem Jahr ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 oder ein Amt mit höherem Endgrundgehalt verliehen ist und ein besonderes dienstliches Interesse vorliegt. 33 Informationen aus Gespräch mit StGB. 34 Vgl. Komba 2014, S Beispiel: Ein Beamter des gehobenen nichttechnischen Dienstes studiert Volkswirtschaft und macht seinen Masterabschluss. 11

15 2 Hintergrund 2.4 Umsetzung bei der Bundesverwaltung Durch die Föderalismusreform besteht seit dem Jahre 2009 die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landesund Kommunalbeamten. 36 Der Bund hat weiterhin die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Rechts der Bundesbeamten. 37 Dies hat zu unterschiedlichen Fortentwicklungen des Laufbahnrechts geführt. Im Folgenden wird eine Form der Implementierung von Masterstudiengängen in der Bundesverwaltung vorgestellt. Dadurch soll zum einem eine andere Möglichkeit der laufbahnrechtlichen Umsetzung aufgezeigt werden. Durch die Umsetzung der Bologna-Reform wird auch die Mobilität zwischen verschiedenen öffentlichen Arbeitgebern gefördert. Daher ist es auch für die kommunalen Arbeitgeber wesentlich, die Umsetzung bei dem konkurrierenden Arbeitgeber Bund zu berücksichtigen. 38 Bereits im Februar 2009 ist die novellierte Bundeslaufbahnverordnung (BLV) in Kraft getreten. Diese sieht unter anderem den Aufstieg durch ein Masterstudium in den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst vor. 39 Abs. 3 BLV legt fest, dass der Aufstieg in den höheren Dienst ein mit Master abgeschlossenes Hochschulstudium voraussetzt. Der Aufstieg setzt zudem die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren voraus. 39 Nachfolgend wird auf den Ablauf des Aufstiegsverfahrens eingegangen: Die oberste Dienstbehörde gibt in einer Ausschreibung bekannt, welcher Studiengang angeboten wird. 40 Gemäß 36 Abs. 5 BLV kann die zuständige Dienstbehörde auf Grundlage der dienstlichen Beurteilung und sonstiger Anforderungen eine Vorauswahl der Teilnehmer treffen. Nach 36 Abs. 2 BLV können Beamte des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienstes, die sich nach Ablauf der Probezeit in einer Dienstzeit von mindestens vier Jahren bewährt und bei Ablauf der Ausschreibungsfrist das 58. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, zugelassen werden. Die oberste Dienstbehörde kann die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung, die Fachhochschule des Bundes oder das Bundesverwaltungsamt mit der Durchführung des Auswahlverfahrens betrauen. 41 Das Auswahlverfahren besteht gemäß 36 Abs. 4 BLV aus einem mündlichen und einem schriftlichen Teil. Darin wird die Eignung und Befähigung der Beamten, gemessen an 36 Siehe Kapitel Vgl. Art. 73 Nr. 8 GG. 38 Dies gilt insbesondere für das südliche Rheinland, da aufgrund der in Bonn verbliebenen Ministerien vielfältige Stellen beim Bund vorhanden sind. 39 Vgl. 35 Abs. 1 BLV. 40 Vgl. 36 Abs. 1 BLV. 41 Vgl. 36 Abs. 3 BLV. 12

16 2 Hintergrund den Anforderungen der künftigen Laufbahnaufgaben, überprüft. 42 Die Zulassungsentscheidung trifft die oberste Dienstbehörde unter Berücksichtigung des Vorschlags der Auswahlkommission. 43 Eine besondere Bedeutung kommt in diesem Kontext dem Masterstudiengang an der Fachhochschule des Bundes zu. Das Bundesministerium des Inneren hat im September 2009 entschieden, den Studiengang als allgemeinen Aufstiegsmaster der Bundesverwaltung an der FH Bund einzurichten. Die FH Bund entwickelte daraufhin den Studiengang Master of Public Administration (MPA). Dieser Studiengang wird dort seit April 2011 als berufsbegleitender Fernstudiengang angeboten. 44 Dieses Studium ermöglicht den Aufstieg vom gehobenen Dienst in den höheren Dienst der Bundesverwaltung. Die FH Bund wurde gemäß 36 Absatz 3 mit der Durchführung des Auswahlverfahrens betraut. Dieses wird ab Februar 2012 zentral an der FH Bund durchgeführt. Als Beispiel für ein ausgearbeitetes Konzept für ein Auswahlverfahren sei auf das Konzept der FH Bund verwiesen, das unter anderem in den Anlagen der Masterarbeit von Bastian Rottländer wiedergegeben ist. 45 Mit erfolgreichem Abschluss und einer berufspraktischen Einführung von einem Jahr in der Laufbahn des höheren Dienstes erwerben die Teilnehmer die Laufbahnbefähigung für den höheren nichttechnischen Verwaltungsdienst des Bundes. Dabei wird dem Beamten nach dem Erwerb der Laufbahnbefähigung für die höhere Laufbahn ein Amt der neuen Laufbahn verliehen Vgl. 36 Abs. 4 BLV. 43 Vgl. 36 Abs. 6 BLV. 44 Vgl. FH Bund,http://www.fhbund.de/nn_15814/DE/05 MPA Aufstieg hd/mpa aufstieg hd.html. 45 Vgl. Rottländer 2012, Anhang Vgl. 40 BLV. 13

17 3 Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen 3 Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen 3.1 Erhebung des Stands der Umsetzung Um die Implementierung von Masterstudiengängen in der öffentlichen Verwaltung darzustellen, ist es notwendig, den gegenwärtigen Stand der Umsetzung in NRW zu erheben. Dabei sollen die Strukturen und Konzepte der Personalentwicklung ausgewählter Kommunen vor dem Hintergrund der Änderung der Laufbahnverordnung NRW betrachtet werden. Eine qualitative Befragung der ausgewählten Kommunen sollte einen vergleichenden Überblick über die konzeptionellen Ansätze bei dem Aufstieg durch Masterstudiengänge ergeben. Konkret sollte dabei auf die Auswahlverfahren der Kommunen, die die Mitarbeiter zum Aufstieg zulassen, eingegangen werden. Die Befragung wurde stichprobenartig durchgeführt, da sich aufgrund der Anzahl von 396 Kommunen in NRW eine vollständige Befragung im Rahmen einer Bachelorarbeit verbot. 47 Insgesamt wurden 25 Kommunen befragt. Diese wurden nach Einwohnerstand bzw. Mitarbeiteranzahl der Verwaltung ausgewählt. Dies geschah vor dem Hintergrund, dass größere Verwaltungen mehr Bedarf an Nachwuchs- und Führungskräften haben und schon weiter in der Umsetzung sein könnten. Demzufolge wurden 15 kreisfreie Städte, 2 große kreisangehörige Gemeinden, 5 Kreise, und der Landschaftsverband Rheinland (LVR), Landschaftsverband Westfalen-Lippe (LWL) und die Städteregion Aachen befragt. 48 Geführt wurden die Interviews mit den jeweils zuständigen Mitarbeitern, die entweder der Ausbildungsleitung oder der Personalentwicklung angehören. Generell muss entschieden werden, welcher Grad der Strukturierung in einem Interview gewählt wird. Stark strukturierte Interviews stellen einen größeren Eingriff durch den Interviewenden dar. Wenig strukturierte Befragungen lassen umgekehrt mehr Antwortmöglichkeiten des Interviewpartners zu. 49 Für diese Befragung wurde eine Kombination von strukturierten und unstrukturierten Bestandteilen gewählt (semistrukturierter Fragebogen). Für den strukturierten Teil der Befragung wurden geschlossene Fragen 47 Vgl. MIK, 48 Interviewprotokolle siehe Anhang Vgl. Mey et al. 2011, S

18 3 Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen gewählt, um bei der Auswertung eine Vergleichbarkeit herstellen zu können. Diese gestellten Fragen sind: Besteht ein Konzept zum Aufstieg in den höheren Dienst durch Masterstudium? Sehen Sie mittelfristige/langfristige Probleme bei der Besetzung von vakanten Führungspositionen oder Fachpositionen? Haben Mitarbeiter schon auf Eigeninitiative ein Masterstudium gemacht? Ist geplant, von der modularen Qualifizierung Gebrauch zumachen? Für den unstrukturierten Teil wurden offene Fragen gewählt, mit dem Ziel, auf die unterschiedlichen Situationen der Kommunen eingehen zu können. 50 Diese Fragen sind: Welche Chancen ergeben sich Ihrer Meinung nach durch die Möglichkeit des Aufstiegs durch ein Masterstudium für Kommunen und Mitarbeiter? Welche Risiken ergeben sich Ihrer Meinung nach durch die Möglichkeit des Aufstiegs durch ein Masterstudium für Kommunen und Mitarbeiter? Die Befragung wurde hauptsächlich in Form von Telefoninterviews durchgeführt. Vereinzelt wurde der Fragebogen auch per zugesendet. Vorwegzunehmen ist, dass von den 25 befragten Kommunen bislang nur eine, die Stadt Köln, ein Konzept zu Förderung des Aufstiegs durch ein Masterstudium entwickelt hat und dementsprechend auch ein Auswahlverfahren dafür durchführt. Die Ergebnisse wurden gemäß dem Grad der Planung und Umsetzung in drei Kategorien eingeteilt: Kommunen, die keine Umsetzung planen 50 In der Planung waren weitere Fragen vorgesehen, die nicht sinnvoll gestellt werden konnten, da nur eine der befragten Kommunen, die Stadt Köln, ein Konzept hat. Auf dieses Konzept wird im Kapitel 3.4. eingegangen. Im Folgenden werden die Fragen vollständigkeitshalber aufgeführt: Welche Masterstudiengänge werden für Ihre Mitarbeiter angeboten? Durch welches Zulassungsverfahren werden die Teilnehmer ausgewählt? - Auf welcher Grundlage basiert das Verfahren? - Welche Kompetenzen werden geprüft? - Wie werden die Kompetenzen geprüft? - Wie viele Teilnehmer werden pro Jahr zugelassen? - Wie hoch ist der Anteil der Kosten, der übernommen wird? Wie wird mit der Regelung 39 III LVO - andere zeitliche Abfolge - umgegangen? Welche Informationswege gibt es für Interessenten? 15

19 3 Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen Kommunen, die mit der Planung abwarten Kommunen mit einer Planung In Abbildung 1 ist die Zuordnung der Kommunen zu diesen Kategorien quantitativ im Überblick dargestellt Anzahl der Kommunen, 0 Abbildung 1: Grobübersicht über die Ergebnisse der im Rahmen der Arbeit durchgeführten Umfrage. Entsprechend dieser Einteilung werden in den folgenden Unterkapiteln die Ergebnisse der Befragung diskutiert. 3.2 Kommunen, die keine Umsetzung planen 5 Kommunen gaben an, zu dem Thema des Aufstieges in den höheren Dienst durch Masterstudium und durch modulare Qualifizierung keine Ansätze und Planungen zu haben. Diese Kommunen planen auch nicht, in näherer Zukunft über die Umsetzung der Regelung zu entscheiden. Bei diesen Kommunen handelt es sich hauptsächlich um 16

20 3 Gegenwärtige Umsetzung in Kommunen in Nordrhein-Westfalen kleine Kommunen. 51 Als Gründe für diese Entwicklung gaben die Befragten an, dass aufgrund der wenigen Stellen im höheren Dienst und daraus folgenden geringen Aufstiegschancen die Priorität dieses Themas derzeit gering ist. Eine Kommune gab ergänzend dazu an, dass wegen des Einstellungsstopps fast keine Bewegung im gehobenen Dienst und höheren Dienst stattfände. 52 Eine andere gab an, die Gesamtentwicklung abzuwarten und frühsten nach Ablauf der Übergangsfrist Ende 2015 über eine Umsetzung nachzudenken. 53 Ein Befragter äußerte, dass 4 Mitarbeiter auf eigene Initiative einen Masterabschluss gemacht haben, diese jedoch aufgrund fehlender Aufstiegsmöglichkeiten zu anderen Kommunen wechselten. 54 Diese Angaben verdeutlichen, dass die Problematik bei kleineren Verwaltungen hauptsächlich in der geringen Stellenanzahl im höheren Dienst liegt. 3.3 Kommunen, die mit der Planung abwarten 11 der befragten Kommunen werden aktuell noch nicht aktiv tätig, planen aber in Zukunft eine Umsetzung der Aufstiegsmöglichkeiten. 55 Die weitere Entwicklung wird zunächst abgewartet. Besonders im Fokus steht dabei die Entwicklung im Bereich der modularen Qualifizierung. 56 Erst danach wollen die Befragten auch Regelungen zum Aufstieg durch ein Masterstudium treffen. Die Befragten führten an, dass auch nicht geklärt ist, ob überhaupt ein Auswahlverfahren zur Zulassung zum Masterstudium durchgeführt werden soll und wer gegebenenfalls die Durchführung der modularen Qualifizierung übernimmt. Diese Kommunen warten daher mit der konkreten Planung noch ab. 3.4 Kommunen mit einer Planung 9 der befragten Kommunen haben ebenfalls noch keine der neuen Möglichkeiten des Aufstiegs umgesetzt, sind jedoch in entsprechenden konkreten Planungen. 57 Arbeitsgruppen wurden gebildet und Infoveranstaltungen zu diesem Thema besucht, um so in naher Zukunft die Verfahren zum Aufstieg durchführen zu können. Erst eine der Kommunen ist schon bei der konkreten Planung der Auswahlverfahren. 51 Siehe Anhang 4, Vgl. Interviews Nr Vgl. Interview Vgl. Interview Vgl. Interview Vgl. Interviews Nr Vgl. Kapitel Vgl. Interviews Nr

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