Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung

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1 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Masterarbeit zur Erlangung des akademischen Grades - Master of Public Administration - Vorgelegt von Norbert Zucht Diplom-Verwaltungsbetriebswirt (FH) Universität Kassel Masterstudiengang MPA Matrikel-Nr.: Straße: Bernkasteler Straße 24 Wohnort: Duisburg Tel.-Nr.: / Erstgutachter: Dr. Martin Wind Zweitgutachter: Dr. Werner Killian Duisburg, 14. Januar 2013 Worte: (ohne Anlagen)

2 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung II Inhalt Inhalt... II Abkürzungsverzeichnis... IV Abbildungsverzeichnis... V 1 Einleitung Ausgangslage, Problemstellung und Relevanz Zielsetzung und Aufbau der Arbeit Qualität und Qualitätsmanagement in der Kommunalverwaltung Qualität und Dienstleistungsqualität Besonderheiten kommunaler Dienstleistungen Die Rollen der Verwaltungskunden QM, TQM und PDCA-Zyklus Selbstbewertung, Audits und Zertifizierung Das CAF im Kontext des kommunalen Qualitätsmanagements Überblick über QM-Modelle in der Kommunalverwaltung Die Normenreihe DIN EN ISO 9000 ff Das EFQM-Modell Die Selbstbewertung mit dem CAF Entstehung, Entwicklung und Zielsetzung Die Themenfelder und Bewertungsmethoden Phasen und Schritte der Selbstbewertung Benchlearning und externes Feedback Vergleichende Betrachtung der drei QM-Modelle Kritik, Risiken und Optimierungen am CAF Praktische Erfahrungen von Kommunalverwaltungen mit CAF Methodisches Vorgehen Der qualitative Forschungsansatz Methode der Datenerhebung Auswahl der Interviewpartner Durchführung, Transkription und Auswertung... 38

3 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung III 5 Darstellung und Interpretation der Ergebnisse Gründe für die Einführung des CAF Durchführung des CAF-Prozesses Durch CAF angestoßene Veränderungen Kritische Erfolgsfaktoren im CAF-Prozess Schwierigkeiten im CAF-Prozess Erwartungshaltung und Zufriedenheit mit CAF Untersuchungskritik Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussfolgerung Quellenverzeichnis Eigenständigkeitserklärung Anhang... 70

4 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung IV Abkürzungsverzeichnis AW BMI BKÖ BRH BVA CAF CAFRC DGQ DHV DIN ECU EEA EFQM EIPA EOQ EPSA EQA EUPAN IPSG ISO KDZ KGSt NSM QM TQM Antwort auf Frage Bundesministerium des Innern Bundeskanzleramt Österreich Bundesrechnungshof Bundesverwaltungsamt Common Assessment Framework CAF Resource Centre Deutsche Gesellschaft für Qualität Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Deutsches Institut für Normung Effective CAF User European Excellence Award European Foundation for Quality European Institute of Public Administration European Organization for Quality European Public Sector Award European Quality Award European Public Administration Network Innovative Public Services Group International Organization for Standardization Zentrum für Verwaltungsforschung Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Neues Steuerungsmodell Qualitätsmanagement Total Quality Management

5 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung V Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Qualitätsdimensionen nach Donabedian Abbildung 2: Qualitätswaage Abbildung 3: Charakteristika von Dienstleistungen Abbildung 4: Urmodell des QM nach Zollondz Abbildung 5: TQM Abbildung 6: Dimensionen der Geisteshaltung zum TQM Abbildung 7: PDCA-Zyklus nach Deming Abbildung 8: QM-Prozessmodell ISO 9004: Abbildung 9: Grundkonzepte der Excellence Abbildung 10: EFQM-Modell Abbildung 11: RADAR-Bewertung Abbildung 12: CAF-Modell Abbildung 13: Zusammenhang von Themenfeldern und Bewertungsbogen 27 Abbildung 14: Zehn Schritte der Selbstbewertung... 29

6 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 6 von Einleitung 1.1 Ausgangslage, Problemstellung und Relevanz Die gesellschaftliche Umwelt wird zunehmend von der Globalisierung geprägt. Der internationale Standortwettbewerb macht eine Verbesserung der Effektivität und Effizienz öffentlicher Leistungen erforderlich und zwingt die Gemeinwesen zu einer Anpassung. 1 Verwaltungen, die qualitativ hochwertig handeln möchten, benötigen Methoden und Instrumente, welche sie in die Lage versetzen, ihre Kunden 2 und deren Leistungserwartungen zu identifizieren sowie organisatorische Maßnahmen zur dauerhaften Sicherung der Qualität 3. Für Unternehmen war gerade ihr extrem dynamisches Umfeld, in dem sie einem starken Konkurrenzdruck und einem permanenten Anpassungsprozess ausgesetzt waren, eine der Hauptgründe für die Entwicklung von Qualitätsmanagement. 4 In den Kommunen können Lebensqualität, Kundenorientierung, Prozessmanagement, Servicegarantien, Netzwerkverwaltung, Finanznot, demografischer Wandel, höhere Anforderungen an Führungskompetenz sowie Public Leadership ein dynamisches Umfeld kennzeichnen und Treiber für das Qualitätsmanagement sein. 5 Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells, die in vielen Kommunen eingesetzt werden, sind eine gute Grundlage auch für den Aufbau eines Qualitätsmanagements. Qualitätsmanagement ergänzt das Bemühen um eine bessere Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Verwaltung. 6 Zur Umsetzung des NSM liegen verschiedene Untersuchungen vor. 7 Über deren Aussagekraft und ein vermeintliches Scheitern des NSM wird in der Fachliteratur gestritten. 8 Wichtig für diese Arbeit ist, welche Rolle das Qualitätsmanagement im Modernisierungsprozess der Kommunalverwaltung spielt. Bürgermeister und Landräte sehen bessere Leistungsqualität und Kundenorientierung als wichtigste Hauptziele der Verwaltungsmodernisierung an. 9 Aber nur verhältnismäßig wenige Kommunen haben ein Qualitätsmanagement eingeführt, obwohl Aktivitäten, die sich auf den Ausbau der Kun- 1 Vgl. Bieger (2007), S. 23 ff. 2 In dieser Arbeit wird nur dort die männliche und weibliche Form verwendet, wo in besonderer Weise die Geschlechterabhängigkeit betont werden soll. An den anderen Stellen wird die gängige männliche Form für beide Geschlechter verwendet. 3 Vgl. Zucht, Norbert (2011), S KGSt (2009), S Vgl. KGSt (2009), S. 40 f. und Reichwein/ Broekmate (2010), S. 17 f. 6 Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2011), S Vgl. Bogumil/ Kuhlmann/ Wollmann (2011), S. 555 ff., Bogumil/ Grohs/ Kuhlmann/ Ohm (2007) und KGSt (2007b). 8 Vgl. Proeller/ Siegel (2012), S. 136 ff. 9 Vgl. Bogumil/ Grohs/ Kuhlmann/ Ohm (2007), S. 39.

7 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 7 von 106 denorientierung beziehen, von vielen Kommunen eingeführt wurden. 10 Deutlich wird, dass Kommunalverwaltungen mit Bürgeramtskonzepten vor allem versuchen, ihre Servicequalität zu verbessern. 11 Bleiben Kommunen jedoch beim Ausbau der Servicequalität stehen, besteht die Gefahr der Imageverbesserung ohne eine wirkliche Veränderung der Organisation und ihrer tatsächlichen Leistungen. 12 Für die nachhaltige Verbesserung der Leistungserstellung könnten zunächst die Beziehungen innerhalb der Verwaltung auf den Prüfstand gestellt werden, denn gute Kundenbeziehungen setzen voraus, dass die innere Verwaltungskultur stabil ist. 13 Der Wandel, der heute ansteht, bedeutet nicht nur eine Veränderung der Struktur, sondern auch eine Veränderung der Kultur. 14 Qualitätsmanagement einzuführen heißt, dass Sie sich in einen mittelbis langfristigen Veränderungsprozess begeben. 15 Die Grundlage guter Beziehungen ist das Wissen um die Vorstellungen und Wünsche des anderen. 16 Der Mensch kann sich am ehesten mit dem identifizieren, was er selbst gestalten kann. 17 Einzelne Schritte des Veränderungsprozesses sollten sich möglichst auf der Basis aktiver Beteiligung der Mitarbeiter vollziehen. Traditionelle Qualitätsmanagementsysteme, die auf der Messung zentraler, standardisierter Vorgaben beruhen, erscheinen zur Erfüllung der o.g. Anforderungen ungeeignet. 18 Die Minister der europäischen Mitgliedstaaten haben sich 2001 für die Anwendung des Common-Assessment-Frameworks (CAF) im öffentlichen Dienst ausgesprochen. 19 Das EIPA führte zwei Studien zum CAF auf europäischer Ebene durch, welche in den Jahren 2005 und 2011 veröffentlicht wurden. 20 In Österreich konnten das BKÖ und das KDZ empirische Erkenntnisse gewinnen. 21 In Deutschland ist die Einführung und Nutzung von Selbstbewertungsinstrumenten durch den Bundesrechnungshof für Behörden der Bundesverwaltung untersucht worden. 22 Zudem gibt es einen Bericht über die Erfahrungen des Hessischen Landesamtes für Bodenmanagement und Geoinformation, welcher 10 Vgl. Bogumil/ Grohs/ Kuhlmann/ Ohm (2007), S Bogumil/ Jann (2009), S Vgl. Bogumil/ Kißler (1998), S Vgl. Kommunale Informationsverarbeitung Baden-Franken (2012), S Doppler/ Lauterburg (2008), S Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2011), S Vgl. Kommunale Informationsverarbeitung Baden-Franken (2012), S Vgl. Kaune (2010), S Vgl. Hill (2010), S Vgl. olev (2012b) und EUR-LEX (2012). 20 Vgl. EIPA (2005) und EIPA (2011). 21 Vgl. BKÖ (2006) und Prorok (2005). 22 Vgl. BRH (2008), S. 106 f.

8 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 8 von 106 die Erfahrungen für die Landesbehörde darstellt. 23 Über die Bedeutung des CAF in deutschen Kommunalverwaltungen gibt es bislang nur begrenztes Erfahrungswissen und nach der Recherche des Verfassers keine veröffentlichten, empirischen Ergebnisse. 1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit Ziel dieser Arbeit ist es herauszufinden, welche Bedeutung das CAF für die deutschen Kommunalverwaltungen haben kann. Zur Einordnung des Themas und zur Definition zentraler Begriffe erfolgt im zweiten Kapitel eine Auseinandersetzung mit der wirtschafts- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur zum Qualitätsbegriff und zum Qualitätsmanagement vor dem Hintergrund kommunalverwaltungsspezifischer Besonderheiten. 24 Im dritten Kapitel wird das CAF im Kontext des kommunalen Qualitätsmanagements dargestellt und gegenüber anderen QM-Modellen abgegrenzt, um die zentralen Fragestellungen für die verwaltungspraktische Untersuchung herauszuarbeiten. Hierbei unterbleibt ganz bewusst eine ausführliche Beschreibung der Themenfelder, Kriterien und Indikatoren des CAF, weil diese frei zugänglich sind, als bekannt vorausgesetzt werden und hierüber keine neuen Erkenntnisse gewonnen werden können. Zur vollständigen Betrachtung des Themas, wird auf das Benchlearning mit dem CAF und das externe Feedback kurz eingegangen, obwohl diese Instrumente über den Selbstbewertungsprozess hinausgehen, welcher Hauptgegenstand der Untersuchung ist. Das methodische Vorgehen der Forschung wird im vierten Kapitel dokumentiert, bevor die Ergebnisse der Befragung über praktische Erfahrungen von Kommunalverwaltungen mit dem CAF im fünften Kapitel dargestellt und interpretiert werden. Die vorliegende Arbeit ist eine primär explorative Untersuchung. 25 Es wird bewusst ein qualitativer Ansatz gewählt. 26 Um dem Anspruch aus wissenschaftlicher Arbeit und hintergründiger Betrachtung realer 23 Vgl. Köhler (2006), S. 194 f. 24 Die Literaturauswahl bezieht sich auf gängige Standardwerke zum QM und im Speziellen auf Werke zum QM und CAF in der öffentlichen Verwaltung. Eine gute Übersicht über Qualitätsexperten und deren Literatur bietet Zollondz. Vgl. Zollondz (2011), S. 144 ff. 25 Vgl. Diekmann (2011), S. 33 f. 26 Vgl. Opp (2005), S. 102 f. und Atteslander (2010), S. 211 ff.

9 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 9 von 106 Verwaltungsgeschehnisse gerecht werden zu können, basiert die Empirie auf drei ausgewählten Kommunalverwaltungen, die CAF angewendet haben. Auf der Grundlage des aktuellen Forschungsstandes zum QM und über die Befragung zu verwaltungspraktischen Erfahrungen mit dem CAF, wird im sechsten Kapitel ein Fazit über die Anwendung des CAF in der Kommunalverwaltung gezogen. Die Ergebnisse sollen neben dem tieferen wissenschaftlichen Verständnis auch den Kommunalverwaltungen selbst im Umgang mit Modernisierung, Qualitätsmanagement und insbesondere CAF nutzen. 2 Qualität und Qualitätsmanagement in der Kommunalverwaltung 2.1 Qualität und Dienstleistungsqualität Die heterogenen und diffusen Auffassungen über Qualität, die vielfach sowohl für Sach- als auch für Dienstleistungen gültig sind, machen deutlich, dass es bis heute nicht gelungen ist, ein tragfähiges und allgemein akzeptiertes Qualitätsverständnis zu schaffen. 27 Der lateinische Wortstamm Qualis fragt nach der Art und Weise der Beschaffenheit, während Qualitas sich sowohl auf die Eigenschaftlichkeit als auch auf ein Verhältnis zu Dingen oder Prozessen bezieht. 28 Bieger hat einen Überblick über Autoren, Dimensionen und Perspektiven von Qualität erarbeitet. 29 Eine Auswahl verschiedener Definitionen des Qualitätsbegriffes bieten Bruhn und Zollondz. 30 Qualität und insbesondere Dienstleistungsqualität ist ein mehrdimensionales Phänomen. Dies kann an der Subjektivität des Qualitätsbegriffes, den Besonderheiten der Dienstleistungsproduktion und dem Kundenwert 31 liegen. Eine der am weitesten verbreiteten Unterscheidung der Qualität in die drei sog. Qualitätsdimensionen Strukturqualität 32, Prozessqualität und Ergebnisqualität, geht auf den amerikanischen Qualitätsforscher Avedis Donabedian zurück. Die nachstehende Abbildung verdeutlicht, dass erst die genaue Abstimmung der drei Dimensionen eine optimale Leistung ermöglicht. Hierbei 27 Bruhn (2011), S Zollondz (2011), S Vgl. Bieger (2007), S Vgl. Bruhn (2011), S. 34 ff. und Zollondz (2011), S Nach Leimeister erlaubt es die Interaktion zwischen Kunde und Anbieter, Kunden einen Wert im Nutzungsprozess der Leistungen zuzusichern. Vgl. Leimeister (2012), S. V. 32 Häufig auch Potenzialqualität genannt.

10 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 10 von 106 ist jedoch kritisch anzumerken, dass die Mitwirkung eines externen Faktors in dem Modell von Donabedian nicht enthalten ist. 33 Abbildung 1: Qualitätsdimensionen nach Donabedian 34 Aufgrund der Besonderheiten von Dienstleistungen kann eine weite Auffassung des Qualitätsbegriffes aus Kundensicht, unter angemessener Berücksichtigung der Wettbewerbs- und Unternehmensperspektive, am weitesten führen. 35 Dienstleistungsqualität ist die Fähigkeit eines Anbieters, die Beschaffenheit einer primär intangiblen und der Kundenbeteiligung bedürfenden Leistung gemäß den Kundenerwartungen auf einem bestimmten Anforderungsniveau zu erstellen. Sie bestimmt sich aus der Summe der Eigenschaften bzw. Merkmale der Dienstleistung, bestimmten Anforderungen gerecht zu werden. 36 Die nachstehende Abbildung am Beispiel einer Waage zeigt, dass man von Qualität sprechen kann, wenn realisierte Ergebnisse mindestens formulierten Anforderungen entsprechen. Die Anforderungen werden hierbei nicht nur von den Kunden bestimmt, sondern auch durch Gesetze und fachliche Standards definiert und unterliegen dem Einfluss weiterer Interessengruppen sowie finanziellen Möglichkeiten. 33 Vgl. Zollondz (2011), S. 170 f. 34 Eigene Darstellung nach Zollondz (2006), S Vgl. Bruhn (2011), S Leimeister (2012), S. 294.

11 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 11 von 106 Abbildung 2: Qualitätswaage 37 Es geht also nicht mehr per se um die bestdenkbarste Qualität, sondern um die Qualität, die die (berechtigten) Anforderungen der Kunden erfüllt und die im Rahmen des Potenzials einer Organisation erreichbar ist. 38 Demzufolge muss Klarheit darüber bestehen, wie man den Anforderungen genügen kann (Leistungsproduktion) und wer die Anforderungen stellt (Leistungsabnehmer) Besonderheiten kommunaler Dienstleistungen Kommunalverwaltungen sind Dienstleistungsbetriebe. 40 Wie in der volkswirtschaftlichen Terminologie und in der statistischen Klassifizierung, wird auch in der Betriebswirtschaftslehre der Begriff Dienstleistung bis heute verschieden weit gefasst. 41 Leimeister hat auf der Grundlage gängiger Definitionen eine Dienstleistungsdefinition hergeleitet, die versucht verschiedenen Ansprüchen gerecht zu werden, um für verschiedene Dienstleistungsarten Gültigkeit zu haben. 42 Dienstleistungen sind demnach Aktivitäten oder eine Folge von (modularen) Aktivitäten i.d.r. immaterieller Natur, die normalerweise in der Interaktion zwischen den beiden Komponenten eines Dienstleistungssystems stattfindet. 43 Die beiden Komponenten sind der Dienstleistungsnehmer und das Dienstleistungsanbietersystem. 44 Unter einem Dienstleistungssystem wird ein Netzwerk aus Menschen, Technologie und weiteren systeminternen und systemexternen Faktoren verstanden, das durch ge- 37 Eigene Darstellung nach Broekmate (2011), S Reichwein/ Broekmate (2010), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Rau (2007), S Malerie/ Frietzsche (2008), S Vgl. Leimeister (2012), S. 21 f. 43 Leimeister (2012), S Vgl. Leimeister (2012), S. 24.

12 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 12 von 106 meinsam genutzte Informationen und deren Strukturen zur Wertschöpfung beiträgt. 45 Diese Definition kann auf kommunale Dienstleistungen übertragen werden, da sie die Kundenorientierung als Handlungsfeld der Verwaltung, 46 den Wandel zur Netzwerkverwaltung, 47 die Modernisierungspotentiale des Informationsmanagements 48 und die Wirkungsorientierung kommunalen Handelns 49 einbezieht. Die nachstehende Abbildung zeigt die vier Charakteristika von Dienstleistungen, welche mit Dienstleistungsqualität in einer Beziehung stehen. Abbildung 3: Charakteristika von Dienstleistungen 50 Da Dienstleistungen nicht greifbar sind, besteht beim Abnehmer eine Ungewissheit über die Dienstleistungsqualität. Der Abnehmer sucht nach Indizien für die Dienstleistungsqualität, z.b. wie und wo er bedient wird. 51 Ohne den Einsatz externer Produktionsfaktoren ist die Produktion von Dienstleistungen nicht möglich. 52 Der Verwaltungskunde ist selbst Teil der Dienstleistungsproduktion bzw. werden Verwaltungsleistungen in wesentlichen Teilen im Angesicht des Kunden erbracht. 53 Die Qualität der Dienstleistung kann davon abhängen, wer sie wann, wo und wie ausführt. Demnach ist es schwierig, die Qualität konstant zu halten. 54 Dienstleistungen können nicht aufbewahrt werden. Bei gleichmäßiger verteilter Nachfrage bestehen in der Regel keine 45 Leimeister (2012), S Vgl. KGSt (1995), S Vgl. KGSt (2005), S. 8 ff. 48 Vgl. Killian/ Wind (1997), S. 52 ff. 49 Was für die Privatwirtschaft die Wertschöpfung ist, ist für die Kommunalverwaltung die Wirkung. Vgl. KGSt (2007a), S Eigene Darstellung nach Kotler/ Armstrong/ Wong/ Saunders (2011), S Vgl. Kotler/ Armstrong/ Wong/ Saunders (2011), S Vgl. Malerie/ Frietzsche (2008), S Vgl. Zollondz (2011), S Vgl. Kotler/ Armstrong/ Wong/ Saunders (2011), S. 696 f.

13 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 13 von 106 Probleme. 55 Schwankt die Nachfrage und damit die Auslastung stark, kann die Qualität negativ beeinflusst werden. 56 Die administrative Produktionsphase einer dienstleistungserzeugenden Kommunalverwaltung weist darüber hinaus folgende Besonderheiten auf: 57 Produktion heißt im Wesentlichen Informationsverarbeitung mit dem Ziel der Entscheidungsfindung. Der Leistungserstellungsprozess setzt sich aus einem komplexen Geflecht voneinander abhängiger Aktivitäten zusammen und die auszuführenden Arbeitsoperationen lassen sich nicht vollständig im Vorhinein festlegen. Der Leistungsumfang ist daher zum Teil erst zum Zeitpunkt der Leistungsabgabe feststellbar (z.b. im Sozial- oder Gesundheitswesen). Die Leistungsbereitschaft ist durch jederzeitige, potenzielle oder tatsächliche Inanspruchnahme durch das Kollektiv oder den Einzelbürger, ständig aufrecht zu erhalten. Der Leistungsvollzug ist infolge der Rechtstaatlichkeit in großem Umfang normiert. Der Leistungsort ist aufgrund der Bürgernähe häufig an festen Standorten gebunden. Das Produktionssystem ist durch verschiedene Fertigungsverfahren (büromäßige Leistungserstellung, personenbezogene Fertigungsarten, Bereitstellungen von Sachnutzungen und internen Servicediensten) heterogen. Die Leistungserbringung ist zum Großteil durch politische und rechtliche Vorgaben fremdbestimmt. Da Verwaltungsleistungen ihrem Ursprung nach in starkem Maße, durch politische und rechtliche Vorgaben, kollektiver Natur sind, können Konsumenten nicht ausgeschlossen werden. 58 Eine Betrachtung der Leistungsabnehmer und ihrer Rollen ist daher notwendig. 55 Vgl. Kotler/ Armstrong/ Wong/ Saunders (2011), S Der Verfasser hat als Organisationsberater eines Bürgerbüros beobachtet, dass lange Wartezeiten zu vermehrten Bürgerbeschwerden führten. Die Wartezeiten waren insbesondere an sog. Brückentagen lang, da hier viele Bürger Dienstleistungen in Anspruch nehmen wollten, aber die Kapazitäten des Bürgerbüros nicht ausgereicht haben, da auch viele Mitarbeiter an diesen Tagen frei genommen haben. 57 Vgl. Schmidt (2009), S. 69 ff. 58 Vgl. Schmidt (2009), S. 82 f.

14 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 14 von Die Rollen der Verwaltungskunden Die Übertragung des Kundenbegriffs auf den öffentlichen Bereich ist eine Metapher für die geforderte Öffnung der Verwaltung gegenüber den Anliegen der Bürgerinnen und Bürger. 59 Kunde ist, wer von einer Verwaltungseinheit Leistungen abnimmt oder wer durch eigene Aktivitäten die Wirkung einer Leistung verbessert. 60 Missverständnisse können sich ergeben, da die Identifikation der Bürger und Kunden und ihrer Rollen nicht immer offensichtlich ist. Es können mehre Typen von Verwaltungskunden klassifiziert werden, welche sich hinsichtlich ihrer Rolle gegenüber der Verwaltung unterscheiden. Je nach Kundentypus variieren auch die Anforderungen der Kundengruppe im Hinblick auf die gewünschte Qualität: 61 Der Bürger als Teil der örtlichen Gemeinschaft hat insbesondere Informations- und Partizipationswünsche. Der Bürger als Nutzer öffentlicher Einrichtungen im Gemeingebrauch wünscht sich breite Nutzungsmöglichkeiten in gutem Zustand. Der Bürger als Nutzer von Angeboten und Einrichtungen gegen Entgelt möchte ein möglichst gutes Preis-Leistungsverhältnis erhalten. Der Bürger als Nutzer von Einrichtungen mit Anschlusszwang erwartet geringe Wartezeiten und freundliches Personal. Der Bürger als Adressat der Eingriffsverwaltung wünscht sich transparentes Verwaltungshandeln, Rechtmäßigkeit und Widerspruchsmöglichkeiten. Der Bürger als Hilfeempfänger benötigt seiner Bedarfslage angemessene Lösungen. Öffentliche Investoren und freie Investoren fordern Einflussnahme auf die Gestaltung der örtlichen Gemeinschaft. Die Fachbereiche der Verwaltung als Nachfrager interner Organisationseinheiten orientieren sich an Qualitätsstandards konkurrierender Anbieter. Die Mitarbeiter als interne Kunden erwarten einen attraktiven Arbeitgeber. Aufgrund der verschiedenen Verwaltungskunden und ihrer Rollen kann die Kommunalverwaltung als ein Netzwerk angesehen werden. In diesem Netzwerk können auch Qualitätspartnerschaften mit Zulieferern und Kooperati- 59 Schedler/ Proeller (2011), S Vgl. Schedler/ Proeller (2011), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2011), S. 54 ff. und KGSt (1995), S. 28 ff.

15 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 15 von 106 onspartnern zum gegenseitigen Nutzen geschlossen werden. 62 Insbesondere bürgerschaftliches Engagement findet von und in Netzwerken statt. 63 Netzwerkmanagement könnte somit Teil und gleichzeitig Bedingung eines Qualitätsmanagements sein, welches die Komplexität und Ganzheit der Organisation sowie der in ihr verrichteten Arbeit im Auge behält. 64 Aufgrund der Komplexität einer solchen Netzwerkorganisation kann folgerichtig Qualitätsmanagement als umfassende Managementkonzeption verstanden werden, welche die Qualität ins Zentrum des Denkens und Handelns aller handelnden Akteure stellt. Hierbei würde es sich dann um ein Total Quality Management (TQM) handeln. 2.4 QM, TQM und PDCA-Zyklus Qualitätsmanagement umfasst die Gesamtheit der aufbau- und ablauforganisatorischen Gestaltung. Sowohl zur Verknüpfung der qualitätsbezogenen Aktivitäten untereinander, als auch im Hinblick auf eine einheitliche, gezielte Planung, Umsetzung und Steuerung der Maßnahmen des Qualitätsmanagements im Unternehmen. 65 Unter Qualitätsmanagement werden abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und Lenken einer Organisation bezüglich Qualität verstanden. 66 Da das Verständnis von Qualitätsmanagement nicht einheitlich ist, hat Zollondz ein sog. Urmodell entwickelt, das den gemeinsamen Nenner des Qualitätsmanagements, anhand der sieben zentralen Erfolgsfaktoren Kunden, Mitarbeiter, Management, Ressourcen, Prozesse, Messung und Analyse sowie Verbesserung, darstellt. 67 Abbildung 4: Urmodell des QM nach Zollondz Vgl. KGSt (2009), S Vgl. Bogumil/ Jann (2009), S. 235 f. 64 Vgl. Zollondz (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Zollondz (2011), S Vgl. Zollondz (2006), S. 207 f. 68 Eigene Darstellung nach Zollondz (2006), S. 207.

16 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 16 von 106 Eine allgemein geteilte Definition von Total Quality Management existiert nicht. 69 Es kann jedoch festgehalten werden, dass beim TQM die Ausrichtung auf den Kunden erfolgt, eine langfristige Lieferantenorientierung besteht, sich die Organisation prozessorientiert gestaltet, das Management eine Vorbildfunktion einnimmt, alle Mitarbeiter einer Organisation einbezogen werden, alle Bereiche einer Organisation lernen und sich darüber verbessern sowie Maßnahmen mit Daten zu belegen sind. 70 Abbildung 5: TQM 71 Für die Kommunalverwaltung könnte dies bedeuten, dass sich TQM zu einer übergeordneten Veränderungsstrategie entwickelt. Somit ist TQM nicht nur eine Technik, sondern auch eine Geisteshaltung. Diese Geisteshaltung bedingt, neben weiteren Dimensionen, die verstärkte Einbeziehung der Mitarbeiter und partizipative, zielorientierte Führung Vgl. Zollondz (2011), S Vgl. Zollondz (2011), S Eigene Darstellung nach Zollondz (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S. 20.

17 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 17 von 106 Abbildung 6: Dimensionen der Geisteshaltung zum TQM 73 Insbesondere die ständige Verbesserung der Prozesse sowie transparentes und nachvollziehbares Handeln könnten über die Anwendung des sog. PDCA-Zyklus erfolgen. 74 Der PDCA-Zyklus wird auch als Deming-Kreis bezeichnet. Deming geht in seinen Grundhaltungen davon aus, dass jeder Vorgang als Prozess betrachtet und als solcher schrittweise verbessert werden kann. 75 Abbildung 7: PDCA-Zyklus nach Deming Eigene Darstellung nach Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Kamiske/ Brauer (2011), S Eigene Darstellung nach Kamiske/ Brauer (2011), S. 279.

18 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 18 von 106 Im ersten Schritt werden konkrete Ziele definiert, um einen angestrebten Zustand zu erreichen (Plan). Dann erfolgen eine Ist-Analyse und die Durchführung von Maßnahmen (Do), bevor die Wirksamkeit der Maßnahmen im dritten Schritt, im Sinne eines Soll-Ist-Vergleiches, überprüft wird (Check). In der letzten Phase (Act) werden Verbesserungen zum Standard und bilden wiederum den Ausgangspunkt, den Zyklus wieder von vorne zu beginnen. Bei regelmäßiger Anwendung des PDCA-Zyklus, kann ein höherer Standard durch immer größer werdende Verbesserungen erreicht werden. 77 Im PDCA-Zyklus kann auch die Geisteshaltung des TQM zum Ausdruck kommen, wenn die Mitarbeiter mobilisiert und wertgeschätzt werden, ihre Handlungen reflektieren und sich inspirieren lassen. Am Anfang eines regelmäßigen Planungsprozesses zur kontinuierlichen Qualitätsverbesserung, wie in dem oben dargestellten Deming-Kreis, könnte eine Selbstbewertung stehen Selbstbewertung, Audits und Zertifizierung Die Bewertung durch die eigenen Beschäftigten, welche national und international ständig an Bedeutung gewinnt, 79 kann eine geeignete Methode sein, um qualitätsrelevante Informationen zu generieren. Vielen Verwaltungen fehlt es im Grunde nicht an Informationen, die für die erfolgreiche Steuerung notwendig wären. Die Informationen könnten sich nur nicht immer an der richtigen Stelle befinden und im Dickicht interner Abschottungsstrategien von Funktionsträgern verschwinden. 80 Die andere Möglichkeit besteht darin, dass Informationen an der richtigen Stelle vorhanden sind, aber nicht als relevant betrachtet werden. Die internen Vernetzungen im Unternehmen durch Kommunikation sicherzustellen, das Unternehmen kommunikativ zu durchdringen, ist eine wichtige Managementaufgabe. Hierbei sind die äußeren Umwelten (Markt, Kunde, Wettbewerb, staatliche Einflussnahme oder gesellschaftliche Strömungen) ebenso wichtig wie die inneren Faktoren (Motivation und Einstellungen der Mitarbeiter, Know-how und Kernkompetenzen, Verfügbarkeit von Ressourcen). 81 Am Anfang von Veränderungsprojekten steht deshalb häufig die Befragung der betroffenen Mitarbeiter und Führungskräfte, im Hinblick auf folgende Punkte: Vgl. Hermanutz (2006), S. 14 f. und Bruhn (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Geiger/ Kotte (2008), S Vgl. Doppler/ Lauterburg (2008), S Vgl. Doppler/ Lauterburg (2008), S Vgl. Doppler/ Lauterburg (2008), S. 171.

19 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 19 von 106 Was läuft gut? Was läuft nicht so gut? Was für Veränderungen sind angezeigt? Wie können sie realisiert werden? Eine Selbstbewertung dient dem Aufbau eines Berichtswesens, welches zur Datengrundlage aller strategischen und operativen Planungen wird. Damit sich die relevanten Verbesserungsbereiche tatsächlich in konkreten Aktionen niederschlagen, kann es als Voraussetzung angesehen werden, dass die Selbstbewertung regelmäßig und systematisch durchgeführt wird. 83 Die Selbstbewertung hat sich ursprünglich aus dem Audit entwickelt. 84 Unter einem Audit wird ein Informationssystem verstanden, das ebenfalls ein Bild über qualitätssichernde Aktivitäten vermitteln, Schwachstellen aufzeigen und zu Verbesserungsmaßnahmen anregen kann. 85 Ein Audit kann von eigenen Mitarbeitern, Kunden oder neutralen externen Stellen durchgeführt werden. Ein externes Audit wird üblicherweise von einer akkreditierten Institution vorgenommen und schließt i.d.r. mit der Vergabe eines Zertifikates ab, welches der auditierten Organisation einen bestimmten Qualitätsstandard sowie das Vorhandensein und die Wirksamkeit eines Qualitätsmanagementsystems bescheinigt 86 (Zertifizierung). Selbstwertung, Audits und Zertifizierung sind Bestandteile von QM-Modellen in Kommunalverwaltungen, die im Folgenden dargestellt werden. 3 Das CAF im Kontext des kommunalen Qualitätsmanagements 3.1 Überblick über QM-Modelle in der Kommunalverwaltung Über das Ausmaß der in Deutschland auf kommunaler Ebene eingesetzten QM-Modelle existieren keine repräsentativen Daten. 87 Kommunalverwaltungen orientieren sich aktuell häufig an der Normenreihe DIN EN ISO 9000 ff, dem EFQM-Modell und dem CAF. 88 Neben diesen großen QM-Modellen und ihren zentralen Merkmalen existieren eine Vielzahl unterschiedlicher QM- 83 Vgl. Zink (2004), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Speer (2011), S Vgl. KGSt (2009), S. 22.

20 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 20 von 106 Modelle 89 für einzelne Verwaltungsbereiche, z.b. Soziales, Jugend und Kultur 90, die aufgrund ihrer spezifischen Ausprägungen jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit sind. Für die flächendeckende Einführung eines QM in der Kommunalverwaltung könnten die drei großen Modelle eine besondere Bedeutung haben, gleichwohl sich bislang keines als Standard durchgesetzt hat. 91 Die folgenden Ausführungen zur Normenreihe DIN EN ISO 9000 ff und dem EFQM-Modell sollen einen Überblick bieten. Das CAF wird als Hauptgegenstand der Untersuchung ausführlicher dargestellt, bevor ein Vergleich der QM-Modelle vorgenommen wird. 3.2 Die Normenreihe DIN EN ISO 9000 ff Die internationale Normenreihe DIN EN ISO 9000 ist im Jahre 1987 entstanden, 1994 überarbeitet, 2000 reformiert und 2005 nochmals aktualisiert worden. 92 Sie wurde ursprünglich für die industrielle Fertigung aufgebaut und später um einen Leitfaden für Dienstleistungen ergänzt. 93 Hinter der Bezeichnung Normenreihe stehen verschiedene Einzelnormen, die sich hinsichtlich ihrer Zielrichtungen und Anwendungsbereiche unterscheiden, aber auch gegenseitig ergänzen können. Die Norm DIN EN ISO 9000:2005 ist als Begriffsnorm und zur Einführung in das QM zu verstehen. Sie beschreibt Grundlagen und gibt einen Überblick über Qualität und QM. 94 Von zentraler Bedeutung ist die Norm DIN EN ISO 9001:2008, welche die Anforderungen an ein Qualitätsmanagementsystem definiert. Ein wesentliches Element ist die Dokumentation, in Form eines Qualitäts-Handbuches, welches sicherstellen soll, dass die Qualitätsanforderungen erfüllt werden. Dokumentiert werden insbesondere Prozesse und Verfahren, die in verschiedenen Stufen geprüft werden können (Auditierung/ Zertifizierung). 95 Die Zertifizierung erfolgt ausschließlich auf der Basis der Norm DIN EN ISO 9001 in ihrer jeweils aktuellen Fassung Vgl. Reichwein/ Broekmate (2010), S. 23 f. 90 Vgl. Buhmann (2007), S. 9 ff. 91 Vgl. KGSt (2009), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S. 59.

21 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 21 von 106 Die Norm kann als Qualitäts-Sicherungssystem angesehen werden, das die Umsetzung von Planungen und Konzepten in konkrete Produkte und Leistungen erleichtert. Es garantiert jedoch nicht, dass die Konzepte als solche die kundengerechten Anforderungen widerspiegeln. 97 Nur wenn ein Unternehmen seine Qualitätsstandards tatsächlich auf Kundenerwartungen abstützt, ist dies gewährleistet. 98 Mit der Norm DIN EN ISO 9004:2009 werden die Ziele der internen Leistungsverbesserung sowie die Verbesserung der Kundenzufriedenheit verfolgt. Sie ist, unabhängig von Größe, Art und Tätigkeit, auf alle Organisationen anwendbar und kann als Anleitung verstanden werden, um das Erreichen eines nachhaltigen Erfolges durch einen QM-Ansatz zu unterstützen. 99 Somit hat eine Organisation die Möglichkeit, sich neben der Auditierung oder Zertifizierung in Richtung eines TQM zu entwickeln. 100 Wie die nachstehende Abbildung zeigt, liegt der DIN EN ISO 9004 ein Prozessverständnis zu Grunde. Der innere Regelkreis stellt das QM-System dar, welches die Produkterstellung und den damit verbundenen ständigen Verbesserungsprozess umfasst. Das QM-System erhält durch die Anforderungen der Stakeholder Impulse, die einen Einfluss auf die Produkterstellung haben. Da das Produkt an die Stakeholder abgesetzt wird, ist deren Zufriedenheit die Basis für die interne Erfolgskontrolle. 101 Abbildung 8: QM-Prozessmodell ISO 9004: Vgl. Bieger (2007), S Bieger (2007), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Eigene Darstellung nach Zollondz (2011), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Eigene Darstellung nach Zollondz (2011), S. 312.

22 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 22 von 106 Weiterhin enthält die Normenreihe die Norm DIN EN ISO 19011:2002, welche aus Leitfäden zur Auditierung von QM-Systemen und/ oder Umweltmanagementsystemen besteht Das EFQM-Modell Das Modell wurde in seiner ersten Fassung 1991 von der im Jahr 1988 gegründeten EFQM veröffentlicht. Unter Einbeziehung von über 250 Experten wurde es als universales Modell konzipiert, welches in allen Organisationen eingesetzt werden kann. 104 In den Jahren 1998 und 1999 wurde das Modell grundlegend verändert und 2003 sowie 2009 überarbeitet. 105 EFQM ist ein Ansatz, der verschiedene Aspekte der Qualität, Qualitätsbefähiger und Qualitätsresultate, integriert und damit an verschiedenen Bereichen des Qualitätsmanagements ansetzt. 106 Das EFQM-Modell unternimmt den Versuch alle Faktoren, die Qualität in einer Organisation bestimmen, wiederzugeben und auch die Wechselwirkungen untereinander zu berücksichtigen. 107 Es soll jedoch nicht als absoluter Maßstab verstanden werden, sondern als Anhaltspunkt, wie Qualitätsmanagement eingeführt und verbessert werden kann. 108 Das EFQM-Modell greift die Grundgedanken des TQM auf. Es basiert auf einer Managementphilosophie, die ein umfassendes Qualitätsverständnis zu Grunde legt und sich an den folgenden sog. Grundkonzepten der Excellence orientiert. Abbildung 9: Grundkonzepte der Excellence Vgl. Bruhn (2011), S. 453 und Zollondz (2011), S. 310 ff. 104 Vgl. Zink (2004), S. 67 und Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Bieger (2007), S Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S. 250 f. 108 Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Eigene Darstellung nach Quality Austria und EFQM (2012).

23 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 23 von 106 Das EFQM-Modell kann auf verschiedene Art und Weise genutzt werden: 110 Organisationen können sich um einen europäischen Qualitätspreis bewerben. 111 Organisationen können eine Selbstbewertung durchführen. Organisationen können die Kriterien des Modells als Raster für eine Qualitätsbewertung, ein Benchmarking oder eine Stärken- Schwächenanalyse nutzen. Ausgangspunkt für eine Selbstbewertung ist die Strukturierung der Bewertungskriterien, nach denen der EEA vergeben wird. 112 Die Befähiger beschreiben Kriterien, die die Bemühungen einer Organisation für eine hohe Qualität zum Ausdruck bringen und damit quasi die Ausgestaltung des QM- Systems. Die Ergebnisse beziehen sich auf die Wirkungen des QM- Systems. 113 Abbildung 10: EFQM-Modell 114 Die Bewertungsmethode des EFQM-Modells wird RADAR genannt und setzt sich aus verschiedenen Schritten zusammen 115, die dem PDCA-Zyklus entsprechen. 110 Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Der europäische Qualitätspreis wurde von der EFQM und der EOQ initiiert und im Jahr 2006 von European Quality Award (EQA) in European Excellence Award (EEA) unbenannt. 112 Der Ludwig-Erhard-Preis ist die nationale Variante des EEA in Deutschland. 113 Vgl. Bruhn (2011), S Entnommen aus KGSt (2009), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S. 182.

24 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 24 von 106 Abbildung 11: RADAR-Bewertung 116 Über die Bewertung können verschiedene Stufen der Excellence erreicht werden. Im Beurteilungsprozess können maximal Punkte erreicht werden. 117 Für die unterste Stufe Committed to Excellence muss eine Selbstbewertung durchgeführt, Stärken und Verbesserungspotenziale abgeleitet und für drei Verbesserungspotenziale Maßnahmenpläne entwickelt und umgesetzt worden sein. 118 Die Stufe Recognized for Excellence wird ab 300 Punkten an Organisationen vergeben, die messbare Fortschritte auf dem Weg zur Excellence erzielt haben. 119 Darüber hinaus gibt es die Stufen Finalist, Prize Winner und Award Winner Die Selbstbewertung mit dem CAF Entstehung, Entwicklung und Zielsetzung Das CAF ist ein gemeinsames, europäisches Qualitätsbewertungsschema, das aus der Zusammenarbeit von 16 europäischen Partnerländern in einem Expertenkomitee (IPSG) entstanden ist und auf der Basis des EFQM-Modells und des Speyerer Qualitätswettbewerbes 121 speziell für die öffentliche Ver- 116 Eigene Darstellung nach Zollondz (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Vgl. Kamiske/ Brauer (2011), S Der Speyerer Qualitätswettbewerb fand letztmalig im Jahr 2006 statt und wurde durch den EPSA abgelöst. Für weitergehende Informationen vgl. DHV Speyer (2013).

25 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 25 von 106 waltung angepasst wurde. 122 Auf Entscheidung des EUPAN wurde im EIPA in Maastricht das CAFRC eingerichtet. Das CAFRC nimmt Aufgaben zur Unterstützung und Umsetzung des Modells sowie die Evaluierung der Ergebnisse war und arbeitet dabei mit nationalen CAF-Korrespondenten zusammen. 123 Der nationale Kooperationspartner in Deutschland ist das Deutsche CAF-Zentrum des Bundesverwaltungsamtes, welches vom BMI im Jahr 2006 mit der Fortführung dieser Aufgabe beauftragt wurde. 124 Seit der Unterzeichnung eines Kooperationsvertrages im Jahr 2011 fungiert die KGSt als Ansprechpartner für die kommunale Ebene und baut ein Kommunales CAF- Zentrum auf. 125 Das CAF ist ein auf Nachhaltigkeit angelegtes Modell und beruht auf der Annahme, dass herausragende Leistungsergebnisse von Organisationen für Bürgerinnen und Bürger/Kundinnen und Kunden, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und für die Gesellschaft durch Führungsqualität erzielt werden, die geeignete Strategien und Pläne entwickelt, das Personal entsprechend einsetzt, Partnerschaften nutzt, Ressourcen effizient verwendet und optimale Leistungsprozesse sicherstellt. 126 Das CAF verfolgt im Wesentlichen vier Hauptziele: Öffentliche Verwaltungen mit den Prinzipien des TQM vertraut zu machen und sie an den PDCA-Zyklus heranzuführen. 2. Die Selbstbewertung zu erleichtern, um eine Diagnose der Stärken und Verbesserungspotenziale zu ermöglichen. 3. Das Bindeglied zwischen verschiedenen QM-Methoden zu sein. 4. Leistungsvergleiche zwischen unterschiedlichen Verwaltungen zu unterstützen. Die erste Version des CAF wurde im Mai 2000 auf der ersten Europäischen Qualitätskonferenz in Portugal vorgestellt. Seit der Einführung wurde CAF in den Jahren 2002 und 2006 als überarbeitete Fassung herausgegeben. 128 Auf dem fünften Europäischen CAF-Anwendertreffen in Oslo wurde die neue Version CAF 2013 vorgestellt. Die neue Version liegt zum Zeitpunkt der Er- 122 Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. EIPA (2012). 124 Vgl. BVA (2012a). 125 Vgl. KGSt (2012). 126 BVA (2006), S Vgl. BVA (2006), S Vgl. BVA (2006), S. 4.

26 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 26 von 106 stellung dieser Arbeit noch nicht in deutscher Sprache vor. 129 Daher beziehen sich die nachfolgenden Ausführungen auf die Version CAF Die Themenfelder und Bewertungsmethoden Abbildung 12: CAF-Modell 130 Das CAF umfasst neun Themenfelder, welche in der vorherigen Abbildung aufgeführt sind und basiert auf den Faktoren Innovation und Lernen. Die Organisation stellt den Status quo in Frage, lernt aus ihren Fehlern und strebt nach Innovation. 131 Die Themenfelder 1 bis 5 Führungsqualität, Strategie und Planung, Personalmanagement, Partnerschaften und Ressourcen sowie Prozesse sind die sog. Befähiger. Hier wird bewertet, was eine Organisation tut und wie sie dabei vorgeht, um die erwünschten Ergebnisse zu erzielen. 132 In den Themenfeldern 6 bis 9 Kunden- und Bürgerbezogene Ergebnisse, Mitarbeiterbezogene Ergebnisse, Gesellschaftsbezogene Ergebnisse sowie Die wichtigsten Leistungsergebnisse der Organisation werden die Ergebnisse der Verwaltung, die sie für ihre Bürger/Kunden, Mitarbeiter, die Gesellschaft und allgemein in Erfüllung ihres Auftrags, mit Hilfe von Messergebnissen, Indikatoren und Fakten bewertet Vgl. BVA (2012b). 130 Entnommen aus KGSt (2009), S KGSt (2009), S Für weitergehende Informationen vgl. BVA (2009a), S Für weitergehende Informationen vgl. BVA (2009a), S

27 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 27 von 106 Der ganzheitliche Ansatz des CAF resultiert aus den Querverbindungen im Modell. Hierbei wird zwischen einem ganzheitlichen Verhältnis der Befähiger untereinander und der Beziehung zwischen Ursache und Wirkung (Befähiger und Ergebnissen) unterschieden. Die Grundthese lautet: Gute Befähiger bringen gute Ergebnisse, gute Ergebnisse brauchen gute Befähiger. Qualität ist kein Zufall, sondern das Resultat zielorientierten Handelns. 134 Die Selbstbewertung ist das Herzstück des CAF. Sie dient dazu, die Stärken und Verbesserungsbereiche herauszufinden und daraus konkrete Maßnahmen abzuleiten, die die Leistungsfähigkeit der Organisation steigern kann. Für die Selbstbewertung wird ein Bewertungsbogen eingesetzt. Er ist so aufgebaut, dass die neun Themenfelder durch insgesamt 28 Kriterien und 210 Indikatoren konkretisiert werden. Die Kriterien werden anhand von Indikatoren erläutert und weisen auf Bereiche hin, die für eine qualitätsvolle Verwaltung maßgeblich sein können. 135 Für den flexiblen Einsatz in der Praxis, ist es wichtig hervorzuheben, dass der Bewertungsbogen auf der Ebene der Indikatoren an konkrete Projekte oder bestimmte Begriffe, z.b. Interkulturalität, angepasst werden kann. 136 Die neun Themenfelder, die 28 Kriterien und das Bewertungssystem sollen jedoch beibehalten werden. Abbildung 13: Zusammenhang von Themenfeldern und Bewertungsbogen KGSt (2009), S Vgl. BVA (2006), S Vgl. Reichwein/ Rashid (2012), S Eigene Darstellung aus einer beruflichen Präsentation.

28 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 28 von 106 Für die Bewertung der Befähiger können zwei Bewertungsmethoden eingesetzt werden, die sich beide am PDCA-Zyklus ausrichten. Die einfache Bewertungsskala für Befähigerkriterien hat kumulativen Charakter. Hier muss eine Phase abgeschlossen sein, bevor die nächste Phase beginnen kann. Entsprechend dem Niveau, das die Organisation innerhalb einer Phase erreicht hat, werden zwischen 0 und 100 Punkten vergeben. 138 Die Bewertungsskala für Befähigerkriterien mit Feinabstimmung berücksichtigt den Grad der Umsetzung im Rahmen der einzelnen Phasen des PDCA-Zyklus. Der kumulative Charakter wird aufgehoben, weil z.b. Maßnahmen bereits umgesetzt werden können, ohne das eine ausreichende Planung vorgenommen wurde. 139 Da die Bewertung der Ergebnisse andere Antworten erfordert, erfolgt die Punktevergabe im Gegensatz zu der Bewertung der Befähiger nicht anhand der Phasen des PDCA-Zyklus. 140 Auf jeder Ebene der Bewertungsskala für die Ergebniskriterien kann die Tendenz oder der Grad der Zielerreichung o- der beides berücksichtigt werden. 141 Wie bei der Bewertung der Befähiger gibt es auch bei der Bewertung der Ergebnisse, die Alternativen der einfachen Bewertungsskala und der Bewertungsskala mit Feinabstimmung Phasen und Schritte der Selbstbewertung Von Praktikern aus Bund, Ländern und Kommunen wird ein Standard-CAF- Prozess empfohlen, der vom BVA in einem Praxisleitfaden 143 herausgegeben wird. Der Standard-CAF-Prozess umfasst zehn Schritte, die sich in drei Phasen unterteilen lassen. 144 Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass der Standard-CAF-Prozess eher als Anregung angesehen werden sollte und nicht als konkretes Handbuch für die Durchführung. Der Prozess der Selbstbewertung kann unterschiedlich und damit flexibel an örtliche Gegebenheiten angepasst, gestaltet werden Vgl. BVA (2006), S. 28 f. 139 Vgl. BVA (2006), S. 30 ff. 140 Vgl. BVA (2006), S Vgl. BVA (2006), S Vgl. BVA (2006), S. 29 ff. 143 Vgl. BVA (2009b). 144 Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2006), S. 33.

29 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 29 von 106 Abbildung 14: Zehn Schritte der Selbstbewertung 146 Mit der ersten Phase beginnt der CAF-Prozess. Es erfolgt die Entscheidung darüber, wie die Selbstbewertung organisiert und geplant werden soll (1. Schritt). 147 Bei der Kommunikation des Selbstbewertungsprojektes (2. Schritt) 148 können Anreize für die Beteiligung der Mitarbeiter geschaffen werden. 149 Ein Kommunikationsplan ist zwingend notwendig, da Kommunikation ein Schlüsselfaktor in Veränderungsprojekten darstellen kann. Einer der größten Nutzenpotenziale des CAF kann darin liegen, die Kommunikation innerhalb der Organisation zu verbessern. 150 Die zweite Phase umfasst die Schritte drei bis sechs und stellt das eigentliche Selbstbewertungsverfahren dar. Zunächst ist eine Entscheidung über die Anzahl und den Umfang der Selbstbewertungsgruppe(n) erforderlich (3. Schritt). 151 Nachdem die Bewertungsgruppen zusammengesetzt sind, können Schulungsveranstaltungen durchgeführt werden (4. Schritt). 152 Die Schulungen haben das Ziel, dass alle Beteiligten das CAF-Modell und die Vorgehensweise der Selbstbewertung verstehen. Die Durchführung der Selbstbewertung besteht aus den Einzelbewertungen der Gruppenmitglieder, der Erzielung eines Konsenses innerhalb der Gruppe und der damit verbundenen Gesamtbewertung (5. Schritt) Eigene Darstellung aus einer beruflichen Präsentation. 147 Für weitergehende Informationen vgl. BVA (2009b), S Für weitergehende Informationen vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2006), S Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2009b), S. 6.

30 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 30 von 106 Richtige oder falsche Sichtweisen kann es nicht geben, da die Bewertung zwangsläufig subjektiven Wahrnehmungen unterliegt. Bei der Bewertung der Befähigerkriterien wird nach Belegen 154 für die Einschätzungen gefragt. Bei den Ergebnisindikatoren werden Daten und Zahlen herangezogen. Somit ergänzen sich persönliche Einschätzungen mit Faktenmaterial. 155 Für die Auswertung kann die kostenlose Software easy-caf eingesetzt werden. 156 Als prioritäre Handlungsfelder soll die Organisation sich in erster Linie um die Indikatoren kümmern, die sowohl eine hohe Wichtigkeit als auch einen hohen Handlungsbedarf (= geringen Punktwert) aufweisen. 157 Sind die Selbstbewertungsergebnisse vollständig, kann der Ergebnisbericht verfasst werden (6. Schritt). Er kann eine kurze Verlaufsbeschreibung, eine Portfolioauswertung der bewerteten und gewichteten Indikatoren sowie Vorschläge zur Entwicklung des Aktionsplans beinhalten. 158 Die Schritte sieben bis zehn lassen sich der dritten Phase zuordnen. Hier können Verbesserungen geplant und in den regulären Prozess der strategischen Planung integriert, Prioritäten gesetzt und Maßnahmen umgesetzt werden. 159 Auf der Basis des Ergebnisberichtes kann die Projektleitung einen Aktionsplan mit konkreten Verbesserungsmaßnahmen entwickeln 160 (7. Schritt). Zur Schaffung einer möglichst breiten Akzeptanz innerhalb der Belegschaft sollte der Aktionsplan zeitnah und offen kommuniziert werden (8. Schritt), bevor dessen konsequente Umsetzung erfolgt (9. Schritt). Da CAF auf Kontinuität und Nachhaltigkeit ausgerichtet ist, kann zum Abschluss die nächste Selbstbewertung geplant werden (10. Schritt). In der folgenden Selbstbewertung können Umsetzungsgrad und Wirksamkeit der Verbesserungsmaßnahmen überprüft werden und der CAF-Prozess von neuem beginnen Benchlearning und externes Feedback Über den Selbstbewertungsprozess hinaus, bietet CAF auch die Möglichkeit, Vergleiche zu ziehen und den CAF-Prozess von neutralen Dritten bewerten zu lassen. 154 Z.B. Aktivitäten, Erfahrungen und Dokumente. 155 Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2012c). 157 BVA (2009b), S Vgl. BVA (2009b), S Vgl. BVA (2009b), S Auch Verbesserungskonzept genannt. 161 Vgl. BVA (2009b), S. 44.

31 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 31 von 106 Die Selbstbewertung kann ein einleitender Schritt für das Benchlearning sein. 162 Benchlearning dient dazu, Möglichkeiten einer besseren Prozessgestaltung zu finden mit dem Ziel, die Gesamtleistung der Organisation zu verbessern 163. Benchlearning ist nur eine Möglichkeit, sich mit anderen zu vergleichen und anhand von vorbildlichen Praktiken zu lernen. 164 Die IPSG hat Ende September 2009 in Oslo beschlossen, das CAF durch ein externes Feedback zu ergänzen und damit eine Überprüfung und Bestätigung der Selbstbewertung zu ermöglichen. Bei erfolgreicher Überprüfung wird das Gütesiegel ECU 165 verliehen Vergleichende Betrachtung der drei QM-Modelle Die drei vorgenannten Modelle sind in ihren Konzepten und Vorgehensweisen ähnlich. 167 Die Unterschiede sind nicht grundlegend, sondern graduell. 168 Das EFQM- und das CAF-Modell weisen viele Übereinstimmungen in ihrem Grundkonzept und den methodischen Vorgehensweisen auf. 169 Der Übergang vom CAF zum EFQM kann praktisch nahtlos erfolgen. 170 Das CAF hat die Grundstruktur des EFQM übernommen und daneben Aspekte aus dem Speyerer Qualitätspreis integriert. Die Indikatoren sind weniger ausdifferenziert und inhaltlich sowie sprachlich an die Gegebenheiten der öffentlichen Verwaltung angepasst. 171 EFQM und CAF sind im engeren Sinne keine Managementkonzepte, weil sie keine Vorgaben machen, auf welche Art und Weise die Ergebnisse erreicht werden sollen. Sie sind offene Modelle und können daher auch mit anderen Konzepten kombiniert werden, wie z.b. mit einer Auditierung nach DIN EN ISO 9000 ff. Organisationen können sich im Modell spiegeln und betrachten, welche Konturen sie mehr oder weniger ausfüllen. 172 Dem Konzept des EFQM- und des CAF-Modells liegt eine ethisch fundierte Managementphilosophie zu Grunde, die in den Begriffen Nachhaltigkeit und soziale Verantwortung zum Ausdruck kommt. 173 Eine ethische Dimension ist im Modell nach DIN EN ISO 9000 ff nicht erkennbar Vgl. BVA (2006), S BVA (2006), S Für weitergehende Informationen vgl. BVA (2006), S In Deutschland lautet die Bezeichnung Effektiver CAF-Anwender. 166 Vgl. olev (2012a). 167 Vgl. KGSt (2009), S Vgl. KGSt (2009), S KGSt (2009), S Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. KGSt (2009), S KGSt (2009), S Vgl. KGSt (2009), S. 25.

32 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 32 von 106 Alle drei QM-Modelle bieten die Möglichkeit, das aufgebaute Qualitätsmanagement von außen zu betrachten. Im Vergleich zum EEA des EFQM- Modells steht beim ECU nicht das Ergebnis in Form eines höchstmöglichen Punktwertes im Vordergrund, sondern es werden der Selbstbewertungsprozess und die Planung von Verbesserungen beurteilt. 175 Das Ergebnis der Bewertung ist beim CAF, gegenüber dem Mehrwert des Diskussionsprozesses, nachrangig. Die Intensivierung und die Verbesserung der Kommunikation stehen im Mittelpunkt. Wichtiger als die Punktevergabe kann die Darstellung verschiedener Ansichten über Stärken und Verbesserungsbereiche sein. 176 Schließlich steht auch beim Leistungsvergleich mit anderen (Benchlearning), der eines der Hauptziele des CAF ist, nicht die höchste Präzision der Ergebnisse im Vordergrund, sondern der Prozess des Vergleichens. 177 Generell gilt, dass jedes QM-Modell nur dann attraktiv ist, wenn es nach innen und außen mit einem deutlichen Mehrwert verbunden wird, der auch beim Kunden und bei den weiteren Interessengruppen ankommt. 178 Aufwand und Nutzen müssen in einem angemessenen Verhältnis stehen. Die Normenreihe DIN EN ISO 9000 ff könnte hier schlechter abschneiden, da sie konkrete Anforderungen an die Dokumentation und deren Lenkung stellt. Diese Energie und Zeit kann nicht in die Umsetzung von Verbesserungen investiert werden. 179 Angesichts der finanziellen Situation der Kommunen können Kosten ein ausschlaggebendes Differenzierungskriterium sein. Die Unterlagen für das Modell nach DIN EN ISO 9000 ff und das EFQM sind im Gegensatz zu den Unterlagen des CAF nicht kostenlos erhältlich. Die Kosten des Zertifizierungsprozesses nach DIN EN ISO betragen ungefähr für kleine Unternehmen, für mittlere Unternehmen und für große Unternehmen. 180 Beim deutschen EFQM-Center der DGQ betragen die Bewerbungsgebühren für die Stufen Committed to Excellence und Recognized for Excellence bzw Die Kosten für das externe Feedback zum Erhalt des CAF-Gütesiegels sind ebenfalls von der Größe Organisation abhängig und betragen bis 100 Vollzeitbeschäftigte 1.000, bis Vgl. Speer (2011), S Vgl. Etscheid (2010), S Etscheid (2010), S KGSt (2009), S Vgl. KGSt (2009), S Vgl. Bruhn (2011), S Fraglich ist die Übertragbarkeit der Unternehmensgröße auf Kommunalverwaltungen. Für eine genaue Gegenüberstellung wären detaillierte Untersuchungen notwendig. 181 Vgl. EFQM (2005), S. 14 und Wikipedia (2012). Der Verfasser ist sich darüber bewusst, dass Wikipedia ungenaue Informationen enthalten kann. Eine Durchsicht betriebswirtschaftlicher Literatur zum Thema brachte jedoch keine weiterführenden Ergebnisse.

33 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 33 von 106 Vollzeitbeschäftigte 1.500, bis Vollzeitbeschäftigte und über Vollzeitbeschäftigte Insgesamt kann festgehalten werden, dass CAF bezüglich der Rahmenbedingungen (verwaltungsspezifische Sprache, kostenlose Unterlagen, geringere Zertifizierungskosten) und der Möglichkeiten des besseren Erfahrungsaustausches (CAFRC auf europäischer Ebene, CAF-Zentrum beim BVA für Ebenen übergreifenden Austausch, Kommunales CAF-Zentrum der KGSt für Austausch unter Kommunen) für die Kommunalverwaltung anschlussfähiger erscheint. CAF bietet den Vorteil, mit anderen TQM-Modellen kompatibel zu sein. 183 Es kann als Bindeglied angesehen werden zwischen ausdifferenzierten Branchenmodellen auf der einen Seite und den Universalmodellen der ISO 9000-er Normenreihe und der EFQM, die für alle Branchen geeignet sind, auf der anderen Seite Kritik, Risiken und Optimierungen am CAF Gleichwohl gibt es, wir bei allen Methoden und Instrumente, auch beim CAF Kritikpunkte und Risiken. Die Nähe des CAF zum EFQM-Modell könnte noch zu stark ausgeprägt sein. Den grundlegenden Unterschieden zwischen öffentlichen Verwaltungen und privatwirtschaftlichen Organisationen könnte noch besser Rechnung getragen werden. 185 Ressourcen haben für die öffentliche Verwaltung eine wesentlich größere und differenzierte Bedeutung als diejenige, die das System von Kriterien und Indikatoren, das dem Themenfeld zugeordnet ist, abdeckt. Auch den in der öffentlichen Verwaltung wichtigen Aspekt der Führung durch politische Instanzen, bildet die Kriteriensystematik zu wenig ab. 186 Das Modell ist für den Einsatz auf höchster Managementebene in Verwaltungen gedacht. Es bezieht jedoch die Politik nicht unmittelbar ein, sondern erstreckt sich auf die Art und Weise, wie das Verwaltungsmanagement mit politischen Zielsetzungen umgeht. 187 Das aktuelle Konzept könnte vernachlässigen, dass die Entscheidungsfreiheiten der Führungskräfte in öffentlichen Verwaltungen stärker begrenzt sind. 188 Beschaffungsmanagement, welches unmit- 182 Die Angaben beruhen auf der Berufserfahrung des Verfassers. Eine Veröffentlichung mit Angabe der Kosten ist derzeit nicht frei zugänglich. 183 Vgl. BVA (2006), S Vgl. KGSt (2009), S Vgl. Etscheid (2010), S Etscheid (2010), S. 41 f. 187 Vgl. Broekmate/ Dahrendorf/ Dunker (2001), S Vgl. Etscheid (2010), S. 42.

34 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 34 von 106 telbar kosten- und qualitätsrelevant ist, wird kaum thematisiert. 189 Eine Unterscheidung zwischen den Bürgern bzw. Kunden (Themenfeld 6) und der Gesellschaft (Themenfeld 8) kann aus Sicht einer öffentlichen Organisation als fraglich angesehen werden. Gegenüber privatwirtschaftlichen Betrieben hat die Gesellschaft für Kommunalverwaltungen eine größere Bedeutung, da sich deren Existenz aus ihren öffentlichen Aufgaben ergibt. 190 Zudem kann auf Grenzen bei der Umsetzung der aus der Selbstbewertung resultierenden Verbesserungsvorschläge hingewiesen werden: 191 Durch das öffentliche Dienstrecht sind die Handlungsspielräume bei der Personal- und Vergütungspolitik eingeschränkt, was sich auf Vorschläge aus dem Themenfeld 7 Mitarbeiterbezogene Ergebnisse negativ auswirken kann. Der langfristige Planungshorizont von Verbesserungsmaßnahmen kann durch die Jährlichkeit öffentlicher Haushalte begrenzt werden, wenn erforderliche Ressourcen nicht mehr verfügbar sind. Die Planung und Umsetzung von Verbesserungen kann durch die Einwirkungsmöglichkeiten der jeweils übergeordneten Ebene eingeschränkt werden. Allgemeine Randbedingungen, wie finanzielle Engpässe, fortgesetzter Personalabbau und steigende Arbeitsbelastung können die Gestaltungsmöglichkeiten eingrenzen. Ein Teil der o.g. Grenzen und Kritikpunkte wurde beim CAF-Anwendertreffen 2013 in Oslo aufgegriffen und diskutiert. Im Ergebnis wird das Themenfeld 8 von Gesellschaftsbezogene Ergebnisse in Soziale Verantwortung der Organisation umbenannt und die Beurteilung der Wirkungsorientierung öffentlichen Handelns wird hervorgehoben. 192 Die für die Umsetzung der Verbesserungsmaßnahmen wichtigste Veränderung bezieht sich auf den Aktionsplan. Danach verlangt der CAF 2013 die Erarbeitung eines Aktionsplans, in dem Zeitpläne, Verantwortlichkeiten, Ressourcen und konkrete Erläuterungen zu den einzelnen Verbesserungsmaßnahmen festgelegt und mit der Führung abgestimmt werden. 193 Dies könnte den o.g. Umsetzungsbarrieren zukünftig entgegenwirken. 189 Vgl. Etscheid (2010), S Vgl. Speer (2011), S Vgl. Etscheid (2010), S. 46 f. 192 Vgl. Prorok/ Tropper-Malz (2012), S Prorok/ Tropper-Malz (2012), S. 18.

35 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 35 von Praktische Erfahrungen von Kommunalverwaltungen mit CAF Das CAF bietet einen flexiblen Handlungsrahmen. Ob CAF tatsächlich zu den gewünschten Verbesserungen verhilft, hängt im Wesentlichen davon ab, wie der CAF-Prozess in der Praxis konzipiert und umgesetzt wird und welche Grenzen bei dessen Umsetzung existieren. Ziel der nachfolgenden Befragung ist, kritisch den Selbstbewertungsprozess, im Kontext zu den Rahmenbedingungen in denen er vollzogen wird und dessen Auswirkungen in der Verwaltungspraxis, zu analysieren. Der empirische Teil dieser Arbeit soll die Rolle des CAF in der Praxis veranschaulichen, um eine umfassende Aussage zur Bedeutung des CAF in der Kommunalverwaltung zu ermöglichen. Die zentralen Fragestellungen, die bei der Befragung über praktische Erfahrungen von Kommunalverwaltungen mit CAF beantwortet werden sollen, lauten: 1. Welche Beweggründe führen zur Einführung des CAF? 2. Wie wird CAF praktisch angewendet? 3. Welche Veränderungen können durch CAF angestoßen werden? 4. Welche Faktoren lassen sich in einem erfolgreichen CAF-Prozess identifizieren? 5. Welche Schwierigkeiten können bei der Implementierung von CAF beobachtet werden? 6. Wie wird CAF beurteilt? Das dahinter liegende Untersuchungskonzept orientiert sich an der Logik, dass zunächst betrachtet wird, warum CAF eingeführt wird, wie es angewendet wird, welche Veränderung CAF angestoßen hat, was gut und was weniger gut verlaufen ist und wie CAF beurteilt wird. Hieraus können Erkenntnisse gewonnen werden, von denen die befragten Kommunen aber auch andere Kommunen, die CAF einführen möchten, lernen können.

36 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 36 von Methodisches Vorgehen 4.1 Der qualitative Forschungsansatz Der qualitative Forschungsansatz zeichnet sich durch Offenheit und Flexibilität aus und geht nicht von objektiven Messbarkeiten aus. Es werden keine Hypothesen geprüft, sondern es werden Hypothesen generiert. 194 Das Prinzip der Offenheit bietet dem Forscher die Chance, auch Unerwartetes zu erfahren. 195 Das kann neue Untersuchungsperspektiven eröffnen. Qualitative Forschung kann auch als Kommunikation verstanden werden, bei der Forscher und Untersuchungsperson interagieren, um die jeweilige Sicht auf die Realität zu bereichern. 196 Für diese Arbeit wurde ein qualitativer Forschungsansatz gewählt, um den Zugang zu den verwaltungspraktischen Erfahrungen mit dem CAF und den Einstellungen der Untersuchungspersonen zum CAF zu erleichtern und um vertiefende Erkenntnisse zu erhalten. 4.2 Methode der Datenerhebung Qualitative Forschungsansätze bieten ein breites Methodenspektrum. Als Erhebungsmethode wurden problemzentrierte Einzelinterviews ausgewählt. 197 Durch das Literaturstudium, durch die Auseinandersetzung mit dem Untersuchungsgegenstand und durch Vorgespräche, ging der Forscher mit einem Vorwissen in die Interviews. Für die Durchführung der Interviews erfolgte eine thematische Strukturierung durch Interviewleitfäden. Es wurden drei verschiedene Leitfäden entwickelt. Ein Leitfaden für die Führungsspitzen 198, einer für die CAF-Projektleiter 199 und einer für die Mitarbeiter 200. Die Entwicklung von verschiedenen Interviewleitfäden war notwendig, da die befragten Gruppen jeweils über spezifisches Wissen verfügen, was generiert werden sollte. Ziel war es, möglichst unterschiedliche Sichtweisen aus verschiedenen Hierarchieebenen auf den CAF-Prozess zu erhalten. Die Interviewleitfäden enthielten für alle befragten Gruppen neun identische Fragen, für die Führungsspitzen weitere vier spezielle Frage, für die CAF-Projektleiter weitere sieben spezielle Fragen und für die Mitarbeiter weitere drei spezielle Fragen. 194 Vgl. Opp (2005), S Vgl. Lamnek (2005), S Vgl. Lamnek (2005), S Vgl. Diekmann (2011), S Vgl. Anlage A. 199 Vgl. Anlage B. 200 Vgl. Anlage C.

37 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 37 von 106 Die Interviewleitfäden dienten als Orientierungsrahmen und Gedächtnisstütze. Die Fragen wurden offen formuliert, orientierten sich aber am Problembereich. 201 Zudem sollte sichergestellt werden, dass die Interviews vergleichbar sind, eine nur rein deskriptive Beschreibung vermieden wird und die Einzelfallsituationen zu allgemeinen Wissensbeständen in Beziehung gesetzt werden können. Zur besseren Nachvollziehbarkeit der qualitativen Studie wurden die Interviewleitfäden und Gesprächsaufzeichnungen zu Interviewtranskripten verknüpft. 202 Vor der Durchführung der Interviews wurde ein Pretest innerhalb der KGSt durchgeführt Auswahl der Interviewpartner Die Auswahl der Interviewpartner kann für die Qualität der zu gewinnenden Informationen entscheidend sein. 204 Die Auswahl bezog sich auf Kommunalverwaltungen, die mindestens einmal CAF angewendet haben. Nach dem Wissenstand des Verfassers haben sieben deutsche Kommunen, teilweise in einzelnen Verwaltungsbereichen, CAF angewendet. Der Verfasser hat zu CAF-Promotoren von fünf der sieben Kommunen Kontakt aufgenommen. In einem Fall erfolgte keine Kontaktaufnahme, da die CAF-Promotorin im beruflichen Umfeld des Verfassers zu gut bekannt ist und so die nötige Objektivität der Untersuchung nicht gewährleistet wäre. In einem weiteren Fall unterblieb die Kontaktaufnahme, da die Kommune vor kurzem die erste Selbstbewertung durchgeführt hat und so nur begrenzte Erfahrungen über initiierte Veränderungen vorliegen. In zwei weiteren Fällen haben die bekannten CAF- Promotoren die jeweiligen Verwaltungen verlassen und deren Nachfolger konnten im Untersuchungszeitraum keine weiteren Auskünfte geben. Bei der Stadt Velbert, dem Landkreis Ebersberg und einer weiteren Kommune 205 konnten Interviewpartner gewonnen werden. Die Stadt Velbert und der Landkreis Ebersberg haben den CAF-Prozess zweimal durchlaufen. Die Stadt Velbert hat CAF in einem Verwaltungsbereich implementiert und der Landkreis Ebersberg im gesamten Landratsamt. Die dritte Kommune hat CAF in einem Verwaltungsbereich eingeführt und eine Selbstbewertung durchgeführt. 201 Vgl. Mayer (2008), S. 37 f. 202 Vgl. Anlage D. 203 Die KGSt wendet selbst CAF an. Beim Pretest wurde vor allem die Verständlichkeit der Fragen getestet. Vgl. Atteslander (2010), S. 295 f. 204 Vgl. Gläser/ Laudel (2009), S Die Kommune möchte anonym bleiben.

38 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 38 von 106 Die erste Kontaktaufnahme erfolgte über die CAF-Promotoren. Diese haben für den Verfasser Interviewtermine vereinbart oder ihn an die entsprechenden Ansprechpartner weiter vermittelt. Bei der Auswahl der Interviewpartner wurde auf folgende Aspekte geachtet: Die Führungsspitzen haben eine strategische Draufsicht, können Verbindungen zu anderen Konzepten erkennen und stellen Ressourcen für die Durchführung des CAF bereit. Die CAF-Projektleiter haben vor allem Erfahrungswissen über die Durchführung des CAF-Prozesses selbst. Die Mitarbeiter kennen die operativen Betriebsabläufe, verfügen über institutionelle Kenntnisse und eventuelle Defizite. 4.4 Durchführung, Transkription und Auswertung Die Interviews bei der Stadt Velbert konnten wegen der geringen Entfernung zum Wohnort des Verfassers face-to-face durchgeführt werden. Die Interviews mit den beiden anderen Kommunen erfolgten aufgrund der zeitlichen Restriktionen und weiten Entfernung telefonisch. Bei beiden Interviewarten hat es keine Interaktionsprobleme, wie z.b. längeres Schweigen, gegeben. Auch die Aufzeichnung mit Hilfe einer Sprachrekorder-App verlief unproblematisch und wurde von allen Interviewten akzeptiert. Insgesamt wurden acht Interviews durchgeführt. Davon zwei Interviews mit Führungsspitzen, vier Interviews mit CAF-Projektleitungen und zwei Interviews mit Mitarbeitern. Die Interviewdauer variierte zwischen 25 und 45 Minuten. Im Vorgespräch hat der Verfasser ausdrücklich auf die Wahrung der Anonymität und Vertraulichkeit hingewiesen. 206 Die Interviews waren von Offenheit und einer angenehmen Gesprächsatmosphäre gekennzeichnet. Unmittelbar im Anschluss an die Interviews erfolgte deren Verschriftlichung. Dialekte wurden weitestgehend entfernt. Eine Glättung der Dialekte kann in der qualitativen Forschung als allgemein üblich angesehen werden. 207 Die Interviewtranskripte geben den Inhalt wieder, der bei der vorliegenden Arbeit im Vordergrund steht. 208 Die Interviewtranskripte wurden den Interviewpartnern kurze Zeit nach der Durchführung zur Genehmigung übersandt. Die Interviewpartner hatten vereinzelt redaktionelle Änderungswünsche, die die inhaltliche Aussagen jedoch nicht beeinträchtig haben. Alle Interviews wurden von den Beteiligten genehmigt. 206 Vgl. Mayer (2008), S Vgl. Kuckartz (2007), S Vgl. Mayer (2008), S. 47 f.

39 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 39 von 106 Die Möglichkeiten der Auswertung und Analyse können ebenso vielfältig sein, wie die Erhebungsinstrumente. 209 In Anbetracht der Datenerhebung mittels problemzentrierter Experteninterviews erfolgte die Auswertung nach thematischen Einheiten mit inhaltlichem Zusammenhang, unabhängig von der im Interview genannten Stelle. 210 Es wird eine Form der Inhaltsanalyse durch die Bildung von Kategorien angewendet. Für die qualitative Inhaltsanalyse wurde die Methode der Zusammenfassung gewählt. 211 Die Kategorienbildung orientiert sich an den zentralen Fragestellungen des Untersuchungskonzeptes und an den Aussagen der Interviewten. Nach mehrmaliger Analyse der Interviewtranskripte wurden mit Hilfe von Skizzen Subkategorien gebildet, die der Inhaltskomprimierung und Übersichtlichkeit dienen. 212 Den Subkategorien werden konkrete Textstellen in Form von Ankerbeispielen zugeordnet. 213 Aufgrund der Fragennummerierung wird auf die Vergabe von Zeilennummern verzichtet. Die dargestellten Ergebnisse sind den Interviews entnommen. Teilweise wird aus den Interviews wörtlich zitiert. 5 Darstellung und Interpretation der Ergebnisse 5.1 Gründe für die Einführung des CAF Im Anschluss an die einleitende Frage nach der jeweiligen Rolle im CAF- Prozess, die dazu diente, dass sich die Befragten zurückerinnern konnten, wurden die Beweggründe der Kommunalverwaltungen zur Anwendung des CAF erfragt. Die Gründe ließen sich jedoch auch aus Antworten auf andere Fragen im Laufe der Interviews ableiten. In einer Kommune wurde CAF aufgrund der Absicht der Führungsspitze am Speyerer Qualitätswettbewerb teilzunehmen, eingeführt. 214 Gleichzeitig sollte CAF als strukturiertes Vorgehen zur Durchdringung der Organisation genutzt werden, um einen Gesamtüberblick über verschiedene Maßnahmen zu erhalten und Modernisierungsaktivitäten in Gang zu setzen. Durch die Selbstreflektion im Rahmen von CAF erhält man einen Zustandsbericht der Verwaltung, der die Ist-Situation darstellt. CAF bietet so 209 Vgl. Lamnek (2005), S Vgl. Meuser/ Nagel (2009), S Vgl. Mayring (2002), S Vgl. Anlagen E und F. 213 Vgl. Anlage G. 214 Vgl. AW 02, Interview 07.

40 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 40 von 106 eine gute Möglichkeit, Grundlagen für Handlungsbedarfe für Veränderungen zu erhalten. 215 Es eignet sich auch für Kommunen, die Veränderungsprozesse starten möchten, aber nicht wissen, wo sie ansetzen sollen. 216 Organisatorische Veränderungen und Konsolidierungsbestrebungen führten in einer weiteren Kommune zur Anwendung des CAF. 217 Im Zusammenhang mit der Ressourcenknappheit und der Auswahl eines umfassenden Ansatzes, der die Mitarbeiter einbezieht, wurden die Vorteile des CAF gegenüber dem Modell der DIN ISO genannt. Das schlagkräftige Argument für CAF war die kostengünstige Situation und der umfassende Ansatz, darüber die Stärken und Schwächen unserer Organisation strukturiert herauszufinden. Wir haben uns auch bei anderen Rettungsdiensten informiert, die z.b. ISO-zertifiziert waren, aber da wir Nothaushaltkommune waren, wäre das finanziell gar nicht zu leisten gewesen. 218 Bei diesem Vorgehen wurde erkannt, dass CAF Konsolidierungsbestrebungen unterstützen kann, aber explizit kein geeignetes Instrument zum Stellenabbau ist. 219 CAF ist im Grunde genommen auch nicht das durchschlagende Instrument um Stellen einzusparen, sondern eine Hilfe, Ideen zu fördern, auf die derjenige der diese Aufgaben hat, nicht kommen würde, ohne die Mitarbeiter einzubeziehen, die Verbesserungsmöglichkeiten einbringen. Als Abfallprodukt kommt dabei ggf. weniger Personal heraus. 220 In der dritten Kommunalverwaltung wurde ausdrücklich die Einführung eines Qualiätsmanagements genannt, die zur Anwendung des CAF führte. Damals hatte man gesagt, dass wieder eine Innenrevision eingeführt und mit einem Qualitätsmanagement verknüpft werden sollte (z.b. in Form von Qualitätszirkeln und einer Dokumentation des QM s über das Berichtswesen) AW 13, Interview AW 09, Interview Vgl. AW 02, Interview AW 02, Interview Vgl. AW 04, Interview 04 und AW 02, Interview AW 03, Interview AW 02, Interview 08.

41 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 41 von 106 Die Frage, ob CAF zur Unterstützung interkommunaler Leistungsvergleiche beigetragen hat, 222 haben alle CAF-Projektleitungen ablehnend beantwortet. 223 In einer Kommune wird die Absicht, sich zu vergleichen, zumindest langfristig nicht ausgeschlossen. CAF ist ein Selbstbewertungsinstrument. Für Leistungsvergleiche brauche ich konkretere Instrumente. 224 Hieraus kann abgeleitet werden, dass die Durchführung interkommunaler Leistungsvergleiche für die befragten Kommunen keinen Beweggrund für die Anwendung des CAF darstellt. 5.2 Durchführung des CAF-Prozesses Die Durchführung des CAF-Prozesses erfolgte in keiner Kommune strikt nach dem Standard-CAF-Prozess. In jeder Kommune wurden örtliche Modifizierungen vorgenommen. Wir sind vom eigentlichen Verfahren abgewichen. 225 In zwei Kommunen haben die Mitglieder der Selbstbewertungsgruppe bei der ersten Bewertungsrunde nicht individuell, sondern direkt gemeinsam die Bewertung vorgenommen. Das Selbstbewertungsverfahren wurde somit gestrafft. Es hat nicht der einzelne Mitarbeiter einen Selbstbewertungsbogen ausgefüllt, sondern wir haben Gruppen gebildet, die sich aus 4-5 Mitarbeitern zusammengesetzt haben. Die Gruppen haben dann gemeinsam eine Bewertung durchgeführt. 226 Die Anzahl der Mitglieder in den Bewertungsgruppen variierte stark. Die Größe der Bewertungsgruppen variierte zwischen 10 und 20 Personen, insgesamt haben ca. 40 Mitarbeiter an den Selbstbewertungen teilgenommen Vgl. Frage 12 des Interviewleitfadens für Projektleiter/ Promotoren. 223 Vgl. AW 12, Interviews 04, 05 und AW 12, Interview AW 15, Interview AW 15, Interview AW 15, Interview 04.

42 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 42 von 106 Die Zusammensetzung der Bewertungsgruppen folgte in jeder Kommune dem Prinzip der Heterogenität, um möglichst repräsentative Bewertungsergebnisse zu erzielen. Teilweise konnten sich Interessenten für die Teilnahme melden, teilweise wurden Mitarbeiter gezielt angesprochen. Wer ist lange hier, wer ist kurz hier, wer ist männlich, wer ist weiblich, wer ist jung, wer ist alt, aus welchen Hierarchieebenen? Und dann haben wir die Leute gezielt angesprochen, ob sie an dem Prozess mitwirken möchten. 228 Unsere Philosophie, die ich sehr erfolgreich finde, ist, dass wir eine sehr heterogene Gruppe gewählt haben, also aus verschiedenen hierarchischen Ebenen und Bereichen. 229 Aus Gendergesichtspunkten Frauen, Teilzeitkräfte, alles gemischt. 230 In einer Kommune waren Führungskräfte und Mitarbeiter des gehobenen Dienstes gesetzt. 231 Durch die Auswertung der Antworten verschiedener Hierarchieebenen kann festgestellt werden, dass der Zwang zur Teilnahme von Personen kritische Folgen haben kann. CAF hätte eine größere Chance gehabt, wenn man offener damit umgegangen wäre und wenn sich Führungskräfte hätten freiwillig dazu melden können. Bei uns mussten die Führungskräfte daran teilnehmen und daran hat nicht jeder Spaß. 232 Die Anzahl der Bewertungsgruppen war überall verschieden. In beiden Kommunen, die CAF in einzelnen Fachbereichen angewendet haben, wurden mehrere Bewertungsgruppen gebildet. In der Kommune, welche CAF in der Gesamtverwaltung implementiert hat, wurde nur eine Bewertungsgruppe gebildet. 233 Eine Schulung der Mitglieder der Bewertungsgruppen vor der ersten Bewertung wurde in jeder Kommune praktiziert. In zwei Kommunen wurde hierzu eine externe CAF-Expertin zur Hilfe genommen. 234 In jeder Kommune wurden die Bewertungsrunden in Form von Workshops durchgeführt. Die Workshops wurden in jeder Kommune von internen Ar- 228 AW 15, Interview AW 06, Interview AW 15, Interview Vgl. AW 10 und 15, Interview AW 08, Interview Vgl. AW 15, Interviews 05, 07 und Vgl. AW 15, Interviews 04 und 08, AW 01, Interview 06 und AW 01, Interview 07.

43 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 43 von 106 beitskräften moderiert. Keine Kommune hat hierfür die Unterstützung einer externen Moderation in Anspruch genommen. 235 Die geplanten Abstände zwischen zwei Selbstbewertungsprozessen variieren in der Praxis zwischen drei und sechs Jahren. 236 Die Abstände weichen gegenüber dem Standard-CAF-Prozess ab, da die Maßnamenumsetzung über einen ein- bis dreijährigen Zeitraum hinaus andauert. 237 Wir wiederholen keinen Prozess, wenn wir nicht alle Maßnahmen des Aktionsplanes erledigt haben. ( ) Deswegen liegt zwischen den Selbstbewertungen eine recht lange Zeit, in etwa 6 Jahre. 238 Als Gründe für diesen Abstand wurden die Dauer der Umsetzung von Maßnahmen aus dem Aktionsplan sowie zeitliche Verzögerungen der Maßnahmenrealisierung durch neue Aufgaben und Personalausfall genannt. Wir hatten es nach drei bis vier Jahren geplant, das wäre im letzten Jahr gewesen. Dann kamen eine neue Aufgabe und ein Personalausfall, der aufgefangen werden musste, dazwischen. 239 Es wurde jedoch auch geäußert, dass der Aufwand der Durchführung mit zunehmender Erfahrung sinkt. 240 Insofern könnten zukünftige Selbstbewertungszyklen mit geringeren zeitlichen Abständen verbunden sein. 5.3 Durch CAF angestoßene Veränderungen Wie bei jedem Veränderungsprozess, ist es auch beim CAF-Prozess schwierig, eine kausale Ursache- Wirkungsbeziehung zu unterstellen und Veränderungen ursächlich dem CAF zuzuordnen. Dies wurde auch von den Befragten geschildert. Wobei es natürlich immer die Frage ist, worauf etwas zurückführen ist. Der eine sagt, das ist CAF, der andere sagt, weil wir uns um das Konzept gekümmert haben und der Dritte sagt, weil der Landrat da irgendetwas angestoßen hat Vgl. AW 15, Interviews 05, 07 und Vgl. AW 16, Interviews 04, 05, 07 und Vgl. BVA (2009b), S AW 16, Interview AW 16, Interview AW 16, Interview AW 04, Interview 07.

44 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 44 von 106 Niemand der Befragten hat jedoch geäußert, dass durch CAF keine Veränderungen angestoßen wurden. Im Gegenteil, häufig werden Veränderungen beschrieben, die sich auf die Organisations- und Personalentwicklung auswirken, z.b. auf Führung, Kommunikation und Kultur. Beide befragten Führungskräfte gaben an, dass sich nach CAF eine Veränderung in ihrem Führungsverhalten ergeben hat, obwohl sie grundsätzlich durch CAF keine höheren Anforderungen an ihr Führungsverhalten wahrgenommen haben. 242 Eben genau über die Rückmeldungen, die das CAF gibt, ( ). Die Selbstbewertung ist, insbesondere unter Einbeziehung der Fremdbewertung, für mich natürlich immer Anlass, mein persönliches Führungsverhalten zu optimieren. 243 Ich mache jetzt, was früher auch nicht der Fall war, regelmäßig, einmal im Quartal, Führungskräftebesprechungen ( ). Und alle Führungskräfte sind durch mich verpflichtet, die Informationen an ihre Mitarbeiter weiterzugeben. 244 Kulturelle Veränderungen wurden von den CAF-Projektleitern und den Mitarbeitern hervorgehoben. Diese äußerten sich über die neue Philosophie innerhalb der Bewertungsgruppen, unabhängig von der Hierarchie, auf Augenhöhe zu diskutieren, veränderte Sichtweisen und einer stärkeren Identifikation mit ihrer Organisation. Jede Meinung ist gleich viel Wert. Auch das ist für viele gewöhnungsbedürftig, z.b. plötzlich einem Sachgebiets- oder Abteilungsleiter zu widersprechen. 245 Das Bewusstsein bei den Führungskräften, dass die Mitarbeiter eigenständiger werden müssen, hat sich verändert. 246 Es setzt sich die Ansicht bei den Führungskräften durch, zumindest sind sie bemüht, mit den Mitarbeitern da unten auf Augenhöhe zu sprechen. 247 Durch CAF kann heute viel mehr unabhängig von Hierarchien sowie offener diskutiert und gearbeitet werden Vgl. AW 10, Interviews 01 und AW 11, Interview AW 11, Interview AW 06, Interview AW 10, Interview AW 04, Interview AW 04, Interview 04.

45 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 45 von 106 Es wird ein Leitbild erarbeitet, damit neue Mitarbeiter wissen, mit welchen Werten und Normen sie es zu tun haben. Es geht um eine höhere Identifikation mit dem Laden hier. 249 Die kulturellen Veränderungen ergänzen sich mit dem Ausbau von Maßnahmen zur Mitarbeiterorientierung, welche als weitere angestoßene Veränderungen identifiziert werden konnten. CAF ist eine gute Grundlage zur Verbesserung des Personalmanagements und der Führung mit dem Ziel der Steigerung der Mitarbeiterzufriedenheit. 250 Die Beteiligungsorientierung, sprich die Mitarbeiter können bei Entscheidungen mitwirken. 251 Die Notwendigkeit zur verstärkten Einbeziehung der Mitarbeiter und deren Interessenberücksichtigung war häufig Ergebnis der Selbstbewertung, was in den Kommunen zur Einführung oder dem Ausbau von Mitarbeiterbefragungen führte. Zu den festgestellten Verbesserungspotenzialen gehörten damals auch Mitarbeiterbefragungen. 252 Durchaus, insbesondere im Bereich der mitarbeiterbezogenen Ergebnisse, was die Zufriedenheit mit dem Betriebsklima, der Führung und Kommunikation betrifft. Wie haben gemerkt, dass wir viel stärker auf die Unternehmenskultur eingehen müssen. 253 Die verstärkte Einbeziehung führte nach Einschätzung einer CAF- Projektleitung, in einer Kommune zur Leistungssteigerung der Mitarbeiter. Das Highlight ist, das es eine Innovationsexplosion bei den Mitarbeitern im Rettungsdienst gegeben hat, die zur Umsetzung der Anforderungen des Medizinproduktegesetzes geführt hat. 254 Die Jungs und Mädels waren heiß, das was sie erarbeitet haben, dann auch umzusetzen AW 10, Interview AW 13, Interview AW 13, Interview AW 11, Interview AW 11, Interview AW 04, Interview AW 06, Interview 04.

46 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 46 von 106 Dies bestätigt auch die Aussage eines Mitarbeiters aus dieser Kommune. Ich habe es mir selber zur Aufgabe gemacht, ein Internetforum anzuregen, was auch sehr schnell umgesetzt worden ist. Da bin auch sehr stolz drauf, weil ich eine ganze Menge meiner Freizeit in die Konzeptionierung gesteckt habe. 256 Neben angestoßenen Veränderungen im Inneren der Organisation äußerten sich die Befragten auch über optimierte Arbeitsweisen und Prozesse 257, die sich auf den Ausbau der Kundenorientierung und von Partnerschaften ausgewirkt haben. CAF ist eine Chance, die Organisation, die Abläufe und die Bürgerorientierung zu optimieren. 258 Im Bereich der kunden- und bürgerbezogenen Ergebnisse sollten E- Government-Aktivitäten intensiviert werden. Alle Formulare im Ordnungsamt zum Beispiel, die online gestellt werden können, haben wir mittlerweile online. 259 Vor CAF haben wir mit unserem Klinikumpartner Kontakte gehabt, die sporadisch und anlassbezogen waren. Mittlerweile sind wir in einem ganz intensiven Dialog und vernetzen deren QM-System mit unseren Abläufen. Es werden z.b. bei der Patientenübergabe Standards festgelegt. 260 Die Kommunen haben begonnen, ihr Handeln und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Kundenzufriedenheit über Befragungen zu evaluieren. Früher haben wir nur recht grob und allgemein gefragt, wie haben Sie sich im Landratsamt zurecht gefunden, wie finden sie die Öffnungszeiten, wurden sie freundlich behandelt. Inzwischen werden konkrete Prozesse viel gezielter hinterfragt, z.b. bei der letzten Bürgerbefragung: Bei wem waren denn die Leute, d.h. wir können feststellen bei der Bauabteilung schaut es so aus, bei der Zulassung so und bei der Sozialhilfe so. Das ist eine Entwicklung die CAF beeinflusst hat. 261 Ich denke, dass CAF einen ganz wichtigen Beitrag dazu geleistet hat, dass wir in strukturierte Befragungstechniken gekommen sind und auch jetzt bei 256 AW 04, Interview Vgl. AW 04, Interview 05 und AW 02, Interview AW 13, Interview AW 11, Interview AW 04, Interview AW 04, Interview 02.

47 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 47 von 106 jeder Befragung zunehmend besser die Verknüpfung zu den Indikatoren schaffen. Also welche Fragen stellen wir denn überhaupt? 262 Durch Erkenntnisse über zu optimierende Arbeitsabläufe und den Ausbau der Kundenorientierung kann CAF die wirkungsorientierte Steuerung verstärken, indem Maßnahmen aus dem CAF-Prozess mit den übergeordneten Zielund Strategieprogrammen verbunden werden. Wir haben im diesem Jahr die Maßnahmen aus dem CAF-Prozess mit den Zielen aus dem Strategieprogramm der Verwaltung verschmolzen. 263 Früher war es im Endeffekt so: Der Ausschuss hat beschlossen, der Verein XY bekommt Geld und ich habe es ihnen ausgezahlt. Inzwischen findet ein vermehrter Kontakt mit den Kunden statt, wie zufrieden die mit den Leistungen sind, ob die Förderung in deren Sinne ist oder gibt es vielleicht die Möglichkeit, dass der Landkreis auf anderem Gebiet mit geringerem Aufwand wesentlich mehr erzielen kann. Es findet ein Dialog statt und es werden mehr Leistungen als früher hinterfragt. 264 Es geht quasi nicht mehr um den klassischen Vollzug, sondern wir ( ) hinterfragen auch, ist es so richtig, wie wir es machen. 265 Dieses Verknüpfen ganz vieler unterschiedlicher Reformaktivitäten im Haus und dieses bessere Lernen, aus der Analyse der Wirkungen, die aus den Maßnahmen erzielt werden, das ist für mich eines der großen Verdienste, was nur CAF leisten kann Kritische Erfolgsfaktoren im CAF-Prozess Erfolgsfaktoren und Schwierigkeiten stehen in einem Zusammenhang, da erfolgsversprechende Faktoren, die unbeachtet bleiben, zu Schwierigkeiten führen können. Umgekehrt ist die Beseitigung oder Vorbeugung von Schwierigkeiten selbst ein Erfolgsfaktor. Die Interviews zeigten Erfolgsfaktoren, die mit den Rollen bestimmter Personen verknüpft waren (Macht- und Fachpromotoren) sowie Erfolgsfaktoren, die sich auf die Rahmenbedingungen für die Durchführung des CAF- Prozesses bezogen haben (Akzeptanz, stetige kleine Verbesserungen, Transparenz und Zeit). 262 AW 04, Interview AW 04, Interview AW 11, Interview AW 11, Interview AW 04, Interview 07.

48 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 48 von 106 In den Interviews wurde immer wieder betont, wie wichtig der Einsatz der obersten Führungsspitze und weiterer Führungskräfte als Machtpromotoren für den Erfolg des CAF-Prozesses sind. Neben der Entscheidung, CAF anzuwenden, geht von der Führungsspitze eine Signalwirkung aus, die andere Führungskräfte und die Mitarbeiter zur Beteiligung anregen kann. Die oberste Führungsspitze ist ganz entscheidend für den Erfolg. ( ) Wenn ich die nicht habe, kann ich es vergessen. 267 Es muss eine ganz klare Entscheidung für den CAF-Prozess geben, die von allen Top-Führungskräften getragen wird. 268 Es ist wichtig, dass man auch von der Amtsleitung hinter der Sache steht und es gelingt, die Mitarbeiter zu gewinnen und ihnen vermittelt, dass sich hinter CAF nichts Böses versteckt und es nicht um irgendwelche Personaleinsparungen oder noch mehr Arbeit geht. 269 Neben den Signalwirkungen, die von Machtpromotoren ausgingen, und dem Bekenntnis der Führungskräfte zum CAF, wurde das Engagement der CAF- Projektleitungen, die als Fachpromotoren agieren, als Erfolgsfaktor dargestellt. In den Interviews kam auch zum Ausdruck, dass sich die CAF- Projektleitungen in sehr hohem Maße mit dem CAF identifizieren und den Prozess als Fachpromotoren vorantreiben. 270 Es wurde zudem als wichtig erachtet, den Fachpromotoren ausreichende Kapazitäten zur Verfügung zu stellen. Zum einen, dass man für die personellen Ressourcen sorgt, zum anderen das man wirklich eine Kraft hat, die sich in hohem Maße mit dem CAF identifiziert. Unsere CAF-Projektleitung im Hause steht voll dahinter. 271 CAF bedarf einer Person, die sich darum kümmert. Das kann man auf einem Arbeitsplatz, der mit anderen Aufgaben voll ist, nicht nebenbei machen. 272 Ein weiterer Erfolgsfaktor ist, dass die Führungsspitzen den CAF- Projektleitungen den Rücken stärken und das Arbeiten an den Ergebnissen der Selbstbewertung auch gegenüber Kritikern einfordern. 267 AW 06, Interview AW 06, Interview AW 08, Interview Vgl. AW 01, Interviews 04, 05, 07 und AW 09, Interview AW 06, Interview 08.

49 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 49 von 106 Die Fachbereichsleitung stärkt uns Moderatoren den Rücken und nimmt an den entscheidenden Veranstaltungen teil. 273 Die Unterstützung der beiden Hauptakteure ist immer die gewesen, dass ich gegenüber den Mitarbeitern demonstriert habe, voll dahinter zu stehen. Darüber hinaus, wenn es darum ging Projektgruppensitzungen zu koordinieren, Abteilungsleiter, die auch nicht immer so vehement bei der CAF-Sache dabei waren, in regelmäßigen Dienstbesprechungen darum zu bitten, weiter daran zu arbeiten und Ergebnisse vorzulegen. Im Rahmen der Zielvereinbarungen und Mitarbeitergespräche hat CAF Einzug gefunden, wo ich auch die Abteilungsleitungen verpflichtet habe, den CAF-Prozess weiter zu begleiten. 274 Das Schaffen von Akzeptanz durch transparente Kommunikation und stetige Information wurde als sehr wichtig angesehen und bildet die Voraussetzung dafür, dass die Ergebnisse aus der Selbstbewertung gemeinsam von möglichst vielen getragen werden. Es kommt echt darauf an, dass es einem gelingt, rüberzubringen, warum wir das machen und welchen Nutzen die Mitarbeiter davon haben. Sowohl bei den Teilnehmern, als auch bei den Mitarbeitern im Haus überhaupt. 275 Denn sonst stirbt der Prozess, wenn sie nur ein paar Männekes haben die versuchen so etwas zu tun. Sie brauchen da schon eine breite Zustimmung. 276 Entscheidender Faktor war die Kommunikation. ( ) Offenheit ist wichtig und dass man keine Tabuthemen definiert und das auch gelebt wird. 277 Ein weiterer Erfolgsfaktor besteht darin, sich Zeit zu nehmen, sowohl für die Durchführung der Selbstbewertung als auch für die Umsetzung der Maßnahmen, die sich aus den Ergebnissen der Selbstbewertung ergeben. Was uns auch gut getan hat, sich zu Zeit zu nehmen, die einzelnen Beweise zu sammeln und die verschiedenen Fragenkomplexe nicht nur aus dem Bauch heraus durchzugehen, sondern sich intensiv damit auseinander zu setzen AW 10, Interview AW 12, Interview AW 06, Interview AW 09, Interview AW 06, Interview AW 09, Interview 02.

50 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 50 von 106 Insbesondere für die Umsetzung braucht man Zeit und Ressourcen, denn dann geht die eigentliche Arbeit erst richtig los. 279 Entscheidend sind hierbei: Durchhaltevermögen, Überzeugungskraft und immer wieder kleine Erfolgserlebnisse Schwierigkeiten im CAF-Prozess Bei der Einführung des CAF gab es in den Kommunalverwaltungen Schwierigkeiten, die zum Teil noch weiterhin andauern. Es ist nicht so, dass alle aufschreien Ja wir machen jetzt so ein Selbstbewertungsverfahren, führen ein Qualitätsmanagement ein und sind alle freudig bei der Sache! 281 Organisatorische Veränderungen sind blutige Eingriffe in einen lebendigen Organismus. 282 Ängste und Vorbehalte führten zu Widerständen bei einigen Führungskräften. Der Widerstand bei der Einführung war erheblich und ist auch heute immer noch groß, da viele traditionelle Verhaltensweisen dominieren und innere Strukturen fast schon für Veränderungsunfähigkeit sorgen. Dass Hierarchien gelebt werden, ist der entscheidende Fehler im öffentlichen Dienst. ( ) Dieses Denken ist mit CAF nicht kompatibel, es sei denn im Denken findet eine Veränderung statt. 283 Originalton eines Kollegen: Wer mit CAF arbeitet, zeigt Führungsschwäche. 284 Auch die Mitarbeiter müssen sich erst an CAF gewöhnen. Zum einen, da sie innerhalb der letzten Jahre Reformen miterlebt haben, die in vielen Fällen mit Mehrarbeit einhergingen. Zum anderen, da CAF ihnen eine neue Form der Teilhabe ermöglicht, die die gewohnte Kommunikationsstruktur zu ihren Führungskräften verändert. 279 AW 09, Interview AW 05, Interview AW 05, Interview AW 05, Interview AW 05, Interview AW 10, Interview 05.

51 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 51 von 106 Es war bei vielen Mitarbeitern eine gewisse Angst dabei, dass mit solchen modernen Maßnahmen nur ausgelotet wird, wo man den Mitarbeitern noch mehr aufbürden kann. Das ist aber ein grundsätzliches Problem solcher Befragungen. 285 Es ist eine Herausforderung, sich klar zu machen, dass jeder im CAF- Prozess gleichberechtigt ist. Ich muss meine Scheu ablegen, gegenüber einer Führungskraft meine Belange durchsetzen zu wollen. Da sind einfach Hemmungen da. Man hat die Befürchtung, dass einem manche Dinge später zum Nachteil ausgelegt werden können. 286 Die Bereitstellung von Ressourcen erwies sich ebenfalls als schwierig. Die CAF-Projektleitungen hatten zu geringe Ressourcen zur Verfügung, was die Durchführung der Selbstbewertung und die Umsetzung der Maßnahmen beeinträchtigt hat. Externe Unterstützung wurde gar nicht oder nur in geringem Umfang in Anspruch genommen. Und auch die CAF-Projektleitung braucht Ressourcen, z.b. eine personelle Unterstützung für die Dauer des Projektes. ( ) Man sollte einen Kümmerer für eine gewisse Zeit freistellen. 287 Ich selbst konnte angesichts der Vorgaben des Stellenplans nicht für die sinnvolle zusätzliche personelle Unterstützung sorgen. 288 Ich würde einen anderen Ort auswählen. Wir haben es damals bei uns im Besprechungsraum gemacht. Auf Grund dessen standen die Mitarbeiter der Arbeitsgruppen dermaßen unter Druck, dass sie in den Mittagspausen ins Büro gegangen sind und geguckt haben, ob etwas anliegt. Sie konnten aus diesem Grunde nicht wirklich abschalten. Das war schwierig. 289 Ich denke, es sollte von extern begleitet werden, weil wir häufig die Erfahrung machen, dass der Prophet im eigenen Hause nicht viel zählt. Wenn es jemand Externes macht, hat es gleich einen anderen Stellenwert bei den Kollegen AW 05, Interview AW 05, Interview AW 09, Interview AW 12, Interview AW 05, Interview AW 06, Interview 08.

52 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 52 von 106 Die Ressourcenknappheit führte in einer Kommunalverwaltung dazu, dass sich CAF über einen Pilotbereich hinaus, bislang nicht verwaltungsweit etablieren konnte. In der Fachbereichsleiterkonferenz und in einzelnen Fachbereichen wurden die Ergebnisse des CAF vorgestellt. Es hatten alle Interesse daran, es scheiterte aber überall an den nicht vorhandenen Ressourcen für die Durchführung (...). 291 Die Integration von CAF in die Gesamtverwaltung ist in beiden Kommunen, die CAF in einem Fachbereich eingeführt haben, noch nicht gelungen. Die Schnittstellen zu anderen Fachbereichen waren Hürden für die Umsetzung der Verbesserungsmaßnahmen und behinderten die Integration von CAF in die Gesamtverwaltung. Es macht vieles leichter, CAF flächendeckend einzuführen, weil man schauen kann, wo es Überschneidungen zu anderen Fachbereichen gibt. Des Weiteren braucht man nicht um jede einzelne Entscheidung der Führungsspitze kämpfen. Dies war bei uns häufig so, weil wir CAF nur im Fachbereich eingeführt haben. 292 Dort stößt man an Grenzen zu anderen Bereichen. Wenn diese die Federführung bei der Umsetzung haben, muss man Kompromisse eingehen. Manche Mitarbeiter waren dann zeitweise demotiviert, da sie intensiv mitgearbeitet haben und die Vorschläge nicht umgesetzt werden. Das führt zu Frust. Aber an die Grenzen stößt man auch ohne CAF. Das hat mit CAF selber nichts zu tun. 293 Die Umsetzung der Verbesserungsmaßnahmen selbst wurde auch als Herausforderung benannt. Das Problem ist ja nicht nur beim CAF, sondern auch bei anderen Verbesserungsmaßnahmen, die sehr arbeitsaufwändige, oft mühselige Umsetzung, die immer irgendwo nebenbei laufen muss. 294 Im CAF Prozess wird man wunderbar mit Unterlagen unterstützt bis zur Umsetzung des Aktionsplanes. Da steht man alleine da. Hier muss man 291 AW 10, Interview AW 09, Interview AW 05, Interview AW 06, Interview 01.

53 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 53 von 106 Quick-Wins einbauen, um Signale zu setzen, dass durch CAF etwas bewegt wird. 295 Schwierigkeiten, die sich nicht auf die Rahmenbedingungen in den Verwaltungen beziehen, sondern direkt mit CAF zusammenhängen, waren vor allem die Sprache im Bewertungsbogen und die Philosophie des Bewertungsschemas, sprich die Anwendung des PDCA-Zyklus. Generell bereitete den an der Befragung teilnehmenden Mitarbeitern der doch recht abstrakte und teils schwer zu verstehende Fragenkatalog Probleme. 296 Die größte Herausforderung war wirklich, sich dieses Bewertungsschema anzueignen. ( ) Vom Beginn bis hin zu diesem zyklischen Verfahren. Und das war für viele in der Bewertungsgruppe die Herausforderung da umzudenken, d.h. nicht zu werten, ob es gut oder weniger gut ist, sondern wie weit wir sind Erwartungshaltung und Zufriedenheit mit CAF Wie der CAF-Prozess beurteilt wurde, hängt davon ab, welche Erwartungen die einzelnen Beteiligten vorher hatten. Wie die nachstehende Kategorisierung zeigt, war die Erwartungshaltung mittel bis hoch ausgeprägt. 298 Vier hohen Erwartungshaltungen standen drei mittlere und eine geringe gegenüber. Erwartungshaltungen an CAF gering mittel hoch Ich hatte grundsätzlich keine zu hohen Erwartungen an CAF ( ). Ich war trotzdem neugierig, wie uns die eigenen, auch kritischen Leute ( ) in der Selbstbewertung sehen. 299 Zum einen die Neugier, was dort abgefragt wird. ( ) Und die Erwartung war natürlich auch, dass man schaut wo man vielleicht noch aufholen kann, wo man Potenziale findet. 300 Dass CAF mir eine Hilfe ist, wie ich mein Konzept zur Neuorganisation erstellen konnte. 303 Die massiven und drängenden Probleme, die wir seit Jahrzehnten haben, bedürfen einer Lösung AW 08, Interview AW 08, Interview AW 05, Interview Die Einteilung in gering, mittel und hoch wurde durch den Verfasser vorgenommen. 299 AW 03, Interview AW 03, Interview AW 03, Interview AW 03, Interview 05.

54 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 54 von 106 Ich habe lediglich die Erwartung einer strukturierteren Stärken- und Schwächenanalyse gehabt, aber war sehr gespannt, was daraus werden würde. 301 Meine Erwartungshaltung war nicht sehr groß. Ich sah einfach die Chance, die Stärken und Schwächen unserer Verwaltung zu identifizieren. 302 Auf lange Sicht hatte ich mir erhofft, dabei mitwirken zu können, Konfliktlinien zwischen Führungsebene und Mannschaftsdienst auszulöschen. 305 Ich hatte erwartet, dass QM nach einigen Jahren zu einem Selbstgänger wird. 306 Die geringen und mittleren Erwartungen wurden überwiegend erfüllt. Die hohen Erwartungshaltungen nicht. 307 CAF kann demnach nicht als Allheilmittel angesehen werden, sondern als Instrument zur Initiierung von schrittweisen Veränderungen aufgrund einer Bestandsaufnahme. Veränderungen können sich leichter etablieren, wenn die Mitarbeiter die hierzu eingesetzten Instrumente akzeptieren. Die Zufriedenheit der unmittelbar am CAF-Prozess beteiligten Mitarbeiter war nach Einschätzung der befragten Personen hoch. 308 Aus den Rückmeldungen der Bewertungsgruppe ergab sich einhellig ein positives Bild. 309 Diese Einschätzung wird dadurch ergänzt, dass beide befragten Mitarbeiter wieder an einer Selbstbewertung teilnehmen würden und alle Kommunen eine weitere Selbstbewertung planen. 310 Ganz klar, ja. ( ) Wenn ich berufen werde, wahnsinnig gerne. 311 Ja. ( ) Ich möchte einfach diesen Prozess mittragen, ( ). Die Sache macht mir Spaß. Ich mache auch gerne Werbung dafür bei den Leuten AW 03, Interview AW 03, Interview AW 03, Interview AW 03, Interview Die Erkenntnis ergab sich aus den weiteren Gesprächsverläufen. 308 Vgl. AW 07, Interviews 03, 04 und AW 07, Interview Vgl. AW 16, Interviews 04, 05, 07 und AW 12, Interview 02.

55 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 55 von 106 Die Zufriedenheit der gesamten Belegschaft ist hingegen gering bis mittel ausgeprägt. Zufriedenheit der Belegschaft Gering mittel Hoch Die Belegschaft sieht Prozesse wie CAF eher kritisch, da ist kein großes Hurra oder Super. 313 Im Großen und Ganzen wird in der Belegschaft die CAF-Geschichte eher belächelt als wirklich ernst genommen. 314 Ich weiß, dass nicht alle zufrieden sind. ( )Bei den 160 Menschen liegt die Zahl Zufriedener und Unzufriedener schätzungsweis bei je 50%. 315 Im Gesamten liegt die Verteilung in etwa bei 20% Befürwortern, 20% Kritikern und 60% Neutralen, wobei die Anzahl der Befürworter zunimmt. 316 Ich schätze die Zufriedenheit wird bei 50 % liegen. 317 Keine Angaben Die Zufriedenheit sowohl der Beteiligten als auch der Belegschaft wurde in keinem Fall mittels einer Befragung gemessen. In einigen Fällen konnten die Mitglieder der Selbstbewertungsgruppen im Rahmen von Besprechungen oder Einzelgesprächen ihre Kritik äußern. Ein weiterer Gradmesser zur Beurteilung des CAF kann das Verhältnis von Aufwand und Ertrag sein. An die CAF-Projektleiter/ Promotoren wurde die Frage gestellt, ob ihrer Meinung nach die eingesetzten Ressourcen für CAF in einem angemessenem Verhältnis zum Erfolg stehen. Alle Befragten gaben an, dass sich der Ressourceneinsatz gelohnt hat AW 12, Interview AW 07, Interview AW 07, Interview AW 07, Interview AW 07, Interview AW 07, Interview Vgl. AW 07 der Interviews 04, 05, 07 und 08.

56 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 56 von Untersuchungskritik Durch die Befragung konnten unterschiedliche Sichtweisen aus verschiedenen Hierarchieebenen auf den CAF-Prozess und neue Erkenntnisse gewonnen werden. Die Auswahl der Interviewpartner richtete sich auch nach zeitlichen Restriktionen. 319 Kritisch anzumerken ist, dass für eine vollständige Aussage weitere Führungsebenen und Mitarbeiter, die nicht unmittelbar am CAF-Prozess teilgenommen haben, befragt werden müssten. Bei den durchgeführten Interviews kann nicht von einer vollständigen Sättigung im Sinne des theoretischen Samplings gesprochen werden. Kritisch wird auf die kleine Stichprobe und die damit fehlende Verallgemeinerbarkeit hingewiesen, weil lediglich eine Auswahl typischer Fälle erfolgt. 320 Die gewonnen Erkenntnisse gelten daher für die befragten Kommunen und können nicht zwangsläufig auf weitere Kommunen übertragen werden. Hervorzuheben ist, dass qualitative Verfahren nicht auf eine direkte Übertragbarkeit der Ergebnisse und statistische Zusammenhänge abzielen sowie eine Repräsentativität beanspruchen. 321 Dennoch können Kommunen, die CAF einführen möchten, die Erkenntnisse nutzen und von den Erfahrungen der befragten Kommunen lernen. Die Befragung weiterer Kommunalverwaltungen, die CAF angewendet haben oder zukünftig anwenden, könnte sinnvoll sein. Von Nutzen wäre, einen Fragebogen für eine quantitative Untersuchung zu entwickeln und eine Befragung unter den Mitgliedern des kommunalen CAF-Netzwerks durchzuführen. 319 Vgl. Atteslander (2010), S Vgl. Strübing (2008), S. 33 f. 321 Vgl. Atteslander (2010), S. 102.

57 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 57 von Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussfolgerung Zu Beginn dieser Arbeit wurde ein Überblick über den Qualitätsbegriff und Qualitätsmanagement in der Kommunalverwaltung gegeben, bevor das CAF in den Kontext des kommunalen Qualitätsmanagements eingeordnet wurde. Durch die spezielle Konzeptionierung für und die hohe Anschlussfähigkeit des CAF an die öffentliche Verwaltung, grenzt sich CAF gegenüber den Modellen nach DIN ISO 9000 ff und der EFQM ab. CAF ist geeignet, Kommunen beim Aufbau eines Qualitätsmanagements zu unterstützen. Gleichwohl existieren auch kritische, modellimmanente Aspekte 322, die teilweise durch die neue CAF-Version 2013 optimiert werden. Die Themenfelder, Kriterien und Indikatoren als solche, waren jedoch nicht Gegenstand der verwaltungspraktischen Untersuchung. Es wurden der Selbstbewertungsprozess und dessen Rahmenbedingungen in der Verwaltungspraxis analysiert, um eine umfassende Aussage im Hinblick auf die einleitende Untersuchungsfrage zu ermöglichen, welche Bedeutung das CAF für die Kommunalverwaltung haben kann. Über die Interviews mit Experten aus drei Kommunalverwaltungen konnten die Ausgangsfrage und die sechs weitergehenden Fragestellungen, die sich im Forschungsverlauf ergeben haben, 323 beantwortet werden. Die Beweggründe zur Einführung des CAF sind verschieden. CAF wird jedoch überwiegend zur Standortbestimmung im eigenen Hause eingesetzt. Durch die Analyse von Stärken und Verbesserungspotenzialen, die sich aus dem Selbstbewertungsprozess ergeben, trägt es dazu bei, Modernisierungsaktivitäten in Gang zu setzen. Es wurde erkannt, dass CAF als Instrument zur Stelleneinsparung ungeeignet ist, gleichwohl es hilft, Arbeitsweisen zu überdenken, Prozesse zu optimieren und darüber Konsolidierungsbemühungen und Effizienzsteigerungen unterstützt. Die Durchführung interkommunaler Leistungsvergleiche, ist für die befragten Kommunalverwaltungen kein Beweggrund zur Einführung des CAF. Dies ist insofern ein überraschendes Ergebnis, da die Unterstützung interkommunaler Leistungsvergleiche eines der vier Hauptziele des CAF ist. 322 Vgl. Kapitel Vgl. Kapitel 3.7.

58 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 58 von 106 Die Anwendung des CAF erfolgt in den Kommunen angepasst an örtliche Rahmenbedingungen und damit unterschiedlich. Dies spricht für die Flexibilität des CAF. Ein zu starkes Abweichen von den Empfehlungen des Standard-CAF-Prozesses birgt jedoch Gefahren, was z. B. die Teilnahmeverpflichtung von Führungskräften zeigt. In zwei Kommunen wurde die Erstbewertung nicht individuell, sondern in Gruppen durchgeführt. Hier könnte die Gefahr der Dominanz von Meinungsführern bestehen (insbesondere wenn Führungskräfte gesetzt sind) und individuelle Kenntnisse und Erfahrungen könnten verloren gehen. Alle Kommunen haben jedoch auf einen guten Mix in den Bewertungsgruppen geachtet, damit die Bewertungsergebnisse möglichst repräsentativ sind. Die Identifikation von Faktoren für einen erfolgreichen CAF-Prozess kann für die CAF-Anwender und für Kommunen die zukünftig CAF einführen möchten, richtungsweisend sein. Als zentrale Erfolgsfaktoren lassen sich ein klares Bekenntnis der Führungsspitze zum CAF und eine engagierte CAF- Projektleitung erkennen. Die Interviewpartner haben zudem die hohe Bedeutung der Kommunikation und Transparenz im CAF-Prozess betont. Dies hebt die wichtige Funktion eines Kommunikationskonzeptes hervor. Es wurde erkannt, dass genügend Kapazitäten für die Durchführung der Selbstbewertung und die Umsetzung der Verbesserungsmaßnahmen zur Verfügung gestellt werden müssen. Die Missachtung dieser Erfolgsfaktoren bereitet Schwierigkeiten. Für die Durchführung konnten z.b. in den befragten Kommunen keine oder nur sehr begrenzt externe Kompetenzen herangezogen werden, was bemängelt wurde. Die Unterstützung der CAF-Projektleitung durch eine externe Begleitung wird Kommunen, die CAF einführen möchten, empfohlen. Als weitere Hürden und Stolpersteine wurden Vorbehalte von Führungskräften und Mitarbeitern sowie die Gewöhnung an die Sprache des CAF und Philosophie des PDCA-Zyklus identifiziert. Die Umsetzung der Verbesserungsmaßnahmen stellt eine weitere Herausforderung für die Kommunen dar. In der Praxis zeigt sich, dass deswegen die Abstände zwischen den Selbstbewertungen über einen zwei- bis dreijährigen Zyklus hinaus andauern. Die Erkenntnisse über die Grenzen bei der Umsetzung stimmen mit den aus der verwaltungswissenschaftlichen Literatur beschriebenen überein. 324 Dies spricht für die Wichtigkeit eines begleitenden Projektmanagements und Controllings. 324 Vgl. Kapitel 3.6.

59 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 59 von 106 Die Maßnahmenumsetzung kann an den Grenzen anderer Fachbereiche scheitern. Dies spricht einerseits eher für die flächendeckende Einführung des CAF und zeigt anderseits, wie wichtig die umfassende Information und Kommunikation über den Umgang mit den Verbesserungsmaßnahmen in der gesamten Belegschaft ist. Trotz der Schwierigkeiten, spricht für eine gelungene Einführung in den befragten Kommunalverwaltungen, dass trotz unterschiedlicher Ansichten über CAF, alle befragten Kommunen eine erneute Selbstbewertung planen. Die Ergebnisse über die Zufriedenheit mit CAF zeigen, dass die unmittelbar Beteiligten eher zufrieden sind und auch die eingesetzten Ressourcen im Verhältnis zum Nutzen als angemessen betrachten. Unbeteiligte sind hingegen eher kritisch. Dies zeigt ebenfalls, wie wichtig ein Kommunikationskonzept ist, um Betroffene zu Beteiligten zu machen. Keine der befragten Kommunen hat ein Projektreview im Sinne einer strukturierten Befragung durchgeführt. Hierin könnte ein Defizit liegen. Eine Befragung könnte zum einen als Wertschätzung wahrgenommen werden und zum anderen Verbesserungspotenziale für den nächsten CAF-Prozess erkennen lassen. Eine Befragung der gesamten Belegschaft könnte sich gut für ein Stimmungsbild eignen und Auskunft darüber geben, wie das CAF im Hause wahrgenommen wird. Es kann festgehalten werden, dass CAF sowohl für die Einführung in einzelnen Verwaltungsbereichen, als auch für eine verwaltungsweite Einführung geeignet ist, weil in allen befragten Kommunen durch CAF Veränderungen angestoßen wurden. Kommunen, die CAF einführen möchten, sollten dennoch keine überzogenen Erwartungen an CAF stellen. Die Ergebnisse der Befragung zeigen, dass CAF kein Allheilmittel ist, sondern ein Instrument zur Initiierung von schrittweisen Veränderungen aufgrund einer Bestandsaufnahme. Durch die Analyse von Stärken und Verbesserungspotenzialen trägt es dazu bei, Modernisierungsaktivitäten in Gang zu setzen. Die angestoßenen Veränderungen beziehen sich auf die innere Organisation und die Kultur in den Verwaltungen. Durch den Einbezug der Mitarbeiter kann CAF zu einer Veränderung in der Kommunikation und dem Führungsverhalten beitragen, was für eine hohe Bedeutung des CAF für die Personalund Organisationsentwicklung spricht. Darüber hinaus wirkt sich CAF auch auf die Verbesserung der Kundenorientierung und damit die Öffnung der Verwaltung nach Außen aus. Ausgehend von den Ergebnissen der Selbst-

60 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 60 von 106 bewertung können gezieltere Kundenbefragungen durchgeführt werden, welche die Anforderungen der Kunden identifizieren und eine bedarfsgerechte Erfüllung ermöglichen. Letztendlich kann CAF zu einer verbesserten Steuerung beitragen, da die Maßnahmen der Verwaltung im Hinblick auf die Wirkungen, die sie bei Bürger und Kunden entfalten, hinterfragt und optimiert werden können.

61 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 61 von 106 Quellenverzeichnis Atteslander, Peter (2010): Methoden der empirischen Sozialforschung, 13. Auflage, Berlin. Bieger, Thomas (2007): Dienstleistungsmanagement, 4. Auflage, Wien. BKÖ (2006): CAF wirkt mehr Service und Leistungsqualität für alle, Wien, Abruf: Blanke, Bernhard/ Nullmeier, Frank/ Reichard, Christoph/ Wewer, Göttrik (Hrsg.) (2011): Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Wiesbaden. Bogner, Alexander/ Littig, Beate / Menz, Wolfgang (Hrsg.) (2009): Experteninterviews. Theorien, Methoden, Anwendungsfelder, 3. Auflage, Wiesbaden. Bogumil, Jörg/ Grohs, Stefan/ Kuhlmann, Sabine/ Ohm, Anna K. (2007): Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell, Berlin. Bogumil, Jörg/ Jann, Werner (2009): Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2. Auflage, Wiesbaden. Bogumil, Jörg/ Kißler, Leo (1998): Vom Untertan zum Kunden?, 2. Auflage, Berlin. Bogumil, Jörg/ Kuhlmann, Sabine/ Wollmann, Helmut (2011): Evaluation des Neuen Steuerungsmodells, in: Blanke, Bernhard/ Nullmeier, Frank/ Reichard, Christoph/ Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, S , Wiesbaden. Broekmate, Loes (2011): Qualitätsmanagement, in: Paulic, Rainer (Hrsg.): Verwaltungsmanagement und Organisation, S , Frankfurt. Broekmate, Loes/ Dahrendorf, Katharina/, Dunker, Klaus (2001): Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung, München, Berlin, Jehle.

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68 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 68 von 106 Zollondz, Hans-Dieter (2011): Grundlagen Qualitätsmanagement, 3. Auflage, München. Zucht, Norbert (2011): CAF und EFQM als europäische Modelle des TQM im Rahmen von Verwaltungsinnovationen, Kurzhausarbeit im Kurs Verwaltungsinnovationen, Universität Kassel, Duisburg. Interviews Interview 01: Telefoninterview, geführt vom Verfasser, Duisburg, , in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 02: Telefoninterview, geführt vom Verfasser, Duisburg, , in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 03: Interview, geführt vom Verfasser, Velbert, , in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 04: Interview, geführt vom Verfasser, Velbert, in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 05: Interview, geführt vom Verfasser, Velbert, in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 06: Interview, geführt vom Verfasser, Velbert, in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 07: Telefoninterview, geführt vom Verfasser, Duisburg, , in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am Interview 08: Telefoninterview, geführt vom Verfasser, Duisburg, , in der als Anlage beigefügten Form genehmigt am

69 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 69 von 106 Eigenständigkeitserklärung Ich erkläre, dass ich die vorliegende Arbeit, Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung, selbstständig verfasst und keine anderen als die angegeben Quellen und Hilfsmittel benutzt habe. Die Stellen der Arbeit, die dem Wortlaut oder dem Sinn nach anderen Werken (dazu zählen auch Internetquellen) entnommen sind, wurden unter Angabe der Quelle kenntlich gemacht. Duisburg, Norbert Zucht

70 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 70 von 106 Anhang Anlagenverzeichnis 70 Anlage A - Interviewleitfaden für die Führungsspitze/ Leitung 71 Anlage B - Interviewleitfaden für die CAF-Projektleiter/ Promotoren 72 Anlage C - Interviewleitfaden für die Mitarbeiter 73 Anlage D - Interviewtranskripte 74 Anlage D.1 - Interview Anlage D.2 - Interview Anlage D.3 - Interview Anlage D.4 - Interview Anlage D.5 - Interview Anlage D.6 - Interview Anlage D.7 - Interview Anlage D.8 - Interview Anlage E - Grobskizze der Erstauswertung 103 Anlage F - Bildung von Subkategorien 104 Anlage G - Inhaltsanalyse, Zuordnung von Textpassagen 105

71 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 71 von 106 Anlage A - Interviewleitfaden für die Führungsspitze/ Leitung

72 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 72 von 106 Anlage B - Interviewleitfaden für die CAF-Projektleiter/ Promotoren

73 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 73 von 106 Anlage C - Interviewleitfaden für die Mitarbeiter

74 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 74 von 106 Anlage D - Interviewtranskripte Anlage D.1 - Interviewtranskript Nr. 01

75 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 75 von 106

76 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 76 von 106

77 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 77 von 106

78 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 78 von 106 Anlage D.2 - Interviewtranskript Nr. 02

79 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 79 von 106

80 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 80 von 106

81 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 81 von 106

82 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 82 von 106 Anlage D.3 - Interviewtranskript Nr. 03

83 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 83 von 106

84 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 84 von 106

85 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 85 von 106 Anlage D.4 - Interviewtranskript Nr. 04

86 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 86 von 106

87 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 87 von 106

88 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 88 von 106

89 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 89 von 106 Anlage D.5 - Interviewtranskript Nr. 05

90 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 90 von 106

91 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 91 von 106

92 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 92 von 106 Anlage D.6 - Interviewtranskript Nr. 06

93 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 93 von 106

94 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 94 von 106

95 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 95 von 106 Anlage D.7 - Interviewtranskript Nr. 07

96 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 96 von 106

97 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 97 von 106

98 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 98 von 106

99 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 99 von 106 Anlage D.8 - Interviewtranskript Nr. 08

100 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 100 von 106

101 Die Bedeutung des Common Assessment Framework für die Kommunalverwaltung Seite 101 von 106

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