Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von. Brachflächen der Deutschen Bahn AG

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1 TEXTE 35/2010 Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von Brachflächen der Deutschen Bahn AG Integration von Flächen in den Wirtschaftskreislauf

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3 TEXTE 35/2010 UMWELTFORSCHUNGSPLAN DES BUNDESMINISTERIUMS FÜR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT Förderkennzeichen UBA-FB Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von Brachflächen der Deutschen Bahn AG Integration von Flächen in den Wirtschaftskreislauf von Prof. Dr. Robert Holländer, Silke Weidner, Gabi Schock, Wolfgang Pelzl, Thomas Lenk, Wolfgang Kühn, Enrico Thomas, Anja Kübler, Michael Kuhn, Oliver Rottmann, Christian Winkler, Florian Woitek, Grit Zacharias, Sabine Lautenschläger Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft der Universität Leipzig Institut für Finanzen der Universität Leipzig Institut für Immobilienmanagement der Universität Leipzig Stadtwerke Düsseldorf AG Abteilung Flächenreaktivierung Im Auftrag des Umweltbundesamtes UMWELTBUNDESAMT

4 Diese Publikation ist ausschließlich als Download unter verfügbar. Hier finden Sie auch eine Kurzfassung. Die in der Studie geäußerten Ansichten und Meinungen müssen nicht mit denen des Herausgebers übereinstimmen. ISSN Herausgeber: Redaktion: Umweltbundesamt Postfach Dessau-Roßlau Tel.: 0340/ Telefax: 0340/ Internet: Fachgebiete II 2.6 Maßnahmen des Bodenschutzes, I 1.6 Umweltprüfungen und Raumbezogene Umweltplanung, I 1.4 Wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Umweltfragen und nachhaltiger Konsum, I 1.3 Rechtswissenschaftliche Umweltfragen (Detlef Grimski, Getrude Penn-Bressel, Holger Berg, Michael Marty) Dessau-Roßlau, Juni 2010

5 Berichts-Kennblatt 1. Berichtsnummer Titel des Berichts Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von Brachflächen der Deutschen Bahn AG Integration von Flächen in den Wirtschaftskreislauf 5. Autoren Robert Holländer, Silke Weidner, Gabi Schock, Wolfgang Pelzl, Thomas Lenk, Wolfgang Kühn, Enrico Thomas, Anja Kübler, Michael Kuhn, 8. Abschlussdatum August 2009 Oliver Rottmann, Christian Winkler, Florian Woitek, Juni 2010 Grit Zacharias, Sabine Lautenschläger 6. Durchführende Institutionen Universität Leipzig Fachbereiche: - Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement - Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft - Institut für Finanzen - Institut für Immobilienmanagement Ritterstr. 26; Leipzig Stadtwerke Düsseldorf AG Abteilung Flächenreaktivierung; Höherweg 100; Düsseldorf 7. Fördernde Institutionen Umweltbundesamt; Postfach 14 06; Dessau-Roßlau 9. Veröffentlichungsdatum 10. UFOPLAN-Nr. FKZ Nr Seitenanzahl Hauptbericht: 327 Anhang: Literaturangaben: Tabellen und Diagramme: 109 Deutsche Bahn AG; Potsdamer Platz 2; Berlin 14. Abbildungen: Zusätzliche Angaben: Abschlussbericht + Anhang 16. Zusammenfassung Im Rahmen des Forschungsprojektes werden Siedlungsentwicklungen anhand von Brachflächen der Deutsche Bahn AG mit Flächenerschließungen auf der Grünen Wiese verglichen. Die Untersuchung erfolgte in den Modellregionen Leipzig-Halle und Karlsruhe. In beiden Regionen zeigt sich ein unterschiedliches Spektrum an ungenutzten Gebäude- und Freiflächen vor dem Hintergrund unterschiedlicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen. Grundlage der Untersuchung bildet die Charakterisierung der Regionen hinsichtlich der regionalen Wirtschafts-, Bevölkerungs- und Kommunalentwicklung. Es werden Siedlungsentwicklungen aus der wirtschaftlichen Perspektive der Akteure Flächeneigentümer, Investor und Kommune betrachtet. Ergänzend wird das Förderinstrumentarium hinsichtlich seiner Lenkungswirkung untersucht. Darüber hinaus werden summarische gesamtwirtschaftliche Effekte analysiert. Demgegenüber werden die Umweltauswirkungen der Siedlungsentwicklungen unter Berücksichtigung der Folgen für den Standort sowie den verkehrlichen Auswirkungen aufgezeigt. Abschließend werden die gesamtgesellschaftlichen Folgen von Siedlungsentwicklungen unter Anwendung des Verfahrens der Ökoeffizienz bewertet. Auf dieser Beurteilungsgrundlage werden Handlungsempfehlungen zur Stärkung der Brachflächenreaktivierung durch eine verminderte Flächenneuinanspruchnahme formuliert. 17. Schlagwörter: Brachflächen, Flächenressourcenmanagement, Nachhaltige Entwicklung, Grüne Wiese, Gewerbeansiedlung, Boden-Wert-Bilanz, Flächen-Ökoeffizienz, Kosten der Siedlungsentwicklung, Umweltauswirkungen der Siedlungsentwicklung 18. Preis Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

6 Report-Cover Sheet 1. Report No Report Title Sustainable Regional Land Resources Management 5. Authors Robert Holländer, Silke Weidner, Gabi Schock, Wolfgang Pelzl, Thomas Lenk, Wolfgang Kühn, Enrico Thomas, Anja Kübler, Michael Kuhn, Oliver Rottmann, Christian Winkler, Florian Woitek, Grit Zacharias, Sabine Lautenschläger 8. Report Date August Publication Date June Performing Organisations Universität Leipzig Fachbereiche: - Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement - Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft - Institut für Finanzen - Institut für Immobilienmanagement Ritterstr. 26; Leipzig Stadtwerke Düsseldorf AG Abteilung Flächenreaktivierung; Höherweg 100; Düsseldorf 7. Funding Agency Umweltbundesamt; Postfach 14 06; Dessau-Roßlau Deutsche Bahn AG; Potsdamer Platz 2; Berlin 10. UFOPLAN-Ref. Nr. FKZ Nr No. of Pages Report: 327 Appendix: No. of Reference: Tables and Charts: Figures: Supplementary Notes: Final Report + Appendix 16. Abstract The aim of the project is the comparison of settlement developments in consideration of brownfields owned by German Railways Group (DB AG) and greenfield developments. The research has been carried out in the model regions Leipzig-Halle and Karlsruhe. Facing different economic constraints, the range of unused property sites varies in both regions. The analysis is based on the characterisation of the regions in regard to the economic, municipal and population development. The settlement developments have been analysed taking into account the economic perspective of the stakeholders land owner, investor and municipal authority. Additionally, the funding instruments have been examined with regard to their steering effects. Furthermore, the summarised overall economic effects have been analysed. The environmental impacts of the settlement development have been demonstrated combining the effects to the location as well as the traffic impacts. Finally, the effects of settlement developments to all society have been evaluated applying the eco-efficiency method. Based on this evaluation, the project has been finished by the definition of recommendations for supporting brownfield redevelopment by reducing greenfield development. 17. Keywords: brownfields, land resource management, sustainable development, greenfield, greenfield development, land use, land-ecoefficiency, costs of settlement developement, environmental effects of settlement development 18. Price Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

7 INHALTSVERZEICHNIS I INHALTSVERZEICHNIS INHALTSVERZEICHNIS... I ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS...V GLOSSAR...VI 1 EINLEITUNG PROBLEMSTELLUNG ZIELSTELLUNG ABLAUF DES FORSCHUNGSPROJEKTS SACHSTAND AKTUELLE SITUATION DER FLÄCHENENTWICKLUNG FOLGEN DER FLÄCHENINANSPRUCHNAHME FOLGEN DER DEMOGRAPHISCHEN ENTWICKLUNG RÄUMLICHE ANALYSE ERARBEITUNG REALITÄTSNAHER NUTZUNGSVORSCHLÄGE EINFÜHRUNG EINE NACHHALTIGE STADTENTWICKLUNG SONDERFALL GROßE FLÄCHENEIGENTÜMER AM BSP. DER DB AG VORGEHENSWEISE MAKROANALYSE CHARAKTERISIERUNG DER MODELLREGIONEN Definition von Lagetypen Regionstyp mit bipolaren Entwicklungstendenzen die Modellregion Leipzig-Halle Regionstyp prosperierende Region die Modellregion Karlsruhe AUSWAHL VON BRACHFLÄCHEN MIT HILFE DES SCORINGMODELLS Vorauswahl Überblick zum Scoringmodell Bewertungskriterien Gegenüberstellung von Scoring- und Cabernet-Modell Ergebnisse der Brachflächenbewertung MIKROANALYSE AUSGEWÄHLTER MODELLFLÄCHEN ZUR ABLEITUNG REALITÄTSNAHER NUTZUNGSVORSCHLÄGE Modellregion Leipzig Halle Modellregion Karlsruhe BESTIMMUNG DER MODELLANNAHMEN ÖKONOMISCHE ANALYSE DER NUTZUNGSVORSCHLÄGE EINFÜHRUNG GESAMTÖKONOMISCHE EFFEKTE DER FLÄCHENENTWICKLUNG METHODIK DER ÖKONOMISCHEN ANALYSE Vorgehensweise Datengrundlage Investitionsrechnung Residualwertanalyse/ Kommunaler Zwischenerwerb Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

8 INHALTSVERZEICHNIS II Kosten der Äußeren Erschließung Ermittlung der kommunalen Erträge Randbemerkungen zum Flächeneigentümer DB AG Ökonomische Akteursanalyse Gesamtwirtschaftliche Analyse ERGEBNIS DER ÖKONOMISCHEN ANALYSE Karlsruhe [Brachfläche] Standort Leipzig [Brachfläche] Leipzig [ Grüne Wiese ] Halle [Brachfläche] Halle [ Grüne Wiese ] Gernsbach [Brachfläche] Wolfen [Brachfläche] Wolfen [ Grüne Wiese ] Freudenstadt [Brachfläche] Freudenstadt [ Grüne Wiese ] Colditz [Brachfläche] Ettlingen [Brachfläche] Ettlingen [ Grüne Wiese ] GESAMTÖKONOMISCHE BEURTEILUNG DER NUTZUNGSVORSCHLÄGE Ergebnisse der Investitionsrechnungen Ergebnisse aus der Sicht des Eigentümers Flächenentwicklung aus Sicht der Kommune Gesamtwirtschaftliches Resümee FÖRDERSPEKTRUM ZUR FLÄCHENINANSPRUCHNAHME Einführung EU-Förderprogramme Programme des Bundes Förderprogramme der Länder Die Fördermöglichkeiten für die Nutzungsvorschläge Resümee ÖKOLOGISCHE ANALYSE DER NUTZUNGSVORSCHLÄGE EINFÜHRUNG ÖKOLOGISCHE MERKMALE VON STADTBRACHEN VORGEHENSWEISE DER ANALYSE DER UMWELTAUSWIRKUNGEN Grundgedanke der Systematik Bewertungsverfahren Ökologische Standortwertigkeit Umweltauswirkungen des Verkehrs Aggregierung der Umwelteffekte BEURTEILUNG DES UMWELTZUSTANDS DER MODELLFLÄCHEN Ergebnisse für die Modellflächen Zusammenfassung der Ergebnisse Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

9 INHALTSVERZEICHNIS III 5.4 UMWELTAUSWIRKUNGEN DES VERKEHRS BESTIMMUNG DER VERKEHRLICHEN BASISDATEN Die Höhe der Verkehrsemissionen als Folge der Standortwahl ERGEBNISSE DER ÖKOLOGISCHEN ANALYSE FLÄCHEN-ÖKOEFFIZIENZ GESAMTGESELLSCHAFTLICHE BEURTEILUNG VON FLÄCHENNUTZUNGEN ÜBERBLICK METHODIK ANWENDUNGSMÖGLICHKEITEN DES VERFAHRENS ERGEBNISSE DER UNTERSUCHTEN STANDORTVERGLEICHE HANDLUNGSOPTIONEN ZUR STÄRKUNG DER BRACHFLÄCHENREAKTIVIERUNG PLANUNGSRECHTLICHES INSTRUMENTARIUM Formelle Instrumente Informelle Instrumentarien und Ansätze Erkenntnisse zur Brachflächenreaktivierung FISKALISCHE UND ÖKONOMISCHE INSTRUMENTE Grundsteuer Grunderwerbsteuer Versiegelungsabhängige Abwassergebühr versus Bodenversiegelungsabgabe Gewerbesteuer Handelbare Flächenausweisungsrechte Ökologisierung des kommunalen Finanzausgleichs Entfernungspauschale Wohnungsbauförderung ZUSAMMENFASSENDE DARSTELLUNG DER ERGEBNISSE DIE BRACHFLÄCHENREVITALISIERUNG AUS EINZELWIRTSCHAFTLICHER PERSPEKTIVE Der Investor Die Kommune Der Brachflächeneigentümer DIE BRACHFLÄCHENREVITALISIERNG AUS GESELL- SCHAFTLICHER PERSPEKTIVE Ergebnisse aus der Flächen-Ökoeffizienz Betrachtung Gesamtwirtschaftliche Beurteilung der Reaktivierungsprojekte Beurteilung der Umweltauswirkungen der Flächenentwicklungen BEURTEILUNG DER BESTEHENDEN HANDLUNGSINSTRUMENTE ZUR BRACHFLÄCHENREVITALISIERNG Lösungsmöglichkeiten durch Anwendung bestehender informeller und formeller Instrumentarien Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

10 INHALTSVERZEICHNIS IV Beurteilung der bestehenden Förderinstrumente im Kontext der Flächenreaktivierung ANHANG...IX ANHANG 1 TABELLENVERZEICHNIS...X ANHANG 2 ABBILDUNGSVERZEICHNIS...XIII ANHANG 3 QUELLENVERZEICHNIS... XV ANHANG 4 MATERIALIEN DER RÄUMLICHEN ANALYSE...XXXIV ANHANG 5 MATERIALIEN DER ÖKONOMISCHEN ANALYSE...LVIII Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

11 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS V ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS AEG ARL BEG NRW BBR BMFSFJ BPlan BWB DB AG DCF EFH FNP GV GW HBEFA IEK IHK KSM LEP LP LVZ MFH MIV MP NP ÖPNV B-Plan ROB RP SHK SLfUG SNF SP Staba SW UBA UMinBW VP ZFH Allgemeines Eisenbahngesetz Akademie für Raumforschung und Landesplanung BahnflächenEntwicklungsGesellschaft NRW Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Bebauungsplan Boden-Wert-Bilanz Deutsche Bahn AG Discounted Cash-Flow Einfamilienhaus Flächennutzungsplan Güterverkehr Grüne Wiese Handbuch Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs Integriertes Entwicklungskonzept Industrie- und Handelskammer Kompetenzzentrum Sanierungsmanagement Landesentwicklungsprogramm/-plan Landschaftsplan Leipziger Volkszeitung Mehrfamilienhaus Motorisierter Individualverkehr Machbarkeitsprüfung Nutzungspotenzial Öffentlicher Personennahverkehr Bebauungsplan Raumordnungsbericht Regionalplan Strategisches Handlungskonzept Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie Schwere Nutzfahrzeuge Standortpotenzial Statistisches Bundesamt Standortwertigkeit Umweltbundesamt Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg Verkaufspreis Zweifamilienhaus Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

12 GLOSSAR VI GLOSSAR Bahnbrachen Stellen einen Sonderfall der Brachflächen dar. Es handelt sich um nicht betriebsnotwendige Flächen, die im Vergleich zu den sonstigen Infrastruktur- und Verkehrsbrachen einige Spezifika aufweisen (z.b. Fachplanungsvorbehalt, Vielzahl der beteiligten Akteure, Lärmbelastung, ein oftmals länglicher Grundstückszuschnitt, schienengebundene Infrastruktur). Brache In der Literatur sind derzeit verschiedene Kategorisierungen zu Arten von Brachen zu finden. Dabei kennzeichnet deren Einteilung zugleich den Hintergrund ihrer Entstehung ( Militärbrachen, Industrie- und Gewerbebrachen, Infrastruktur- und Verkehrsbrachen, Wohnbrachen, Handelsbrachen, Zukunftsbrachen u. a.). Flächenkreislaufwirtschaft Proaktiver Bewirtschaftungsansatz für eine gesamte Stadt oder Region, dessen Kernstück die Wiedernutzung brachgefallener Siedlungsflächen und des leerstehenden oder mindergenutzten Baubestands ist. Dabei wird nicht nur allein das brachgefallene Areal für sich als einzelner Standort betrachtet, sondern jedes Areal oder Grundstück im gesamtstädtischen Kontext. Der Gedanke einer zyklischen Nutzung von Fläche umfasst dabei alle Aktivitäten: von der Erfassung und Bereitstellung dieser für potenzielle Nachfrager oder Nutzer, der Steuerung ihrer Ausweisung, über die Bebauung und Nutzung, bis hin zum Brachfallen und der Reaktivierung der Flächen unter Teilnahme oder Einbeziehung sowohl hoheitlicher als auch privater Akteure. Flächenmanagement Flächenmanagement bezeichnet i.a. die Kombination von hierarchischen, hoheitlichen und formalen sowie konsensualen und informellen Instrumenten zur Realisierung einer ressourcenschonenden und bedarfsgerechten Bodennutzung verstanden. Flächenmanagement umfasst die Steuerung der Bodennutzung, Bodenordnung und Beeinflussung des Bodenmarktes durch Planungs-, Ordnungs- und Entwicklungsprozesse. 1 Flächenreaktivierung ( auch Flächenrecycling) Nutzungsbezogene Wiedereingliederung von Brachflächen in den Wirtschafts- oder Naturkreislauf mittels planerischer, umwelttechnischer und wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Flächenressourcen Gesamter Flächenbestand, der innerhalb einer bestehenden Siedlungsstruktur nichtoder nur mindergenutzt wird: Bauplätze/Baulücken (kurzfristig), Flächen mit Nachverdichtungspotenzial (mittelfristig), Umnutzungspotenzial (mittel- und langfristig) und Entwicklungspotenzial (langfristig). 1 Vgl. BBR (2006g). Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

13 GLOSSAR VII Flächenressourcenmanagement, kommunales Strategie bzw. Instrument mit dem Ziel einer aktiven Innenentwicklung der bestehenden urbanen Siedlungsstruktur, indem der Bedarf nach unterschiedlichen Flächenarten/-nutzungen durch den Bestand innerörtlicher Flächenressourcen gedeckt wird. Vorrangiges Ziel bildet die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme neuer Siedlungsflächen an den Ortsrändern. Grüne Wiese Suburbane Lage: Grüne Wiese Handelsbrachen Infrastrukturell sowohl nach innen als auch außen gut erschlossene, bebaute und hoch versiegelte Areale, bei denen bei anhaltendem Trend (Rückgang des Einzelhandelsumsatzes an privaten Konsumausgaben zugunsten anderer Bereiche, schrumpfenden Bevölkerung, die zusätzliche Kaufkraftverluste nach sich zieht, jährliches Anwachsen der Verkaufsfläche im Einzelhandel) zukünftig ein erhöhter Leerstand zu erwarten ist. Industrie- und Gewerbebrachen Die Entstehung von Industrie- oder Gewerbebrachen ist vornehmlich auf die Veränderung der Wirtschaftsstruktur in einer Region zurückzuführen, typischerweise durch Rationalisierungsmaßnahmen oder durch die Verlagerung oder den Niedergang ganzer Wirtschaftszweige. In deren Folge haben sich die Eigentümer oder ehemalige Nutzer von der Liegenschaft zurückgezogen, da eine weitere wirtschaftliche Nutzung der Flächen nicht länger rentabel erschien. Infrastruktur- und Verkehrsbrachen Stellen infolge ihrer oftmals zentralen innerstädtischen Lage häufig zentrale Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Identifikationsstandorte dar. Den größten Anteil bilden Brachflächen der Deutschen Bahn AG ( Bahnbrachen). In Zukunft werden vermehrt Brachen aus aufgegebener technischer (Versorgungsinfrastruktur wie Gasanlagen, Kraftwerke etc.) und sozialer Infrastruktur (Schulen, Kindergärten etc.) an Bedeutung gewinnen. Lagetypen Die Einteilung der Flächen in Lagetypen orientiert sich an den raumstrukturellen Gegebenheiten der BBR-Typologie unter Berücksichtigung die Verschiedenartigkeit der Regionen: Lagetyp 1: Prosperierende große Stadt (ohne Citybereich), Lagetyp 2: Weniger prosperierende große Stadt, Lagetyp 3: Periphere Klein- und Mittelstadt, Lagetyp 4: Mittelstadt im äußeren Zentralraum, Suburbane Lage: Grüne Wiese. Lagetyp 1: Prosperierende große Stadt Oberzentren mit mehr als Einwohnern im Inneren Zentralraum, mit positiven Grundtendenzen einer Wirtschafts- und/oder Bevölkerungsentwicklung und der Funktion als überörtlicher Versorgungspunkt für die kommunale und regionale Entwicklung. Lagetyp 2: Weniger prosperierende große Stadt Überwiegend Oberzentren im Inneren Zentralraum mit mehr als Einwohnern, mit einem deutlich geringeren Entwicklungsdruck und einer weniger positiven Entwicklungstendenz hinsichtlich der Wirtschafts- und Bevölkerungsentwicklung. Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

14 GLOSSAR VIII Lagetyp 3: Periphere Klein- und Mittelstadt Zentrale Orte mit Versorgungsauftrag, womit eine Nachfrage nach neuen oder weiteren Nutzungen verbunden sein kann. Differenzierung in Lagetyp 3a (Klein- und Mittelstädte mit Einwohnern, die laut BBR-Typologie im Zwischenraum mit Verdichtungsansätzen liegen und überwiegend im Umland einer größeren Stadt liegen und zum Teil erheblich von deren Nähe (Suburbanisierung) profitieren) und Lagetyp 3b (Klein- und Mittelstädte mit Einwohner, die laut BBR-Typologie im Zwischenraum geringer Dichte oder im Peripherraum mit Verdichtungsansätzen liegen und aufgrund ihrer zentralörtlichen Funktion Versorgungsschwerpunkte für den überwiegend ländlich geprägten Raum sind und infolge dessen einen Beitrag zur Entwicklung dieses Raumes leisten. Lagetyp 4: Mittelstadt im äußeren Zentralraum Mittelstädte mit Einwohnern (überwiegend Mittelzentren), die laut BBR-Typologie im Äußeren Zentralraum und überwiegend in der Nähe einer größeren Stadt liegen, mit welcher zum Teil intensive Verflechtungsbeziehungen bestehen. Militärbrachen/Konversionsflächen Großflächige Areale (Kasernen, Militärflugplätze, Übungsgelände) in zumeist isolierter Lage (häufig in Streulagen oder Waldgebieten). Entstanden in den vergangenen Jahren vielerorts infolge der Reduzierung der Truppenstärken und der Schließung ganzer Militärstandorte. Die Areale zeichnen sich zumeist durch eine intakte und innere infrastrukturelle Erschließung aus. Ihre gegenüber der näheren Umgebung abgeschlossene Lage erschwert häufig eine Wiedereingliederung in den Flächenkreislauf. Suburbane Lage: Grüne Wiese Lagetyp, bei dem allein die Lage der zu betrachtenden Grundstücke ausschlaggebend ist. Die Liegenschaften befinden sich im Stadtgebiet (administrative Grenze einer Kommune) und am Stadtrand in einer nicht mehr integrierten Lage (Randlage/Peripherie), wobei die Verbindung zur Kernstadt städtebaulich unterbrochen ist (z. B. durch massiv gebaute Ein- und Zweifamilienhausgebiete oder Gewerbegebiete). Wohnbrachen Relativ neuer Brachflächentyp, der in den kommenden Jahren durch eine schrumpfende Bevölkerung und punktuell vermehrt auftretende Wanderungsverluste weiter an Bedeutung gewinnen wird. Folge dieser Brachen sind Mietausfälle, die die Eigenkapitalbasis der öffentlichen oder privaten Wohnungseigentümer oder Genossenschaften aufzehren. Hinzu kommt meist eine Unterauslastung von Infrastrukturen, deren Kosten auf immer weniger Nutzer umgelegt werden müssen. Am Ende fehlen die Gelder um den Wohnungsbestand und die Infrastrukturen zu modernisieren oder instand zu halten und das Wohnumfeld aufzuwerten. Zukunftsbrachen Flächen, die nach der politischen Wende in den Neuen Bundesländern in den Gewerbegebieten entstandenen sind und die voraussichtlich auch in Zukunft infolge von Angebotsüberhang oder Nachfrageschwäche keine Nutzung finden werden. Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

15 Kap. 1 Einleitung 1 1 Einleitung 1.1 PROBLEMSTELLUNG Im Jahr 2002 formulierte die Bundesregierung erstmals mit der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie ein quantitatives Ziel zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme auf 30 ha pro Tag im Jahr Doch ungeachtet der vielseitigen Initiativen mit dem Ziel der Verminderung der Flächenneuinanspruchnahme ist das Wachstum an Siedlungs- und Verkehrsfläche weiterhin auf einem beunruhigend hohen Niveau. Wenngleich das Wachstum der Gebäudefläche mittlerweile verlangsamt werden konnte, wächst die Verkehrsfläche weiterhin nahezu ungebremst (vgl. Abbildung 3). Ein Erreichen der Zielvorgaben der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie erscheint vor diesem Hintergrund nur schwer zu realisieren. Es ist daher an der Zeit, die notwendigen Veränderungen vonseiten der beteiligten Akteure in Angriff zu nehmen. Der Begriff Brachfläche ist in Deutschland nicht einheitlich definiert. In der Regel werden darunter Flächen verstanden, die ihre bisherige Nutzungsfunktion verloren haben und entweder gar nicht oder nur minderwertig, d. h. kleinteilig als Gewerbe- oder Lagerfläche und nicht entsprechend ihrer eigentlichen Potentiale für die Stadtentwicklung genutzt werden. Schätzungen zum Brachenbestand variieren je nach zugrunde liegenden Definitionen, Erhebungsmethoden und Datengrundlagen. Die Bundesregierung gibt in ihrer Antwort auf die Große Anfrage von Abgeordneten der Fraktion BÜND- NIS 90/ DIE GRÜNEN Instrumente zur Reduzierung des Flächenverbrauchs folgenden Brachflächendatenbestand an (BT Drucksache 16/9720 vom ): Im Jahr 2004 wurden nach Schätzungen des Umweltbundesamtes ha Gebäude- und Freiflächen nicht genutzt. Hinzu kommen schätzungsweise mindestens ha ungenutzte Verkehrsflächen, ungenutzte Verkehrsbegleit- und Betriebsflächen und eine nicht näher quantifizierbare Menge an ungenutzten Erholungsflächen (Sportanlagen, Campingplätze u. a.). Im Jahr 2000 waren es insgesamt mindestens ha, davon mindestens ha ungenutzter Gebäude- und Freiflächen Brachfläche ist nicht gleich Brachfläche. Die Flächen unterscheiden sich in bspw. Grundstücksgröße und -zuschnitt, Lage, Standorttyp, ehemaliger Nutzungsform, Altlasten etc. Dementsprechend vielgestaltig in den Zielstellungen und unterschiedlich er- Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

16 Kap. 1 Einleitung 2 folgreich in der Umsetzung sind einzelne Projekte bei der Reaktivierung des Flächentypus Brachfläche. Vorhandene Brachflächenbestände konnten bisher trotz zahlreicher positiver Ansätze und Hilfestellungen weder vollständig noch überwiegend einer Reaktivierung zugeführt werden. Dieser unbefriedigende Umstand betrifft gegenwärtig zahlreiche Städte/ Kommunen in den neuen Bundesländern, in zunehmendem Maße aber auch Kommunen in den alten Bundesländern. Langfristig wird diese Problemkonstellation aufgrund der prognostizierten Migrationsbewegungen und demographischen Entwicklungen sowie aufgrund des rückläufigen Bedarfs an Produktionsflächen in der überwiegenden Anzahl der deutschen Städte auftreten. Die skizzierte Problematik ist dabei kein deutsches Phänomen, sondern zeigt sich ebenfalls in vielen anderen Ländern Europas. Die Ursachen sind mannigfaltig. Lohnt sich die Brachflächenaktivierung für Investoren oder Alteigentümer nicht, weil Teile der mit der Brachflächenreaktivierung verbundenen positiven Effekte nicht in Wert gesetzt werden können? Ist die Brachflächenaktivierung generell mit hohen gesellschaftlichen Kosten verbunden? Wie muss die Lenkungswirkung der derzeitigen rechtlichen, finanziellen und organisatorischen Instrumentarien beurteilt werden? Die Entstehung wie auch die Hemmnisse zur Wiedereingliederung von Brachflächen in den Wirtschaftskreislauf sind eng mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einer Stadt oder Region verknüpft. Wirtschaftlich prosperierende Regionen zeichnen sich vielerorts durch einen Mangel an entwicklungsfähigen Flächen aus. Hier bietet die Brachflächenreaktivierung eine Möglichkeit, den unzureichenden Vorrat an verfügbaren innerstädtischen Flächen zu erweitern. Hingegen besteht in weniger prosperierenden Regionen ein Überangebot an potenziell zu entwickelnden Brachflächen, wodurch es zur Flächenkonkurrenz der Brachflächen untereinander und mit möglichen Neuerschließungen auf der Grünen Wiese kommt. Dies berücksichtigt das Projekt, indem es die Nutzung von Brach- und konkurrierenden Grüne Wiese -Flächen gegenüberstellt. Um die Ziele der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie in Bezug auf eine Verringerung des Wachstums der Siedlungs- und Verkehrsfläche auf 30 ha pro Tag im Jahr 2020 zu erreichen, müssen die bestehenden Brachflächenbestände wieder in den Wirtschaftsprozess integriert werden. Die ökonomischen Rahmenbedingungen sind aus diesem Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

17 Kap. 1 Einleitung 3 Grund so anzupassen, dass Brachflächenreaktivierung auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht für einen möglichen Investor einen Netto-Nutzen aufweist. 1.2 ZIELSTELLUNG Vor diesem Hintergrund wurden im Rahmen des vorliegenden Forschungsprojektes Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von Brachflächen der Deutschen Bahn AG Integration von Flächen in den Wirtschaftskreislauf die ökonomischen und die ökologischen Randbedingungen des Reaktivierungsprozesses von Brachflächen untersucht. Die Untersuchung wurde durchgeführt am Beispiel ausgewählter Brachflächen der DB AG, die einer der größten Flächeneigentümer in Deutschland ist. Ziele des Forschungsvorhabens waren die Betrachtung der Effekte von Flächennutzungsentscheidungen von Brachflächenreaktivierung gegenüber Investitionen auf der so genannten Grünen Wiese, die Darstellung von bestehenden Handlungsinstrumenten und -ansätzen in Reaktivierungsprozessen sowie die Beurteilung von Chancen und Hemmnissen für eine wirksame Verminderung der Flächenneuinanspruchnahme durch eine Brachflächenreaktivierung. Der gewählte Forschungsansatz stellt das betriebswirtschaftliche Kalkül eines Investors als Anlass einer Flächenentwicklung an den Anfang der Untersuchung und nimmt dann vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Interessen des Flächeneigentümers die Folgen für den kommunalen Haushalt und die Umweltauswirkungen in den Blick. In diesem Spannungsfeld wird untersucht, wie eine gesamtgesellschaftlich vorteilhafte Lösung erreicht werden kann. Eine solche Lösung ist durch die Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der beteiligten Akteure und/oder durch Umwelt- und Nachhaltigkeitsvorteile gekennzeichnet. 1.3 ABLAUF DES FORSCHUNGSPROJEKTS Der Untersuchungsgegenstand des Forschungsprojektes Nachhaltiges regionales Flächenressourcenmanagement am Beispiel von Brachflächen der Deutschen Bahn AG Integration von Flächen in den Wirtschaftskreislauf umfasst eine repräsentative Auswahl an Brachflächen der DB AG sowie Vergleichsflächen auf der Grünen Wiese. Die Untersuchungen wurden in den Modellregionen Karlsruhe, als eine wirtschaftsstarke, wachsende Region, und Leipzig-Halle, eine sowohl von Schrumpfung als auch von Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

18 Kap. 1 Einleitung 4 Wachstum bestimmte Region, durchgeführt. Die Modellregionen (vgl. Abbildung 1) bilden einen breiten Querschnitt der in Deutschland vorherrschenden unterschiedlichen ökonomischen, ökologischen und sozialen Rahmenbedingungen. Angestrebt wurde, Chancen und Hemmnisse von Reaktivierungsprozessen weitgehend repräsentativ zu analysieren und Handlungsempfehlungen zur Stärkung der Brachflächenrevitalisierung abzuleiten. Abbildung 1: Untersuchungsregionen in Deutschland Zur Bearbeitung der interdisziplinären Anforderungen des Forschungsvorhabens ist eine Arbeitsgemeinschaft gebildet worden, bestehend aus der Universität Leipzig (Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement, Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft, Institut für Finanzen sowie Institut für Immobilienmanagement) und der Stadtwerke Düsseldorf AG (Abteilung Flächenreaktivierung) (vgl. Abbildung 2). Die Projektleitung wurde von der Professur für Umwelttechnik in der Wasserwirtschaft und Umweltmanagement (Prof. Dr.-Ing. R. Holländer) übernommen. Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

19 Kap. 1 Einleitung 5 Abbildung 2: Projektstruktur Projektphase 1 (UBA): Bestandsaufnahme und Randbedingungen Projektphase 2 (DB AG): Auswahl von Modellflächen und -regionen Projektphase 3 (Auftragnehmer): Untersuchung der Modellregionen und -flächen gegenüber Alternativstandorten Analyse aus Sicht der räumlichen Planung Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft Ökonomische Analyse Ökologische Analyse Stadtwerke Düsseldorf Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement Institut für Immobilienmanagement Institut für Finanzen Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement Flächen-Ökoeffizienz Analyse Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement Handlungsoptionen im vorhandenen Instrumentarium Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft Institut für Finanzen Projektphase 4 (UBA & DB AG): Handlungsempfehlungen und Übertragung auf andere Flächen Das Projekt ist gegliedert in die drei Teilprojekte: Analyse der räumlichen Planung, ökonomische Analyse und ökologische Analyse von Flächennutzungsentscheidungen. In Teilprojekt 1 (Kap. 3), bearbeitet durch das Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft der Universität Leipzig, werden die zwei Modellregionen Leipzig-Halle und Karlsruhe aus der Sicht der räumlichen Planung analysiert. Auf der Basis des bestehenden Brachflächenportfolios der DB AG werden acht innerstädtische Grundstücke für die weiterführenden Untersuchungen in unterschiedlichen Lagetypen ausgewählt. Anschließend werden für die Brachflächen in Abstimmung mit den Kommunen Flächennutzungsvorschläge entwickelt, anhand derer die weiterführenden ökonomischen und ökologischen Analysen erfolgen. Parallel dazu werden Alternativflächen auf der Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.:

20 Kap. 1 Einleitung 6 Grünen Wiese bestimmt. Ergänzend werden in Kapitel 7 Handlungsoptionen zur erfolgreichen Realisierung einer Brachflächenreaktivierung auf Grundlage des bestehenden planungsrechtlichen Instrumentariums aufgezeigt. Teilprojekt 2 (Kap. 4), bearbeitet durch die Stadtwerke Düsseldorf AG sowie das Institut für Finanzen, das Institut für Immobilienmanagement und das Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement (Universität Leipzig), werden die ökonomischen Effekte einer Flächennutzung für die ausgewählten Modellflächen beurteilt. Dabei werden die Nutzungsvorschläge aus der Sicht des Investors, der Kommune und des Eigentümers sowie aus einer gesamtwirtschaftlichen Perspektive betrachtet. Abschließend wird das bestehende Förderungen/Subventions-Instrumentarium hinsichtlich seiner Lenkungswirkung auf die Brachflächenreaktivierung untersucht. In Teilprojekt 3 (Kap. 5), bearbeitet durch das Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig, werden die Umweltauswirkungen der erarbeiteten Flächennutzungen ermittelt. Den Abschluss der Modellrechnungen bildet die Beurteilung der Standortoptionen Brachfläche und Grüne Wiese unter Einbeziehung der ökonomischen und der ökologischen Ergebnisse in Form der Flächen-Ökoeffizienz als gesamtgesellschaftliche Beurteilung der Brachflächenreaktivierung (Kap. 6). Holländer et al. Abschlussbericht Forschungsprojekt Nr.: