Privatisierungsfolgenmanagement im Personalbereich

Transkript

1 Privatisierungsfolgenmanagement im Personalbereich am Beispiel i der Deutschen Bahn AG Deutsch-französischer h Workshop Öffentliche Dienstleistungen unter Wettbewerbsbedingungen: die neuen Herausforderungen an das Personalmanagement in Sektoren mit reguliertem Wettbewerb am 16. November 2009 im Deutschen Historischen Institut in Paris 1

2 Inhalt 1. Rechtliche Konsequenzen der Beschäftigung von Beamten bei der DB AG 2. Überleitung der Beamten zur DB AG im Rahmen der Bahnstrukturreform - Rechtsgrundlage der Überleitung - Rechtschutzmöglichkeiten - Struktur der Mitarbeiter im Bahnkonzern von 1994 bis heute 3. Wirkung der Bahnreform auf beamtenrechtliche Grundsätze und Prinzipien 4. Personalwirtschaftliche Konsequenzen aufgrund der Beschäftigung von privatisierten Beamten und kündigungsbeschränkten Tarifarbeitnehmern 5. Fazit 2

3 1. Rechtliche Konsequenzen der Beschäftigung von Beamten bei der DB AG Der Transfer eines wesentlichen Teils der Bundesbeamtenschaft aus der Sphäre der öffentlichen Verwaltung in die Sphäre der freien Wirtschaft infolge der Bahnstrukturreform hat folgende Konsequenzen: Verlust der bisherigen Dienstposten der Beamten Gefahr des Verlustes ihres abstrakt-funktionellen sowie ihres konkret-funktionellen Amtes Risiko der Unwirksamkeit einiger beamtenrechtlichen Grundstrukturen Besondere Belastung im Rahmen des Personalmanagements und ggf. sogar Relativierung der Privatisierungsentscheidung aus Sicht der privatisierten Unternehmens aufgrund der Beschäftigung von Beamten Für alle Beteiligten der Bahnstrukturreform ist somit von Interesse: - Welche Personalüberleitungsinstrumente sind zulässig und zweckmäßig? - Welche beamtenrechtlichen Grundsätze und Prinzipien werden von der Privatisierung erfasst? - Unter welchen Voraussetzungen können Umstrukturierungs- und Sanierungsmaßnahmen mit Wirkung für die privatisierten Beamten durchgeführt werden? - Welche personalwirtschaftlichen Konsequenzen hat dies für das privatisierte Unternehmen DB AG? 3

4 2. Überleitung der Beamten zur DB AG im Rahmen der Bahnstrukturreform Rechtliche Bewertung der Überleitungstatbestände Im Rahmen der Privatisierung des Monopolisten und zur Umsetzung der Bahnreform wurde das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland geändert und der Art. 143a GG Übergangsvorschriften für Bundeseisenbahnen eingefügt. In Art. 143a Abs. 1 Satz 3 GG findet sich die rechtliche Grundlage zur Überleitung von Beamten zur DB AG... Beamte der Bundeseisenbahnen können durch Gesetz unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und der Verantwortung des Dienstherrn einer privat-rechtlich organisierten Eisenbahn des Bundes zur Dienstleistung zugewiesen werden... Dienstleistungszuweisung kraft Gesetz i.s.d. Bahnreform gem. Art. 143a Abs. 1 GG i.v.m. 12 DBGrG statthafte Zuweisung durch den Präsidenten des Bundeseisenbahnvermögens (BEV) als Dienstherrn durch das neu geschaffene Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG) zu den Führungsgesellschaften des neu gegründeten privatisierten Unternehmens Weiterzuweisung kraft Gesetz i.s.d. Bahnreform gem. Art. 143a Abs. 1 GG i.v.m. 12, 23 DBGrG statthafte Weiterzuweisung an weitere Konzernunternehmen bzw. Tochterunternehmen, die durch die DB AG erst infolge der Bahnstrukturreform gegründet wurden/werden. ultima-ratio-maßnahmen: - vorzeitige Versetzung in den Ruhestand gem. 3 Art. 9 ENeuOG - freiwillige Entlassung aus dem Beamtenverhältnis Fazit: Personalüberleitungsmaßnahmen nach diesen Rechtsgrundlagen sind zulässig, zweckmäßig und auf Dauer! 4

5 2. Überleitung der Beamten zur DB AG im Rahmen der Bahnstrukturreform Rechtliche Bewertung der bestehenden Überleitungstatbestände Versetzung gem. 26 BBG, 18 BRRG und Abordnung gem. 27 Abs. 1 BBG, 17 BRRG zur DB AG traditionelle Überleitung der Beamten ist nur im Geltungsbereich des Bundesbeamtengesetzes (BBG), des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) bzw. der Landesbeamtengesetze statthaft. Zuweisung gem 123a Abs. 1 S. 1 BRRG zur DB AG danach ist der Transfer von Beamten grundsätzlich nur an öffentliche Einrichtungen statthaft. Fazit: Personalüberleitung zur DB AG nach diesen Rechtsgrundlagen nicht zulässig Beurlaubung gem. 13 Abs. 1 SUrlV i.v.m. 12 DBGrG soll grundsätzlich nur für Einzelfälle und nicht auf Dauer gelten Vertragliche Dienstleistungsüberlassung nach der Rechtsprechung des BVerfG eignet sich dieses Überleitungsinstrument nur für eng begrenzte und überschaubare Privatisierungsmaßnahmen und ist somit kein taugliches Instrument für einen Personalmassentransfer. Zuweisung gem. 123a Abs. 1 S. 2 BRRG erfasst nur zeitlich befristete Personalgestellungen, also keine Dauermaßnahme Fazit: Personalüberleitung zur DB AG nach diesen Rechtsgrundlagen nicht zweckmäßig 5

6 2. Überleitung der Beamten zur DB AG im Rahmen der Bahnstrukturreform Rechtschutzmöglichkeiten gegen die Zuweisung zu dem privatisierten Unternehmen Gesetzliche Dienstleistungsüberlassung gem. Art. 143a Abs. 1 S. 1 GG i.v.m. 12 DBGrG Rechtliche Überprüfung einer gesetzlichen Regelung nur durch abstraktes oder konkretes Normenkontrollverfahren statthaft Aber: Einzelner Beamter ist hierfür nicht antragsberechtigt; im Sinne der Rechtsweggarantie eggarantie gem. Art. 19 Abs. 4 GG ist auch dem Einzelnen ein effektiver Rechtsschutz gegen die Maßnahme einzuräumen Statthafte Klageart: Feststellungsklage gem. 43 Abs. 1 VwGO mit dem Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der gesetzlichen Zuweisung Es ist kein einziger Fall einer Klage gegen die o.g. gesetzliche Dienstleistungsüberlassung bekannt geworden. Weiterzuweisung kraft Gesetz i.s.d. Bahnreform gem. Art. 143a Abs. 1 GG i.v.m. 12, 23 DBGrG Statthafte Klageart: Feststellungsklage gem. 43 Abs. 1 VwGO mit dem Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der gesetzlichen Zuweisung Prozeßführungsbefugnis gem. 78 VwGO Passivlegitimation des Bundeseisenbahnvermögens (Rechtsprechung des BVerwG) DB AG ist als Beigeladene gem. 65 VwGO zu beteiligen 6

7 2. Schaubild zur Überleitung der Arbeitnehmer und Beamten zur DB AG Arbeitnehmer der Deutschen Bundes- und Reichsbahn Versetzung aufgrund Gesetz gem. 14 DBGrG als lex specialis zu 613a BGB Gesetzliche Zuweisung gem. Art. 143a GG i.v.m. 12 DBGrG Beamte der Deutschen Bundesbahn (Bundesbehörde) Bundeseisenbahnvermögen (BEV) Beurlaubung auf Antrag, Abschluss eines Arbeitsvertrag Freiwilliges illi Ausscheiden aus Beamtenverhältnis und Abschluss Arbeitsvertrag Deutsche Bahn AG (Dienstherr) Versetzung gem. 26 BBG, 18 BRRG Eisenbahnbundesamt Verbleib soweit Bedarf Bundeseisenbahnvermögen Versetzung Anderweitige Verwendung Vorruhestand 7

8 2. Schaubild zur Struktur der Mitarbeiter im DB Konzern von 1994 bis heute Verhältnis der Anzahl Arbeitnehmer und Beamte davon: zugewiesene Beamte beurlaubte Beamte Stufe Bahnreform 2. Stufe Bahnreform Arbeitnehmer Beamte 8

9 3. Wirkung der Bahnstrukturreform auf beamtenrechtliche Grundsätze und Prinzipien Wirksamkeit der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums -grundsätzlich dätlihuneingeschränkte häkt Anwendbarkeit der hergebrachten ht Grundsätze des Berufsbeamtentums t gem. Art. 33 Abs. 5 GG (z.b. Lebenszeit-, Laufbahn-, Alimentationsprinzip) auf privatisierte Beamten infolge der Statussicherung der Beamten gem. Art. 143a Abs. 1 S. 3 GG - entfalten ihre Wirksamkeit somit auch gegenüber der DB AG als privatrechtlichem Arbeitgeber Ausnahme: Modifizierung des hergebrachten Grundsatzes des Arbeitkampfverbotes für Beamte durch die Bahnstrukturreform insoweit, dass ein eingeschränktes Streikrecht auch für beurlaubte Beamte gelten soll, unter der engen Voraussetzung, dass sich der Streik auf dienstrechtsneutrale Ziele bezieht. Wirksamkeit sonstiger beamtenrechtlicher Prinzipien - Modifizierung des Anspruchs auf amtsangemessene Beschäftigung - Anpassung der Beurteilungsrichtlinien - Veränderung der Arbeitszeitverordnung aufgrund der Eisenbahnarbeitszeitverordnung - weiterhin konsequente Anwendbarkeit des Disziplinarrechts auch auf beurlaubte Beamte Fiktion der Arbeitnehmereigenschaft für Beamte gem. 19 DBGrG Beamte fallen somit unter die betriebliche Mitbestimmung nach dem Betriebsverfassungsgesetz und werden durch den Betriebsrat bzw. in speziellen Beteiligungsfällen g von dem besonderen Personalrat vertreten 9

10 4. Personalwirtschaftliche Konsequenzen aufgrund der Beschäftigung von privatisierten Beamten bzw. kündigungsbeschränkten Tarifarbeitnehmern Ziel der Bahnstrukturreform: Kapitalmarktfähigkeit Verwirklichung des Börsenganges Zur Zielerreichung sind folgende Voraussetzungen zu erfüllen: Neue Aufbau- und dablauforganisation, dh d.h. Umstellung von einer Behördenorganisation auf die Struktur eines privatwirtschaftlichen Unternehmens Verschlankung der Hierarchien und Nutzung von Synergien Verringerung des Personalbestandes (u.a. Abbau eines Personalüberhangs) Steigerung der Produktivität Konsequenzen: - umfangreiche Umstrukturierungs- und Sanierungs- maßnahmen, um die Entwicklung von einer Bundesbehörde d zu einem international agierenden Wirtschaftsunternehmen zu vollziehen - Abschluss wettbewerbsfähiger Tarifverträge Problemstellung: - Statussicherung der Beamten - Aufhebung der Zuweisung gem. 21 Abs. 5, 6 DBGrG und Rücktransfer zum BEV ist politisch nicht gewünscht - Status der kündigungsbeschränkten Arbeitnehmer - Gültigkeit des Beschäftigungsbündnis Bahn, d.h. Verzicht auf betriebsbedingte Kündigungen (Laufzeit bis 2010) 10

11 4. Personalwirtschaftliche Konsequenzen aufgrund der Beschäftigung von privatisierten Beamten bzw. kündigungsbeschränkten Tarifarbeitnehmern Konzernweiter Arbeitsmarkt Unternehmen mit einem Personalüberhang, also Abbaubedarf Unternehmen mit einem Personalbedarf, also Vakanzen und Notwendigkeit des Personalaufbaus DB Jobservice GmbH konzernweit agierende Dienstleistungsgesellschaft, die die Transferprozesse moderiert, integriert und steuert Steigerung der Personalvermittlung durch professionelle Qualifizierungs- und Outplacementmaßnahmen Auffanggesellschaft, f für Beamte und darbeitnehmer, die infolge von Sanierungsmaßnahmen freigesetzt werden Transfer für kündigungsbeschränkte Arbeitnehmer erfolgt gem. dem Beschäftigungssicherungstarifvertrag (BeSiTV) Rechtsgrundlage für die Überleitung von Beamten strittig! DB Zeitarbeit GmbH Eigenständige Gesellschaft der Personalüberlassung, sowohl innerhalb als auch außerhalb des Konzerns Überleitung von Beamten zur DB Zeitarbeit GmbH und somit zur Personalausleihe ist nicht zulässig! 11

12 4. Personalwirtschaftliche Konsequenzen aufgrund der Beschäftigung von privatisierten Beamten bzw. kündigungsbeschränkten Tarifarbeitnehmern Dienstleistungszuweisung kraft Gesetz i.s.d. Bahnreform gem. Art. 143a Abs. 1 GG i.v.m. 12 DBGrG (h.m. im Bahnkonzern und somit ständige Anwendung in Praxis) abweichende Auffassung: nicht zulässig; bezieht sich nur auf Erstzuweisung eines Beamten von der ehemaligen Bundesbahn zur DB AG zum Zeitpunkt der Eintragung der DB AG ins Handelsregister Weiterzuweisung Weiterzuweisung kraft Gesetz i.s.d. Bahnreform gem. Art. 143a Abs. 1 GG i.v.m. 12, 23 DBGrG nicht zulässig, da DB Jobservice GmbH kein Eisenbahnverkehrs- bzw. Eisenbahninfrastrukturunternehmen gem. 3 Abs. 1 Nr. 1, 2 DBGrG ist; hiefür ist vielmehr der Auffang-Tatbestand gem. 3 Abs. 1 Nr. 3 DBGrG einschlägig, der jedoch nicht von der Verweisungsnorm gem. 23 DBGrG erfasst wird. Aufhebung der Zuweisung gem. 12 Abs. 9 S. 1, 1. Alt. DBGrG aufgrund Ermessens politisch nicht angestrebt, da die DB AG das Beschäftigungsrisiko trägt Anderweitige Verwendung gem. 12 Abs. 9 S. 1, 2. Alt. DBGrG strittig! In Verbindung mit 2 Art. 9 ENeuOG ist die anderweitige Verwendung nur als eine Überleitung und Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst auszulegen Personalüberleitungen von Beamten zur DB JobService GmbH sind daher nur im Wege der Zuweisung gem. 123a Abs. 2 BRRG zulässig 12

13 5. Fazit Die privatisierungsrechtlichen Folgen sind grundsätzlich von der Wahl des Privatisierungsmodells abhängig. Die Entscheidung zur Privatisierung der deutschen Bahnen wird durch den Transfer von Beamten auf das privatrechtlich organisierte Unternehmen und deren Weiterbeschäftigung grundsätzlich nicht konterkariert. Durch die Statussicherungsklausel gem. Art. 143a Abs. 1 S. 3 GG und die damit verbundene Weitergeltung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums wird die DB AG gezwungen, einen unternehmerischen Spagat zwischen der Erreichung der Ziele der Bahnreform mittels eines effizienten Personalmanagements und der Wahrung der Interessen der betroffenen Beschäftigten und kollektiven Arbeitnehmervertretungen zu machen. Eine wichtige Voraussetzung für die Weiterbeschäftigung der Beamten bei einem privatrechtlich organisierten Unternehmen ist die Fiktion ihrer Arbeitnehmereigenschaft gem. 19 DBGrG. Hieraus ist jedoch kein allgemeiner Rechtsgedanke für andere Privatisierungsvorhaben ableitbar. Eine konsequente Anwendung aller Normen des DBGrG könnte die Wettbewerbsfähigkeit und Flexibilität des Bahnkonzerns unter personalwirtschaftlichen Aspekten steigern. Das Management der Privatisierungsfolgen im Bereich der Personalwirtschaft und entwicklung kann durch die Schließung von Regelungslücken g mittels einfachgesetzlicher Normen unterstützt werden. Die Erfahrungen aus der Bahnstrukturreform zeigen, dass - es einen gesetzlichen Klärungsbedarf der Privatisierungsfolgen für Vorhaben auf Länder- bzw. kommunaler gibt, - die Forderung nach einem generellen Wegfall des beamtenrechtlichen Status infolge der Privatisierungsmaßnahme zu gewagt und unter Beachtung der sozialversicherungsrechtlichen Aspekte auch wirtschaftlich nicht durchführbar ist. - ein Handlungsbedarf hinsichtlich eines spezifischen Dienst- und Besoldungsrecht für privatisierte Beamte denkbar ist. 13

14 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! 14