Höhere Steuerlasten wegen fehlender Inflationsbereinigung des deutschen Einkommensteuertarifs

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1 Alfred-Weber-Institut für Wirtschaftswissenschaften Forschungsstelle Marktorientiertes Steuersystem Leiter: Prof. Dr. Manfred Rose Heidelberg im Januar 2016 Post und Nachrichten bitte an: Post und Prof. Nachrichten Dr. Manfred bitte Rose, z.z. Hagenstr. an: 4, Hemsbach Prof. Tel Dr. Manfred Rose, ; Fax Hagenstr , ; Hemsbach Manfred.Rose@urz.uni-heidelberg.de Tel ; Fax ; Manfred.Rose@urz.uni-heidelberg.de Höhere Steuerlasten wegen fehlender Inflationsbereinigung des deutschen Einkommensteuertarifs Die vorhergehende Bundesregierung hatte eine Inflationsbereinigung des Einkommensteuertarifs von 2012 auf 2014 in Höhe von 4,4% beschlossen. Hiervon ist jedoch lediglich die Anhebung des Grundfreibetrages z.b. für eine Einzelperson von 8004 ( ) auf 8130 (2013), 8354 (2014), 8472 (2015) und 8652 (2016) umgesetzt worden. Vor weiteren Anpassungen des Grundfreibetrags in den Folgejahren kann sich keine Regierung drücken. Die geplante Anpassung (Erhöhung) der anderen Eckpunkte des Einkommensteuertarifs scheiterte damals am Einspruch der Länder im Bundesrat. Derzeit wird die Notwendigkeit einer Inflationsbereinigung des Tarifs von den politischen Entscheidungsträgern wieder stärker beachtet. Wirtschaftsminister Gabriel plädiert schon seit Monaten für einen Ausgleich der kalten Progression. Ministerpräsident Seehofer sagte anlässlich des Parteitages der CSU 2014: Der Abbau der kalten Progression ist bombensicher, spätestens soll sie zum 1. Januar 2017 erfolgen. Nach dem Beschluss der CDU auf ihrem letzten Parteitag ist dies jedoch zu bezweifeln. Hiernach sollte die Regierung einen Abbau der kalten Progression nur in Angriff nehmen, wenn ein finanzieller Spielraum vorhanden sei, der nicht durch andere Steuererhöhungen geschaffen werde oder die Sicherstellung eines ausgeglichenen Haushalts gefährde. Geht man einmal mit einer optimistischen Erwartung davon aus, dass die politischen Entscheidungsträger in naher Zukunft einen Ausgleich der kalten Progression in Angriff nehmen, so ist hierfür eine klare Handlungsanweisung erforderlich. Dies erfordert eine eindeutige konzeptionelle Fassung des Phänomens der kalten Progression, hierauf bezogene

2 2 Maßnahmen zur notwendigen Absenkung des Einkommensteuertarifs und die Entscheidung, ob sich der erforderliche Ausgleich nur auf zukünftige inflationäre Entwicklungen oder auch auf bereits in einem vergangenen Zeitraum abgelaufene beziehen soll. Auf die die hiermit verbundenen Fragestellungen wird in den nachfolgenden Ausführungen eingegangen. Alternative Kriterien einer Vermeidung der kalten Progression Grundsätzlich kommt es zu einer kalten Progression, wenn inflationsbedingte Steuererhöhungen ein bestimmtes Ausmaß überschreiten. Zur Vermeidung solcher Zusatzlasten und damit für eine Inflationsbereinigung des Einkommensteuertarifs sind zwei Anforderungen denkbar. In einem ersten Sinne wäre die kalte Progression vermieden, wenn der jeweils zu zahlende Steuerbetrag dann mit der Inflationsrate von z. B. r % steigt, wenn sich das Bruttoeinkommen des Steuerpflichtigen um diesen Prozentsatz erhöht hat. Damit würde die Erhöhung des verfügbaren Nominaleinkommens eines Steuerpflichtigen ebenfalls r % betragen und sein verfügbares Realeinkommen unverändert bleiben. In einem zweiten Sinne wäre die für eine inflationsneutrale Besteuerung des Einkommens zu stellende Bedingung dann erfüllt, wenn der zu zahlende Steuerbetrag bei einem Anstieg der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer in Höhe der Inflationsrate ebenfalls um diesen Prozentsatz steigt. In der Presse findet sich oft bei Darstellungen der kalten Progression die Erklärung, dass die inflationsbedingte Mehrbelastung durch den Anstieg des Grenzsteuersatzes 1 bei einer prozentualen Erhöhung des zu versteuernden Einkommens in Höhe der Inflationsrate bedingt sei. Vergleichbar hiermit ist die Erklärung, dass der Steuerpflichtige in eine höhere Steuerklasse gelange, obwohl er doch real nicht mehr verdient hätte. Dies suggeriert zwei Fehlinterpretationen. Zum einen könnte sich die Vorstellung ergeben, dass der zu zahlende Steuerbetrag bei einer inflationsbereinigten Versteuerung unverändert bleibt. 2 Richtig ist hingegen, dass die Steuerzahlung bei einer Inflationsrate von r % nach beiden oben abgegrenzten Konzepten exakt um diesen Prozentsatz steigen muss. Zum anderen könnten die erwähnten Darstellungen zu der Auffassung führen, dass bei Einkommen in dem obersten Bereich, wo der Grenzsteuersatz mit 45 % konstant ist, keine Inflationsbereinigung erforderlich sei. Hier wird nicht beachtet, dass die durchschnittliche Steuerquote auch in Bereichen unveränderter Grenzsteuersätze bei einer inflationsbedingten Einkommenserhöhung steigen wird. Damit wäre die Inflationsbereinigung nicht gewährleistet. Es sind vielmehr die im Folgenden dargestellt 1 Der Grenzsteuersatz beschreibt die Erhöhung der zu zahlenden Einkommensteuer bei Erhöhung der Bemessungsgrundlage (des zu versteuernden Einkommens) um einen Euro. In der ersten Progressionszone steigt der Grenzsteuersatz derzeit von 14% bei einer Bemessungsgrundlage in Höhe des Grundfreibetrags von 8652 auf 23,96% bei einer Bemessungsgrundlage von Bei der zweiten Progressionszone steigt der Grenzsteuersatz von 23,96 % auf 42 % bei einer Bemessungsgrundlage von So steht in einem Kommentar von Guido Bohsen in der Süddeutschen Zeitung vom : Problematisch (und kalt) wird die Progression nur, wenn auch die Preise kräftig steigen. Dann kann es passieren, dass der Gehaltsanstieg lediglich die Inflation ausgleicht, der Arbeitnehmer aber trotzdem mehr Steuern zahlen muss als vorher.

3 3 Änderungen des Einkommensteuertarifs erforderlich. Hierbei interpretieren wir dessen erforderliche Inflationsbereinigung im Sinne der obigen zweiten Konzeption, d.h. wir treffen die Annahme, dass die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer in Höhe der Inflationsrate von r % steigt. Inflationsbedingte Anpassungen des Einkommensteuertarifs Bei der Einkommensbesteuerung wird der Tarif auf das tatsächlich erzielte nominelle Einkommen angewendet. Für eine Inflationsbereinigung bei einer jährlichen Inflationsrate von r % wäre zunächst zu gewährleisten, dass der Beginn einer Steuerzahlung auf den um gleichen Prozentsatz erhöhten Grundfreibetrag verschoben wird. In den der steuerfreien ersten Tarifzone folgenden beiden Tarifzonen mit linear-progressiv steigenden Grenzsteuersätzen müsste weiterhin verhindert werden, dass eine bloße inflationsbedingte Erhöhung des zu versteuernden Einkommens zu einer Erhöhung des jeweiligen Grenzsteuersatzes führt. Dies wäre bei einer Anhebung der beiden relevanten Eckwerte am Ende jeder Zone (derzeit bzw ) ebenfalls mit der Inflationsrate gewährleistet. In den beiden oberen Tarifzonen vier und fünf sind die Grenzsteuersätze derzeit mit 42 % und 45 % konstant. Der Eckwert (derzeit ), bei dem die Erhöhung des Grenzsteuersatzes von 42 % auf 45 % der fünften Tarifzone einsetzt, ist ebenfalls um die Inflationsrate zu erhöhen. Insgesamt haben diese Anpassungen zur Folge, dass die beiden progressiven Kurven des Grenzsteuersatzes nach rechts verschoben sowie gedreht werden. Siehe hierzu das folgende Beispiel. Beispielhafte Ermittlung der Mehrbelastung wegen fehlender Inflationsbereinigung des Tarifs Für die Ermittlung eines bereits in der Vergangenheit stetig inflationsbereinigten Tarifs 2014 wird beispielhaft die Steigerung des Verbraucherpreisindex von 2004 bis 2014 berücksichtigt. Daraus ergibt sich für den gesamten Zeitraum von 2004 bis 2014 eine Rate der Geldentwertung von 18 %. Die Eckwerte für den Verlauf des Grenzsteuersatzes nach Inflationsbereinigung ergeben sich, indem jene des Jahres 2004 mit dem Faktor 1,18 multipliert werden. Da die Absenkung des Grenzsteuersatzes bei dem Grundfreibetrag von 16% in 2004 auf 14% seit 2009 andere Gründe als eine Inflationsbereinigung hat, sei für den inflationsbereinigten Tarif 2014 davon ausgegangen, dass der Grenzsteuersatz bei dem indexierten Grundfreibetrag wie derzeit 14 % beträgt. Alle für die Ermittlung der jeweiligen Steuerbeträge eines Tarifs relevanten Eckwerte und dort geltenden Grenzsteuersätze sind in den nachstehenden Tabellen dokumentiert. Bemessungsgrundlage in Euro Tarif 2004 Grenzsteuersatz (in %) nach Tarifformeln , , ,00

4 4 Bemessungsgrundlage in Euro Tarif 2014 Grenzsteuersatz (in %) nach Tarifformeln Grenzsteuersatz (in %) inkl. Solidaritätszuschlag von 5,5 %und 8 % Kirchensteuer ,00 15, ,97 26, ,00 47, ,00 51,08 Bemessungsgrundlage in Euro Inflationsbereinigter Tarif 2014 Grenzsteuersatz in % nach Tarifformeln Grenzsteuersatz (in %) inkl. Solidaritätszuschlag von 5,5% und 8% Kirchensteuer ,00 15, ,97 27, ,00 47, ,00 51,08 Vergleich der gegenwärtigen Grenzsteuersätze mit den Grenzsteuersätzen des von 2004 bis 2014 inflationsbereinigten Tarifs 3 50% 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % Grenzsteuersatz: aktueller Tarif 2014 Grenzsteuersatz: inflationsbereinigter Tarif % 0 % Tausend 3 Die inflationsbedingte Ausweitung der vierten Tarifzone von auf konnte in der Grafik nicht dargestellt werden.

5 5 In der obenstehenden Grafik wurde der Verlauf des Grenzsteuersatzes bei dem aktuellen und dem inflationsbereinigten Tarif 2014 verdeutlicht. 4 Hier zeigt sich, dass die Inflationsbereinigung in den beiden Progressionszonen zu niedrigen Grenzsteuersätzen führt. In den beiden oberen Tarifzonen bleiben die Grenzsteuersätze demgegenüber unverändert, soweit sie nicht durch eine Erhöhung der jeweiligen Eckwerte betroffen sind. Hiermit verbundene Änderungen ergeben sich zum einen durch die Verschiebung des Beginns der vierten Tarifzone von auf Zum anderen sind Einkommen zwischen und betroffen, da der Grenzsteuersatz in diesem Bereich aufgrund der Eckwerterhöhung von 45 % auf 42 % sinkt. Die tatsächlich zur Anwendung kommenden Grenzsteuersätze sowohl vor als nach der Inflationsbereinigung werden nicht allein durch die Tarifformeln bestimmt. Als Belastungen zu berücksichtigen sind weiterhin der Solidaritätszuschlag sowie gegebenenfalls auch die Kirchensteuer. Angaben hierzu finden sich bezüglich der Grenzsteuersätze bei den Eckwerten des Tarifs 2014 in den obigen Tabellen. In der nachstehenden Tabelle sind die für eine Einzelperson relevanten Steuerbeträge und Steuersätze bei alternativen Bemessungsgrundlagen dokumentiert. Hierin bedeuten: E: zu versteuerndes Einkommen (Bemessungsgrundlage) ESt 2014 : Betrag der Einkommensteuer inkl. Solidaritätszuschlag nach dem geltenden Tarif 2014 KSt 2014 : Betrag der Kirchensteuer, d.h. 8 % von ESt 2014 vor Solidaritätszuschlag ESt Ibr : KSt Ibr : MB: Betrag der Einkommensteuer inkl. Solidaritätszuschlag nach dem inflationsbereinigten Tarif 2014 Betrag der Kirchensteuer, d.h. 8% von ESt Ibr vor Solidaritätszuschlag Mehrbelastung wegen fehlender Inflationsbereinigung, d.h. Betrag in : ESt KSt ESt Ibr - KSt Ibr : Relation in %: Betrag 100/ (ESt Ibr + KSt Ibr ) GrS 2014 : GrS Ibr : Grenzsteuersatz inkl. Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer nach gegenwärtigem Tarif 2014 Grenzsteuersatz inkl. Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer nach inflationsbereinigtem Tarif Der volle Solidaritätszuschlag von 5,5% kommt erst ab einem Einkommensteuerbetrag von 972 zur Anwendung.

6 6 Höhere Einkommensteuer (Mehrbelastung) aufgrund einer seit 2004 unterlassenen Inflationsbereinigung des Tarifs 2014 E ESt 2014 KSt 2014 ESt Ibr KSt Ibr MB GrS 2014 GrS Iber % % % ,6 18,6 16, ,9 30,6 29, ,8 35,8 33, ,3 41,0 38, ,5 46,2 42, ,1 47,7 47, ,6 47,7 47, ,7 47,7 47, ,0 47,7 47, ,5 47,7 47, ,1 47,7 47, ,8 47,7 47, ,1 47,7 47, ,5 47,7 47, ,1 51,1 51,1 Die Mehrbelastung aufgrund fehlender Inflationsbereinigung steigt mit der Bemessungsgrundlage bis zu einem Wert von 1285, der von bis konstant bleibt. Übersteigt die Bemessungsgrundlage , ergeben sich wegen der Eckwerterhöhung und damit Ausweitung der vierten Zone mit 42% höhere Mehrbelastungen. Relativ betrachtet sinkt die Mehrbelastung tendenziell mit steigendem Einkommen, was zudem verteilungspolitisch bedenklich erscheint.

7 7 Änderungen des verfügbaren Einkommens bei inflationsbedingter Tarifkorrektur Für eine Analyse der Auswirkungen einer Inflationsbereinigung des Tarifs auf die Entwicklung der jeweiligen verfügbaren Einkommen ist zu beachten, dass die Bemessungsgrundlage durch Abzug nicht der Einkommenserzielung dienender persönlicher Aufwendungen (z.b. zur Sicherung eines steuerfreien Existenzminimums, Erhaltung der Gesundheit, Gewährung eines Versicherungsschutzes oder für gemeinnützige Zwecke) vom Bruttoeinkommen ermittelt wird. Steigt dieses Einkommen mit der Inflationsrate, so ist überhaupt nicht gewährleistet, dass der Gesamtbetrag der Privataufwendungen ebenfalls in dieser Höhe steigt. Diese werden vielmehr sowohl nach Art und Höhe nicht strikt einer inflationären Erhöhung von Preisen folgen. So sind viele Konstellationen möglich. Höchst zufällig kann sich natürlich ergeben, dass die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer und das Bruttoeinkommen mit der Inflationsrate gleichzeitig steigen. In der Regel ergeben sich jedoch andere Entwicklungen. So kann die Bemessungsgrundlage dadurch mit der Inflationsrate steigen, dass das Bruttoeinkommen mit einer höheren Rate steigt als der abzugsfähige Gesamtbetrag persönlicher Aufwendungen. Bliebe dieser unverändert was ebenfalls denkbar wäre -, so würde ein Anstieg des Bruttoeinkommens in Höhe der Inflationsrate dazu führen, dass die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer um einen höheren Prozentsatz stiege. Dadurch wird der Steuerpflichtige eine geringere Entlastung erreichen als sie eigentlich zu gewähren wäre. Dies weist zugleich auf ein Dilemma hin. Für eine der Inflationsbereinigung dienenden Tarifkorrektur im Sinne der eingangs als erstes genannten Konzeption lassen sich im technischen Sinne keine eindeutigen Maßnahmen ableiten. Eine Erhöhung des zu zahlenden Steuerbetrages mit der Inflationsrate kann nämlich allein nicht tarifmäßig gesichert werden, da der ebenfalls maßgebliche Gesamtbetrag abzugsfähiger Privataufwendungen eigenständigen Gesetzmäßigkeiten folgt. Technisch möglich ist nur die oben näher skizzierte Tarifkorrektur im Sinne der zweiten Konzeption, d.h. mit der fiktiven Annahme einer Erhöhung der Bemessungsgrundlage mit der Inflationsrate. Damit kann lediglich erreicht werden, dass die Erhöhung der Steuerzahlung aufgrund einer mit r % gegebenen inflationsbedingten Erhöhung der jeweiligen Bruttoeinkommen geringer ausfällt als ohne Tarifkorrektur. Dieses Belastungsergebnis würde sich auch dann einstellen, wenn es keine Progression des Grenzsteuersatzes gäbe, d.h. die Steuer einen konstanten Prozentsatz der den Grundfreibetrag übersteigenden Bemessungsgrundlage betragen würde. Zur Inflationsbereinigung im Sinne der dargestellten zweiten Konzeption von Inflationsbereinigung müsste hier der Grundfreibetrag in Höhe der Inflationsrate steigen. Würde dann die Bemessungsgrundlage im Betrag von r % des Bruttoeinkommens steigen, würde die sich daraus ergebende Steuererhöhung dazu führen, dass das verfügbare Realeinkommen sinkt was ja eigentlich nicht sein dürfte.

8 8 Steuerreformpolitische Aspekte Wie dargelegt wurde lässt sich durch eine entsprechende Tarifkorrektur nur eine Milderung inflationsbedingter Mehrbelastungen erreichen und nicht deren Beseitigung. Ansätze zur Begrenzung der kalten Progression durch Absenkung des Tarifs finden sich z.b. in den Steuergesetzen der Schweiz, Frankreichs, Liechtensteins und von Kanada. Es wäre für den deutschen Steuerzahler höchst wünschenswert, wenn auch das deutsche Einkommensteuergesetz möglichst bald eine entsprechende Regelung enthielte. Unter fiskalischen Aspekten ist zu beachten, dass eine Inflationsbereinigung des Tarifs stets zu einem geringeren nominellen Aufkommen der Einkommensteuer führt. Hier liegt wahrscheinlich der Hauptgrund dafür, dass eine Regelung zur vollständigen Inflationsbereinigung bisher nicht gesetzlich verankert wurde. Ein in derzeitiger Haushaltslage mögliches Reformprogramm der Inflationsbereinigung des Einkommensteuertarifs müsste aufkommensneutral erfolgen. Das ist aber nur in Verbindung mit einer weiteren Änderung des Einkommensteuerrechts möglich, die den erforderlichen finanziellen Spielraum ermöglichte. Hierzu würde sich anbieten die mit dem Abzug persönlicher Aufwendungen verbundene Entlastung neu zu regeln. Auf Grund des progressiven Steuertarifs steigt diese mit steigendem Einkommen, was nicht zu rechtfertigen ist. Vielmehr sollte ein betragsmäßig gleicher Abzug bei allen Steuerpflichtigen zu einer gleich hohen Entlastung führen. Hierzu müsste zukünftig ein für alle berechtigten Steuerpflichtigen geltender einheitlicher Entlastungssatz zur Anwendung kommen. Die mit einer solchen Reformmaßnahme erzielbaren Mehreinnahmen wären dann für eine Absenkung des Einkommensteuertarifs verwendbar. Dies ließe sich dann so regeln, dass untere bis mittlere Einkommen spürbar entlastet, obere Einkommen jedoch höher belastet werden. Diese Mehrbelastung resultiert jedoch letztlich aus der Abschaffung des bei den steuerlich ansetzbaren persönlichen Aufwendungen derzeit bestehenden Privilegs der Bezieher höherer Einkommen. Wünschenswert wäre, wenn man im Zuge einer solchen Reform 5 den intransparenten mathematischen Formeltarif durch einen transparenten Stufentarif mit möglichst wenigen Stufen einführt. Ein solcher Tarif würde auch dazu führen, dass seine zukünftigen Absenkungen aufgrund der Inflation höchst transparent werden. Neben dem Grundfreibetrag müssten dann nur jene wenigen Einkommensgrenzen erhöht werden, bei deren Überschreitung die Bemessungsgrundlage dem Grenzsteuersatz der nächst höheren Stufe unterliegt. Die Grenzsteuersätze selbst können unverändert bleiben. 5 Weitere Informationen zu der vorgeschlagenen Steuerreform können folgenden - unter Einfachsteuer.de verfügbaren - Abhandlungen entnommen werden: Im Abschnitt Aktuelles Eckpunkte einer Neuregelung der Entlastung aus der steuerlichen Berücksichtigung persönlicher Aufwendungen und im Abschnitt Einfachsteuer/Übergangsmodel/Konzept, Kernelemente.-