STAATSVERSCHULDUNG IN DER DEMOKRATIE Grundlagen

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1 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.1 Grundlagen bisher im Vordergrund: Wie wirkt staatliche Schuldenpolitik? nunmehr: Wie und warum entstehen anhaltende öffentliche Defizite im politischen Wettbewerbsprozess von Demokratien? (eine) traditionelle Erklärung: Buchanan/ Wagner (1977) Jüngere polit-ökonomische Modelle zur staatlichen Schuldenpolitik können geordnet werden nach: der Modellierung des politischen Systems: Modelle, die eine direkte Demokratie modellieren, in der über öffentliche Finanzpolitik nach der Mehrheitsregel abgestimmt wird; hierbei entscheidet letztlich der Medianwähler Modelle, die eine indirekte Demokratie modellieren, in der sich zwei ideologisch motivierte Parteien gegenüberstehen (Partisantheorie) sonstige Modelle indirekter Demokratie ( War-of-Attrition - Modell u.a.) der Modellierung des ökonomischen Systems: der Referenzzweck öffentlicher Schulden liegt in der intertemporalen Steuerglättung ( tax-smoothing ) der Referenzzweck öffentlicher Schulden liegt in der intergenerativen Umverteilung

2 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.2 Polit-ökonomische Modelle traditioneller Erklärungsansatz: Buchanan/ Wagner (1977) jüngere polit-ökonomische Modelle: Politisches System Ökonomisches System Direkte Demokratie Indirekte Demokratie: Indirekte Demokratie: Partisanparteien sonstige Referenzfunktion: Tabellini/Alesina Alesina/Tabellini Alesina/Drazen Tax Smoothing (1990) (1990), Persson/Svensson (1991) (1989) Referenzfunktion: Tabellini (1990), Inman (1990) Intergenerative Umverteilung Cukierman/Meltzer (1989)

3 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.3 Buchanan/ Wagner (1977) Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes Fiskalillusion: Die Wähler verstehen die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates nicht Bei schuldenfinanzierten staatlichen Ausgaben überschätzen die Wähler systematisch den Nutzen gegenwärtiger Ausgaben und unterschätzen systematisch die zukünftigen Steuerlasten opportunistische Politiker, die (wieder-)gewählt werden wollen, nutzen dies aus, indem sie Staatsausgaben (populär) stärker ansteigen lassen als Steuern und Abgaben (unpopulär) Staatsverschuldung Asymmetrische Stabilisierungspolitik: Keynesianismus trägt eine Mitschuld an übermäßigen Defiziten Zum einen bietet er Politikern eine Rechtfertigung zur Abkehr von den Grundsätzen solider Haushaltspolitik (Budgetausgleich u.ä.) Zum anderen wird Keynesianische Stabilisierungspolitik in der politischen Praxis asymmetrisch: politische Entscheidungsträger sind immer bereit, in Rezessionen Schulden aufzunehmen, aber nie bereit, Budgetüberschüsse zu bilden, wenn die Rezession vorüber ist

4 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.4 Cukierman/ Meltzer (1989) A Political Theory of Government Debt and Deficits in a Neo-Ricardian Framework (1) Ökonomisches System: OLG-Modell mit Erbschaftsmotiv 1 Gruppe von Eltern ( Arme ) realisiert eine Randlösung im Erbschaftsverhalten: würden gerne negative Erbschaften hinterlassen (d.h. ihren eigenen Konsum auf Kosten ihrer Nachkommen erhöhen) andere Gruppe ( Reiche ): indifferent in Bezug auf Zeitpfad von Steuern (als Folge Ricardianischer Staatsschuldneutralität) Staatsverschuldung Crowding-Out von Kapital w, r Politisches System: direkte Demokratie mit Mehrheitsregel bei wie unterstellt eingipfligen Präferenzen entscheidet der Medianwähler Staatsverschuldung führt zu einer intergenerativen Umverteilung zugunsten der Elterngeneration

5 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.5 Cukierman/ Meltzer (1989) A Political Theory of Government Debt and Deficits in a Neo-Ricardian Framework (2) Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Individuen ohne Randlösung: Wohlfahrt nur durch implizierte Faktorpreisänderungen beeinflusst ( durch r und durch w ) Einstellung zu zusätzlicher Staatsschuld positiv abhängig vom jeweiligen Verhältnis Sach- zu Humanvermögen Individuen in Randlösung: Wohlfahrt beeinflusst durch intergenerative Umverteilung ( ) und Faktorpreisänderungen ( durch r und durch w ) Gleichgewicht kann zu Staatsverschuldung führen Ergebnis: Staatsschuldenstand und Defizite um so höher, je höher die erwartete Wachstumsrate der Volkswirtschaft höher der Anteil der sehr Armen geringer der Anteil der Lohnempfänger ungleicher die Einkommens- und Vermögensverteilung höher die Lebenserwartung

6 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.6 Tabellini (1991) The Politics of Intergenerational Redistribution (1) Ökonomisches System: 2-Perioden-OLG-Modell einer geschlossenen Vw mit beidseitigem Altruismus Eltern wie Kinder realisieren Randlösungen intergenerativer Transfers Eltern besitzen unterschiedliche Ressourcenausstattungen; Kinder homogen Staatsverschuldung intergenerative Umverteilung zugunsten der Elterngeneration, r = oder Politisches System: direkte Demokratie mit Mehrheitsregel; bei wie unterstellt eingipfligen Präferenzen entscheidet der Medianwähler politische Entscheidungsvariable in Periode 1 (stimmberechtigt nur Eltern): Höhe der Staatsverschuldung politische Entscheidungsvariable in Periode 2 (stimmberechtigt Eltern und Kinder): (inflationsbereinigte) Ertragsrate auf Staatspapiere, d.h. die Rate der Honorierung der Staatsschuld

7 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.7 Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Tabellini (1991) The Politics of Intergenerational Redistribution (2) Eine Nichtanerkennung der Staatsschuld in Periode 2 hat auch intragenerative Verteilungseffekte ein Teil jüngerer Wähler stimmt, wenn in Periode 1 eine Staatsschuld aufgenommen worden ist, in Periode 2 in einer Koalition mit den Älteren für eine Honorierung der entstandenen Tilgungsund Verzinsungspflichten Ergebnis: Das polit-ökonomische Gleichgewicht weist ein öffentliches Defizit auf, obwohl die Jungen ex ante gegen eine Schuldenaufnahme stimmen würden Je höher das Pro-Kopf-Einkommen der Kinder, um so höher ist die Staatsverschuldung Die Wachstumsrate der Bevölkerung hat keine theoretisch eindeutige Wirkung auf die Höhe des Schuldenstandes sowohl zu viel als auch zu wenig Ungleichheit (im Vermögen) verhindert eine Schuldenaufnahme

8 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.8 Alesina/ Tabellini (1990) A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt (1) Ökonomisches System: geschlossene Volkswirtschaft (2 Perioden oder unendlicher Horizont) 2 unterschiedliche staatlich bereitgestellte Güter (z.b. Verteidigung vs. soziale Sicherung ) Haushalte: Konsum und Arbeitsangebot Haushalte unterscheiden sich hinsichtlich ihrer jeweiligen Präferenzen bzgl. der Struktur des staatlichen Güterangebots proportionale (i.e. verzerrende!) Steuer auf Arbeitseinkommen Staatsverschuldung in Zukunft: Verzerrung durch Steuern, öffentlicher Konsum Politisches System: indirekte Demokratie (Wahlen zu Beginn jeder Periode): 2 politische Parteien, die in Bezug auf die Struktur des staatlichen Güterangebots jeweils eine Randgruppe der Bevölkerung repräsentieren ( Partisanparteien ) Staatsverschuldung in Zukunft: staatlicher Konsum (aber kein Einfluss auf Wahlchancen!)

9 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.9 Alesina/ Tabellini (1990) A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt (2) Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Eine Regierungspartei, die mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit mit ihrer Abwahl rechnen muss, finanziert mit einem höheren Defizit das von ihr gewünschte staatlich bereitgestellte Gut Die Nachfolgeregierung muss dann mehr Steuermittel auf die Bedienung der Staatsschuld verwenden und kann weniger für das von ihr selbst präferierte staatlich bereitgestellte Gut ausgeben Durch staatliche Defizite während der eigenen Regierungszeit kann eine Partei so die Zusammensetzung des staatlichen Konsums über ihre eigene Regierungszeit hinaus beeinflussen Ergebnis: Das gegenwärtige Defizit und der gegenwärtige Staatsschuldenstand sind um so höher, je stärker die ideologischen Unterschiede zwischen den beiden Parteien sind wahrscheinlicher ein Regierungswechsel ist

10 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.10 Persson/ Svensson (1989) Why a Stubborn Conservative would Run a Deficit: Policy with Time-inconsistent Preferences (1) Ökonomisches System: kleine offene Volkswirtschaft (2 Perioden) repräsentativer Haushalt: Konsum und Arbeitsangebot proportionale (i.e. verzerrende!) Steuer auf Arbeitseinkommen Staatsverschuldung in Zukunft: Verzerrung durch Steuern Politisches System: indirekte Demokratie (Wahlen zu Beginn von Periode 2): 2 politische Parteien, die in Bezug auf die Höhe des staatlichen Güterangebots unterschiedliche Präferenzen haben ( Partisanparteien ) Staatsverschuldung in Zukunft: staatlicher Konsum, aber kein (!) Einfluss auf Wahlchancen (exogen)

11 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.11 Persson/ Svensson (1989) Why a Stubborn Conservative would Run a Deficit: Policy with Time-inconsistent Preferences (2) Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Eine konservative Regierungspartei (Präferenz: geringe Staatsquote), die weiß, dass sie abgewählt werden wird, erhöht das gegenwärtige Defizit Die Nachfolgeregierung muss dann mehr Steuermittel auf die Bedienung der Staatsschuld verwenden und kann weniger für staatlich bereitgestellte Güter ausgeben Zwar wird dadurch auch vom eigentlich optimalen Zeitpfad der Besteuerung abgewichen ( intertemporale Verzerrung ), aber das nimmt eine konservative Regierung in Kauf, wenn sie stur ( stubborn ) genug ihre Zielsetzung niedriger Staatsausgaben vertritt Ergebnis: Eine konservative Regierung, die ihre Präferenz für niedrigen Staatskonsum mit besonderem Nachdruck vertritt ( stubborn conservative ) und sich ihrer Abwahl sicher ist, wird ein größeres Staatsdefizit realisieren, als wenn sie wiedergewählt werden würde gilt analog für sture Linke ( liberals ), die weniger öffentliche Kredite aufnehmen, wenn sie davon ausgehen, dass ihnen eine konservative Regierung nachfolgt

12 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.12 Tabellini/ Alesina (1990) Voting on the Budget Deficit (1) Ökonomisches System: ein Club mit gegebener Ressourcenausstattung (2 Perioden) zwei unterschiedliche öffentliche Güter gegebener Zinssatz Staatsverschuldung in Zukunft: staatlicher Konsum sozial optimale Staatsschuld ist null Politisches System: direkte Demokratie mit Mehrheitsregel (Abstimmung zu Beginn beider Perioden) bei wie unterstellt eingipfligen Präferenzen entscheidet der Medianwähler politische Entscheidungsvariablen: Konsummengen beider staatlich bereitgestellter Güter, Höhe der Staatsschuld (nur in Periode 1) Unsicherheit über die Identität des Medianwählers (z.b. wg. Zufallsschwankungen in Abstimmungsteilnahme)

13 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.13 Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Tabellini/ Alesina (1990) Voting on the Budget Deficit (2) Staatsverschuldung in Periode 1 staatlicher Konsum in Periode 2 Medianwähler in Periode 1 kann nicht sicher sein, auch in Periode 2 seine Präferenzen in Bezug auf den staatlichen Konsum durchzusetzen berücksichtigt die zukünftigen Kosten heutiger Staatsschulden, d.h. den geringeren zukünftigen Staatskonsum, nicht vollständig gegenwärtige öffentliche Ausgaben höher als die gegenwärtige Ressourcenausstattung Haushaltsdefizit in Periode 1 Ergebnis: Das gegenwärtige staatliche Defizit ist umso höher, je instabiler die Position des Medianwählers im Zeitverlauf ist, d.h. je polarisierter und politisch instabiler die Gesellschaft ist

14 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.14 Ökonomisches System: Alesina/ Drazen (1991) Why Are Stabilizations Delayed? (1) kleine offene Volkswirtschaft heterogene Interessengruppen von Individuen mit unendlichem Planungshorizont bis zu einer Stabilisierung: wachsende externe Schuld Stabilisierung = Anstieg von Steuern Defizit von null öffentliche Schuld konstant Stabilisierung ermöglicht zugleich weniger verzerrende staatliche Finanzierungsmethoden (z.b. allokationsneutrale Steuern statt inflationsverursachende Monetisierung des Defizits) allgemeine Wohlfahrtssteigerung Politisches System: War of Attrition -Modell: 2 sozio-ökonomische Gruppen Stabilisierungsvereinbarung besteht in einer Festlegung der Aufteilung der Steuerlasten nach der Stabilisierung; beide Gruppen kennen die Kosten der Stabilisierungsverzögerung für die jeweils andere Gruppe nicht Verlierergruppe muss einen höheren Anteil an den Steuern nach Stabilisierung tragen

15 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.15 Polit-ökonomisches Gleichgewicht: Alesina/ Drazen (1991) Why Are Stabilizations Delayed? (2) Es existiert ein (symmetrisches) Nash-Gleichgewicht der aus Sicht einer Gruppe optimale Zeitpunkt zum Nachgeben wird bestimmt durch die Übereinstimmung von Grenzkosten weiteren Wartens (= Wohlfahrtsverlust durch stärker verzerrende staatliche Finanzierungsmethode) und marginaler Erwartungsnutzen weiteren Wartens (= bedingte Wahrscheinlichkeit, dass die andere Gruppe nachgibt Nutzengewinn daraus, den Verteilungskampf zu gewinnen) Ergebnis: Die Stabilisierung der Schuldenquote gelingt umso später, je geringer der Anteil der Staatsausgaben, der vor der Stabilisierung schuldenfinanziert wurde (und nicht durch Inflationssteuer o.ä.) geringer die Nachteile eines Lebens in einer instabilen Vw ungleicher die Stabilisierungskosten verteilt sind (je polarer die Gesellschaft) ungleicher die Einkommensverteilung

16 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.16 Inman (1990) Public Debts and Fiscal Politics: How to Decide? Ökonomisches System: gegebenes Vor-Steuer-Einkommen Staatsverschuldung führt zu einer intergenerativen Umverteilung zugunsten der gegenwärtigen Steuerzahler Politisches System: Budgetentscheidung des US-amerikanischen Kongresses Jeder Bezirk ( district ) besitzt einen Abgeordneten im Budgetspiel, der die durch alle anderen Bezirke verursachten Kosten jeweils als gegeben annimmt (Jeder spielt Nash-Strategien) Polit-ökonomisches Gleichgewicht und Ergebnis: Das gleichgewichtige aggregierte Budget entspricht der Summe der gleichgewichtigen Forderungen der einzelnen Abgeordneten Aus Sicht jedes einzelnen Abgeordneten gibt es keinen Anreiz, die Neuverschuldung des Staates zu kontrollieren ( Common Pool Resource Problem, Allmendeproblem, Gefangenendilemma) Eine Kontrolle der Neuverschuldung setzt eine zentralisierte Struktur der Entscheidungsfindung voraus (z.b. starker Präsident)

17 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.17 Empirische Befunde (1) größere Transparenz des finanzpolitischen Entscheidungsprozesses ist korreliert mit geringeren Defiziten und Schuldenständen (pro B/W (1977)) im Allgemeinen gibt es keinen Anstieg von Staatsausgaben und Defiziten vor Wahlen (contra B/W (1977)) Wähler haben im Allgemeinen keine Präferenz für hohe Staatsausgaben (contra B/W (1977)) ein starkes Wirtschaftswachstum bremst den Anstieg der Staatsverschuldung (contra C/M (1989), T(1991)) keine signifikante statistische Beziehung zwischen Abwahlwahrscheinlichkeit und Haushaltsdefizit (contra A/T (1990), P/S (1989)) die statistische Beziehung zwischen Ideologie der Regierung und Staatsverschuldung ist unklar (contra A/T (1990), P/S (1989)) auch insgesamt keine empirischen Belege für eine strategische Verwendung von Staatsverschuldung (contra A/T (1990), P/S (1989))

18 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.18 Empirische Befunde (2) politische Fragmentierung, Polarisierung und Instabilität führen zu hohen Staatsschulden (pro A/T (1990), T/A (1990), A/D (1991), I (1990)) Einkommensverteilung besitzt (in westlichen Industrieländern) keinen Einfluss auf die Verschuldung (contra C/M (1989), T (1990), AD (1991)) die statistische Beziehung zwischen anfänglichem Schuldenstand und Wahrscheinlichkeit bzw. Zeitpunkt einer Schuldenstabilisierung ist unklar (contra A/D (1990))

19 Univ.-Prof. Dr. Stefan D. Josten Finanzpolitik D.19 Fazit Erkenntnisleitende Fragestellung: Wie und warum entstehen anhaltende öffentliche Defizite im politischen Wettbewerbsprozess von Demokratien? Hierzu existiert eine Vielzahl von alternativen resp. sich ergänzenden polit-ökonomischen Erklärungsansätzen ein Großteil der in polit-ökonomischen Modelle postulierten Bestimmungsfaktoren der Staatsverschuldung in Demokratien hält allerdings einer empirischen Überprüfung nicht stand lediglich zwei polit-ökonomische Bestimmungsfaktoren der Staatsverschuldung können auch empirisch überzeugend nachgewiesen werden, nämlich: politische Fraktionalisierung und Instabilität sowie mangelnde Transparenz des finanzpolitischen Entscheidungsprozesses