Recht und Politik globaler Sicherheit
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- Gert Berger
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1 Andreas Fischer-Lescano, Peter Mayer (Hg.) Recht und Politik globaler Sicherheit Bestandsaufnahme und Erklärungsansätze Staatlichkeit im Wandel
2 S I C H E R H E I T S B E G R I F F 19 schenrechten«, insbesondere wenn man sich die interpretierende Praxis des Sicherheitsrates vergegenwärtigt:»angesichts des dynamischen Charakters des Rechts der Vereinten Nationen beeinflussen die Maßnahmen zur völkerrechtlichen Gewährleistung von Sicherheit die Interpretation der Charta-Bestimmungen selbst«(kugelmann 2008: 177). Man könnte deshalb sagen, dass die Bestimmungen der Charta und damit der Anspruch des Völkerrechts im Grunde schon immer über die reine Verhinderung zwischenstaatlicher Kriege hinausgingen und die Lebensbedingungen der Menschen im Blick hatten. Nach Ansicht Georg Noltes (2010) ist die Ausweitung des Begriffs der Friedensbedrohung und damit die Ermächtigung des Sicherheitsrates zur Ergreifung von Zwangsmaßnahmen nach Kap. VII der VN-Charta auf Bürgerkriege, humanitäre Katastrophen und Terroranschläge, die insbesondere nach dem Ende des Kalten Krieges stattgefunden hat, deshalb keine Anmaßung neuer Rechte durch den Sicherheitsrat, sondern eine konsequente Entfaltung seines Potenzials. Freilich stellt sich dann die Frage nach der Rechtsverbindlichkeit einer so weitgefassten und vagen Norm menschlicher Sicherheit: Wer kann Sicherheit für sich beanspruchen, und wann ist die internationale Gemeinschaft berechtigt, wann verpflichtet, Sicherheit zu gewährleisten? In diesem Zusammenhang sind noch einmal die Friends of Human Security interessant (siehe Anm. 5), die bei aller Unterstützung des Konzeptes sich darin einig zu sein scheinen, dass aus der Norm menschlicher Sicherheit kein völkerrechtlicher Anspruch abzuleiten ist. Andererseits kann der Begriff der menschlichen Sicherheit gerade wegen seiner politischen Sogwirkung nicht ewig im Unverbindlichen bleiben:»anders als der Begriff des Weltfriedens, birgt derjenige der menschlichen Sicherheit wegen seiner unauflöslichen Nähe zu den Menschenrechten eine Tendenz in sich, als Rechtspflicht geltend gemacht und operationalisiert zu werden.«(nolte 2010: 153) Nolte spricht in diesem Zusammenhang von einer»bemühensverantwortung«, die zwar nicht die Gewährleistung menschlicher Sicherheit garantiert, aber die Verantwortung aller Völkerrechtssubjekte für menschliche Sicherheit subsidiär als Zielvorgabe des Völkerrechts festschreibt. Damit ist nicht nur der Sicherheitsrat, sondern es sind alle Akteure der internationalen Politik zumindest moralisch in der Pflicht, über den Weltfrieden hinaus die Lebensbedingungen der Menschen, insbesondere die personalen Menschenrechte Leben, Freiheit und physische Integrität, aktiv zu schützen und Verletzungen entgegenzuwirken.
3 20 C H R I S T O P H E R D A A S E In welchem Maße sich die Erweiterung der Referenzdimension des Sicherheitsbegriffs in konkreten, rechtsverbindlichen Ansprüchen von Individuen völkerrechtlich niederschlagen wird, hängt von der Bereitschaft der sicherheitspolitischen Akteure ab, ihrer Rhetorik Taten folgen zu lassen. Andererseits hat das Völkerrecht in großen Teilen immer schon appellativen Charakter gehabt und gemeinsame Ziele und Werte mehr beschworen als durchgesetzt (Koskenniemi 2006). Dennoch könnten die immer größeren politischen Versprechen menschlicher Sicherheit und die Deklaration immer umfassender individueller Schutzrechte im Völkerrecht dazu führen, dass die wahrgenommene Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Verantwortung und Rechenschaftspflicht, sich zu einer Legitimationskrise des internationalen Rechts auswächst. Die Erweiterung der Sachdimension: Militärische, wirtschaftliche, ökologische und humanitäre Sicherheit und das Problem der Entdifferenzierung Die Ausdehnung des Sicherheitsverständnisses vom Staat über die Gesellschaft auf das Individuum hat Auswirkungen auf die Sachdimension des Sicherheitsbegriffs. Die Sachdimension bestimmt die Politikbereiche, in denen Gefahren wahrgenommen und Sicherheit gewährleisten werden soll. Während in den 1950er und 60er Jahren militärische Gefahren den Sicherheitsdiskurs dominierten, wurden in den 1970er Jahren zunächst wirtschaftliche Probleme integriert, bevor Mitte der 1980er Jahre aufgrund zunehmender Umweltzerstörung ökologische Sicherheitsbedrohungen diskutiert wurden. Seit Ende des Kalten Krieges spricht man schließlich verstärkt vom Schutz der Menschenrechte und humanitärer Sicherheit als Aufgabe einer umfassenden Sicherheitspolitik. Traditionell sind Sicherheitsprobleme als militärische wahrgenommen worden. Der Grund dafür ist, dass für den Staat lange Zeit die größte Gefahr ein militärischer Angriff und der Verlust politischer Selbstbestimmung war. Deshalb bedeutet nationale Sicherheit zunächst Schutz vor militärischen Bedrohungen. Dieser Gedanke setzte sich nicht zufällig mit dem Politischen Realismus zu Beginn des Kalten Krieges durch, als es galt, die Konsequenzen aus dem Scheitern idealistischer Projekte wie dem Völkerbund und der Beschwichtigungspolitik gegenüber dem Dritten Reich zu
4 S I C H E R H E I T S B E G R I F F 21 ziehen (Carr 1964 [1939]; Herz 1950; Morgenthau 1954). Angesichts des Sicherheitsdilemmas und struktureller Anarchie, so das (neo-)realistische Credo, sei Machtpolitik das einzig wirksame Mittel und militärische Sicherheit das höchste Gut (Waltz 1979). Die Dringlichkeit des militärischen Sicherheitsdenkens wurde durch die Existenz von Nuklearwaffen unterstrichen. Nachdem das nukleare Monopol der USA Ende der 1940er Jahre von der Sowjetunion gebrochen worden war und sich ein nukleares Patt abzeichnete, mussten neue Strategien der Abschreckung entwickelt werden, um einen Atomkrieg zwischen den Supermächten zu verhindern (Brodie 1965). Das»Gleichgewicht des Schreckens«(Wohlstetter 1959) schrieb über Jahre hinweg das militärische Sicherheitsdenken fest und ermöglichte erst, als es während der Kuba- Krise 1962 fast zu einem Atomkrieg gekommen war, eine kooperative Steuerung nuklearer Rüstung. In den 1960er und 70er Jahren entwickelte sich folglich die Rüstungskontrolle zu einem der zentralen Felder der Sicherheitspolitik (Bull 1961; zur Geschichte Goldblat 1996). Gleichzeitig verlagerte sich der Ost-West-Konflikt auf die Dritte Welt. Die Unterstützung der Sowjetunion für nationale Befreiungsbewegungen wurde in Washington als Kriegserklärung an die Sicherheitsinteressen des Westens interpretiert und mit gezielten Maßnahmen zur Bekämpfung kommunistischer Umsturzversuche beantwortet (Deitchman 1969; Halperin 1962). Begrenzte Kriegführung (limited war) und Aufstandsbekämpfung (counterinsurgency) wurden zu Leitkonzepten der Sicherheitspolitik in den 1960er Jahren. Doch das Scheitern der USA im Vietnamkrieg machte deutlich, dass die USA nicht nur an politischer Selbstüberschätzung litten, sondern vor allem an einer Überdehnung militärischer Sicherheitsinteressen. Der von Präsident Nixon eingeleitete Rückzug aus Vietnam und die Aufnahme von Entspannungsverhandlungen mit der Sowjetunion und China gingen folglich mit der Rückbesinnung auf»vitale Sicherheitsinteressen«einher (Stepan 1979). Inzwischen war nämlich durch den Zusammenbruch des Weltwährungssystems von Bretton Woods und die Ölkrise von 1973 das Bewusstsein gewachsen, dass nicht nur militärische Bedrohungen, sondern auch andere Gefährdungen den Lebensnerv eines Staates treffen könnten. Seit Mitte der 1970er Jahre wurden deshalb verstärkt neue Bedrohungen wahrgenommen, die sich nicht nur auf die Verknappung natürlicher Ressourcen, vor allem Öl und andere sogenannte strategische Mineralien bezogen (Krasner 1978), sondern auch auf die internationalen Wirtschafts-
5 22 C H R I S T O P H E R D A A S E und Währungsbeziehungen sowie die Beeinträchtigung des freien Handels durch Protektionismus (Wolf 1977). Dieser Perspektivwandel ging mit einer graduellen Abkehr vom Politischen Realismus einher, der immer weniger in der Lage zu sein schien, die wirklichen Gefahren zu erfassen, denen sich der Westen gegenüber sah. Unter den Bedingungen wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Interdependenz sei nicht nur die militärische Macht und Sicherheit von Staaten, sondern auch die wirtschaftliche Sicherheit und der Wohlstand von Gesellschaften das Ziel der Politik (Keohane/Nye 1977). Richard Ullman (1983: 133) begründete die Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs mit einer Neudefinition der Bedrohung:»Eine Bedrohung der nationalen Sicherheit ist eine Handlung oder eine Reihe von Ereignissen, die (1) die Lebensqualität für die Bewohner eines Staates innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums drastisch zu verringern oder (2) die politischen Optionen einer staatlichen Regierung oder privater, nicht regierungsnaher Einheiten (Personen, Gruppen, Unternehmen) innerhalb eines Staates signifikant einzuschränken droht.«beides traf auf die Ölkrisen von 1973 und 1979 zu, die die wirtschaftliche Verwundbarkeit hochindustrieller Gesellschaften durch absichtliche Embargos einerseits und unbeabsichtigte Lieferschwierigkeiten andererseits schlagartig bewusst machten. Wirtschaftliche Sicherheit galt fortan als zentrales Ziel der Außenpolitik nicht nur in den USA (Mondale 1974), sondern auch in anderen westlichen Staaten wie Deutschland (Schmidt 1977). Ziel musste es dabei sein, eine erhebliche Minderung wirtschaftlichen Wohlstands dadurch zu vermeiden, dass Lieferunterbrechungen zukünftig verhindert würden (Maull 1984; Nye 1974). Insofern bezeichnete es Joseph Nye (1982) als die eigentliche Lehre, die aus den Ölkrisen zu ziehen sei, dass ökonomische, politische und militärische Instrumente als Elemente der Ressourcenpolitik im Rahmen einer erweiterten Sicherheitspolitik integriert werden müssten. Dieser Einsicht war bereits US-Präsident Jimmy Carter (1980) gefolgt, als er 1978 ein vitales nationales Sicherheitsinteresse der USA für den Nahen und Mittleren Osten reklamierte und damit die Bereitschaft signalisierte, wirtschaftliche Sicherheitsinteressen notfalls mit militärischen Mitteln zu verfolgen. Eine weitere Ausdehnung erfuhr der Sicherheitsbegriff ab Mitte der 1980er Jahre mit der Fokussierung auf die Umweltzerstörung. Damals stellte der sogenannte Brundtland-Report fest, dass»nun Umweltbedrohungen für die Sicherheit in einem globalen Ausmaße entstehen«(wcde
6 S I C H E R H E I T S B E G R I F F : 19). Seither wurden verstärkt auch ökologische Belange unter dem Gesichtspunkt nationaler und internationaler Sicherheit diskutiert (Myers 1989; Renner 1989), sodass sich der amerikanische Außenminister James Baker (1990) schon 1990 zur Umweltpolitik als einem Kernstück amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik bekannte. Die Verbindung zwischen Umwelt und Sicherheit wurde dabei zunächst über die möglichen Konflikte hergestellt, die durch Umweltzerstörungen entstehen können. Jessica Tuchman Mathews (1989: 166) trat z. B. für eine aktivere US-Umweltpolitik ein, weil»umweltzerstörung gelegentlich direkt zu Konflikt führt«. Als Beispiel diente ihr der Sturz des Marcos- Regimes auf den Philippinen, wo eine selbstzerstörerische Agrar- und Industriepolitik zusammen mit schnellem Bevölkerungswachstum zu wirtschaftlichem Niedergang und letztlich zum Fall des Regimes geführt habe. Die gleiche Argumentationsfigur kehrte auch bei anderen Autoren wieder und es lag nahe zu fordern,»dass Teil der Antwort auf den Treibhauseffekt ein erneutes Nachdenken über die globale Projektion von Streitkräften sein muss, um die Gewalt einzudämmen, die regional durch Klimainstabilität wahrscheinlich entstehen wird«(brown 1989: 528). Allerdings blieb das kausale Verhältnis von Umweltschäden und Gewaltkonflikten umstritten (Gleditsch 1998; Homer-Dixon 1991; Levy 1995). Zunehmend wurde deshalb die Zerstörung der Umwelt als unmittelbare Gefährdung der Gesellschaft und individueller Lebenschancen angesehen (Dalby 2009; Meyers 1989). Eine vierte Erweiterung der Sachdimension erfuhr der Sicherheitsbegriff nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, als man vermehrt innergesellschaftliche Konflikte zu thematisieren begann und Forderungen nach humanitärer Sicherheit artikulierte. Damit war nach der Militär-, Wirtschafts- und Umweltpolitik der letzte große Sachbereich internationaler Politik nämlich die Menschenrechtspolitik in den Bannkreis des Sicherheitsbegriffs gezogen. Dabei bezieht sich der Begriff humanitarian security anders als der Begriff human security nicht direkt auf die Menschenrechtssituation sozialer Gruppen und Individuen, sondern auf die Sicherheit von Entwicklungs- und Katastrophenhelfern in Krisengebieten (de Graaf u. a. 2010; Gassmann 2005). Die Sicherung humanitärer Hilfe an die Bevölkerung in Konfliktzonen ist wiederholt zum Anlass genommen worden, nicht nur Polizei-, Peacekeeping- und Peace-Enforcement-Truppen durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen wie im Falle der Schutztruppe der VN in Bosnien zu autorisieren, sondern auch wie im
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