Kopenhagen-Prozess. I. Begriff. II. Hintergrund. III. Ausgestaltung des Prozesses

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1 Kopenhagen-Prozess I. Begriff Der Kopenhagen-Prozess, auch Brügge-Kopenhagen-Prozess genannt, bildet für den Bereich der beruflichen Bildung ein Gegenstück zum Bologna-Prozess. Er begann unter belgischer Ratspräsidentschaft mit einer Konferenz von Ministerialbeamten am 27./ in Brügge. Der Prozess wurde fortgeführt mit einer Erklärung von 31 Bildungsministerinnen und - ministern aus 30 Ländern sowie der Europäischen Kommission, die auf einem Gipfel am in Kopenhagen verabschiedet wurde. Zu den Unterzeichnerstaaten gehören die damaligen 15 EU-Staaten, die 12 Beitrittsstaaten (Beitritte 2004 und 2007; Osterweiterung der EU), die EWR-Staaten Island und Norwegen sowie die Türkei. Die Kopenhagen- Erklärung wird von den Sozialpartnern (insb. UNICE und ETUC) unterstützt; bei der Unterzeichnung sind zudem die European Training Foundation (ETF), das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsausbildung (CEDEFOP), das Europäische Parlament und das Generalsekretariat des Europarats als Beobachter anwesend. Die Erklärung war mit der Hoffnung verbunden, dass hierdurch im Bereich der beruflichen Bildung eine ähnliche Reformwelle ausgelöst werden könnte wie durch den Bologna-Prozess im Bereich der Hochschulbildung. II. Hintergrund Bereits in den 1980er Jahren beginnt die Kommission, erste Aktionsprogramme im Bereich der beruflichen Bildung durchzuführen, allen voran das Programm Comett werden die verschiedenen Programme durch das neue Aktionsprogramm Leonardo da Vinci ersetzt. Zudem wird 1999 auf EU-Ebene ein EUROPASS für Berufsbildung eingeführt, welcher die Anerkennung von beruflichen Qualifikationen erleichtern soll. Dieses Instrument wird im Zuge des Kopenhagen-Prozesses weiterentwickelt. Auf ihrem Frühjahrsgipfel am 23./ in Lissabon verabschieden die Staats- und Regierungschefs die Lissabon-Strategie. Der zufolge soll der Union bis 2010 zur wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Ökonomie der Welt werden, die in der Lage sei, ebenso für nachhaltiges ökonomisches Wachstum zu sorgen wie auch für mehr und bessere Arbeitsplätze und soziale Köhasion. Bildung kommt in der Strategie eine herausragende Rolle zu (Lissabon-Strategie im Bildungsbereich). Es wird die Notwendigkeit betont, dass sich die nationalen Politiken im Bereich der Bildung und Ausbildung in einem europäischen Kontext verorten sollen, um Synergie und Kooperation zu verbessern. Die Kommission legt ein Arbeitsprogramm Allgemeine und berufliche Bildung 2010 vor, das vom Europäischen Rat auf dem Gipfel am 23./ in Stockholm angenommen wird. Kernbereiche des Programms sind: höhere Qualität der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung; leichterer Zugang zur allgemeinen und beruflichen Bildung für alle; Öffnung der allgemeinen und beruflichen Bildung gegenüber der Welt. III. Ausgestaltung des Prozesses Der Kopenhagen-Prozess wird im Rahmen von zahlreichen Konferenzen weiterentwickelt; er erlangt allerdings weniger Dynamik als der Bologna-Prozess. Er ist enger an die EU-

2 Strukturen angebunden und der Kreis der Nicht-EU-Teilnehmerstaaten ist vergleichsweise gering. 1. Ziele Der Kopenhagen-Prozess folgt dem Leitbild eines Europäischen Raumes für berufliche Bildung. In der Kopenhagen-Deklaration werden konkrete Themenfelder und Umsetzungsschritte zur Verstärkung der Zusammenarbeit formuliert. Die Ziele des Prozesses sind dem Bologna-Prozess entlehnt. So soll es darum gehen, die europäische Dimension in der beruflichen Bildung zu stärken, um hierdurch die Mobilität von Auszubildenden und Erwerbstätigen zu verbessern, neue Partnerschaften und andere transnationale Aktivitäten zu fördern; ein System der gegenseitigen Anerkennung von berufsbildenden Abschlüssen, Qualifikationen und Leistungen zu etablieren; die Transparenz zu erhöhen durch die Ausdehnung des Leistungspunktesystem (European Credit Transfer System) auf die Erfassung von Ausbildungsleistungen in der beruflichen Bildung (ECVET); eine Zusammenarbeit im Bereich Qualitätssicherung der beruflichen Bildung und Weiterbildung zu verbessern. In den folgenden Jahren wird auf Nachfolgekonferenzen der Kreis der Teilnehmerstaaten sowie auch der Zielkatalog erweitert und konkretisiert. 2. Instrumente Die Instrumente ähneln zum Teil denen des Bologna-Prozesses. Von zentraler Bedeutung ist das Instrument des Europass, der nun aufgegriffen und von einer Arbeitsgruppe (s. III.3.) weiterentwickelt wird, um einen einheitlichen Transparenzrahmen für berufliche Qualifikationen zu ermöglichen und somit die gegenseitige Anerkennung zu verbessern sowie die Mobilität zu erhöhen. Dieser Europass soll nicht nur berufliche Qualifikationen berücksichtigen, sondern auch Nachweise über berufliche Mobilität Fremdsprachenkenntnisse, Diploma Supplement, Lebenslauf verabschiedeten der Rat der EU und das Europäische Parlament ein Rahmenkonzept für einen solchen erweiterten Europass. Im Hinblick auf nicht-formale und informelle Qualifikationen und Kompetenzen verabschiedet der Bildungsministerrat im Mai 2004 Schlussfolgerungen zu gemeinsamen europäischen Grundsätzen für deren Ausweisung und Validierung sowie auch zur Qualitätssicherung in der beruflichen Bildung. Ein Bezugsrahmen für die Qualitätssicherungsinstrumente in der beruflichen Aus- und Weiterbildung (EQARF) wird von einer Expertengruppe erarbeitet. Ferner wird beschlossen, in den Teilnehmerstaaten nationale Informationszentren zu Fragen über berufliche Qualifikationen einzurichten. In Deutschland ist seit 2000 die Nationale Agentur Bildung für Europa beim Bundesinstitut für Berufsbildung (NA beim BIBB) zuständig. Sie betreut das Europäische Bildungsprogramm für lebenslanges Lernen und ist ferner Nationales Europass Center. Auf europäischer Ebene ist das CEDEFOP damit betraut, das Referenznetzwerke ReferNet für den Bereich der Berufsbildung aufzubauen. Ein weiteres Netzwerk EUROGUIDANCE wird gegründet mit Beratungsstellen in jedem Mitgliedstaat zum Zweck der Information von Bildungs- und Berufsberatern im Interesse der Förderung der Mobilität innerhalb Europas; in Deutschland ist die Bundesagentur für Arbeit die zuständige Kontaktstelle.

3 Schließlich ist ein Grundmodell für das Leistungspunktesystem ECVET entwickelt worden, das dazu beitragen soll, die Mobilität zu erhöhen und dadurch die europäische Berufsbildungskooperation zu vertiefen. Bis 2012 soll ein technischer Rahmen geschaffen werden, der Verfahren für die Bewertung, Übertragung, Akkumulation und Anerkennung von Qualifikationen liefert. Die Kommission entwickelt hierfür einen Benutzerleitfaden; sie richtet zudem eine europäische ECVET-Nutzergruppe und ein ECVET-Netzwerk ein. Die bildungspolitischen Aktionsprogramme der Kommission, die vormals in den Bereich allgemeine und berufliche Bildung getrennt waren, sind seit 2007 zusammengefasst im Programm Lebenslanges Lernen, das im Zeitraum mit 13,6 Mio. EUR ausgestattet ist. 3. Governance-Struktur Der Kopenhagen-Prozess ist völkerrechtlich unverbindlich; es handelt sich um eine freiwillige Kooperation, die im institutionellen Rahmen der Union angesiedelt ist. Wie beim Bologna- Prozess dominiert die intergouvernementale Kooperation, die allerdings von Anfang stärker in die EU-Strukturen integriert war. Der Ansatz folgt einem Bottom-up-Prinzip. Neben den staatlichen bzw öffentlichen Akteuren sind v.a. die Sozialpartner (Sozialer Dialog) aktiv in die Ausgestaltung des Prozesses eingebunden. Der Prozess wird von einen Koordinierungsgremium getragen. Des Weiteren sind spezielle Arbeitsgruppe eingerichtet worden. Die 2003 geschaffenen Arbeitsgruppen haben sich mit Fragen der Transparenz, der Qualitätssicherung und des Leistungspunktesystems befasst und hierzu konkrete Vorschläge für die Entwicklung von Instrumenten (s. III.2) erarbeitet. Der Kreis der Teilnehmerstaaten ist von Anfang an nicht auf die EU begrenzt; es werden auch Nicht-EU-Staaten einbezogen; allerdings ist deren Zahl im Vergleich zum Bologna- Prozess sehr viel geringer. Neben den Beitrittsstaaten Mittel- und Osteuropas sind die EWR- Staaten (Liechtenstein, Norwegen) sowie die Türkei und später auch Island, Kroatien und Mazedonien beigetreten. Das 2010 in Brügge verabschiedete Kommuniqué wurde von 33 Staaten unterzeichnet. IV. Weitere Entwicklung Der Kopenhagen-Prozess wird auf dem Gipfel des Europäischen Rates am 15./ in Barcelona fortgeführt. Die Notwendigkeit, eine stärkere Kohärenz in der beruflichen Bildung zu erreichen, wird in den Schlussfolgerungen des Rates unterstrichen. Die Kommission richtet kurze Zeit später (10./ ) eine Konferenz aus, an der sich sowohl nahezu alle Teilnehmerstaaten als auch die Sozialpartner beteiligen. Hier wird verabredet, die Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung zunächst auf die Bereiche der Transparenz, Anerkennung und Qualität der Abschlüsse und Qualifikationen zu konzentrieren. Die von der Kommission am vorgelegte Mitteilung Allgemeine und berufliche Bildung 2010: die Dringlichkeit von Reformen für den Erfolg der Lissabon-Strategie KOM (2003) Nr. 685 endg. zeichnet ein alarmierendes Bild; es kritisiert die Mitgliedstaaten und konstatiert die Notwendigkeit einer höheren Kohärenz der Politiken. Hier werden zentrale Felder genannt, wie z. B. die Unterfinanzierung der Bildungssysteme, in denen Verbesserungsbedarf für die berufliche Bildung besteht. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ihre Investitionen in das Humankapital zu erhöhen.

4 Die erste offizielle Nachfolgekonferenz zum Kopenhagen-Prozess findet am in Maastricht statt. An der Konferenz nehmen 32 Bildungsministerinnen und minister sowie die Europäische Kommission und die Sozialpartner teil. Ziel der Konferenz ist es, die in den ersten Jahren erzielten Fortschritte zu überprüfen und künftige Prioritäten festzulegen. In dem verabschiedeten Kommuniqué Stärkung der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der beruflichen Bildung werden erstmals 13 Prioritäten für die verstärkte Zusammenarbeit auf nationaler und europäischer Ebene vereinbart. Es wird die Notwendigkeit gesehen, eine stärkere Verknüpfung der beruflichen Bildung mit dem Arbeitsmarkt einerseits und mit dem Hochschulbereich andererseits zu erzielen. Ferner wird der Prozess besser mit dem Zehnjahresarbeitsprogramm Allgemeine und berufliche Bildung 2o10 der EU verschränkt. Im Mittelpunkt steht die Entwicklung eines europäischen Qualifikationsrahmens und Anrechnungssystems für die Berufsbildung. Vorschläge hierfür werden in dem 2005 vorgelegten Europäischer Qualifikationsrahmen konkretisiert. Dieser Rahmen ist vom Leitbild des lebenslangen Lernens (from cradle to grave) getragen. Damit einher geht ab 2007 die Bündelung der bildungspolitischen Aktionsprogramme der Europäischen Kommission in ein neues Programm Lebenslanges Lernen. Eine weitere Nachfolgekonferenz fand im Dezember 2006 in Helsinki statt. In dem verabschiedeten Kommuniqué über die verstärkte europäische Zusammenarbeit in der Berufsbildung wird die Notwendigkeit der Investition in die berufliche Bildung betont und diese als wesentlicher Beitrag zur Wachstumsstrategie einerseits und zur sozialen Kohäsion andererseits betrachtet. Hier wird gefordert, durch eine bessere Vernetzung der Aktivitäten und eine klare Prioritätensetzung den Prozess stärker zu fokussieren. Vier Schwerpunkte werden vorgeschlagen: das Image, den Stellenwert und die Attraktivität der Berufsbildung verbessern; die weitere Entwicklung, Erprobung und Nutzung gemeinsamer europäischer Instrumente voranzutreiben; einen systematischeren Ansatz zur Verstärkung des gegenseitigen Lernens zu entwickeln und alle sektoriellen Akteure in die Arbeiten zur Umsetzung des Kopenhagen-Prozesses aktiv einzubinden. Bei der Nachfolgekonferenz 2008 in Bordeaux wurde die Fortschreibung des Prozesses über 2010 hinaus vereinbart. Dies sei notwendig, um die bisherigen Erfolge zu konsolidieren; die entwickelten Grundsätze und Instrumente der Kooperation gelte es weiter auszubauen. Von herausragender Bedeutung sei weiterhin die Entwicklung des ECVET sowie des EQARF wird das Arbeitsprogramm allgemeine und berufliche Bildung von 2001 abgelöst durch den Strategischen Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (ET 2020), der vom Europäischen Rat im Mai 2009 verabschiedet wird. Der Kopenhagen-Prozess wird explizit als Bestandteil von ET 2020 betrachtet. Im folgenden Jahr, am , stellt die Europäische Kommission in ihrer Mitteilung Ein neuer Impuls für die europäische Zusammenarbeit in der beruflichen Aus- und Weiterbildung zur Unterstützung der Strategie Europa 2020 KOM (2010) Nr. 296 endg. einen Zehnjahresplan für die Entwicklung der Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung und Weiterbildung vor. Die Mitteilung bildet die Grundlage für weitere Beratungen im Rahmen einer Nachfolgekonferenz am im belgischen Brügge. Die Teilnehmerstaaten, die Europäische Kommission und die Sozialpartner verständigen sich in dem Kommuniqué auf gemeinsame Ziele in der Berufsausbildung bis zum Jahr Des Weiteren werden elf strategische Ziele für die nächste Dekade identifiziert und ein vierjähriger Aktionsplan verabschiedet, der konkrete

5 kurzfristige Maßnahme auf nationaler und EU-Ebene für die Jahre enthält, z. B. Verbesserung der Ausbildung von Ausbildern, bessere Anbindung an den Arbeitsmarkt, Umsetzung der ECVET, Festlegung von Benchmarks auf europäischer Ebene, Austausch über best-practices, Weiterentwicklung des Europass etc. Man einigt sich ferner auf Grundprinzipien im Hinblick auf die Governance des Kopenhagen-Prozesses. Diese umfassen neben einer verbesserten Berücksichtigung der Prioritäten des Kopenhagen-Prozesses in den nationalen Reformprogrammen im Rahmen der Europa 2020-Strategie auch die bessere Einbindung von Stakeholdern, die effektivere Nutzung der Offenen Koordinierungsmethode, ein stärkerer Austausch mit potentiellen Beitrittsländern etc. V. Würdigung Der Kopenhagen-Prozess ist dem Bologna-Prozess ähnlich, aber nicht mit diesem identisch. Auch er ist rechtlich betrachtet eine zwischenstaatliche Vereinbarung. Die EU-Institutionen und Strukturen werden in den Prozess eingebunden und auf EU-Ebene werden unterstützende und begleitende Maßnahmen entwickelt. Ebenso gibt es hinsichtlich der Ziele und Prioritäten zahlreiche Überschneidungen; Instrumente des zeitlich etwas früher ansetzenden Bologna- Prozesses wurden auch im Bereich der beruflichen Bildung angewendet. Mit dem Leitbild des lebenslangen Lernens erfolgt hier eine stärkere Bündelung der beiden Prozesse. Der Kopenhagen-Prozess hat insgesamt zu einem erheblichen Reformprozess im Bereich der beruflichen Bildung und Weiterbildung geführt; neben den Sozialpartnern kommt dabei auch der Europäischen Kommission eine starke Rolle zu, die durch zahlreiche Arbeits- und Aktionsprogramme sowie Regelungsvorschläge den Prozess aktiv unterstützt hat. Zahlreiche Instrumente, die im Rahmen des Prozesses entwickelt wurden, sind durch Verankerungen im Gemeinschaftsrecht oder durch Empfehlungen des Unionsgesetzgebers abgesichert worden. Quelle: Gabriele Abels, Kpoenhagen-Prozess. In: Bergmann (Hg.), Handlexikon der Europäischen Union. Baden- Baden 2012