Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre und Public Management

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1 Vorbereitung auf die Dienstprüfung Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre und Public Management Ing. Mag. Andreas Tischler Bahnhofplatz 5, A-9020 Klagenfurt, Tel.: , Fax: ,

2 Inhalt 1. Einleitung Reformen, warum gerade jetzt? Die Managementlehre Öffentliche Betriebswirtschaftslehre Das Fach Grundbegriffe Einige Besonderheiten der ÖBWL im Detail Erfolg als Messkriterium Effizienz der Leistungserfüllung Effektivität der Leistungserfüllung Wirtschaftlichkeit der Leistungserfüllung Die Funktionen der Betriebswirtschaftslehre Rechnungswesen Grundbegriffe Buchhaltung Kosten- und Leistungsrechnung Controlling Finanzierung Personalwesen Absatz/ Marketing Ausblick: Das New Public Management / Neues Steuerungsmodell Organisationsentwicklung Ansätze der Volkswirtschaftslehre Gleichgewicht und Ungleichgewicht. Stabilität Ex post- versus ex ante-analyse Mikroökonomik versus Makroökonomik Die Rolle des Staates. Ziele und Mittel der Wirtschaftspolitik

3 1. Einleitung In den letzten Jahren wurde die Notwendigkeit von Reformen im öffentlichen Bereich zunehmend diskutiert. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass die Betriebswirtschaftslehre einen Beitrag zu den Veränderungen leisten kann. Das Thema Verwaltungsreform ist grundsätzlich nicht neu. Bereits in den 70er Jahren wurde der Handlungs- und Forschungsbedarf erkannt. Nur damals schien sich offensichtlich niemand richtig für die Probleme und Lösungsansätze des öffentlichen Bereiches zu interessieren. Die Reformforderungen intensivierten sich erst zu Beginn der 80er Jahre: Nie zuvor konnten - mehr oder weniger gleichzeitig - derart viele globale Verwaltungsreformbestrebungen beobachtet werden. Der Ruf nach Verwaltungsreform ist Folge der verschiedenen Entwicklungen des Umfeldes öffentlicher Verwaltungen. Der Staat (und seine Administration) in der derzeitigen Organisationsform mit den traditionellen Strukturen, den vorherrschenden Ablaufmechanismen und verwendeten Instrumenten scheint den neuen Rahmenbedingungen schwer gewachsen zu sein. Die Steuerung und Kontrolle einer ziel- und wirkungsorientierten Leistungserstellung bedarf neuer Instrumente, Strukturen und Verfahren. Von der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre (kurz: ÖBWL) erhofft man sich, dass sie dabei eine wichtige Hilfestellung bieten kann. Tatsache ist, dass noch keine umfassend ausgebaute und durch ökonomisches Wissen voll untermauerte Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung existiert. D.h. es gibt noch kein Patentrezept, kein Bündel an Instrumenten oder Verfahren, die man aus der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre auf die Verwaltung überstülpen könnte und dies hat seine Gründe! 2. Reformen, warum gerade jetzt? Ausgelöst wurden die Reformforderungen durch Veränderungen des Umfeldes und somit der Rahmenbedingungen für das Wirken öffentlicher Verwaltungen in den letzten Jahrzehnten. Folgende Reformtreiber können dabei identifiziert werden: - Die finanzielle Lage: Die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte hat sich dramatisch verschlechtert. Hohe Haushaltsdefizite, Schuldenstände und das 2

4 automatische Anwachsen der Staatsausgaben lös(t)en Finanzierungskrisen aus und zwingen zu einschneidenden Budgetrestriktionen. - Volumen und Komplexität öffentlicher Aufgaben: Das Aufgabenvolumen der Verwaltung nimmt ständig zu. Gründe dafür liegen u.a. in der Veränderung der Gesellschaftsstruktur (z.b. soziodemographische Veränderung, Zunahme des Lebensalters, Individualisierung, traditionelle Werte wie die Familie verändern sich ). - Akzeptanz-, Vertrauens-, Legitimitäts- und Identitätskrise: Politikverdrossenheit, sinkendes Vertrauen in die politischen Entscheidungsträger, Unzufriedenheit über die Schwerfälligkeit und Leistungsmängel des öffentlichen Sektors lassen den Legitimationsdruck für Politik und Verwaltung steigen. Die Bürger fordern mehr Dienstleistungs- und Serviceorientierung in der öffentlichen Verwaltung. Gleichzeitig wollen Mitarbeiter der Verwaltung mehr Gestaltungsspielraum und persönliche Erfüllung am Arbeitsplatz. Die Einengung von Engagement und Leistung durch eine Fülle an Vorschriften, dem Dienstweg sowie strikte, (meist) leistungsunabhängige, Entlohnungsschemata führen zu Identitäts- und Motivationskrisen. - Technologieinnovationen, Globalisierung, Internationalisierung: Neue Möglichkeiten der Kommunikation und Interaktion ermöglichen innovative Formen der Aufgabenerfüllung in Bezug auf Produktion und Verteilung öffentlicher Leistungen; Informationen verbreiten sich schneller und sind einfacher zugänglich. Grenzen verschwimmen. - Neue Managementkonzepte, Weiterentwicklung ökonomischer Theorien: In der Privatwirtschaft werden laufend neue Konzepte entwickelt. Es wird nun hinterfragt, ob sich bestimmte privatwirtschaftliche Konzepte (z.b. Lean Management, Lean Administration / also schlanke Administration ) auch für die Übernahme in den öffentlichen Sektor eigen. Diese veränderten Rahmenbedingungen zwingen dazu, Anpassungen der Strukturen des politisch-administrativen Systems (insbesondere der öffentlichen Verwaltungen) zu diskutieren. Neue Instrumente werden benötigt. Gleichzeitig müssen sich bestimmte historisch gewachsene Mechanismen ändern. Von der Betriebswirtschaftslehre (bzw. der Managementlehre) erhofft man sich in diesem veränderten Umfeld, dass sie unter anderem eine Änderung in Hinblick auf das Kostenbewusstsein bewirken sowie einige hilfreiche Instrumente zur Verfügung stellen kann. 3

5 So gewinnt die - vor allem betriebswirtschaftlich geprägte - Disziplin der ÖBWL (ungeachtet partieller Unterschiede auch als Verwaltungsmanagement, Verwaltungsökonomie bezeichnet) zunehmend an Bedeutung. Schwerpunkte dieses Gebiets sind das Verwaltungsverständnis, die Steuerungsmechanismen in einer Verwaltung (Controlling, Rechnungswesen, Finanzmanagement) sowie das Personalmanagement und die Organisationsentwicklung. 3. Die Managementlehre Öffentliche Betriebswirtschaftslehre 3.1. Das Fach Grundbegriffe Die ÖBWL ist eine Spezialisierung innerhalb der Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre. Sie untersucht öffentliche Verwaltungen, öffentliche Unternehmen, gemeinnützige Institutionen und Nonprofit-Organisationen. Gerade diese Einrichtungen benötigen verstärkt betriebswirtschaftliches Wissen und in diesem Bereich qualifizierte Mitarbeiter. Denn es wird immer schwieriger, mit den steigenden Aufgabenanforderungen und dem gleichzeitig immer knapper werdenden finanziellen Ressourcen umzugehen. Die ÖBWL soll Informationen über die wirtschaftliche Leistungserfüllung geben und gleichzeitig den speziellen Kontext (Politik, Gemeinwohlorientierung etc.) berücksichtigen. Die Vorläufer der ÖBWL sind die Kameralwissenschaften (17. /18. Jahrhundert). Man betrachtete hier interdisziplinär (also einzelwirtschaftlich, gesamtwirtschaftlich, politisch, rechtlich und technisch) das Wirtschaften des Staates. Die wesentlichsten Fragestellungen beinhalteten Fragen der Finanzierung staatlicher Ausgaben sowie (damit zusammenhängend) fiskalischer Bezüge. Der eindeutige Forschungsschwerpunkt der Kameralwissenschaften lag im Bereich des Öffentlichen Rechnungswesens. Anfang des 19. Jahrhunderts verlor der Zweig der Kameralwissenschaften an Bedeutung bis er in den letzten Jahren wieder neue Aktualität erfahren hat. Die Betriebswirtschaftslehre untersucht alle relevanten Tatbestände und Vorgänge der Leistungserstellung in einem Betrieb. Im Mittelpunkt ihrer Betrachtung stehen die wirtschaftlichen Sachverhalte - der Leistungserstellung (Produktion, Beschaffung : also all jene Dinge die notwendig sind, um eine Dienstleistung zu erbringen bzw. ein Produkt herzustellen) und 4

6 - der Leistungsabgabe (Absatz, Marketing : also all jene Dinge, die notwendig sind, um eine Dienstleistung am eigentlichen Empfänger zu erbringen bzw. ein Produkt abzusetzen). Bestimmte Sachverhalte sind während des gesamten Leistungserstellungsprozesses relevant (z.b. Finanzierung, Information über das Rechnungswesen, Personalmanagement ) Grundlegend für betriebswirtschaftliches Handeln ist der bewusste Entschluss, von bestimmten möglichen Handlungsalternativen eine zu wählen, die die verfolgten Ziele optimal realisiert. Der Produktionsprozess in der öffentlichen Verwaltung unterscheidet sich jedoch wesentlich von jenem eines gewinnorientierten Betriebes: Die wichtigsten Unterschiede sind - Weisungsgebundenheit, hierarchische Strukturen (Stichwort: Amtshierarchie und Instanzenzug) und ein starkes gesetzliches Korsett sind kennzeichnend für die Leistungserstellung im öffentlichen Bereich. Jedes hoheitliche Handeln muss sich auf ein Gesetz beziehen, für jedes nicht-hoheitliche Handeln der Verwaltung ist das Gesetz der entsprechende Ordnungsrahmen. (Gesetzmäßigkeitsprinzip staatlichen Handelns). Auch der Personal-, Investitions-, Finanzierungs- und Vergabebereich ist stark reglementiert. - Die fehlende Markteinbindung: Häufig werden in der öffentlichen Verwaltungen Leistungen erstellt, die unentgeltlich oder nur gegen entsprechende Kostenübernahme (also keine Gewinnerzielungsabsicht) abgegolten werden. Gleichzeitig werden Leistungen nicht im Sinne einer Vertragsfreiheit auf Märkten abgegeben, sondern gegebenenfalls mit einem Anschluss- und Benutzungszwang verknüpft. - Die politischen Entscheidungsträger haben einen wichtigen Einfluss auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch die Verwaltung. Basierend auf den unterschiedlichen Rationalitäten von Politik und Verwaltung können politische Ziele 5

7 von den administrativen Zielen erheblich abweichen. - Die Verwaltung produziert Dienstleistungen für die Bürger aber auch für die Politik. Außerhalb des politisch-administrativen Systems werden häufig nicht alle diese Leistungen wahrgenommen. - Die Leistungen der Verwaltung sind sehr komplex und meistens sehr unterschiedlich. Es gibt wenig Standardfälle (fast jede Dienstleistung hat ihre Besonderheiten ). - Größe, Unterschiedlichkeit und verschiedenste Zuständigkeiten machen die Koordination und Kontrolle öffentlicher Verwaltungen oft schwierig. - In der Privatwirtschaft hat man den Gewinn als eine Messlatte für den Erfolg eines Unternehmens. Dies fehlt im Bereich der öffentlichen Verwaltungen (siehe dazu Kapitel 3.3 Erfolg als Messkriterium ) Will man den Produktionsprozess einer öffentlichen Verwaltung trotz all dieser Unterschiede abbilden, so ergibt sich (sehr vereinfacht) folgendes Bild: 3.2. Einige Besonderheiten der ÖBWL im Detail Hauptanliegen eines privatwirtschaftlichen Unternehmens ist es, (langfristig betrachtet) Gewinne zu erwirtschaften. Solche Unternehmen haben den Erwerb zum Hauptzweck (deshalb heißen diese Unternehmen auch erwerbswirtschaftliche Unternehmen). Um diesen zu erfüllen, werden bestimmte Leistungen erbracht, die als Mittel zum Zweck (nämlich der Erwerbserzielung) verstanden werden können. 6

8 Bei den erwerbswirtschaftlichen Unternehmen stehen die Formalziele im Vordergrund. Formale Ziele sind solche, die man messen kann (z.b. Rentabilität. Gewinn, Umsatz ). Im öffentlichen Bereich dominieren jedoch die so genannten Sachziele. Im Gegensatz zur erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung sind die die öffentlichen Verwaltungen bedarfswirtschaftlich orientiert. Die Verwaltungen übernehmen meist gemeinnützige Aufgaben und verfolgen damit bestimmte öffentliche Interessen. Die Erreichung dieses Zweckes ist das eigentliche Ziel der Handlung. Die Erzielung eines Ertrages ist meist (wenn überhaupt) nur der Rahmen für eine Handlung, jedoch nicht treibende Kraft für das Anbieten einer Leistung. Wesentlich ist, dass die ÖBWL eine interdisziplinäre (also fächerübergreifende) Sichtweise erfordert. Traditionell betrachtet, beschäftigen sich eher Disziplinen wie die Staats und Rechtswissenschaft, die Politikwissenschaft, die Soziologie sowie die Volkswirtschaft (insbesondere die Finanzwissenschaft) mit den öffentlichen Verwaltungen. Veränderte Rahmenbedingungen verlangen aber vermehrt, dass auch betriebswirtschaftliche Aspekte in der öffentlichen Aufgabenerledigung Berücksichtigung finden. Gerade die Balance zwischen den unterschiedlichen Disziplinen (insbesondere der Rechts- und Politikwissenschaft), der Einbettung der Verwaltung in das politische System sowie der gemeinwohlorientierte, gesellschaftliche Auftrag der öffentlichen Verwaltungen stellen große Herausforderungen an die ÖBWL. 7

9 3.3. Erfolg als Messkriterium Es ist nicht schwierig, festzustellen, wann ein erwerbswirtschaftliches Unternehmen Erfolg hatte. Für den öffentlichen Bereich ist dies jedoch nicht so einfach. Der finanzielle Erfolg (im Sinne beispielsweise der Gewinngröße) kann lediglich eine Bedingung und somit ein Rahmen für das Wirken öffentlicher Verwaltungen sein. Die Sachzieldominanz zwingt dazu, Erfolg anders als bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen zu definieren. Erfolg muss in Zusammenhang mit den Leistungen (Output) der öffentlichen Verwaltung gesehen werden: Welche Leistungen hat die öffentliche Verwaltung erbracht und in welcher Qualität? Gleichzeitig erzeugt der Output eine bestimmte Wirkung (Outcome). Der Outcome kann schließlich darüber Auskunft geben, inwieweit das Sachziel erfüllt worden ist. Dies entspricht der bedarfswirtschaftlichen Ausrichtung für das Wirtschaften öffentlicher Verwaltungen Effizienz der Leistungserfüllung Der Erfolg einer öffentlichen Verwaltung kann nach verschiedenen Dimensionen gemessen werden: Einerseits ob das politisch gewünschte Leistungsprogramm erfolgreich umgesetzt wurde und das Verhältnis zwischen Input (im Sinne des Ressourceneinsatzes) und Output ein Günstiges war. Dies entspricht der Effizienz der Leistungserfüllung Effektivität der Leistungserfüllung Andererseits ob das gewünschte Ziel, das mit der Aufgabenerfüllung verbunden war, auch erreicht wurde, was mit Effektivität der Leistungserfüllung beschrieben wird. 8

10 Effektivität meint somit das Verhältnis zwischen erstrebtem Ziel und eingetretenem Ergebnis. Diskussionen über die Effektivität der Leistungserfüllung können (sinnvollerweise) nicht isoliert von der Messgröße Effizienz geführt werden. Verbindet man diese zwei Zielgrößen miteinander, kann dies Konflikte hervorrufen. Eine Leistung der öffentlichen Verwaltungen ist nur dann effektiv, wenn sie damit das intendierte Ziel, den Zweck, erreicht. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen suchen mit ihrer Leistung ein Bedürfnis beim Kunden zu wecken und eine bestimmte Nachfrage zu decken. Diese Entscheidung fällt unabhängig davon, ob der Kunde die Leistung tatsächlich braucht. Ziel ist es, die Leistung abzusetzen und das Kundenbedürfnis zu befriedigen (oder eines zu wecken ). Deckt die Leistung des Unternehmens das Bedürfnis des Kunden, so ist dies effektiv. Produziert die öffentliche Verwaltung jedoch Leistungen, die nicht tatsächlich gebraucht werden, so kann dies vielleicht wohl sehr effizient erfolgen, sicher jedoch nicht sehr effektiv sein. Ob die Wirkung einer Verwaltungsleistung (der Outcome) schließlich den geplanten Vorstellungen entspricht, ist durch die öffentliche Verwaltung selbst nur mehr peripher beeinflussbar. Gleichzeitig ist die Zurechnung von Wirkungen zu bestimmten Leistungen aufgrund mangelnder Ursache-Wirkungszusammenhänge in vielen Aufgabenbereichen öffentlicher Verwaltungen nur schwer durchzuführen und wenn, dann äußerst schwierig zu operationalisieren. Damit wird deutlich, dass der - sich auf ökonomische Größen wie Einnahmen, Ausgaben, Leistungsmengen und Kosten beschränkende - Wirtschaftlichkeitsbegriff, wie er in der BWL allgemein gebraucht wird, für den Bereich der ÖBWL erweitert werden muss: Außerökonomische Gesichtspunkte im Sinne von politischen, kulturellen oder gesellschaftliche Zweckmäßigkeiten müssen ebenso berücksichtigt werden Wirtschaftlichkeit der Leistungserfüllung Gleichzeitig gilt es natürlich, dem Wirtschaftlichkeitsprinzip Rechnung zu tragen. Dies bedeutet, dass mit geringstmöglichen Mitteln ein bestimmtes Ergebnis (Minimalprinzip) oder mit bestimmten Mitteln ein größtmögliches Ergebnis (Maximalprinzip) erzielt wird. Es verlangt vernünftiges und rationelles Handeln. Unwirtschaftlich ist es beispielsweise, zum Jahresende im Dezemberfieber noch schnelle restliche Haushaltsmittel auszugeben, weil sie sonst verfallen. Andere Formen der Unwirtschaftlichkeit liegen beispielsweise bei der Form der Finanzierung aus unterschiedlichen Quellen: Sind Haushaltsmittel für das Leasing eines Computers noch vorhanden, die Investitionsmittel aber erschöpft, würde eventuell eine unvorteilhaftere Leasingvariante gewählt werden. Oder müssen Investitionen nicht aus dem eigenen Topf finanziert werden, wird vielleicht eine wirtschaftlichere Sanierung nicht in Erwägung gezogen. Natürlich gibt es auch in der Privatwirtschaft Beispiele für unwirtschaftliches Handelns. Hier ist das Unternehmen 9

11 jedoch mit einer wichtigen Schranke konfrontiert nämlich dem Wettbewerbsdruck. Eine permanente Verletzung des Wirtschaftlichkeitsprinzips schmälert den Gewinn (bzw. erhöht den Verlust). Langfristig kann dies zum Konkurs des Unternehmens führen. 4. Die Funktionen der Betriebswirtschaftslehre 4.1. Rechnungswesen Das Rechnungswesen soll betriebliche bzw. wirtschaftlich relevante Vorgänge in einer Institution erfassen. Es dient somit der Informationsgewinnung (zentrales Informationssystem der Organisation) und u.a. der Klärung folgender Fragen: -Was geschieht (rein zahlenmäßig dargestellt) in einer Organisation? -Wie steht es rein finanziell um die Institution? Damit ist die Aufgabe des Rechnungswesens, wirtschaftliche Vorgänge und Zusammenhänge transparent zu machen. Also über das Betriebs- und Verwaltungsgeschehen zu informieren bzw. dieses zu dokumentieren. Es geht somit um die Abbildung kommunalen Handelns in Zahlen und zwar in der Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft. Das Rechnungswesen bzw. Rechnungssysteme sind (sowohl in öffentlichen Verwaltungen wie auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen) mit der Verfolgung eines oder mehrerer Ziele zweckbestimmt. Sie dienen als Instrument zur Erreichung dieser übergeordneten Zwecke. Dies bedeutet, dass das Rechnungswesen diese Ziele dokumentieren und abbilden soll. Z.B. Soll das Rechnungswesen eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, darüber Auskunft geben, ob das Unternehmen einen Gewinn erwirtschaften konnte. Für die öffentliche Verwaltung ist es viel schwieriger festzustellen, wann die Organisation erfolgreich war. Die Ziele öffentlicher Verwaltungen sind meist nur schwer in Zahlen messbar zu machen. Unterschiedliche Zielsetzungen erfordern auch unterschiedliche Ausprägungen, Inhalte und Strukturen des Rechnungswesens. Diese Verknüpfung macht es notwendig, auch die Ziele des Rechnungswesens (also was soll das Rechnungswesen eigentlich abbilden?) näher zu betrachten. Da die Ziele öffentlicher Verwaltungen und privater Unternehmen unterschiedlich sind, sieht auch das Rechnungswesen anders aus. Grundsätzlich sollen die aus dem Rechnungswesen gewonnenen Informationen -der Dokumentation des Betriebsgeschehens (Dokumentationsfunktion) 10

12 -der Rechenschafslegung (Kontrollfunktion) -als Basis für zukünftige Entscheidungen(Dispositionsfunktion) dienen. Zum Rechnungswesen gehören: - Haushaltsplan, Haushaltsüberwachungslisten (laufende Buchführung, Dokumentation) - Jahresrechnung (Jahresabschluss) - Kosten- und Leistungsrechnung - Finanzplanung, Controlling Wer könnte sich für die Informationen, die im Rechnungswesen enthalten sind, interessieren? Dieser Gliederung folgend, werden unter externem Rechnungswesen all jene Rechnungen verstanden, die eher für externe Adressaten bestimmt sind. Demgegenüber versteht man unter internem Rechnungswesen jene Rechnungen, die internen Informationsadressaten bestimmt sind (z.b. die Kosten- und Leistungsrechnung) Grundbegriffe Das Rechnungswesen sollte über folgende Fragen Auskunft geben: - Kommt die Organisation mit ihren Zahlungsmitteln aus? - Wie reich ist die Organisation zu einem bestimmten Zeitpunkt? - Hat die Organisation im Verlauf einer Rechnungsperiode einen Gewinn oder einen Verlust erzielt? - Was kosten die Leistungen der Organisation? Das Rechnungswesen öffentlicher Verwaltungen betont eher die Sicht der Einzahlungs- Auszahlungsseite (also die Zahlungsrechnung ). Vermögens- und 11

13 Schuldenaufzeichnungen werden separat geführt, wichtiger erscheinen bei der Gestaltung des Rechnungswesens jedoch die zahlungsorientierten Vorgänge. Hingegen wird beim Rechnungswesen privater (gewinnorientierter) Unternehmen eher jene Sicht betont, bei der es um die Darstellung des Vermögens (und der Schulden) geht Buchhaltung Das in der öffentlichen Verwaltung vorherrschende System ist die Kameralistik (kameraler Buchführungstil). Bei erwerbswirtschaftlichen (=gewinnorientierte) Unternehmen wird vorwiegend die doppelte Buchführung/Doppik (doppischer Buchführungsstil) verwendet. Zwischen diesen zwei extremen Ausprägungsarten gibt es noch andere Aufzeichnungsformen für die Geschäftsfälle (z.b. die Einnahmen- /Ausgabenrechnung für private Betriebe, die Mehrphasenbuchführung für öffentliche Verwaltungen.). Sowohl die Kameralistik wie auch die Doppik wurden für verschiedene Hauptziele geschaffen. Hauptzweck der Kameralistik ist es beispielsweise darzustellen, wie der Haushalt vollzogen und ob Budget eingehalten wurde (zahlungsorientierte Sicht). Hauptzweck der Doppik ist es abzubilden, ob in einer Periode ein Gewinn oder Verlust erwirtschaftet wurde und wie reich oder arm das Unternehmen zu einem bestimmten Zeitpunkt ist. Je nachdem, welches Ziel das Rechnungswesen abbilden soll, wird sich der eine oder andere Buchführungsstil besser eignen. In der Kameralistik werden - Einzahlungen und Auszahlungen einander gegenüber gestellt. Man spricht von der Erfassung von so genannten finanzwirtschaftlichen (liquiditätsorientierten/ zahlungsorientierten) Vorgängen. - Vermögens- und Schuldenaufzeichnungen werden nur in Form von Nebenrechnungen geführt. - Hauptziel dieser Rechnung ist der Nachweis, ob Haushaltsplan (das Budget) eingehalten und die Ausgaben tatsächlich gedeckt werden. Grundlage für die Kameralistik ist der Haushaltsplan, in dem die Einnahmen und Ausgaben nach den Haushaltsstellen veranschlagt sind. Der Haushaltsplan wird für ein Jahr aufgestellt. Die Jahresrechnung (Rechnungsabschluss/ Haushaltsrechnung und Kassenabschluss) zeigt die Abwicklung des Haushaltsplans. Die Kameralistik beschreibt die Form der Aufzeichnung, wie dieser Haushaltsvollzug dargestellt wird. 12

14 Ergebnis dieser kameralen Aufzeichnung ist demnach keine Erfolgsgröße, sondern die Darstellung der Abwicklung des Haushaltsplans und der Liquidität. Im Gegensatz zur Kameralistik ist das Hauptziel der Doppik (doppelte Buchführung) die Ermittlung des Gewinns bzw. Verlustes einer Periode. Bei der doppelten Buchführung wird der Gewinn auf zwei Arten (eben doppelt ) ermittelt: - durch den Betriebsvermögensvergleich (Indirekte Erfolgsermittlung; diese Rechnung nennt man auch Bilanz). Eine Bilanz ist demnach die Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden eines Betriebes zu einem bestimmten Stichtag. Der Vergleich des Betriebsvermögens in einer Bilanz (Anfangsbilanz) mit der nächsten (Schlussbilanz) zeigt den Gewinn oder Verlust eines Betriebes in einer Periode. - durch den Erfolgsvergleich (Direkte Erfolgsermittlung; diese Rechnung nennt man Gewinn- und Verlustrechnung). Den Gewinn/Verlust eines Unternehmens mittels doppischen Buchungssystems dokumentieren zu können, erfordert die entsprechende Sachkenntnis. Im Vergleich zur kameralen Rechnungssystematik ist die Doppik komplizierter Kosten- und Leistungsrechnung Ein modernes öffentliches Rechnungswesen kommt ohne eine Kosten- und Leistungsrechnung (kurz: KLR) nicht aus. Sie soll Informationen darüber geben, wie viel die Leistungserstellung (also bestimmte Produkte ) an Kosten verursacht hat. Die KLAR erfüllt eine wichtige Informations- und Steuerungsfunktion und stellt ein Instrument zur Führung der Organisation dar. Die Informationen, welche durch KLR generiert werden, sollen - die Grundlage für die Kosten- und Wirtschaftlichkeitskontrolle bilden und somit Transparenz schaffen - als Basis für die Gebührenkalkulation dienen - eine wichtige Grundlage zur Steuerung des Verwaltungsgeschehens sowie für Entscheidungen bzw. Beurteilungen (z.b. Make-or-Buy Entscheidungen) darstellen. 13

15 Die Grundstruktur einer Kostenrechnung besteht aus drei Hauptrechnungen: Die Informationen aus der Kostenartenrechung fließen in die Kostellenrechnung ein. Kostenarten sind beispielsweise Personalkosten, Materialkosten und Kapitalkosten (=Vermögenskosten). Die in der Kostenartenrechnung ermittelten Kosten werden in weiterer Folge einer Kostenstelle zugeordnet (dies erfolgt in der Kostenstellenrechnung). Eine Kostenstelle ist ein Teilbereich der Institution, der kostenrechnerisch selbständig abgerechnet werden soll (z.b. eine Abteilung). Der Einfachheit halber deckt sich häufig die Kostenstellenstruktur mit der Organisationsstruktur der Institution (was nicht immer vorteilhaft ist!). Dies ermöglicht dann eine abteilungsbezogene Wirtschaftlichkeitsrechnung. In der Kostenträgerrechnung werden die Kosten den Leistungen (Produkten), die sie verursacht haben, zugerechnet. Dies ermöglicht schließlich die Aussage, wie viel die Erstellung eines bestimmten Produktes der Institution kostet. 14

16 Einige Begriffe aus der KLR sind für ein grundsätzliches Verständnis notwendig: Dazu gehört die Unterscheidung in fixe, variable und sprungfixe Kosten. - Fixe Kosten sind Kosten die unabhängig von der Leistungen, die die Institution erstellt, anfallen. D.h. Unabhängig davon, ob beispielsweise ein Tischler keinen, fünf oder zwanzig Aufträge hat, werden die Kosten für seine Werkstatt (Miete, Maschinen etc.) immer anfallen. Man nennt diese Kosten auch mengenunabhängig Kosten (da nicht von der Ausbringungs-/Leistungsmenge abhängig sind) oder Kapazitätskosten. - Variable Kosten (oder auch proportionale Kosten) verändern sich mit der Anzahl der erstellten Leistungen (z.b. das Material, dass der Tischler für seinen Aufträge verwendet). Man nennt dies Kosten auch mengenabhängige Kosten. - Sprungfixe Kosten sind solche, die bis zu einer bestimmten Kapazitätsgrenze fix sind. Wird diese Grenze jedoch überschritten, springen die Kosten auf eine höheres Niveau. (z.b. nimmt der Tischler so viele Aufträge an, dass seine spezielle Hobelmaschine völlig ausgelastet ist, dann muss er sich beim nächsten zusätzlichen Auftrag auch den Ankauf eines neuen, zusätzlichen Gerätes überlegen.) 15

17 DER SPEZIALIST FÜR PUBLIC CONSULTING Controlling Anders als die Kontrolle versucht das Controlling relevante Informationen für die Steuerung und Lenkung (zukünftig!) einer Institution zur Verfügung zu stellen. Es geht nicht um eine (nachträgliche) Fehlersuche, sondern um eine prozessbegleitende Unterstützung. Blick des Controllings liegt also in der Zukunft: Die Vergangenheit ist nur in dem Ausmaß von Interesse, wie sie in die Zukunft wirkt oder zur besseren Bewältigung der Zukunft beiträgt. Es soll dazu dienen, Verwaltungshandeln in Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit zu begleiten. Die Funktion des Controllings wird in der öffentlichen Verwaltung häufig durch eine eigens dafür geschaffene Stabstelle wahrgenommen. Im Controlling geht es u.a. um folgende Fragen: - Welche Leistungen sollen von einer öffentlichen Verwaltung erbracht werden, damit diese den gesellschaftlichen Anforderungen gerecht werden kann? - Wir wirken sich diese Leistungen auf den Finanzmittelbedarf einer Verwaltung aus und nach welchen Kriterien können die Finanzmittel den Organisationseinheiten zugewiesen werden? - Wie kann sichergestellt werden, dass die Leistungen so kostengünstig wie möglich erstellt werden? Controlling kann somit als Form der Führungsunterstützung durch Erfassung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen zur Steuerung von Effektivität, Effizienz (Wirksamkeit/ Wirkungscontrolling) und Finanzmittelbedarf / Wirtschaftlichkeit verstanden werden. Man unterscheidet das strategische und das operative Controlling: Strategisches Controlling beschäftigt sich mit Instrumenten und Analysen, die die langfristigen Ziele einer Institution zum Inhalt haben. Dabei geht es darum, Trends und Veränderungen zu erkennen, zukünftigen Entwicklungen zuvorzukommen und entsprechende Steuerungsmaßnahmen zu setzen (Strategisches Verwaltungscontrolling). Das Operative Controlling konzentriert sich hingegen auf das tägliche Betriebsund Verwaltungsgeschehen; es versucht steuerungsrelevanten Informationen zur Erledigung des Alltagsgeschäftes aufzubereiten. Zu den Aufgaben des operativen 16

18 Controllings zählen Erfolgs-, Liquiditäts- und Wirtschaftlichkeitsplanung und steuerung. In der öffentlichen Verwaltung wird häufig dem operativen Controlling mehr Bedeutung beigemessen. Dies ändert aber nichts daran, dass auch strategisches Controlling im Verwaltungsbereich Sinn machen würde: Politisches Umfeld, die engen finanziellen Ressourcen und mangelnde personelle (insbesondere fachliche controllingorientierte ) Kapazitäten erschweren dies jedoch. Wie in allen Bereichen kämpft auch das Controlling in der öffentlichen Verwaltung mit dem Problem, dass die Zielgrößen in einer öffentlichen Verwaltung schwierig operationalisierbar sind. D.h. Abbildung von Erfolg oder Misserfolg ist aufgrund der Gemeinwohlorientierung wenn überhaupt nur sehr schwierig abbildbar. Aussagefähige Kennzahlensysteme, wie man sie aus der Wirtschaft kennt, findet man im Verwaltungsumfeld kaum Finanzierung Wie bereits erwähnt, versucht die Betriebswirtschaft Probleme zu lösen, die den Produktionsprozess einer Institution betreffen. Ausgangspunkt ist demnach der Produktionsprozess einer Organisation (Unternehmen). Eine Funktion, die sich über den gesamten Produktionsprozess wichtig ist, ist das bereits kurz dargestellte Rechnungswesen. Ebenso wichtig (den gesamten Produktionsprozess betreffend) sind Fragen der Finanzierung. Unter Finanzierung wird allgemein die Beschaffung, Verwendung und Rückzahlung finanzieller Mittel verstanden. Finanzierungsziele sind häufig dadurch gekennzeichnet, dass sie zueinander im Widerspruch stehen: Liquide zu sein (also bei Fälligkeit all den fälligen Zahlungsverpflichtung nachkommen zu können - Zahlungsfähigkeit) und Rentabilität rufen Zielkonflikte hervor. Gleiches gilt für das Finanzierungsziel Sicherheit und Rentabilität. 17

19 Bei den Finanzierungsarten erfolgt die Systematisierung grundsätzlich nach zwei Kriterien: Nach der Herkunft des Kapitals: Innenfinanzierung und Außenfinanzierung Nach der Rechtstellung des Kapitalgebers: Eigenfinanzierung und Fremdfinanzierung Vor allem für den Bereich der öffentlichen Verwaltungen aber auch der öffentlichen Betriebe ist eine solche Gliederung nicht immer sinnvoll. Besser lassen sich hier Gruppen von Finanzierungsformen bilden. Diese (in der Folge beispielhaft angeführten) Möglichkeiten der Finanzierung werden selbstverständlich im öffentlichen Haushalt, im öffentlichen Betrieb und in der einzelnen öffentlichen Verwaltung unterschiedliche Bedeutung haben. Zu den Gruppen von Finanzierungsformen zählen: - Finanzierung über Abgaben: in Form von Steuern, Zuweisungen, Gebühren, Beiträge, Zölle - Zuführungen durch den Träger: Eigenfinanzierung, Zuführung über laufende Mittel, Zuschüsse zur Defizitdeckung - Kreditfinanzierung: Kapitalmarktkredit, Leasing, Bausparen - Finanzierung aus privaten Quellen: Public Private Partnership Modelle (kurz: PPP-Modelle), Factoring, Sponsoring - Finanzierung aus Erwerbseinkünften - Sonstiges: Vermögensumschichtung, Mitteleinsparung Einige ausgewählte Finanzierungsmöglichkeiten im Detail: Bei der Finanzierung über das Leasing werden Anlagen (z.b. typischerweise Computer, Maschinen und vor allem Autos) oder Gebäude dem Leasingnehmer zur Nutzung überlassen. Aus finanzierungstechnischer Sicht wird die Aufbringung des Investitionsbetrages durch die periodische Zahlung von Leasinggebühren ersetzt. Damit fällt die finanzielle Belastung der Investition nicht im Jahr der Anschaffung an, sondern wird über die Nutzungsdauer verteilt. Obwohl der Leasingnehmer sich zwar nicht verschulden muss, bedeutet das Leasingverhältnis trotzdem eine finanzielle Belastung für zukünftige Jahre. Der finanzielle Spielraum für die nächsten Jahre wird daher kleiner. Häufig ist die Leasingvariante bei der Finanzierung teurer als eine Kreditfinanzierung. Daher werden Leasingfinanzierung oft Zusatzleistungen (z.b. Übernahme von Wartungsarbeiten, Serviceverträge ) gerechtfertigt. Vorteile des Leasings liegen vor allem in einer schnelleren Anpassung des Anlagevermögens an den jeweiligen aktuellen Stand der Technik. Ob schließlich eine Leasingvariante vorteilhaft ist, hängt vom Einzelfall ab. PPP-Modelle (Public Private Partnership-Modelle) sind extrem vielfältig im Wesentlichen handelt es sich immer im Formen der Zusammenarbeit von einem 18

20 (oder mehreren) privatwirtschaftlichen Unternehmen und der öffentlichen Hand. Stellvertretend für die Vielzahl an Möglichkeiten soll hier das Betreibermodell kurz erwähnt werden. Bei dieser Form einer PPP übernimmt ein privates Unternehmen die Finanzierung, die Errichtung und das Betreiben eines Betriebes anstelle der öffentlichen Hand (z.b. Kläranlage). Abgegolten werden die Dienste des Privaten aus dem Gebührenaufkommen, das von der öffentlichen Hand eingehoben wird. Auch das Sponsoring gewinnt als Finanzierungsinstrument im öffentlichen Bereich immer mehr an Bedeutung. Hier unterstützen private Unternehmen Veranstaltungen (z.b. im kommunalen Kultur- und Sportbereich) oder Leistungen der öffentlichen Verwaltung mit bestimmten Marketingzielen (z.b. Imageverbesserung des Unternehmens, Namens- bzw. Firmennennung bei der Veranstaltung) Personalwesen - Die Personalpolitik: Sie versucht, den Einsatz der menschlichen Arbeit und der verfügbaren Potentiale (!) sinnvoll zu gestalten. - Die Personalplanung orientiert sich an den personalpolitischen Zielen. Dabei geht es um die Festlegung des Personalbedarfs (qualitativ und quantitativ), die Ausarbeitung von Aus- und Weiterbildungskonzepten sowie die Planung von Personalzuweisungen. - Die Personalbeschaffung beschäftigt sich Möglichkeiten der Bewerbersuche, der Personalauswahl, der Personaleinstellung sowie deren Einarbeitung und Einführung von neuen Mitarbeitern der Institution. - Die Personalführung befasst sich mit dem Verhältnis der Führungskräfte zu den Mitarbeitern, das sich in den verschiedenen Führungsstilen ausdrückt. - Formen der Personalentlohnung beziehen sich auf die Möglichkeiten, die Mitarbeiter anhand verschiedener Kriterien zu entlohnen (z.b. Zeitlohn, Leistungslohn, Ergebnisbeteiligung, soziale Leistungen). - Die Personalentwicklung kümmert sich um die Maßnahmen zur beruflichen und persönliche Förderung der Mitarbeiter. Dies umfasst Konzepte zur Laufbahnförderung und Karriereplanung sowie Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung. Das Personalmanagement ist im öffentlichen Bereich durch bestimmte Besonderheiten gekennzeichnet: Eine wesentlicher Faktor ist die Stellung der Beamten im öffentlichen Dienst. Kennzeichnend dafür sind u.a. - die Bindung von Besoldung und Vergütung an das übertragene Amt (und an die geforderte Leistung, sog. Leistungsprinzip, und das Laufbahnprinzip) - die Treuepflicht des Beamten, die Fürsorgepflicht des Dienstgebers und der Schutz vor Entlassung. Diese Rahmenbedingungen sind Basis für 19

21 Diskussionen über Anreizgestaltungssysteme und Motivationsmöglichkeiten für die Mitarbeiter in öffentlichen Verwaltungen. In jeder Großorganisation ist die Personalpolitik ein sensibler Bereich, weil der latente Konflikt zwischen ökonomischen und sozialen Zielen vermieden werden soll. Im öffentlichen Dienst ist sie zusätzlich noch ein Stück Gesellschaftspolitik die öffentliche Hand soll Vorreiter bei der Gestaltung humaner und fortschrittlicher Arbeitsbedingungen sein. Gleichzeitig sind Verwaltung und Politik in einem System (politisch-administrative System) verwoben, was ebenso zu Spannungen führen kann Absatz/ Marketing Die Betriebswirtschaft zieht den Produktionsprozess in einer Institution als Basis für weitere Betrachtungen heran: Interessante Fragestellung ergeben sich auch am Ende des Produktionsprozesses; nämlich beim Absatz der Leistung (eine Erweiterung des Begriffs Absatz stellt das Marketing dar.) Marketing versteht sich als kundenorientierte Unternehmensführung also die konsequente Ausrichtung sämtlicher Unternehmensaktivitäten an den Bedürfnissen der Kunden. Für die öffentliche Verwaltung bedeutet dies, das Leistungsprogramm und die Aufgabenerfüllung an den Bedürfnissen, und vor allem am Bedürfniswandel der Bürger zu orientieren. Dies macht die genaue Kenntnis über die derzeitige Aufgabenerfüllung und eine Analyse über zukünftige Bedürfnisse und Ansprüche der Bürger notwendig. Zu den Marketingzielen einer öffentlichen Verwaltung könnten z.b. Steigerung der Bürgerfreundlichkeit, Erhöhung der Nachfrage in bestimmten Leistungsbereichen, Imageverbesserungen zählen. 5. Ausblick: Das New Public Management / Neues Steuerungsmodell Im Zuge der Reformprozesse im Bereich der öffentlichen Verwaltungen kehren einige Schlagworte immer wieder eines davon ist das New Public Management, die Wirkungsorientierte Verwaltung oder das Neue Steuerungsmodell. Alle diese Reformentwicklungen sind durch ähnliche Elemente gekennzeichnet, wobei diese einzelnen Elemente jedoch unterschiedlich stark betont werden. 20

22 Betont werden im Reformprozess unter anderen die folgenden Aspekte: - Verstärkte Bürgerorientierung: In diesem Zusammenhang wird auch gerne der Begriff der vermehrten Kundenorientierung (also die Ausrichtung der Leistungen an die Bedürfnisse der Kunden ) verwendet. Vor allem in jenen Bereichen, in denen Leistungen gegen Entgelt abgesetzt werden, ist dieser Begriff gut vorstellbar. Ähnliches meint auch der Begriff der Dienstleistungsorientierung (nämlich die Orientierung an der Dienstleistung und damit am Wert der Leistung für den Bürger/Kunden) - Von der Inputorientierung zur Outputorientierung: - Wettbewerbsorientierung: Nicht selten fehlen im öffentlichen Bereich Wettbewerbsstrukturen. D.h. es geht um Güter, die nicht auf einem Markt gehandelt werden sollen oder nicht am Markt gehandelt werden können (weil sie beispielsweise niemand vermarkten würde oder weil sie dann nicht allen zugänglich wären). Trotzdem versucht man auch in jenen Bereichen den Wettbewerb zu betonen, da man sich erhofft, niedrigere Kosten und bessere Standards zu erreichen. Ein Mittel zur Stärkung des Wettbewerbs sind Kontrakte (bzw. Vereinbarungen), Kosten- und Leistungsvergleiche mit Privaten und Ausschreibungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Solche und ähnliche Instrumente finden im Reformprozess verstärkt Anwendung Organisationsentwicklung Eine wesentliche Voraussetzung zur Erreichung von Zielen in Reformprozessen ist die Organisationsentwicklung. Allgemein versteht man unter Organisationsentwicklung (OE) einen längerfristig angelegten organisationsumfassenden 21

23 Entwicklungs- und Veränderungsprozess Der Prozess beruht auf Lernen aller Betroffenen durch direkte Mitwirkung und praktische Erfahrung Kriterien professioneller Organisationsentwicklung. Ziel: Organisationsentwicklung verfolgt eine doppelte Zielsetzung: Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Organisation (Effektivität) Verbesserung der Qualität des Arbeitslebens für die in ihr tätigen Menschen (Humanität) Trägerschaft: Die Organisationsentwicklung wird von der Gesamtheit aller Mitglieder einer Organisationseinheit, z.b. eines Betriebes, einer Abteilung einer Gruppe getragen. Inhalt: Bearbeitung konkreter Fragen Probleme der täglichen Arbeit Fragen der gemeinsamen Zukunft Beteiligung der Betroffenen Die einzelnen Schritte der Organisationsentwicklung (Analyse, Planung, Durchführung und Auswertung) vollziehen sich auf der Grundlage offener Information und aktiver Mitwirkung der Betroffenen. Diagnose Jeder Maßnahmenplanung geht eine eingehende, gemeinsame Problemerhebung, - definition und analyse voraus. Prozessorientiertes Vorgehen OE ist ein Lern- und Entwicklungsprozess der gesamten Organisation. Die Einflussnahme erfolgt im weitesten Sinn durch eine Verbesserung der Kommunikation. (Einleiten von Teamarbeit, Erweiterung der Handlungsspielräume, ) Rollende Planung OE ist ein geplanter Prozess, beruht jedoch auf experimentellen Vorgehen. Die Planung erfolgt Schritt für Schritt aufgrund von Auswertungen und Reflexion der jeweils erzielten Ergebnisse. Informationsrückkopplung 22

24 Wichtiges Element ist der offene Informations- und Meinungsaustausch zwischen Personen und Gruppen sowohl in Sach- als auch in Verhaltensfragen. Konfliktbearbeitung Individuelle und Gruppenprozesse sollen offengelegt werden um bestehende Machtverhältnisse und vorhandene Konflikte transparent zu machen und auf dem Verhandlungswege neuen Lösungen zugeführt werden. Kontinuität der Entwicklung Von der OE kann nur gesprochen werden, wenn und solange der Entwicklungsprozess in Gang ist. Das setzt eine weitestgehende Kontinuität der an diesem Prozess beteiligten Personen voraus. Ganzheitliche Perspektive In der OE werden Individuum, Organisation, Umwelt und Zeit ganzheitlich, d.h. in seinen Wechselwirkungen und Systemzusammenhängen betrachtet. 6. Ansätze der Volkswirtschaftslehre Die Volkswirtschaftslehre als wissenschaftliche Disziplin befasst sich mit den Tätigkeiten des einzelnen, der Gesellschaften und des Staates, soweit sie mit der Gewinnung und dem Verbrauch von knappen Gütern zusammenhängen. Knappe Güter sind solche, die einesteils begehrt und anderenteils nur begrenzt verfügbar sind. Von Anfang an waren es vor allem drei Ziele die dabei verfolgt und sich die Menschen mit dieser Thematik befassten, nämlich das Erklärungsziel, das Vorhersageziel und das Gestaltungsziel. Das Erklärungsziel versucht zu erklären, dass der Volkswirtschaftler ökonomische Verstehen zu erklären. Das nachgeordnete Vorhersageziel ermöglicht nach der Erkenntnis des Wirtschaftsablaufes und der gesetzmäßigen Zusammenhänge die Vorhersage (Prognose) künftiger Ereignisse. Neben diesen beiden verfolgt die Ökonomik seit jeher das Gestaltungsziel, das bedeutet, sie will die Wirtschaftspolitik und die Gesellschaft insgesamt beraten und zum Beispiel eine bestimmte Organisationsform des Wirtschaftens (etwa eine marktoder planwirtschaftliche) vorschlagen. 23

25 Zur Erreichung dieser drei Ziele bedient sich die Volkswirtschaftslehre der Empirie und der Theorie. Unter einer Theorie versteht man ein System von Definitionen, Bedingungen (Prämissen) und Aussagen (Hypothesen). 6.1 Gleichgewicht und Ungleichgewicht. Stabilität Der Begriff des Gleichgewichts nahm in der Volkswirtschaftslehre seit ihrem Beginn eine zentrale Stellung ein. Ein gleichgewichtiger Zustand ist laut Definition zeitlich beständig, während ein ungleichgewichtiger nur vorübergehenden Charakter hat. Es ist deshalb wahrscheinlicher, dass sich die Volkswirtschaftslehre in einem Zustand des Gleichgewichts befindet oder zumindest diesem zustrebt. Ein gleichgewichtiger Zustand dient als Bezugspunkt der Theorie. Wenn beispielsweise der Gleichgewichtspreis auf einem vollkommenen Markt fünf Euro beträgt, der momentane Preis aber drei Euro beträgt, so kann ein Steigen des Preises vorhergesagt werden. Durch Vergleich von Gleichgewichts- und tatsächlichen Größen lässt sich also als die zukünftige Bewegungsrichtung angeben. Gemäß ihrer Reaktion auf äußere Störungen teilt man die Gleichgewichte ein in stabile, indifferente und labile. Bei einem stabilen Gleichgewicht bewirken innere Kräfte eine Rückkehr zum Gleichgewicht, falls eine äußere Störung auftritt. Bei einem indifferenten Gleichgewicht fehlen solche Kräfte, und das ursprüngliche Gleichgewicht wird nach einer Störung nicht wieder erreicht. Von einem labilen Gleichgewicht spricht man, wenn die Störung eine fortschreitende Entfernung von der Ausgangslage bewirkt. stabil indifferent labil Daraus lässt sich für die ökonomische Analyse grundlegende Erkenntnis ziehen, dass ein Gleichgewicht stabil sein muss, soll es ökonomische Bedeutung haben. Denn sonst wird man nicht schließen können, dass ein wirtschaftliches System dem Gleichgewicht zustrebt, es wird sich vielmehr in nicht näher definierbaren Ungleichgewichtszuständen bewegen. Jede Gleichgewichtsanalyse muss daher mit einer Stabilitätsanalyse einhergehen, welche die Bedingungen für ein stabiles Gleichgewicht aufzeigt. 24

26 6.2 Ex post- versus ex ante-analyse Gemäß dem zeitlichen Verhältnis von Analyse und Analysegegenstand unterscheidet man ex post und ex ante-analysen. Die ex post-analyse (lat. ex post nach geschehener Tat) betrachtet ihr Objekt im nachhinein. Die ex ante-analyse stellt dagegen auf Plangrößen ab. Sie fordert, dass im Gleichgewicht Angebot und Nachfrage übereinstimmen. 6.3 Mikroökonomik versus Makroökonomik Nach herrschender Auffassung werden Mikro- und Makroökonomik wie folgt abgegrenzt: Ausgangspunkt der Mikroökonomik ist das einzelne Wirtschaftssubjekt. Dieses hat vielfältige ökonomische Entscheidungen zu treffen, ein Haushalt etwa Konsum-, ein Unternehmen Investitionsentscheidungen. Die Mikroökonomik versucht nun, die Einzelentscheidungen und von da aus das wirtschaftliche Geschehen insgesamt zu erklären. So analysiert man etwa die Angebots- und Nachfragefunktionen für ein Gut und bestimmt den markträumenden Preis (Partialanalyse), andererseits werden die Bedingungen für ein Gleichgewicht auf allen Märkten untersucht (Totalanalyse). Die Makroökonomik unterscheidet sich hiervon durch eine andere Betrachtungsweise. Sie geht nicht vom einzelnen Haushalt aus, sondern vom Aggregat (der Zusammenfassung) aller Haushalte; nicht vom individuellen Unternehmen, sondern vom Unternehmensaggregat; sie untersucht nicht das Angebot eines Gutes, sondern das aggregierte Güterangebot. Kennzeichnend für die Makroökonomik ist also der zweifache Aggregationsprozess: Einesteils werden die Wirtschaftssubjekte zu Aggregaten oder Sektoren zusammengefasst, anderenteils die Güter zu Güterbündeln. Innerhalb der Makroökonomik befasst man sich vor allem mit den Problemkreisen Konjunktur, Beschäftigung und Wachstum, und es ist offenbar, dass diese Fragen sich auf Globalgrößen, nämlich die Arbeitslosenquote und das Sozialprodukt richten. 6.4 Die Rolle des Staates. Ziele und Mittel der Wirtschaftspolitik 25

27 Welche ökonomischen Funktionen kommen dem Staat in einer gegebenen Wirtschaftsordnung zu? Die Beantwortung dieser Frage hängt offenbar von der Wirtschaftsordnung ab; sie ist nur für eine Mischwirtschaft von Belang. Innerhalb einer reinen Marktwirtschaft oder reinen Zentralverwaltungswirtschaft sind die Kompetenzen dagegen eindeutig verteilt. Die Wirtschaftsordnung Österreichs ist die einer Mischwirtschaft, in der die grundsätzliche Priorität des Marktes durch staatliche Maßnahmen ergänzt wird. Die möglichen Ziele der staatlichen Wirtschaftspolitik: Allokationsziele, Distributionsziele und Stabilisierungsziele In die ökonomische Allokation, das ist die Verteilung knapper Ressourcen auf alternative Verwendungszwecke, kann der Staat eingreifen, wenn er diese für nicht wünschenswert hält. Das ist einesteils bei meritorischen Gütern der Fall (Beispiel: Subventionierung von Schulmilch) oder bei marktlichen Fehlallokationen aufgrund externer Effekte. Externe Effekte etwa liegen vor, wenn ein Unternehmen die Umwelt durch Abgase belastet und damit gesellschaftliche Kosten verursacht, ohne diese Kosten selbst zu tragen. Hier kann der Staat durch geeignete Maßnahmen eine Internalisierung der Kosten herbeiführen. Die Distribution, also die Verteilung von Einkommen auf Personen, Personengruppen oder Produktionsfaktoren, kann prinzipiell vom Staat beeinflusst werden, wenn die marktliche Distribution nicht mit der politisch gewünschten übereinstimmt. Als Maßnahmen kommen hier etwa ein progressiver Einkommensteuertarif oder Transferzahlungen in Frage. Das Ziel der Stabilisierung wurde in Österreich in der Vergangenheit mit Stabilitätsund Wachstumsgesetzen durch folgende Teilziele definiert: Stabilität des Preisniveaus hoher Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum. Die wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen wurden dabei durch den Bund und den Ländern selbständig gewählt. Man nennt diese Vorgehensweise diskretionäre Politik. Dabei gibt der Gesetzgeber bestimmte Zielvorgaben, überlässt aber der Exekutive jedoch die Entscheidung darüber frei, auf welchem Wege die Ziele zu erreichen sind. 26

28 Anders ist es mit der regelgebundenen Politik. Hier definiert der Gesetzgeber gleichzeitig den Mitteleinsatz, sodass die Tätigkeit der Exekutive in die Nähe reiner Verwaltung rückt. Um die Ziele hoher Beschäftigungsstandard und Preisniveaustabilität zu erreichen; man versteht darunter eine Inflationsrate von Null und unter hohem Beschäftigungsstand das nicht Vorhandensein von Unterbeschäftigung, muss der Staat folgende Mittel einsetzen: die Geldpolitik die Finanzpolitik sowie die Politik der direkten Eingriffe. Die Geldpolitik ist, grob gesprochen, Geldmengenpolitik oder Zinspolitik. Die Finanzpolitik umfasst alle Maßnahmen, welche die Budgets oder Haushaltspläne der Gebietskörperschaften betreffen. Durch Handhabung der Budgets, also durch Festlegung von Höhe und Art der Einnahmen und Ausgaben, lassen sich sowohl Allokations- und Distributions- als auch Stabilisierungsziele verfolgen. Mit der Politik der direkten Eingriffe schließlich hält der Staat die Privaten durch Ge- und Verbote zu einem Tun oder Unterlassen an. Die Politik der direkten Eingriffe wirkt von den drei genannten Instrumentengruppen am unmittelbarsten. Im weiteren ist darüber hinaus von der Lohn- und Preispolitik die Rede, die man zur Politik der direkten Eingriffe zählen kann. Idealtypisch lassen sich zwei Positionen, welche Aufgaben der Staat zur Sicherung der Stabilität übernehmen soll, festhalten; dies sind der Wirtschaftsliberalismus und der Interventionismus. Haltung des Wirtschaftsliberalismus es besteht keine Notwendigkeit, eine Marktwirtschaft zu stabilisieren, da diese in sich selbst stabil ist. darüber hinaus kann der Staat keine wirksame Stabilisierungspolitik betreiben. versucht er dies gleichwohl, so ergeben sich falsche, falsch dosierte oder zeitlich verzögerte Wirkungen, die destabilisierend wirken. Haltung des Interventionismus eine Marktwirtschaft muss stabilisiert werden, da sie nicht immer in sich selbst stabil ist. allein der Staat kann eine wirksame Stabilisierungspolitik durchführen. er erreicht dies durch geeigneten Einsatz der geld- und fiskalpolitischen Instrumente sowie durch direkte Eingriffe. Es ist ersichtlich, dass die beiden Positionen und deren Vertreter uneins sind. Ihre so gegensätzliche Auffassungen gründen sich teils auf eine unterschiedliche ideologische Grundhaltung. 27