Qualitätsmanagement in öffentlichen Verwaltungen

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1 Qualitätsmanagement in öffentlichen Verwaltungen Selbstbewertung als Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung am Beispiel der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach BACHELORARBEIT zur Erlangung des akademischen Grades Bachelor of Arts in Business FH Oberösterreich Studiengang: Sozial- und Verwaltungsmanagement, Linz Studienzweig: Management öffentlicher Dienstleistungen Verfasserin: Magdalena Greiner Gutachter: DI Peter Reitinger, MBA Rohrbach, 31. Mai 2013

2 Erklärung Ich erkläre eidesstattlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen nicht benutzt und die den benutzten Quellen entnommenen Stellen als solche gekennzeichnet habe. Die Arbeit wurde bisher in gleicher oder ähnlicher Form keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegt. Rohrbach, 31. Mai 2013 Magdalena Greiner

3 Kurzfassung Qualitätsmanagement ist in öffentlichen Verwaltungen ein bedeutendes Thema. Im Laufe der vergangenen Jahre und der raschen Veränderungen tragen die Leistungsqualität und die Sicherung wesentlich zur Verwaltungsmodernisierung bei. Komplexe Verhältnisse und Entwicklungen erfordern geeignete Instrumente und Methoden, wo interne und externe Einflüsse integriert werden können, vorhandenes Potenzial und Kompetenzen ausgebaut, weiterentwickelt oder neu gestaltet werden. Dazu eignet sich die Selbstbewertungsmethode, auf die in der vorliegenden Bachelorarbeit eingegangen wird. Es wird erläutert, welche Stellung eine Selbstbewertung in einem Managementsystem und Kontrollsystem einnimmt und welche Rolle der PDCA-Zyklus als wiederkehrender Kreislauf spielt. Im Mittelpunkt dieser Bachelorarbeit stehen zwei Selbstbewertungsmethoden, ISO - International Organisation for Standardization und CAF Common Assessment Framework in Kombination mit WOV 2021 Management- und Unternehmenskonzept der Oö. Landesregierung. Im Praxisteil werden am Beispiel der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach die Erfahrungen der CAF-Selbstbewertung dargestellt und veranschaulicht welchen Beitrag Selbstbewertungen für eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung leisten. I

4 Abstract Quality management is a common and important topic in public administration. Over last years rapid changes, performance management and quality assurance make an important contribution to modernize public administration. Complex conditions and developments require suitable instruments and methods, to integrate internal and external influences and to improve, develop or renew available capabilities and competences. Therefore self-assessment methods are recommended. This thesis describes which position and importance self-assessments and the PDCA-Cycle have in a management and control system. The bachelor thesis focuses on two self-assessments methods. On the one hand it deals with ISO International Organisation for Standardisation and on the other hand it deals with CAF Common Assessment Framework in combination with WOV 2021 management and organisation concept of the Upper Austrian administration. The practical part illustrates district administration of Rohrbach and the experiences with the common assessment framework self-assessment. II

5 INHALTSVERZEICHNIS Abbildungsverzeichnis... V Tabellenverzeichnis... V Abkürzungsverzeichnis... VI 1. Einleitung Ausgangslage Ziel und Forschungsfrage Aufbau und Methodik Literaturauswertung Interviews Auswertung Praktikum Vom Managementsystem zur Selbstbewertung Managementsystem Kontrollsystem Selbstbewertung als Teil des Managementsystems und der Kontrolle Ausgewählte Selbstbewertungsmethoden CAF Definition Anwendbarkeit Bedeutung Zertifizierung ISO (internes Audit) Definition Anwendbarkeit Bedeutung Zertifizierung...32 III

6 4. Antworten auf Forschungsfragen aus der Theorie Selbstbewertung mittels CAF am Beispiel der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach Allgemeines der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach Ablauf der CAF Selbstbewertung der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach Analyse der Ergebnisse des CAF-Einsatzes Erkenntnisse aus den Interviews und aus dem Praktikum Erkenntnisse aus den Interviews Zusammenfassung der Ergebnisse der Befragung Erkenntnisse aus dem Praktikum Zusammenfassung der aus dem Praktikum gewonnen Erkenntnisse Antworten auf Forschungsfragen aus theoretischer und praktischer Sicht Zusammenfassung, Resümee und Ausblick...77 Literaturverzeichnis Anhang Anmerkung Aufgrund der leichteren Lesbarkeit wird in der folgenden Arbeit die männliche Form verwendet. Entsprechende Begriffe gelten im Sinne einer gendergerechten Sprache grundsätzlich für beide Geschlechter. IV

7 ABBILDUNGSVERZEICHNIS Abbildung 1: Das kybernetische Viable System Model (VSM)...10 Abbildung 2: Management- und Prozesskreisläufe...11 Abbildung 3: Controllingsystem/Kontrollsystem Ausschnitt des VSM-Modells...12 Abbildung 4: CAF-Modell in Anlehnung an das EFQM-Modell...18 Abbildung 5: Kriterium 1.1 inklusive Beispiele...20 Abbildung 6: PDCA-Zyklus (Deming-Kreis)...21 Abbildung 7: Bewertungsskala für Befähigerkriterien...22 Abbildung 8: Bewertungsskala für Ergebniskriterien...23 Abbildung 9: Erweitertes Qualitätsmanagementmodel der DIN EN ISO Abbildung 10: Steuerungs- und Regelkreis des Land OÖ. mit den 7 WOV Entwicklungsfeldern...41 Abbildung 11: Teilkonzept Qualitätsmanagement des WOV Abbildung 12: Auszug der Stärken-Schwächen-Analyse der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach...47 Abbildung 13: Auszug der Verbesserungsvorschläge der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach...48 Abbildung 14: CAF Auswertung 2012 der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach...49 Abbildung 15: Auszug der Ergebnisse des Aktionsworkshops der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach...51 Abbildung 16: Auswertung Feedbackbogen: sinnvoll CAF anzuwenden...61 Abbildung 17: Auswertung Feedbackbogen: weitere Teilnahme einer CAF-Selbstbewertung...62 TABELLENVERZEICHNIS Tabelle 1: Bedeutung der Selbstbewertung in einem Managementsystem und Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung...36 Tabelle 2: Organisation der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach...40 V

8 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BH bzw. CAF CAFFEX DIN EFQM EN etc. inkl. INTOSAI IKS ISO KDZ lt. PDCA RO TQM usw. WOV z.b. Bezirkshauptmannschaft beziehungsweise Common Assessment Framework CAF-Feedback-Experten Deutsches Institut für Normung European Foundation für Quality Management Europäische Normung et cetera inklusive Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden internes Kontrollsystem International Organisation for Standardization Zentrum für Verwaltungsforschung Laut plan, do, check, act Rohrbach Total Quality Management und so weiter wirkungsorientierte Verwaltung zum Beispiel VI

9 1. Einleitung 1.1. Ausgangslage Öffentliche Verwaltungen sind gefordert, sich dem wachsenden Anpassungsdruck und Anforderungen von Kunden und Bürgern zu stellen. Der Begriff Verwaltungsmodernisierung tritt an dieser Stelle in den Vordergrund und spricht vor allem aufgrund der finanziellen Lage die Verwaltungsstruktur an. 1 Nicht nur wegen der finanziellen Lage, sondern auch die zunehmend komplexen Aufgaben einer öffentlichen Verwaltung und damit verbundenen Herausforderungen, erfordern eine Modernisierung in der Verwaltung. In diesem Übergang zur modernen Verwaltung müssen Instrumente entdeckt, Ziele gemeinsam definiert und die Prozesse laufend weiterentwickelt werden. Darüber hinaus sollte eine Organisation die Fähigkeit besitzen, seine dynamischen organisationalen Kompetenzen zu entwickeln. Das heißt, die internen und externen Einflüsse integrieren und vorhandene Kompetenzen ausbauen, weiterentwickeln und neu gestalten, um den Anforderungen des komplexen und dynamischen Umfeldes gerecht zu werden. 2 Meister-Scheufelen, Kanzlerin der Dualen Hochschule Baden-Württermberg, sieht die Veränderung der Verwaltung ähnlich, wie oben genannt. Sie spricht von einem ständigen Wandel, komplexen Aufgaben, steigende Anzahl der Vorschriften, Zunahme der zu berücksichtigenden Aspekte und vielfältigere Angelegenheiten von Verwaltungen, die diese in der heutigen Zeit zu bewältigen haben. Die Erwartungen der Bevölkerung und der Wirtschaft an die Qualität von Verwaltungsleistungen sind gewachsen. Zugleich sind auch Ansprüche an Transparenz und Partizipation gestiegen. 3 Meister-Scheufelen beschreibt den Zugang der Gesellschaft zur Verwaltung folgend: Eine Bürgergesellschaft bedingt ein anderes Verhältnis von Staat und Bürgern. Die Akzeptanz eines Über- und Unterordnungsverhältnisses ist schon längst durch die Erwartungen der Bürgerschaft, sich auf Augenhöhe zu begegnen, abgelöst worden. 4 1 Vgl. Zink (2004), Vgl. Hill (2011), 39ff. 3 Vgl. Meister-Scheufelen (2012), Meister-Scheufelen (2012),

10 Die Entwicklung zur Zivil- und zur Kommunikationsgesellschaft mit selbstbewussten und kritischen Bürgern verlangt eine Zusammenarbeit auch innerhalb der Verwaltung, die von Offenheit und konstruktiver Diskussionskultur geprägt ist. 5 Dies verlangt mehr Kundenorientierung und Bürgernähe. Sich als Verwaltungsmitarbeiter in die Lage der Kunden zu versetzen und dies mit Augen dieser zu betrachten. Kundenorientierung ist mit Qualitätsorientierung sehr eng verknüpft. Sie sind mit dem Fokus Leistungsqualität ein wichtiges Element der lernenden Organisation. 6 Demnach entwickelt sich die öffentliche Verwaltung zum modernen Dienstleister für Bürger, Wirtschaftsunternehmen, andere Behörden und diverse Institutionen. Die moderne Verwaltung bietet Leistung an, macht Beratungsfunktionen, nimmt Aufträge entgegen und liefert individuelle und adressatengerechte Produkte/Leistungen. Außerdem übernimmt die Behörde die aktive Rolle und wird nicht erst auf Antrag tätig. Diese neue Art der Verwaltung bedeutet Kundenorientierung, Qualitätsorientierung und zugleich die Einführung von Qualitätsmanagementsystemen und instrumenten. Eine wesentliche Rolle wird der optimale Einsatz an Ressourcen spielen, da die Mittel immer knapper werden und trotz Reduzierung die Qualität gleich bleiben oder sogar erhöht werden soll. Somit wird die Organisation mit ihren Mitarbeitern zum Wertschöpfungszentrum, da das Personal und die Leistungsträger eine wertvolle Ressource der Behörde sind. 7 Aus diesem Grund ist Qualitätsmanagement in öffentlichen Einrichtungen notwendig und der Einsatz von Qualitätsmanagementinstrumenten ist dabei sehr wesentlich. Um die Qualität in öffentlichen Verwaltungen zu verbessern, können Instrumente der Selbstbewertung eingesetzt werden. Bei Anwendung solcher Instrumente leisten die Mitarbeiter einen wesentlichen Beitrag zur Qualität der öffentlichen Verwaltung und zur Verwaltungsmodernisierung. Ein umfassendes Qualitätsmanagement befasst sich dementsprechend mit Fragen der Effizienz, der Effektivität sowie der Angemessenheit von staatlich produzierten Leistungen. 8 5 Meister-Scheufelen (2012), Vgl. Maimer/With (2013), Vgl. Schütz (2002), 1. 8 Schedler/Proeller (2011), 84. 2

11 Public Management stellt die Verantwortung für Qualität in den Vordergrund. Diese Verantwortung ist Teil der Aufgabe von Führungskräften, dies in die Organisationskultur zu integrieren und die Rahmenbedingung für Mitarbeiter zu schaffen, damit es diesen möglich ist, eine umfassende Qualität zu entwickeln und zu leben Ziel und Forschungsfrage Ziel dieser Arbeit ist, aufzuzeigen, welche Bedeutung die Selbstbewertung (Selbstkontrolle) in einem Managementsystem insbesondere, Kontrollsystem hat. Weiters soll ermittelt werden, welchen Beitrag Selbstbewertungsmethoden zur Verwaltungsmodernisierung leisten können und ob Zertifizierungen im öffentlichen Dienst Sinn machen. Daraus ergeben sich folgende Forschungsfragen: Welche Bedeutung hat die Selbstbewertung (Selbstkontrolle) in einem Managementsystem insbesondere Kontrollsystem? Welchen Beitrag leisten Selbstbewertungsmethoden zur Verwaltungsmodernisierung? Wozu Zertifizierungen im öffentlichen Dienst? Zur Beantwortung der Forschungsfragen werden verschiedene Methoden gewählt, die im nächsten Punkt näher beschrieben werden Aufbau und Methodik In der Einleitung wird die Relevanz des Themas im Zuge der Ausgangslage beschrieben. Weiters werden das Ziel und die Forschungsfragen dieser Arbeit definiert, sowie die Methodik beschrieben, um zur Beantwortung der Forschungsfragen zu gelangen. Im Hinblick auf Begriffsbestimmungen wird in Kapitel 2 erklärt, wie die Selbstbewertung als Kontrollsystem im Managementsystem integriert ist und welchen Wert die Selbstbewertung als Teils des Managementsystems darstellt. In Kapitel 3 wird auf ausgewählte Selbstbewertungsmethoden eingegangen, insbesondere CAF (Common Assessment Framework) und ISO (International Organisation for Standardization) definiert sowie die Anwendbarkeit, Bedeutung und Zertifizierung näher erklärt. Kapitel 4 konzentriert sich ausschließlich auf die theoretische Beantwortung der Forschungsfragen. 9 Vgl. Drexler (2011),

12 Im Hinblick auf die praktische Anwendung dieses Themas erfolgt die Erläuterung der Selbstbewertung mittels CAF am Beispiel der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach in Kapitel 5. In diesem Kapitel wird zu Beginn die Bezirkshauptmannschaft allgemein dargestellt, weiters der Ablauf der CAF-Selbstbewertung anhand des Beispiels der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach erläutert und anschließend die Ergebnisse des CAF-Einsatzes sowie die der Interviews und des Praktikums diskutiert. Kapitel 6 setzt sich hauptsächlich mit den Antworten auf die Forschungsfragen aus theoretischer und praktischer Sicht auseinander. Abschließend befinden sich im letzten Kapitel die Zusammenfassung, das Resümee und der Ausblick. Die Methodik zur Beantwortung der Forschungsfragen erfolgt mittels umfangreicher Literatur- und Internetrecherche, Interviews und gewonnener Erkenntnisse aus dem Berufspraktikum. Die Theorie wird anhand des praktischen Beispiels der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach erläutert. Es werden Interviews mit Personen geführt und ausgewertet, die bei der CAF-Selbstbewertung teilgenommen, nicht teilgenommen und den Prozess beobachtet haben. Des Weiteren wird eine CAFFEX (CAF-Feedback-Expertin) zum Thema befragt. Zur Beantwortung der Forschungsfragen wurden drei verschieden Methoden gewählt: 1) theoretische Aufarbeitung mittels Literaturauswertung 2) praktische Erkenntnisse aus Interviews 3) praktische Erfahrungen aus dem Berufspraktikum Literaturauswertung Die theoretische Behandlung des Themas erfolgt mit Hilfe umfassender Literaturrecherche, relevanter Basisliteratur und weiterführender vertiefender Fachliteratur sowie Internetrecherche für ergänzende Informationen. Im Zuge der Literatur- und Internetrecherche werden wissenschaftliche Literatur und Fachbeiträge zum Thema Qualitätsmanagement in öffentlichen Verwaltungen verwendet, um die theoretischen Grundlagen zu erarbeiten. Im Hinblick auf aktuelle Herausforderungen und Verwaltungsmodernisierung wurde Literatur des New Public Managements, sowie zu Verwaltungsreformen oder konzepte verwendet. 4

13 Um Informationsmaterial zum Qualitätsmanagementsystem CAF zu erhalten, wurde mit dem KDZ (Zentrum für Verwaltungsforschung) und dem deutschen CAF- Zentrum Verbindung aufgenommen, sowie Kontakt zu einer CAFFEX gehalten. Zahlreiche Literatur und Daten zu ISO, die hauptsächlich von privatwirtschaftlichen Unternehmen vorhanden sind, wurden auf die öffentlichen Verwaltungen dementsprechend angepasst und übertragen. Die praktische Auswertung erfolgte primär aus den Interviews und der Auswertung des Praktikums Interviews Ein Teil der praktischen Erkenntnisse wird aus Interviews gewonnen. Dazu werden Personen befragt, die bei der CAF-Selbstbewertung der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach teilgenommen, nicht teilgenommen und beobachtet haben. So soll eine möglichst differenzierte und umfassende Sichtweise zum Thema gewonnen werden. Dafür ist vorab die Erstellung eines Interviewleitfadens erforderlich, welcher der qualitativen Methode zuzuordnen ist. Unter einem qualitativen Interview wird ein kommunikatives Verfahren verstanden, bei dem versucht wird, die Ansichten zu dem jeweiligen Thema der befragten Personen zu erfahren. 10 Ein qualitatives Interview zeichnet sich dadurch aus, dass die Fragen mehr oder minder offen formuliert werden und die befragte Person frei antworten soll. 11 Zur Methodik des Interviews wird ein Leitfaden verwendet. Ein Leitfadeninterview ist ein unstrukturiertes Interview, wo sich der Interviewer an einem ausgearbeiteten Leitfaden orientiert, die Reihenfolge und Formulierung der Fragen bleibt ihm selbst überlassen. 12 Das Leitfadeninterview hat den großen Vorteil gegenüber quantitativen Methoden wie zum Beispiel dem Fragebogen, dass in der relativ offenen Interviewsituation die Sichtweisen der Interviewpartner gut erfasst werden können. Das Verfahren soll in dieser Arbeit ermöglichen, mehr über die CAF- Selbstbewertung und das Qualitätsmanagement in Bezug auf die Bezirkshauptmannschaft zu erfahren. 10 Vgl. Heinze (2001), Vgl. Flick (2011), 222ff. 12 Vgl. Lamnek (2005),

14 Auswertung Praktikum Aufgrund des verpflichtenden Praktikums an der Fachhochschule OÖ im Studienzweig Management öffentlicher Dienstleistungen, der im Studiengang Sozial- und Verwaltungsmanagement integriert ist, hat sich die Verfasserin für ein Berufspraktikum in einer öffentlichen Verwaltung entschieden. Dieses wurde von 24. September 2012 bis 27. November 2012 in der Bezirksverwaltungsbehörde, Bezirkshauptmannschaft Rohrbach, absolviert. Ziel des Berufspraktikums war es, die CAF- Selbstbewertung zu begleiten und darüber hinaus die Tätigkeiten und Aufgaben einer öffentlichen Verwaltung kennenzulernen. Diese gewonnen Erkenntnisse, Erfahrungen und sämtliche Auswertungen aus dem Praktikum werden in den jeweiligen Kapiteln in die Arbeit fließen, sodass theoretische Kenntnisse mit praktischen Beispielen hinterlegt werden. Schwerpunktmäßig sind diese Auswertungen in Kapitel 5 verankert, das von der Selbstbewertung mittels CAF handelt. Weitgehend unterliegen die Erkenntnisse und Erfahrungen aus den Beobachtungen des Praktikums. Unter Beobachtung verstehen wir das systematische Erfassen, Festhalten und Deuten sinnlich wahrnehmbaren Verhaltens zum Zeitpunkt seines Geschehens. 13 Ziel der Beobachtung ist, das Geschehen möglichst genau zu erfassen. Die Beobachtung ist eine grundlegende Methode und eignet sich vor allem zur Datengewinnung und Faktensammlung zum Zeitpunkt des Geschehens. 14 Die Methode der sozialwissenschaftlichen Beobachtung ist während dem Praktikum angewendet worden und war relevant, um Informationen und Prozessabläufe der CAF-Selbstbewertung in der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen zu können. Bezüglich der sozialwissenschaftlichen Beobachtung kommen verschiedene Formen zum Einsatz, denen folgende Unterscheidungskriterien zu Grunde liegen: 15 verdeckt offen: ist der Beobachter zu erkennen oder verhält sich dieser bedeckt nichtteilnehmend teilnehmend: inwieweit der Beobachter am Geschehen aktiv teilnimmt oder sich partizipiert 13 Atteslander (2003), Vgl. Kromrey (2009), 346f. 15 Vgl. Flick (2009), 123f. 6

15 systematisch unsystematisch: Die Beobachtung erfolgt mittels eines vorab entwickelten, standardisierten Schemas oder der Prozess wird eher offen beobachtet. natürlich künstlich: je nach Art der Situation, ob im natürlichen Feld oder einer künstlichen Laborsituation beobachtet wird Selbstbeobachtung Fremdbeobachtung: Zumeist handelt es sich um Fremdbeobachtung, wo andere Menschen beobachtete werden. Eher selten kommt hingegen die Selbstbeobachtung zum Einsatz. standardisiert nicht standardisiert: meist werden komplexe Situationen mit offenen Methoden beobachtet oder es werden vorab definierte Kategorien gebildet und Stichproben von Situationen beobachtet. experimentell nicht experimentell: Bei einer experimentellen Beobachtung wird gezielt mit Interventionen gearbeitet. Diese wird häufig im Bereich der Psychologie angewendet. Im Forschungsdesign des Praktikums und dieser Arbeit kam eine offene, teilnehmende, unsystematische, natürliche, nicht standardisierte und nicht experimentelle Fremdbeobachtung zum Einsatz. Dadurch war es möglich, am CAF- Selbstbewertungsprozess bestmöglich teilnehmen zu können ohne als Beobachter und Kontrolleur gesehen zu werden. Als weiteres Erhebungsinstrument wurde im Zuge des Praktikums ein Feedbackbogen in Form eines Fragebogens an die Mitarbeiter der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach verteilt. Der Fragebogen ist aufgrund seines hohen Standardisierungsgrades der quantitativen Sozialforschung zuzuordnen und eignet sich gut zur objektiven Messung. Er wird verwendet um eine möglichst hohe Anzahl an Personen befragen zu können und dadurch ein Abbild der Grundgesamtheit zu erhalten. 16 Die Grundgesamtheit bezieht sich in dieser Auswertung der Fragebögen auf die gesamten Mitarbeiter der Bezirkshauptmannschaft Rohrbach. Ziel des Feedbackbogens war es, sachliche Rückmeldung und ein Stimmungsbild von den Mitarbeitern zur CAF-Selbstbewertung zu erhalten. Dazu wurden lediglich vier Fragen gestellt, die zumeist mit Ja oder Nein und einer Begründung zu beantworten waren. Der Feedbackbogen wird im Anhang dargestellt. 16 Vgl. Flick (2009), 105ff. 7

16 Es wurde bewusst darauf verzichtet das Geschlecht, Alter, Abteilung und das Beschäftigungsausmaß (Voll- oder Teilzeit) zu erfragen. Einerseits ist es für die Auswertung nicht relevant und andererseits konnte der Fragebogen anonym abgegeben werden. Das bedeutet, dass der ausgefüllte Feedbackbogen keineswegs auf eine Person zurückverfolgt werden kann. 8

17 2. Vom Managementsystem zur Selbstbewertung In diesem Kapitel wird die Selbstbewertung als Teil des Managementsystems und der Kontrolle erklärt, insbesondere darauf eingegangen, wie die Selbstbewertung im Managementsystem integriert ist. Dazu ist es notwendig, ausgehend vom Managementsystem über das Kontrollsystem zur Selbstbewertung relevante Begriffe zu definieren und Abgrenzungen der jeweiligen Teilsysteme zu treffen Managementsystem Ein System ist eine Ganzheit von Elementen, in diesem Fall eine Organisation, die sich in ihrer Komplexität von der Umwelt abgrenzt. 17 Demzufolge betrachtet ein Managementsystem die Organisation als Ganzes. Managementsysteme werden als moderne Werkzeuge der Unternehmensführung bezeichnet. Sie dienen zur Festlegung von Strukturen, Beschreibung von Abläufen sowie zur effizienten Abwicklung von Prozessen und Tätigkeiten. Außerdem stellen Managementsysteme die Kunden, Umwelt, Sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Prozesse in den Mittelpunkt und liefern demnach einen nachhaltigen Beitrag zur Steigerung des Unternehmenswertes. 18 Im Idealfall befindet sich das Managementsystem im Gleichgewicht und reguliert sich selbst. Zudem ist es wichtig, dass ein Managementsystem als ein lernendes System aufgebaut ist, das gegenüber Weiterentwicklungen offen steht. Ein wirkungsvolles Managementsystem muss an die Gegebenheiten des Unternehmens angepasst und auf sie zugeschnitten werden. 19 Die Einführung eines integrierten Managementsystems bietet Organisationen die Möglichkeit, sämtliche nebeneinander stehenden Teilsystemen in ein ganzheitliches übergeordnetes Managementsystem einzubinden. Dabei werden im Managementsystem weitgehend alle Managementbereiche, wie Qualität, Umwelt, Kunden, Gesellschaft, Mitarbeiter, usw. berücksichtigt. Weiters ist es notwendig, die für die Organisation relevanten Bereiche zu identifizieren, in denen die Anforderungen umgesetzt werden Vgl. Dubs u.a. (2004), Vgl. Bayerisches Staatsministerium (2007), Bayerisches Staatsministerium (2003), Vgl. Bayerisches Staatsministerium (2003), 11ff. 9

18 In einem Managementsystem können drei Dimensionen betrachtet werden, das normative Management, das strategische Management und das operative Management. 21 In folgender veränderten Abbildung finden diese drei Dimensionen ebenso Anwendung: Abbildung 1: Das kybernetische Viable System Model (VSM) 22 Das kybernetische Viable System Modell (VSM) wird in dieser Arbeit zur besseren Erklärung eines Managementsystems anhand der drei Dimensionen verwendet. Außerdem eignet es sich für eine überblicksmäßige Systembetrachtung. Die normative Ebene beinhaltet die Unternehmensziele, Grundsätze, Werte, Regeln und Unternehmenspolitik sowie Gesetze. Im strategischen Management befinden sich die Organisationsstruktur und die strategische Steuerung. Die operative Leis- 21 Vgl. Zink (2004), 16f. 22 Abb. verändert entnommen aus: Reitinger (2008),

19 tung, organisatorische Prozesse und das Produkt bzw. die Dienstleistung sind in der operativen Dimension integriert. Deutlich erkennbar sind zwei Steuerungskreisläufe in dieser Abbildung, zum einen der strategische Steuerungs- bzw. Controllingkreislauf und zum anderen der operative Steuerungs- bzw. Controllingkreislauf. Der strategische Controllingkreislauf beinhaltet unter anderem Audits und Zertifizierungen, welche zugleich den übergeordneten Steuerungskreislauf darstellt. Der operative Controllingkreislauf bezieht sich primär auf die Dienstleistungen bzw. das Produkt und die in diesem Zusammenhang stehenden Prozessen. Ergänzend zum VSM wird nachfolgende Abbildung verwendet, welche beide Kreisläufe gut erkennen lässt. Der Managementkreislauf ist dem strategischen Steuerungs- bzw. Controllingkreislauf gleichzusetzen und der Prozesskreislauf entspricht dem operativen Steuerungs- bzw. Controllingkreislauf. Im Prozesskreislauf findet der PDCA (Plan, Do, Check, Act) Zyklus, der unter Punkt näher erklärt wird, Anwendung. Abbildung 2: Management- und Prozesskreisläufe 23 Beide Kreisläufe dienen der kontinuierlichen Verbesserung, Weiterentwicklung sowie Veränderung und sind dem Steuerungssystem (mit Steuerung, Controlling und Kontrolle) zuzuordnen. Kontrolle bzw. Kontrollsysteme sind Teil eines Steuerungssystems und damit eines Managementsystems. Sie liefern Informationen aus SOLL- IST-Vergleichen, die in der Steuerung eingesetzt werden können. 23 Abb. entnommen aus: Bayerisches Staatsministerium (2003),

20 2.2. Kontrollsystem Ein Teil des Managementsystems beinhaltet das Kontrollsystem, welches aus einem internen Kontrollsystem (IKS) und/oder einer externen Kontrolle wie z.b. externes Audit bestehen kann. In diesem Unterpunkt wird hauptsächlich auf das interne Kontrollsystem näher eingegangen, da einerseits die interne Kontrolle täglich im Arbeitsprozess stattfindet und somit überwiegende operative Bedeutung hat und andererseits unter Punkt und Punkt die externen Kontrollen, die Zertifizierungen, beschrieben werden. Außerdem sind die Selbstbewertung und das internen Kontrollsystem eng miteinander verbunden. Abbildung 3 stellt den strategischen und operativen Controllingkreislauf grafisch dar und dient zum besseren Verständnis. Abbildung 3: Controllingsystem/Kontrollsystem Ausschnitt des VSM-Modells 24 Die externen Kontrollen wie Audits, Zertifizierungen, usw. finden grundsätzlich in strategischer bzw. zwischen strategischer Steuerung und operativer Leistung statt. Selbstbewertungen gehören zu den internen Kontrollen, die in beiden Controllingkreisläufen sowohl auf strategischer, als auch auf operativer Ebene eingesetzt werden. 24 Abb. verändert entnommen aus: Reitinger (2008),

21 IKS wird laut Richtlinien der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI) folgendermaßen definiert. Die interne Kontrolle ist ein in die Arbeits- und Betriebsabläufe einer Organisation eingebetteter Prozess, der von den Führungskräften und den Mitarbeitern durchgeführt wird, um bestehende Risiken zu erfassen und zu steuern und mit ausreichender Gewähr sicherstellen zu können, dass die betreffende Körperschaft im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgabenstellung die folgenden allgemeinen Ziele erreicht: Sicherstellung ordnungsgemäßer, ethischer, wirtschaftlicher, effizienter und wirksamer Abläufe; Erfüllung der Rechenschaftspflicht; Einhaltung der Gesetze und Vorschriften; Sicherung der Vermögenswerte vor Verlust, Missbrauch und Schaden 25 Abgeleitet von der Definition des INTOSAI bedeutet dies, dass ein IKS als Prozess, sprich Kreislauf gesehen werden kann, wie in Abbildung 3 ersichtlich. Beim Prozess der Selbstkontrolle einer Organisation stehen die Mitarbeiter im Vordergrund. 26 Die Grundidee eines IKS besteht in der Umsetzung von Menschen Menschen stellen die interne Kontrolle sicher, verfolgen gemeinsame Ziele und definieren diese. Außerdem werden Kontrollen von Menschen eingerichtet und wahrgenommen. 27 Davon ausgehend spielt der Mensch bzw. Mitarbeiter bei Kontrollsystemen und demnach in Managementsystemen eine erhebliche Rolle, wonach von einem Wertschöpfungszentrum gesprochen werden kann, indem direkt organisatorischer Nutzen und indirekt größere Leistungserfolge erzielt werden können. Ellringmann versteht unter Wertschöpfung das Schaffen von Nutzen für Kunden und die eigene Organisation. Es werden die Tätigkeitsbereiche analysiert, Schwächen aufgezeigt und durch vorgeschlagene Maßnahmen verbessert. Dabei nimmt der PDCA-Zyklus, der zu den Optimierungsmethoden zählt, eine zentrale Rolle ein und ist für das Wertschöpfungsassessment von Bedeutung. 28 Es sind immer die Menschen, die Probleme lösen und damit Werte für die Kunden schaffen INTOSAI (1992), Vgl. Klinger/Klinger (2008), Vgl. Eidgenössische Finanzkontrolle (2007), Vgl. Ellringmann (2007), Bayrhof/Hagen (2013),

22 Unter Menschen verstehen die Autoren Bayrhof und Hagen die Mitarbeiter einer Organisation. Die menschlichen Potenziale sollen genutzt und gefördert werden, um strategische und operative Ziele zu erreichen. 30 Eine andere, jedoch ähnliche Aussage für den öffentlichen Sektor trifft Schuh. Er definiert und legt Ziele von IKS für den öffentlichen Sektor unter Berücksichtigung einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung fest. Das Interne Kontrollsystem umfasst alle Formen von Überwachungsmaßnahmen, die unmittelbar oder mittelbar in die zu überwachenden Geschäftsvorfälle integriert sind. Ziel ist die Absicherung der Prozesse und die Gewährleistung ihrer ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen Bearbeitung. 31 IKS soll laut Aussage von Schuh folgende Ziele verfolgen: 32 unterstützt die Einhaltung maßgeblicher Vorschriften und die strategische Ausrichtung erhöht den Wirkungsgrad des Verwaltungshandelns sichert öffentliche Abgabenansprüche verwaltet öffentliche Mittel und Ressourcen effizient im Sinne von sparsam gewährleistet Ordnungsmäßigkeit und Verlässlichkeit der Erfassung der Gebarung schützt Informationen, die der gesetzlichen Geheimhaltung unterliegen Durch diese beiden Definitionen von INTOSAI und Schuh wird die Integration von einem internen Kontrollsystem in ein Managementsystem erkennbar. Ein gesamtes System, sprich Managementsystem, funktioniert nur mit einem Kontrollsystem, egal ob offensichtlich oder indirekt ausgeübt. Unter indirekt ist gemeint, dass die Kontrolle in einer Organisation wie z.b. die Unterschrift des Leiters um bestimmte Tätigkeiten durchgeführt wird. Die Kontrollen werden täglich und zum Teil unbewusst ausgeführt, ohne dabei an ein internes Kontrollsystem zu denken. Bungartz bestätigt die vorhin getroffene Aussage mit folgendem Zitat: Kontrollen erfolgen durch Maßnahmen, die in den Arbeitsablauf integriert sind Vgl. Bayrhof/Hagen (2013), Schuh (2010), Vgl. Schuh (2010), Bungartz (2010),

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