Anmerkungen zur Grundsicherung im Alter und bei Invalidität Ausblick auf Reformmöglichkeiten

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1 Anmerkungen zur Grundsicherung im Alter und bei Invalidität Ausblick auf Reformmöglichkeiten Beitrag zum Fachgespräch der Volkssolidarität Altersarmut verhindern Grundsicherung im Alter fortentwickeln am 14. April 2015 in Berlin von Irene Becker

2 Übersicht I. Das Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) 2003 Ziele und Ausgestaltung der Reform II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 Höhe der Transfers (neue) Ungleichheiten zwischen Mindestsicherungssystemen III. Entwicklung der Zahl der Leistungsbeziehenden und: Was sagen diese Zahlen aus? IV. Zur Nichtinanspruchnahme zustehender Leistungen ( verdeckte Altersarmut ) V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten Irene Becker,

3 I. Das Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) 2003 (1) Reform mit Erwartungen Altersarmut sollte vermindert werden Das streng ausgelegte Subsidiaritätsprinzip der alten universellen Sozialhilfe wurde als Problem insbesondere für alte und behinderte Menschen mit der Folge verbreiteter Nichtinanspruchnahme zustehender Sozialhilfe erkannt: weit reichender Unterhaltsrückgriff verschämte Altersarmut, da die Betroffenen ihre Kinder vor Regress bewahren wollten; Unwissen über Rechtsansprüche unbewusste Nichtinanspruchnahme. Maßnahmen: Verzicht auf Unterhaltsrückgriff, falls Einkommen des Pflichtigen < p. a.; Informationspflicht der GRV für Kleinrentner/innen; allgemeiner Mehrbedarfszuschlag: 15% des Eckregelsatzes 44 in Irene Becker,

4 I. Das Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) 2003 (2) Im Übrigen Beibehaltung der allgemeinen Vorschriften des BSHG, insbesondere keine Milderung des Subsidiaritätsprinzips bezüglich eigener Ressourcen: vollständige Anrechnung von Alterseinkommen; geringer Freibetrag für Einkommen aus Nebentätigkeit zwischen 25% (Grundfreibetrag) und 50% des Eckregelsatzes; neben Schonvermögen in Form verschiedener Sondervermögensarten (angemessenes Hausgrundstück, Hausrat, Kapital einer staatlich geförderten Altersvorsorge) nur marginale Freibeträge für Barvermögen (2.301 bzw bei Personen unter 60 Jahren; 614 bzw. 256 für Partner/in bzw. je Kind). Höhe der Regelleistung abgesehen vom Mehrbedarfszuschlag (44 ) identisch mit Sozialhilfe, also unverändert 294 (nbl: 284 ) für Alleinlebende, 529 (nl: 511 ) für Paare, jeweils zuzüglich Kosten der Unterkunft, soweit angemessen. Irene Becker,

5 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (1) Änderung der Bedarfsbemessung: stärkere Pauschalierung, dementsprechend Erhöhung der Regelleistung (+17%) und Streichung von einmaligen Leistungen für Bekleidung, Hausrat, Gebrauchsgüter ( weiße Ware etc.), Renovierungskosten, Bedarfe bei besonderen Anlässen. BSHG und GSiG SGB XII, Drittes bzw. Viertes Kapitel, mit wenigen Änderungen. Streichung des mit dem GSiG eingeführten allgemeinen Zuschlags von 15% des Eckregelsatzes, Mehrbedarfszuschlag von 17% nur noch bei Schwerbehindertenausweis mit Merkzeichen G. Anhebung der Altersgrenze für Grundsicherung im Alter entsprechend der GRV-Altersgrenze (aber keine Übernahme der Ausnahmen im GRV-Recht). Keine Übernahme der Verbesserungen des SGB II gegenüber der SH beim Erwerbstätigenfreibetrag und Schonvermögen. Irene Becker,

6 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (2) Höhe des Regelbedarfs (alle Mindestsicherungssysteme), Beispiel: Alleinlebende Regelbedarf (RB) (2004 und 2005: abl/nbl) / einmalige Leistungen 2005 (Hartz IV-Reform) 345 / 331 (incl. Pauschbeträge für bisherige einmalige Leistungen) Veränderung zu 2005 RB Preisindex bis Ende (verfassungswidrig) + 4,1% + 8,1% 2011 (RBEG) 364?????? + 5,5% +10,4% ,7% +15,2% (bis JD 2014) Irene Becker,

7 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (3) Wie kam es zu dem fast unveränderten Regelbedarf RBEG 2011? Berechnung für Alleinlebende, Beträge in p. M. für 2015 Ausgangspunkt: Konsumausgaben der unteren 20% (nach Ausklammerung verdeckter Armut, ohne KdU und GEZ, incl. Mitgliedsbeiträge) 570 Fiktiver Regelbedarf nach Berücksichtigung von Kritik 2010 a) Ausklammerung verdeckter Armut, frühere Berechnungsweise, korrigiert lediglich gemäß BVerfG (-126) b) wie (a), aber ohne Ausklammerung verdeckter Armut 433 c) wie (b), aber weitere Streichungen aus dem regelbedarfsrelevanten Konsum gemäß RBEG wie (c) und Verkleinerung des Referenzeinkommensbereichs auf untere 15% Ergebnis RBEG Summarischer Effekt gegenüber a) -45 Gesamtkürzung gegenüber Ausgangspunkt ( reines Statistikmodell (-30%) Irene Becker,

8 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (4) Ungleiche Gestaltung des Subsidiaritätsprinzips: Einkommen Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung Grundsicherung für Arbeitsuchende (Alg II) Alterseinkünfte: volle Anrechnung, kein Freibetrag; Nebenerwerbseinkommen: anrechnungsfrei sind 30% des Erwerbseinkommens, max. 50% des Regelbedarfs; 2005: maximal 173 in abl,166 in nbl, 2015: maximal 200. Freibetrag für Erwerbseinkommen: degressiv gestaffelter Anteil des übersteigenden Erwerbseinkommens, max. 200 (230 in BG mit Kind(ern)) bis zu 330. Irene Becker,

9 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (5) Ungleiche Gestaltung des Subsidiaritätsprinzips: Schonvermögen Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung Grundsicherung für Arbeitsuchende für (Ehe-)Partner/in für jede unterhaltene Person Grundfreibetrag: 150 * Alter, mind , max für jede/n Volljährige/n und Partner/in; für jedes minderjährige Kind. Freibetrag für notwendige Anschaffungen: 750 für jedes Mitglied der BG. 1 abhängig vom Geburtsjahrgang ( 12 SGB II) Freibetrag für geldwerte Ansprüche zur Altersvorsorge: 750 * Alter, max bis für Leistungsberechtigte/n und Partner/in. Angemessenes Kfz für jede/n Erwerbsfähige/n. Irene Becker,

10 II. Veränderungen im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 (6) Ungleiche Gestaltung des Subsidiaritätsprinzips: Schonvermögen Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung Grundsicherung für Arbeitsuchende Beispiele (Ehe-)Paar : maximal eines Barvermögens anrechnungsfrei. (Ehe-)Paar im Alter von 40 Jahren: maximal eines Barvermögens (falls Kinder in BG: zuzüglich je Kind) von geldwerten Ansprüchen anrechnungsfrei. (Ehe-)Paar im Alter von 65 Jahren: maximal eines Barvermögens von geldwerten Ansprüchen anrechnungsfrei. Ansprüche an private Altersvorsorgesysteme werden allerdings nur bis zur Altersgrenze (z. T.) verschont bei Zufluss als Einkommen volle Anrechnung! Irene Becker,

11 III. Entwicklung der Zahl der Grundsicherungsbeziehenden und: Was sagen diese Zahlen aus? (1) Zeitreihen der amtlichen Statistik über Grundsicherungsbeziehende wesentlicher Bestandteil der Armutsberichterstattung Dokumentation eines Teils finanzieller Problemlagen und Abhängigkeiten in der Gesellschaft; soziokulturelles Existenzminimum = politische Armutsgrenze, abhängig von normativen Setzungen und institutionellen Ausgestaltungen keine konsistente Messung von Armutsentwicklungen; Ergänzung um Zahl der Wohngeldbeziehenden sinnvoll; Einfluss des Inanspruchnahmeverhaltens auf offizielle Daten über Leistungsberechtigte. Interpretation der Zeitreihen unter armutspolitischen Aspekten schwierig! Irene Becker,

12 III. Entwicklung der Zahl der Grundsicherungsbeziehenden (2) Empfänger/innen von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung außerhalb von und in Einrichtungen (in Tsd., jeweils am ) Alte mit HLU: 98 bzw. 78 Tsd. Hartz IV-Reform WoG-Reform (HeizK-Zusch.) Wegfall HeizK-Zusch. Nachrichtlich: Rentner-HH mit WoG bis 2008 ca. 300 Tsd /2010: ca. 400 Tsd : 322 Tsd. WoG-Reform geplant erst für 2016! insgesamt Alter Invalidität Irene Becker,

13 III. Entwicklung der Zahl der Grundsicherungsbeziehenden (3) Empfänger/innen von Grundsicherung im Alter in Relation zur Bevölkerung ab 65 Jahren und Quote relativer Einkommensarmut 1 (in %) SOEP, eigene Berechnungen GruSiA_Quote Altersarmutsquote Armutsquote insg Irene Becker,

14 III. Entwicklung der Zahl der Grundsicherungsbeziehenden (4) Potenzielle Ursachen der Diskrepanz zwischen Grundsicherungsquote und Quote relativer Einkommensarmut Selbst ein geringfügiges Vermögen steht Grundsicherungsanspruch entgegen (Schonvermögen im SGB XII vergleichsweise restriktiv abgegrenzt). Gesetzliches Existenzminimum < empirische Einkommensarmutsschwelle Alleinlebende Gesetzliches Existenzminimum 70% der Konsumausgaben der unteren 20% + KdU (+ MBZ) 2011: KdU (+ MBZ) Einkommensarmutsschwelle 60% des mittleren Einkommens 2011: 992 pauschal Nichtinanspruchnahme zustehender Grundsicherungsleistungen Irene Becker,

15 IV. Zur Nichtinanspruchnahme zustehender Grundsicherungsleistungen (1) Simulationsergebnisse für 2007 (SOEP, eigene Berechnungen) Variante 1 Variante 2* Personen mit Anspruch, aber ohne Leistungsbezug ab 65 Jahre 0,7 Mio. 0,5 Mio. unter 65 Jahre 4,5 Mio. 3,5 Mio. insgesamt 5,2 Mio. 3,9 Mio. Quote der Nichtinanspruchnahme ab 65 Jahre 68,3% 57,4% unter 65 Jahre 38,5% 32,6% insgesamt 41,5% 34,8% * Annahme, dass Eigennutzer keinen Anspruch haben. Irene Becker,

16 IV. Zur Nichtinanspruchnahme zustehender Grundsicherungsleistungen (2) Ursachen der Nichtinanspruchnahme (NI) a) rationaler Entscheidungsprozess, wenn Kosten durch - Informationsbeschaffung, Wege, Zeitaufwand, - Stigmatisierungsängste (immaterielle Kosten) relativ hoch gegenüber einem geringen Nutzen (geringer Nettoanspruch wegen eigener Einkommen oder unangemessener KdU) ; b) falsche Einschätzung der Relation von Kosten und Nutzen; c) Befürchtung, zum Verkauf des Eigenheims oder zu einem Umzug aus der gewohnten Umgebung gedrängt zu werden; d) NI ohne bewussten/abwägenden Entscheidungsprozess: - fehlende oder falsche Basisinformationen; - Scheu vor Behörden, Resignation, diffuse Ängste; - Antragsverfahren zu kompliziert Überforderung, fehlende Unterstützung; - Scham, gefühlte Minderwertigkeit und Unterlegenheit. Irene Becker,

17 V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten (1) a) im System der Grundsicherung (ergeben sich aus Analyse) Korrektur der Regelbedarfsbemessung: Rücknahme der 2011 neu eingeführten Restriktionen, Offenlegung der Auswirkungen aller impliziten Normen; Auslegung und Gestaltung des Subsidiaritätsprinzips in Analogie zum SGB II auch zur Stärkung des Vorsorgewillens: Anerkennung von Alterseinkünften als aufgeschobene Erwerbseinkommen und Einführung eines Freibetrags ähnlich dem von Erwerbseinkommen: 20% bzw. 10% der Rente(n) (degressiver Tarif), sofern diese <= ; bei einer Rente von 500 blieben 100 anrechnungsfrei; Grundfreibetrag für Nebenerwerbseinkommen; Altersabhängige Definition des zu verschonenden Barvermögens: 150 * Alter (Maximum gemäß Renteneintrittsalter?); Kfz als Bestandteil des Schonvermögens. Irene Becker,

18 V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten (2) a) im System der Grundsicherung (ergeben sich aus Analyse) Maßnahmen zur Verminderung der Nichtinanspruchnahme Ausweitung der Pflichten der GRV und der Grundsicherungsträger: Mitteilung der GRV an das Grundsicherungsamt über potenziellen Grundsicherungsanspruch, Einleitung eines Antragsverfahrens von Amts wegen (wie bei Sozialhilfe); Beratung/Mitteilung auch durch Wohngeldamt? bessere Unterstützung bei der Antragstellung; Entschärfung der Richtlinien zur Angemessenheit von KdU nicht nur im SGB XII, sondern auch im SGB II, z. B. durch Berücksichtigung der Bedeutung des sozialen Umfelds, der faktischen Verfügbarkeit von preiswerterem Wohnraum, physischer Belastungsgrenzen; gesellschaftspolitische Aufwertung des Mindestsicherungssystems. Irene Becker,

19 V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten (3) b) in vorgelagerten Systemen Arbeitsmarktpolitik hat langfristig auch Effekt auf Altersarmut; Rücknahme / Modifizierung der Maßnahmen zur Ausbremsung des aktuellen Rentenwerts (AR); Dynamisierung bzw. regelmäßige Anpassung des Wohngeldes. Bewertung des jüngsten Rentenpakets aus armutspolitischer Sicht Abschlagsfreie Rente ab 63+ begünstigt eine Teilgruppe der Geburtskohorten bis 1963 mit fragwürdiger normativer Begründung Belohnung für Leistung zur Stabilisierung der GRV, implizite Geringschätzung der Leistungen anderer Gruppen, und problematischer Beitragsfinanzierung, wobei Bestandsrentner/innen leer ausgehen; Mütterrente : Grundsicherungsbeziehende gehen leer aus; Erhöhung Erwerbsminderungsrente: nur für Neuzugänge. Irene Becker,

20 V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten (4) Fazit: Rentenreformen können Grundsicherungsreform nicht ersetzen! Bedürftigkeit kann nicht generell verhindert werden. Rentenpaket zielt nicht auf Armutsvermeidung, kommt nur einem kleinen Teil der Rentner/innen zugute, und die Voraussetzungen der abschlagsfreien Rente werden insbesondere von nicht armutsgefährdeten Gruppen erfüllt. Andere Rentenreformvorschläge sind zwar teilweise stärker armutspolitisch motiviert, z. B. Grüne Garantierente (bedingte Mindestrente in Höhe von 30 Entgeltpunkten bei 30 oder mehr Versicherungsjahren); Bedingungen werden aber insbesondere von armutsgefährdeten Gruppen nicht erreicht, andererseits würden z. B. Vermögende mit geringen Rentenansprüchen begünstigt. Irene Becker,

21 V. Ausblick auf Reformmöglichkeiten (5) Fazit: Rentenreformen können Grundsicherungsreform nicht ersetzen! Sonderregelungen für Teilgruppen bergen Gefahr zunehmender Stigmatisierung derjenigen, die die Voraussetzungen nicht erfüllen und auf das unterste Netz angewiesen bleiben. Infolge einer Mindestrente auf Grundsicherungsniveau werden Betroffene in andere Statistik verschoben Komplexität der Mindestsicherungsstatistik nimmt zu, Erfassung von Armut im Alter wird schwieriger. Grundsicherung ist unter armutspolitischen Aspekten zielgruppengenau, was mit rentenrechtlichen Regelungen nicht erreicht werden kann. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Irene Becker,

22 Wesentliche Quellen Statistisches Bundesamt, Fachserie 13 (Sozialleistungen), Reihe 2.2, verschiedene Jahre. BA 2013: Statistik der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II. Zeitreihe zu Strukturwerten SGB II nach Ländern. Download von am Becker 2012: Finanzielle Mindestsicherung und Bedürftigkeit im Alter. Zeitschrift für Sozialreform, Heft 2/2012, S Irene Becker,