Die Pflicht der Organe der Europäischen Gemeinschaft zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

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1 Angelo Wille Die Pflicht der Organe der Europäischen Gemeinschaft zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 12 Einleitung 15 Erster Teil: Teilbereiche und Funktionen der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß der Rechtsprechung des EuGH 19 A) Wirkung des Art. 10 EGV: Selbständige Rechtswirkung und unmittelbare Wirkung 19 I) Selbständige Rechtswirkung gegenüber den Mitgliedstaaten 20 II) Unmittelbare Wirkung des Art. 10 EGV 22 B) Typisierung der durch den Gerichtshof festgestellten Verpflichtungen aus Art. 10 EGV 24 I) Tätigkeitspflichten 25 1) Mitwirkungs- und Unterstützungspflichten 25 a) Pflichten aus Art. 10 EGV im Zusammenhang mit der Durchführung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten 26 (1) Grundsätze der Anwendung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Raum 26 (a) Einheitliche und effektive Anwendung des Gemeinschaftsrechts 26 (b) Unmittelbare Wirksamkeit gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen zur Sicherung einer einheitlichen und effektiven Anwendung des Gemeinschaftsrechts 26 (c) Vorrang des Gemeinschaftsrechts 27 (d) Haftung der Mitgliedstaaten für nicht umgesetzte Richtlinien 28 (e) Rolle des Art. 10 EGV für die Sicherung einer einheitlichen und effektiven Anwendung des Gemeinschaftsrechts 29 (2) Pflichten der nationalen Verwaltungsbehörden innerstaatlichen Vollzug des Gemeinschaftsrechts 30 (a) Diskriminierungsverbot 31 (b) Effizienzgebot 31 (3) Verpflichtungen der nationalen Normgeber zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts 33 (a) Ergänzung lückenhaften Verordnungsrechts durch die Mitgliedstaaten 33 (aa) Nationale Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen 34 (bb) Nationale Sanktionsvorschriften 34 (b) Umsetzung von Richtlinien 35 (c) Fristgemäße Implementierung des Gemeinschaftsrechts 36

3 (d) Gemeinschaftsrechtliche Beschränkungen des nationalen Normgebers 37 (e) Aufhebung entgegenstehenden nationalen Rechts 37 (4) Verpflichtungen der nationalen Gerichte / Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes 38 (5) Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane zur Unterstützung der mitgliedstaatlichen Hoheitsträger bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts 39 b) Mitwirkungs- und Unterstützungspflichten im Bereich der gemeinschaftlichen Kompetenzordnung 40 (1) Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei Untätigkeit der Gemeinschaft im Bereich ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen (Sachwalterproblematik) 41 (2) Pflicht zum Erlaß nationaler Regelungen im Bereich konkurrierender Zuständigkeiten 45 (3) Sicherung der Teilnahme der Gemeinschaft an Abkommen der Mitgliedstaaten in gemeinschaftlich zu regelnden Sachbereichen 46 c) Ergebnis 47 2) Informations- und Konsultationspflichten 47 a) Informationspflichten der Mitgliedstaaten zur Erleichterung der Aufgaben der Kommission aus Art Spiegelstrich EGV 48 (1) Informationen über den Stand der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten 48 (2) Verstoß gegen Art. 10 EGV bei erheblicher Verletzung der Informationspflicht 50 b) Pflicht der Mitgliedstaaten zur Information der Gemeinschaft über nationale Rechtssetzungsvorhaben 50 (1) Ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit (Sachwalterfälle) 51 (2) Konkurrierende Zuständigkeit 51 (3) Ausschließlich eigene Kompetenzen der Mitgliedstaaten 52 c) Ergebnis 53 3) Kooperations- und Koordinationspflichten 54 a) Koordinations- und Kooperationspflichten im Bereich der Durchführung des Gemeinschaftsrechts 54 (1) Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten 55 (2) Kooperation zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorganen 55 b) Koordinations- und Kooperationspflichten im Bereich der Erfüllung völkerrechtlicher Verbindlichkeiten der Gemeinschaft 56 c) Kooperations- und Koordinationspflichten der Mitgliedstaaten zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsorgane 57 4) Verfahrenspflichten (u.a. "Organtreue") 57 5) Zusammenfassende Betrachtung der Tätigkeitspflichten 59

4 II) Unterlassenspflichten 60 1) Unterlassenspflichten der Mitgliedstaaten 61 a) Verbot der Beeinträchtigung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts gemäß Art. 10 Abs. 2 EGV 61 (1) Mitgliedstaatliche Maßnahmen im Bereich bestehender Marktorganisationen gemeinschaftlicher Agrarpolitik 61 (2) Mitgliedstaatliche Regelungen im Bereich der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik 63 b) Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten bei Ausübung konkurrierender Zuständigkeiten aus Art. 10 Abs. 2 EGV 66 c) Stillhalteverpflichtungen im Bereich der Rechtsangleichung 67 d) Verbot der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Organe 67 e) Verbot rechtsmißbräuchlichen Verhaltens 69 2) Unterlassenspflichten der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten: Rücksichtnahme der Gemeinschaftsorgane auf mitgliedstaatliche Zuständigkeiten 69 3) Zusammenfassende Betrachtung der Unterlassenspflichten 72 C) Funktionen der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit / Ergebnis der Rechtsprechungsanalyse 73 Zweiter Teil: Ansätze zur Begründung und zum Rechtscharakter der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit 74 A) Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als Gemeinschaftliches Gewohnheitsrecht 75 B) Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als Institut Gemeinschaftlichen Richterrechts 76 C) Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips 78 D) Art. 10 EGV als abschließende Bestimmung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit 79 I) Verpflichtung der Mitgliedstaaten durch Art. 10 EGV 79 II) Erweiterung des Adressatenkreises im Wege der Auslegung 80 III) Grenze der Auslegung am Wortsinn 81 IV) Ergebnis 82 E) Begründung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit durch eine "Analogie" zur Bundestreue im deutschen Verfassungsrecht 83 I) Die "Analogie" zur Bundestreue im methodischen Sinne 84 II) Die Bundestreue als Vorbild bei der Entwicklung eines gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit 85 1) Ähnlichkeit der Gemeinschaft mit dem deutschen Bundesstaat 85 2) Entwicklung der Gemeinschaft zu einem Bundesstaat 87 III) Ergebnis 88

5 F) Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts 88 I) Allgemeine Rechtsgrundsätze im Gemeinschaftsrecht 88 1) Allgemeine Rechtsgrundsätze gemäß Art. 38 IGH-St. 88 2) Funktionen allgemeiner Rechtsgrundsätze im Gemeinschaftsrecht 90 II) Geltungsgrund gemeinschaftlicher allgemeiner Rechtsgrundsätze 90 1) Befugnis des Gerichtshofs zur Konkretisierung allgemeiner Rechtsgrundsätze 91 2) Der Rang allgemeiner Rechtsgrundsätze im Gemeinschaftsrecht 92 III) Methoden der Gewinnung gemeinschaftlicher allgemeiner Rechtsgrundsätze durch den EuGH 94 1) Gewinnung allgemeiner Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten aus rechtsvergleichender Betrachtung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen 95 a) Allgemeine Rechtsgrundsätze aus Rechtsvergleichung 95 b) Methode der wertenden Rechtsvergleichung 96 c) Grenzen der wertenden Rechtsvergleichung 97 2) Gewinnung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts aus der Struktur und dem Recht der Gemeinschaft 98 a) Begriff der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts 98 b) Bestehende allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts 101 (1) Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts 102 (2) Die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts 102 (3) Die unmittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts 103 (4) Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 103 (5) Das Prinzip der Gemeinschaftspräferenz 104 (6) Weitere Hinweise auf allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts 104 (7) Zusammenfassung 105 c) Die Methode der Gewinnung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts aus der Struktur und dem Recht der Gemeinschaft 106 IV) Anwendung der beiden Herleitungsmethoden allgemeiner Rechtsgrundsätze auf die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit 108 1) Versuch einer Herleitung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als allgemeiner Rechtsgrundsatz der föderal strukturierten Mitgliedstaaten 108 a) Deutschland 109 b) Österreich 110 c) Belgien 110 d) Vergleichende Betrachtung und Ergebnis 111 2) Herleitung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts 112 a) Die Struktur der Gemeinschaft: Kompetenzielle Kollisionen durch Zielorientierung der Gemeinschaft und Teilung der Kompetenzen mit den Mitgliedstaaten 112

6 (1) Das Argument der institutionellen Struktur der Gemeinschaft zur Begründung der Erforderlichkeit von Rücksichtnahme zwischen den Kompetenzträgern 112 (2) Zielorientierung und Kompetenzteilung als Charakteristika der gemeinschaftlichen Rechtsordnung 113 (3) Ergebnis 114 b) Verfassungsprinzipien des Gemeinschaftsrechts 115 (1) Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 115 (2) Der Verfassungsgrundsatz der Subsidiarität 116 (a) Das Subsidiaritätsprinzip als Strukturelement des EGV: Verstärkung der Gefahr kompetenzieller Kollisionen 117 (b) Art. 5 Abs. 2 EGV: Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsschranke 118 (c) Zwischenergebnis 119 (3) Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 EGV) 120 (4) Der Schutz der nationalen Identität der Mitgliedstaaten (Art. 6 Abs. 3 EUV) 122 (5) Das Integrationsprinzip 124 (6) Das Solidaritätsprinzip 125 c) Sonstige Anhaltspunkte für die Existenz einer Rücksichtnahmeverpflichtung auf mitgliedstaatliche Interessen 126 (1) Die Grundsatznorm des Art. 10 EGV (i.v.m. dem Prinzip des "effet utile") 126 (2) Der Schutz mitgliedstaatlicher Kultur (Artt. 149 f., 151 EGV) 127 V) Ergebnis 128 Dritter Teil: Die Grenzen der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit im Gemeinschaftsrecht 130 A) Tätigkeitspflichten der Gemeinschaftsorgane gegenüber den Mitgliedstaaten 130 I) Mitwirkungs-und Unterstützungspflichten 130 1) Pflichten zur Mitwirkung und zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts 130 a) Rechts-und Amtshilfe 131 b) Aufhebung gemeinschaftlicher Normen, die in Widerspruch zu Art. 5 Abs. 2 EGV stehen 132 2) Pflichten der Gemeinschaftsorgane im Zusammenhang mit der Kompetenzordnung 132 a) Regelungsverpflichtung der Gemeinschaft anstelle der regelungsunfähigen Mitgliedstaaten 132 b) Regelungsverpflichtung der Gemeinschaft in den ihr nach dem Subsidiaritätsprinzip zufallenden Regelungsbereichen 133 3) Ergebnis

7 II) Informations- und Konsultationspflichten der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten 134 1) Allgemeine Pflicht der Gemeinschaft zur Information der Mitgliedstaaten über gemeinschaftliche Rechtssetzungsvorhaben 134 2) Verpflichtungen der Gemeinschaft im Bereich innergemeinschaftlicher Normsetzung nach Maßgabe des Art. 5 Abs. 2 EGV 135 3) Verpflichtungen der Gemeinschaftsorgane im Bereich des Art. 5 Abs. 2 EGV bei bestehenden völkerrechtlichen Verträgen 137 III) Koordinations- und Kooperationspflichten der Gemeinschaftsorgane gegenüber den Mitgliedstaaten 138 1) Kooperationspflicht im Rahmen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten 138 2) Koordinations- und Kooperationspflichten bei der Erfüllung völkerrechtlicher Verbindlichkeiten der Gemeinschaft 138 a) Verpflichtungen der Gemeinschaftsorgane im Bereich des Art. 5 Abs. 2 EGV bei bestehenden völkerrechtlichen Verträgen 139 b) Pflichten der Gemeinschaft im Rahmen des Abschlusses gemischter Abkommen 139 3) Koordinations-und Kooperationspflichten des Gerichtshofs 140 IV) Verfahrenspflichten 141 1) Pflicht der Organe zum Nachweis der Erfüllung der Subsidiaritätserfordernisse 141 2) Sonstige Verfahrenspflichten 142 B) Unterlassenspflichten 143 I) Pflicht der Gemeinschaftsorgane zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft beim Beitritt neuer Mitgliedstaaten 144 II) Spannungsverhältnis zwischen Vorrang des Gemeinschaftsrechts und Kompetenzausübungsschranken aufgrund nationalen Rechts 144 III) Grundlagen und Reichweite der Begrenzung von Gemeinschaftskompetenzen aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit 146 1) Schutz nationaler Verwaltungsrechtsstrukturen unter Berücksichtigung der Gewährleistung von Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtsschutz 147 2) Schutz nationalen Verfassungsrechts 150 a) Schutz funktionierender mitgliedstaatlicher Verfassungsordnungen 152 b) Schutz identitätsprägender Verfassungsinhalte 154 3) Verhinderung von Beeinträchtigungen der kulturellen Identität der Mitgliedstaaten 157 IV) Ergebnis 158 Schlußbetrachtung 159 Literatur