Wird die IV missbraucht? Referat anlässlich ZV Staats- und Gemeindepersonal Schweiz, Fachtagung 2004 in Brunnen

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1 Wird die IV missbraucht? Referat anlässlich ZV Staats- und Gemeindepersonal Schweiz, Fachtagung 2004 in Brunnen Pro Infirmis Scheininvalide? Die IV hat im letzten Jahrzehnt ein nicht erwünschtes Wachstum bei der Rentenzunahme verzeichnet. Das führte 2003 zu einer politisch heftigen Diskussion. Die Begriffe Scheininvalide und Riesenmissbrauch vom damaligen NR Chr. Blocher war auch für Medien und die Oeffentlichkeit aggressiv genug, sich mit der Thematik zu befassen. Fachleute beschäftigt das Thema der IV-Kostenexplosion und der Rentenzunahme jedoch schon viel länger. Auch Pro Infirmis sprach 1997 in einer Eingabe an das Bundesamt für Sozialversicherung davon und machte Vorschläge für Massnahmen. Das Bundesamt analysierte selbst die Situation und informierte darüber auch die involvierten Behörden. Auch den Parteien und den Mitgliedern des Parlamentes war die jährlich steigende Rentenzahl bekannt. Leider wurde die 4. IVG-Revision, welche 2004 in Kraft trat, zu wenig genutzt für die Einführung griffiger Massnahmen. Probleme wurden nicht gelöst Die Problemstellung wurde also schon früh erkannt, aber es wurde zu wenig oder nichts unternommen. Das Nichthandeln bei Problemen kennen wir auch bei andern gesellschaftlichen und politischen Entwicklungen. Erst, wenn es knallt, werden schliesslich Massnahmen beschlossen. Es ist schade, dass erst ein Begriff wie Scheininvalide die breite Diskussion auslöste. Dieser Begriff hat erstens diejenigen Versicherten beleidigt, welche aus wirklichen und unbestrittenen Invaliditätsgründen eine Rente beziehen, sicher nicht diejenigen, bei welchen vor allem invaliditätsfremde Gründe eine Rente auslösten. Zweitens war ein Sündenbock gefunden, nämlich der Scheininvalide, ein arbeitsscheuer Mensch, Sozialschmarotzer und konsistent zur SVP-Politik - häufig noch Ausländer. Es wurde das Bild vermittelt, jeder Versicherte, der will, bekommt rechtswidrig und betrügerisch eine IV-Rente. Inzwischen wurde die Diskussion wieder versachlicht. Was ist der Zweck der IV? Der erste Zweck der IV ist es, mit ihren Leistungen die Invalidität mit geeigneten, einfachen und zweckmässigen Eingliederungsmassnahmen zu verhindern, zu vermindern oder zu beheben. 1 Renten werden erst dann zugesprochen, wenn die 1 Art. 1a Best. a IVG; dieser Artikel wurde zwar erst am vom Parlament verabschiedet, war aber schon früher Handlungsmaxime für die IV. Urs Dettling 1

2 Eingliederungsmassnahmen nicht möglich sind oder keine berufliche Eingliederung ermöglichen. Der Grundsatz Eingliederung vor Rente besteht seit den Anfängen der IV, also seit Was sind Eingliederungsmassnahmen? Zu den Eingliederungsmassnahmen gehören z.b. solche beruflicher Art, wie die Berufsberatung, die erstmalige berufliche Ausbildung, die Umschulung und die Arbeitsvermittlung. Finanziert werden auch Hilfsmittel wie Prothesen, Hörgeräte, Rollstühle und behinderungsbedingte bauliche Aenderungen in der Wohnung. Bei Kindern mit einem Geburtsgebrechen übernimmt die IV medizinische Massnahmen. Und vorläufig ist die IV auch noch an der Finanzierung der Sonderschulung beteiligt, welche im Rahmen des Neuen Finanzausgleichs (NFA) künftig voll durch die Kantone zu übernehmen sein wird. Renten sind also nur ein Teil der Leistungen, mengenmässig aber machen sie die grössten Kosten aus. Wo liegen die Probleme der IV? Wird die IV missbraucht? Die IV würde dann missbraucht, wenn einer ihrer Zwecke oder ihre rechtlichen Grundlagen, das Invalidenversicherungsgesetz, verletzt würde. Ein wichtiger Zweck der IV besteht darin, die verbleibenden ökonomischen Folgen der Invalidität im Rahmen einer angemessenen Deckung des Existenzbedarfs auszugleichen 2. Dafür zahlt die IV Renten aus. Nichtinvalide erhalten IV-Rente? Die IV würde also dann missbraucht, wenn jemand eine Rente erhält, der nicht invalid ist. In wie vielen Fällen Leute so eine IV-Rente beziehen, wurde bisher nicht dargelegt und es liegen diesbezüglich m. W. keine umfassenden Abklärungen vor. Zeitungen und Fernsehen konnten aber Einzelbeispiele darstellen, bei welchen der Eindruck falscher Rentenzusprachen bestand. Solche Missbrauchs -Beispiele könnte man analog bei allen Versicherungsträgern feststellen. Wir müssen daher davon ausgehen, dass ein Potential besteht, IV-Renten missbräuchlich oder aus invaliditätsfremden Gründen zuzusprechen. Ohne Zweifel müssen solche Missbrauchspotentiale beseitigt werden. Aber die IV steht heute etwas isoliert am Pranger. Erst zögerlich wird die Diskussion z.b. bei der Krankenversicherung geführt, wo überspitzt gesagt, ein 2 (Art. 1a Bst. b IVG) Urs Dettling 2

3 Konsumrausch nach medizinischen Leistungen besteht. Auch hier spielen krankheitsfremde Gründe für den Leistungsbezug eine wesentliche Rolle. Pro Infirmis Die überwiegende Zahl von IV-Renten wird jedoch gesetzesmässig und dem Zweck der IV entsprechend zugesprochen. Zahlen zur IV Verdoppelung der Ausgaben Die Ausgaben der IV haben sich in den letzten 10 Jahren verdoppelt; wie übrigens auch diejenigen der sozialen Krankenversicherung. Sie selber bezahlen in der Regel jedes Jahr höhere Krankenkassenprämien. Analoge Entwicklungen treffen Sie auch bei den andern Sozialversicherungen und in der öffentlichen Sozialhilfe an. Ein Blick auf die Gesamtrechnung aller schweizerischen Sozialversicherungen zeigt, dass wir heute doppelt soviel ausgeben wie 1990, nämlich rund 120 Milliarden Franken für AHV, IV, berufliche Vorsorge, Krankenversicherung, Unfallversicherung, Arbeitslosenversicherung, Erwerbsersatzordnung und Familienzulagen. Vergleichen Sie das noch mit den Gesamtausgaben für Sozialversicherungen im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt, so stieg die Sozialquote von 1990 bis 2001 von rund 17 % auf rund 25 % 3. Defizit Die IV ist seit Jahren defizitär hatte sie Einnahmen von rund 9,2 Mia. Franken 4. Die Ausgaben beliefen sich auf rund 10,6 Mia. Franken. Fazit: Ein Defizit von 1.4 Mia. Franken nur für Die akkumulierten Defizite werden bereits Ende 2004 über 6 Milliarden Franken betragen, obschon in den letzten Jahren zweimal Milliardenbeträge von der EO zur IV transferiert worden sind. Die jährlichen Einnahmen decken somit bei weitem nicht die jährlichen Aufwendungen. Entgegen den Krankenkassenprämien, welche in den letzten Jahren jährlich gestiegen sind, hatten wir aber keine Erhöhung bei den Lohnbeiträgen für die IV und bei der öffentlichen Hand, womit natürlich das jährliche Defizit zunahm. Verdoppelung der Rentner 3 vgl. dazu Zahlenspiegel 2004 der Economiesuisse 4 Davon stammt die Hälfte aus den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen, die andere Hälfte vom Bund und den Kantonen. Urs Dettling 3

4 Der Scheininvalidenvorwurf zielte auf die Zunahme der Rentner. Zwischen 1990 und 2003 stieg der Anteil der sogenannt gewichteten Renten an der aktiven Bevölkerung von 2.8 % auf 4.7 % oder in absoluten Zahl von 118'000 auf 216'000 Renten. Was verstehen wir unter gewichteten Renten? Die IV kennt je nach Invaliditätsgrad Viertelsrenten, halbe Renten und ganze Renten und neu seit dem auch Dreiviertelsrenten. Vier Viertelsrenten oder zwei halbe Renten machen z.b. zusammen eine gewichtete Rente. Die IV gibt heute rund 6.2 Mia. Franken für Renten pro Jahr aus, gemessen am IV-Gesamtaufwand sind das 59 %. Wann wird jemand IV-Rentner und warum haben sich diese verdoppelt? Dem Erhalt einer IV-Rente geht in der Regel eine lange Geschichte voraus, ohne dass die IV mit Eingliederungsmassnahmen aktiv werden könnte. Dies, weil die IV nicht informiert wird. Die Ursachen von häufigen krankheitsbedingten Absenzen werden so nicht abgeklärt. Die späte Anmeldung bei der IV kann dann schliesslich zu häufig die Invalidisierung oder Invalidität und damit den Rentenweg nicht mehr verhindern. Was ist nun eine Invalidität? Ich gebe hier vereinfacht die Definitionen wieder, wie sie im Bundesgesetz über den Allgmeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) zu finden sind. Zuerst muss durch eine Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit ein Verlust der Erwerbsmöglichkeit verursacht sein. Der ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeit führt zur Erwerbsunfähigkeit. Wenn diese Erwerbsunfähigkeit voraussichtlich bleibend ist oder längere Zeit ganz oder teilweise andauern wird 5, liegt eine Invalidität vor. 5 ATSG Art. 8 Invalidität 1 Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit. Urs Dettling 4

5 Das alles gibt noch nicht die Rente. Zuerst müssen die zumutbaren medizinischen Behandlungen und Eingliederungsmassnahmen erfolgen 6. Erst wenn diese erfolglos sind, wird der Invaliditätsgrad festgestellt, indem die aktuelle Verdienstmöglichkeit mit dem Einkommen verglichen wird, das der Versicherte ohne gesundheitliche Beeinträchtigung erzielen könnte. Es braucht also einen Gesundheitsschaden, der kausal ist zur teilweisen oder vollständigen Erwerbseinbusse. Wie bereits oben festgehalten, können wir davon ausgehen, dass der absolut überwiegende Teil der Renten materiell und formal rechtmässig zugesprochen worden ist und wird. Trotzdem besteht in breiten Kreisen Konsens darüber, dass die Rentenzunahme nicht im bisherigen Ausmass weitergehen sollte. Gründe für die Rentenzunahme Für die Zunahme der Berentungen gibt es gesellschaftliche, wirtschaftliche und medizinische Ursachen. Gesundheitliche und nichtgesundheitliche bzw. soziale Probleme (z.b. solche am Arbeitsplatz oder in der Familie) mischen und überlagern sich gegenseitig. Je nach Wertung werden die Ursachen politisch akzeptiert (z.b. Alterung der Bevölkerung) oder nicht. Mit geeigneten Massnahmen sollen solche Ursachen beseitigt und damit die Rentenzunahme gebremst werden. Fehlende Gesamtsicht Unser Gesundheits- und Sozialwesen besteht aus vielen isolierten Säulen. Was heisst das? Alle handeln aus ihrer Sicht, ohne untereinander zu koordinieren, ohne Gesamtschau, was eigentlich beim potentiellen IV-Rentner abläuft. Aerzte diagnostizieren, behandeln und stellen Rechnung, welche von den Krankenversicherung in der Regel ohne Rückfragen 6 Art. 7 Erwerbsunfähigkeit Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt. Urs Dettling 5

6 versicherungsgemäss bezahlt wird. Arbeitsunfähigkeitszeugnisse, welche der Arzt in der Regel nur aufgrund der Darstellung seines Patienten ausstellt, werden aus Datenschutzgründen so produziert, dass der Arbeitgeber nichts weiss über Krankheitsinhalte. Dann bezahlen die Krankentaggeldversicherungen die Taggelder. Anwälte, wohl unter dem Eindruck der grossen Konkurrenz in ihrem Beruf, gehen heute vermehrt für ihre Klienten gegen Sozialversicherungen vor; dasselbe machen auch private und öffentliche Sozialberatungsstellen. Mit der Zeit verändert sich die betroffene Person und schlittert, begleitet von den verschiedenen Personen und Stellen, in Richtung tatsächlicher und dauerhafter Unfähigkeit, noch selber für sich zu sorgen und Erwerbseinkommen zu erzielen. Kommt schliesslich die IV-Anmeldung, ist es häufig zu spät für eine berufliche Eingliederung und es wird eine Voll- oder mindestens eine Teilrente angestrebt. Medizinische Gründe Die medizinischen Diagnose- und Behandlungsmöglichkeiten haben in den letzten Jahrzehnten massiv zugenommen. Das hat natürlich Folgen auf die Krankenversicherung und die Invalidenversicherung. Ebenso spielen die absolute Zunahme von Aerzten und Psychiatern im Verhältnis zur Bevölkerungszahl, und veränderte Einstellungen zu Gesundheit und Krankheit eine Rolle. Gemäss Prof. Erwin Murer von der Universität Freiburg, der sich seit einigen Jahren mit der IV-Entwicklung befasst, kann die Zunahme der Berentungen auf vier bestimmte, in der Medizin eine Rolle spielende Kategorien zurück geführt werden. Zwei davon stehen im Vordergrund: Es sind dies psychische Krankheiten sowie Erkrankungen an Knochen und Bewegungsorganen (Stichwort Rückenbeschwerden). Dies wird auch von den statistischen Zahlen einwandfrei bestätigt. Die zwei weiteren Kategorien sind die Schleudertraumata sowie die psychogenen Störungen nach Unfällen. Bei diesen vier Kategorien gibt es Probleme bei der medizinischen Diagnose. Damit wird es IVrechtlich schwierig, festzustellen, ob eine leistungspezifische Invalidität vorliegt. Das bedeutet, es ist nicht klar, ob tatsächlich ein Gesundheitsschaden vorliegt, der kausal zur Erwerbseinbusse ist. Murer bezeichnet diese Kategorien daher als Versicherungsfälle unklarer Kausalität 7. 7 Vgl. Erwin Murer, Die verfehlte rechtliche Behandlung der Versicherungsfälle unklarer Kausalität und ihre Auswirkungen auf die Rentenexplosion in der IV, Referat gehalten am Freiburger Sozialrechtstag 2004, publiziert in der Publikation zur Tagung Freiburger Sozialrechtstage 2004 Die 5. IVG-Revision: Kann sie die Rentenexplosion stoppen?, S. 5 f. Urs Dettling 6

7 Gesellschaftliche Gründe Die Gesellschaft hat sich seit 1960, als die Invalidenversicherung gegründet wurde, natürlich verändert. Als Folge dieser Änderung werden aus psychologischer und soziologischer Sicht Gründe formuliert, welche die Rentenzunahme rechtfertigen kann. Verstärkt hat sich das Anspruchsverhalten gegenüber dem Staat und den Versicherungen. Die Stärke von bisherigen sozialen Netzen in der Familie oder in der Nachbarschaft ist abgebaut worden (Schwierigkeiten in der Familie, Auflösen von familiären Strukturen oder Schnelllebigkeit von Beziehungen); zugenommen haben soziale Belastungen; die Individualisierung und die soziokulturelle Entwurzelung habe heute eine viel grössere Bedeutung als früher. Veränderungen in der Wirtschaft Stichworte sind hier z.b. die wirtschaftliche Stagnation, ein veränderter Arbeitsmarkt mit weniger Nischenarbeitsplätzen für Leistungsschwache, Arbeitslosigkeit, Globalisierung, rasantes Arbeitstempo, Leistungsdruck, Überforderung sowie Rationalisierungen am Arbeitsplatz. Weniger Rentner? Wie kommen wir dazu? Es ist klar, Versicherte sollen nur dann Renten erhalten, wenn ihre Erwerbsmöglichkeit aus Invaliditätsgründen eingeschränkt ist. Also nur dann, wenn ein Gesundheitsschaden kausal für eine dauernde Erwerbseinbusse ist. Gesundheitliche, nichtgesundheitliche und soziale Gründe überlagern sich aber häufig und verursachen einander, sodass nicht klar ist, was am Anfang war. Der Verlust eines Arbeitsplatzes kann für den Betroffenen je nach Situation familiäre Probleme verursachen, welche den psychischen Druck erhöhen und zu psychosomatischen Beschwerden führen können. Das wiederum reduziert seine Chancen im Arbeitsmarkt und erhöht den psychischen Druck noch weiter usw.. Versicherte können so in einen Teufelskreis geraten. Mögliche Hilfestellungen von Arbeitgebern, RAV, Aerzten, Sozialberatungsstellen etc. erfolgen unkoordiniert und die Situation wird immer auswegloser. Es braucht daher auch eine Änderung im Verhalten. Der Versicherte selbst trägt Verantwortung und soll denn auch zur Mitwirkung verpflichtet werden. Was kann er noch? soll die Frage für ihn, wie für den Arbeitgeber, die Aerzte, die betroffenen Versicherungen oder die Sozialdienste heissen. Der Versicherte und die betroffenen Stellen müssen hier künftig koordinieren. Ziel soll die Erhaltung des Urs Dettling 7

8 Arbeitsplatzes oder ein neuer Arbeitsplatz sein. Dafür braucht es natürlich genügend geeignete Arbeitsplätze. Pro Infirmis Urs Dettling 8

9 Mit der 5. IVG-Revision will man das ändern Die bestehenden Rahmenbedingungen können nur eine sehr begrenzte Besserung erzielen. Es braucht daher neben der Intensivierung bereits begonnener Entwicklungen auch Änderungen in den rechtlichen Rahmenbedingungen. Die IV soll mittelfristig mit Massnahmen auf der Einnahme- und Ausgabeseite wieder ein finanzielles Gleichgewicht erreichen. Vorgesehen sind höhere Einnahmen über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer von 0,8 % sowie der Salärbeiträge von 1,4 % auf 1,5 %. Als Variante wird auch eine alleinige Erhöhung der Lohnabzüge vorgeschlagen. Politisch sind die Vorschläge für diese höheren IV- Einnahmen stark umstritten. Man will sicher sein, dass das Wachstum auf der Ausgabenseite so nicht weiter geht, bevor neue Mittel bewilligt werden. Die Zahl der Neurenten soll um 10 % reduziert werden Für die Erreichung dieses Ziels werden verschiedene Massnahmen vorgeschlagen. Die wichtigsten sind die sogenannte Früherkennung und Begleitung sowie zusätzliche Integrationsmassnahmen. Früherkennung und Begleitung Mit der Früherkennung und Begleitung soll rechtzeitiger erkannt werden, welche krankheitsbedingten Ausfälle zu einer Invalidisierung führen könnten. Je länger jemand und je häufiger er am Arbeitsplatz fehlt, umso geringer sind die Chancen, den Invalidisierungweg aufzuhalten. Hier soll ein System von Früherkennung und Begleitung mit Fachstellen eingerichtet werden. An diese Fachstellen sollen der Versicherte, sein Arbeitgeber, sein Arzt oder auch die Krankentaggeldversicherung gelangen können. Die Fachstelle würde dann die nötigen Massnahmen einleiten, damit der Betroffene seinen Arbeitsplatz nicht verliert. In einer ersten Phase sollen in unterschiedlichen Wirtschaftsregionen dafür Projekte gestartet werden. In den letzten Jahren ist das Bewusstsein gewachsen, dass die Behörden der Sozialhilfe, der IV und der Arbeitslosenversicherung besser zusammenarbeiten müssen. Die sogenannte Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) steckt praktisch aber noch in den Anfängen. Diese Zusammenarbeit ist unbedingt auszubauen, damit die notwendigen medizinischen, beruflichen und sozialen Massnahmen für den Versicherten aufeinander abgestimmt werden können. Die Methode des Case Management kann dabei eine wichtige Rolle spielen. Urs Dettling 9

10 Integrationsmassnahmen Neben den bereits bestehenden beruflichen Eingliederungsmassnahmen sollen zusätzlich sogenannte Integrationsmassnahmen die Chancen des Versicherten verbessern, den Arbeitsplatz zu erhalten oder einen neuen anzutreten. Mit diesen Massnahmen soll also in erster Linie die verbliebene Restarbeitsfähigkeit aktiv gefördert werden. Gedacht wird dabei u.a. an Arbeitstraining, Beschäftigungsmassnahmen, intensive Arbeitsvermittlung oder Sprachkurse. Weitere Massnahmen Hier gehe ich auf drei weitere vorgeschlagene Massnahmen ein: Bessere Berufsqualifikationen Bisher darf mit beruflichen Eingliederungsmassnahmen die Qualifikation des Versicherten nicht verbessert werden. Das hat vor allem bei schlecht ausgebildeten Versicherten (Hilfsarbeitern) die Konsequenz, dass das Risiko erneuter Arbeitsunfähigkeit und daraus resultierender Erwerbslosigkeit gross ist. Neu sollen daher durch die berufliche Eingliederung auch höhere Berufsabschlüsse zulässig sein. Aerztliche Beurteilung der Arbeitsunfähigkeit Die Arbeitsunfähigkeit wird bisher durch Hausärzte ausgewiesen. Diese sind aber in der Regel nicht fachlich bewandert, eine solche Arbeitsunfähigkeit zu beurteilen. Neu sollen daher Fachärzte der IV dies übernehmen. Abschaffen von negativen Anreizen Das IV-Renten-System ist grob ausgestaltet. Wer mehr arbeitet, wird bestraft. Was heisst das? Sie haben gesehen, dass die Rente sich auf den Invaliditätsgrad abstützt. Dabei werden das bisherige Einkommen und das Einkommen verglichen, das noch möglich ist im Rahmen der eingetretenen Invalidität. Erhöht der Versicherte seine Erwerbstätigkeit und verdient mehr, führt das dazu, dass sein Invaliditätsgrad und damit seine Rente so herabgesetzt werden, dass er trotz höherem Erwerbseinkommen ein kleineres Gesamteinkommen hat. Dem soll durch geeignete Massnahmen Abhilfe geschaffen werden. Arbeit und damit Erwerbstätigkeit soll sich lohnen. Was fehlt? Versicherte sollen also im Arbeitsprozess drin bleiben oder neu wieder integriert werden. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass hier der Wille und die Bereitschaft der Arbeitgeber zentral sind. Anreize für Arbeitgeber wurden in den letzten zwei Jahrzehnten schon viel diskutiert, und entsprechende Projekte sollen demnächst eingeleitet werden. Die 5. Urs Dettling 10

11 IVG-Revision enthält dazu aber keinen Vorschlag. Es ist unbedingt notwendig, dass daher auch Massnahmen geprüft werden, welche die Arbeitgeber besser einbinden. Vorstellbar sind hier die Schaffung von Anreizen für die Arbeitgeber (z.b. steuerliche Entlastungen). Schluss Die Scheininvaliden -Polemik hat die wichtigen Aufgaben der IV in den Hintergrund gedrängt und das Ansehen der IV schwer geschädigt. Vor allem hat der damalige NR Blocher Behinderte beleidigt, welche tagtäglich Nachteile in Kauf zu nehmen haben. Das ist nicht entschuldbar. Je nach Art und Schwere der Behinderung müssen Betroffene auch heute noch behinderungsbedingte Kosten selber tragen. Pro Infirmis hält das nicht für richtig und wird daher auch künftig gezielt Leistungsverbesserungen in der IV fordern. Urs Dettling, Pro Infirmis Urs Dettling 11