Die arbeitsmarktliche Integration in der IV

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1 Die arbeitsmarktliche Integration in der IV George Sheldon * 1. Problemstellung In den letzten Jahren hat der Gesetzgeber mehrere Massnahmen ergriffen, um dem Grundsatz der Invalidenversicherung Eingliederung vor Rente Nachdruck zu verleihen. In diesem Zusammenhang sind zum einen die im Rahmen der 4. IV-Revision erwirkten Veränderungen zu nennen: - Die Neufassung des Artikels 18 IVG beispielsweise hat den Versicherten einen Rechtsanspruch auf aktive Unterstützung bei der Suche nach einem geeigneten Arbeitsplatz sowie auf begleitende Beratung zwecks der Aufrechterhaltung eines bestehenden Arbeitsplatzes eingeräumt. - Zudem hat das revidierte IVG die Möglichkeit eröffnet, dass die IV die Kosten einer beruflichen Weiterbildung unter bestimmten Voraussetzungen vergütet. - Ferner wurden auf der Grundlage von Artikel 68 bis Absatz 1 IVG Gremien für eine interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) zwischen der Invalidenversicherung (IV), der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe geschaffen. Das Scheitern der Wiedereingliederung und der Weg in die Rente können oft auch eine Folge eines mangelnden Zusammenspiels zwischen den verschiedenen betroffenen Behörden sein. Dies soll die interinstitutionelle Zusammenarbeit verhindern, indem sie den zuständigen Fachleuten der drei Institutionen einen Rahmen bietet, innerhalb dessen sie sich über ihr gemeinsames Ziel der Eingliederung absprechen können. Zum anderen sind die im Rahmen der 5. IV-Revision geplanten Neuerungen zu erwähnen: - Vorgesehen ist unter anderem die Einführung einer neuen Kategorie von Eingliederungsmassnahmen, den so genannten Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung. Diese zielen auf beruflich unqualifizierte und psychisch kranke Personen und bestehen aus Massnahmen zur sozialberuflichen Rehabilitation (wie Gewöhnung an den Arbeitsprozess, Aufbau der Arbeitsmotivation, Stabilisierung der Persönlichkeit, Einüben sozialer Grundelemente oder Auffrischen von Sprachkenntnissen) sowie aus gezielten, auf die berufliche Eingliederung gerichteten Beschäftigungsprogrammen. - Beabsichtigt ist ferner die Schaffung eines Systems der Früherkennung arbeitsunfähiger Personen, das der IV-Anmeldung zeitlich vorgelagert ist. Das Früherfassungssystem sieht eine Mitwirkungspflicht der Versicherten vor, bei deren Verletzung eine Verkürzung oder Verweigerung von Leistungen erfolgen können. * Extraordinarius für Nationalökonomie und Leiter der Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonomik (FAI) am Wirtschaftswissenschaftlichen Zentrum (WWZ) der Universität Basel. 1

2 Im Lichte dieser Veränderungen stellt sich die Frage nach den Erfolgsaussichten der neuen Massnahmen der beruflichen Integration. Ist der Schweizer Arbeitsmarkt angesichts der hohen Arbeitslosigkeit überhaupt imstande, weitere und zudem behinderte Arbeitskräfte aufzunehmen? Dieser und verwandten Fragen gehen wir im Rahmen des folgenden Beitrags nach. 2. Aufnahmefähigkeit des Schweizer Arbeitsmarktes Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit in der Schweiz in den letzten Jahren liegt es nahe, die Aufnahmefähigkeit des Schweizer Arbeitsmarktes als weitgehend erschöpft anzusehen. Betrachtet man jedoch die Entwicklung der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit in der Schweiz seit 1970 wird man eines Besseren belehrt. Wie Abbildung 1 zeigt, nahm trotz der hohen Arbeitslosigkeit während der 90er Jahre die Beschäftigung in diesem Zeitraum trendmässig zu. Als Folge arbeiten 12 Prozent mehr Menschen heute als Abb. 1: Entwicklung der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit, Schweiz, Personen Jahresanfang Erwerbstätige Arbeitslose AM-Teilnehmer Quelle: Erwerbstätigenstatistik, Arbeitslosenstatistik, eigene Berechnungen Schaut man zeitlich etwas weiter zurück, ist ferner zu sehen, dass die Schweiz den grössten Beschäftigungseinbruch nicht in letzter Zeit, sondern vielmehr in den 70er Jahren zu verzeichnen hatte, als die Zahl der Erwerbstätigen im Gefolge der ersten Erdölkrise um 8 Prozent fiel, der damals stärkste Rückgang aller OECD-Länder. Trotzdem überschritt die Arbeitslosenquote die Ein- Prozent-Marke nicht. Der Grund dafür war eine Abnahme des Arbeitskräfteangebots in fast gleichem Umfang. 1 AM-Teilnehmer sind Stellenlose, die am sogenannten aktiven arbeitsmarktlichen Massnahmen (AM) wie Umschulung und Weiterbildung teilnehmen und in Übereinstimmung mit internationalen Konventionen deshalb nicht als arbeitslos ausgewiesen werden. 2

3 Dass das Arbeitsangebot praktisch im Gleichschritt mit der Arbeitskräftenachfrage zurückging, liegt in zwei besonderen Tatbeständen begründet: - Zum einen war die Arbeitslosenversicherung hierzulande Mitte der 70er Jahre noch nicht obligatorisch. Lediglich ein Fünftel der Erwerbsbevölkerung war damals gegen Arbeitslosigkeit versichert. - Zum anderen war ein Grossteil der ausländischen Arbeitskräfte in der Schweiz nicht sesshaft. Ohne einen Anspruch auf Versicherungsleistungen bzw. ohne das Recht, auch stellenlos in der Schweiz zu verweilen, meldete sich die Mehrzahl der Erwerbspersonen beim Verlust ihres Arbeitsplatzes nicht beim Arbeitsamt und blieb somit von der Statistik unerfasst. Dies hatte zur Folge, dass die Zahl der Beschäftigten fiel, ohne dass der Rückgang zu einem entsprechenden Anstieg der Arbeitslosenzahl führte, was an der Graphik deutlich zu erkennen ist. Inzwischen ist der Anteil der sesshaften Ausländer jedoch gestiegen, und die Zahl der Stellenlosen, die einen Anspruch auf Taggeldzahlungen geltend machen können, gewachsen. Demzufolge schlägt sich ein gegebener Stellenabbau heute viel stärker in der Arbeitslosenstatistik nieder als früher. Es wäre daher falsch, die vergleichsweise hohen Arbeitslosenzahlen der 90er Jahre als einen Beleg dafür zu nehmen, dass der Schweizer Arbeitsmarkt nicht mehr aufnahmefähig ist. In Wirklichkeit hat sich die Fähigkeit des Arbeitsmarktes, Stellenlose wieder in Lohn und Brot zu bringen, in den letzten Jahren sogar verbessert. Eine jüngere Studie der Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonomik an der Universität Basel 2 zeigt, dass unter sonst gleichen Bedingungen Stellensuchende heute schneller und dauerhafter vermittelt werden als Dies ist auch daran zu erkennen, dass es heute einer kleineren Anzahl offener Stellen bedarf, um die Arbeitslosigkeit auf einen gegebenen Stand zu drücken, als Ende der 90er Jahre. Des Weiteren erweist sich die Arbeitslosigkeit in der Schweiz weiterhin als sehr durchlässig. Zum Beispiel traten im Laufe des Jahres 2003 über 172'000 Personen aus der Arbeitslosigkeit aus (Tabelle 1). Damit übertraf der Strom der Austritte den jahresdurchschnittlichen Arbeitslosenbestand um rund 20 Prozent. Mit anderen Worten: In jenem Jahr schlug sich der Arbeitslosenbestand um das 1,2-fache um. Dies ist zwar weniger als zu Zeiten der Hochkonjunktur (1990, ). Doch in Absolutzahlen fanden mehr Personen eine neue Stelle zuletzt als etwa 2001 oder Vgl. SHELDON (2005a). 3

4 Tabelle 1: Umschlag des Arbeitslosenbestands, Schweiz, Arbeitslosenquote 0.5% 1.1% 2.5% 4.5% 4.7% 4.2% 4.7% 5.2% 3.9% 2.7% 1.8% 1.7% 2.5% 3.7% Arbeitslosenbestand Austritte Austritte/Bestand Quelle: Arbeitslosenstatistik, Bundesamt für Statistik, eigene Berechnungen 3. Arbeitsmarktliche Trends und ihre Konsequenzen für Invalide Trotz des weiterhin grösstenteils intakten Schweizer Arbeitsmarktes ist nicht zu verhehlen, dass die Schweiz einen grundlegenden wirtschaftlichen Strukturwandel durchmacht, der tiefgreifende Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt bewirkt und die Beschäftigungschancen bestimmter Personengruppen beeinträchtigt. Drei allgemeine Trends stehen hierbei im Vordergrund: - eine wachsende Internationalisierung der Arbeitsteilung, die dafür sorgt, dass immer mehr einfache, repetitive Tätigkeiten ins Ausland abwandern und einen wachsenden Anteil an anspruchsvolleren Beschäftigungen zurücklassen, die höhere Qualifikationen erfordern; - einen bildungsintensiven ( skill-biased ) technischen Fortschritt, der eine steigende Nachfrage nach Höherqualifizierten zu Lasten von Un- und Angelernten auslöst, und - eine Tertiarisierung der Arbeitswelt bzw. eine kontinuierliche Verlagerung der Beschäftigung von den gewerblich-industriellen Tätigkeiten hin zu den Dienstleistungsberufen, was die Nachfrage nach schulischen Berufsausbildungen ansteigen lässt. Diese Entwicklungen sind nicht neu und beschränken sich auch nicht auf die Schweiz, sondern sind seit einem guten Vierteljahrhundert im Gange 3 und betreffen alle Industrienationen. Für Un- und Angelernte haben die veränderten Stellenanforderungen tiefgreifende Konsequenzen. Dies erklärt sich daraus, dass die Zahl der Arbeitsplätze in der industriellen Produktion, die in der Vergangenheit Un- und Angelernten ein gewisses Mass an Wohlstand sichern konnten, stetig abnimmt. Dank des hohen Technisierungsgrads und der damit verbundenen hohen Wertschöpfungsintensität solcher Tätigkeiten konnten Un- und Angelernte in der Vergangenheit in der industriellen Produktion einen im Vergleich zu ihrer Berufsqualifikation hohen Lohn erzielen. Doch die Zahl der Arbeitsplätze in der verarbeitenden Industrie nimmt infolge des technischen Fortschritts und der Globalisierung der Produktion in den Industrienationen kontinuierlich ab. Die Mehrzahl der vom Stellenabbau betroffenen Industriearbeiter wird langfristig daher nur in Dienstleistungsberufen Ar- 3 SHELDON (2005b) zeigt anhand eines Vergleichs der Berufs- und Branchenstrukturen der Beschäftigten aus den vier Volkszählungen , dass gegen viele Vermutungen das Ausmass der berufs- und branchenstrukturellen Veränderungen seit 1970 nicht grösser geworden ist. Der strukturelle Wandel hat sich also nicht beschleunigt, sondern vollzieht sich weiterhin kontinuierlich und im gleichen Tempo. 4

5 beit finden. Doch bei solchen Stellen hängen die Produktivität des Einzelnen und damit seine Entlohnung aufgrund des niedrigeren Technisierungsgrades in viel stärkerem Ausmass von der individuellen Qualifikation als vom jeweiligen Arbeitsplatz ab. Dies ist daran zu erkennen, dass anspruchslose Tätigkeiten im Dienstleistungsbereich, die mehrheitlich von Ungelernten ausgeübt werden, sich im Strassenverkehr, Transportbereich, Gastgewerbe sowie in der Reinigung und Entsorgung befinden, wo die Entlohnung im Vergleich zu ähnlich anspruchslosen Tätigkeiten in der Industrie schlecht ist. Aufgrund der unattraktiven Berufsaussichten der Ungelernten im Dienstleistungsbereich gestaltet sich die Reallokation von Produktionsarbeitern auf Dienstleistungsstellen als besonders schwierig. Vielfach steht den Betroffenen nur noch die Wahl zwischen Lohnverzicht oder anhaltender Arbeitslosigkeit. Die Folgen sind an der Entwicklung der Arbeitslosigkeit in der Schweiz nach Bildungsstand deutlich zu erkennen. Wie Abbildung 2 zeigt, hat sich die Arbeitslosigkeit bei den Ungelernten seit 1990 stark intensiviert. Bis etwa 1980 hatte der individuelle Bildungsstand keine offensichtliche Auswirkung auf die individuelle Betroffenheit von Arbeitslosigkeit. Doch seit den 80er Jahren hat sich die Lage verändert. Im Jahre 1990 beispielsweise lag die Arbeitslosenquote der Ungelernten etwa 50 Prozent und 2000 sogar gegen das Dreifache über derjenigen von Erwerbspersonen mit einem Sekundarabschluss. Das sind vorwiegend Personen mit einer Berufslehre. Am wenigsten hat die Arbeitslosigkeit seit 1970 bei Arbeitnehmenden mit einem tertiären Abschluss zugenommen. Ein tertiäre Abschluss beinhaltet eine schulische Berufsausbildung etwa an einer höheren Fachschule, einer Fachhochschule oder einer Universität. Personen mit einem tertiären Bildungsabschluss sind die eindeutigen Gewinner der strukturellen Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt. Abb. 2: Arbeitslosenquote nach dem höchsten Bildungsabschluss der Betroffenen, Schweiz % 8% 7% Arbeitslosenquote 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% kein Abschluss Sekundarabschluss Tertiärabschluss Quelle: Eidg. Volkszählungen , eigene Berechnungen 5

6 Ältere und Ausländer sind vom strukturellen Wandel auf dem Arbeitsmarkt stark negativ betroffen, da beide Personengruppen einen vergleichsweise hohen Anteil an Ungelernten aufweisen, was Abbildung 3 erkennen lässt. Der hohe Anteil an Ungelernten unter den Ausländern ist eine Folge der schweizerischen Ausländerpolitik, die bewirkte, dass 60 Prozent der Ausländer im erwerbsfähigen Alter, die zwischen 1965 und 1990 in die Schweiz einwanderten, ohne Berufsausbildung kamen (vgl. SHELDON, 2006). Abb. 3: Anteil der Ungelernten nach Alter und Nationalität, Schweiz, % 50% 40% Anteil 30% 20% 10% 0% Altersklasse SchweizerInnen AusländerInnen Quelle: Eidg. Volkszählungen , eigene Berechnungen Der hohe Anteil an Ungelernten erklärt auch, weshalb die Arbeitslosigkeit unter den Ausländern seit den 80er Jahren so stark zugenommen hat. Vergleicht man der Anteil der Ausländer im Erwerbspersonenbestand und im Arbeitslosenbestand (Abbildung 4), so ist zu erkennen, dass Ausländer im Arbeitslosenbestand inzwischen um etwa das Zweifache übervertreten sind: Während Ausländer rund 20 Prozent der Erwerbsbevölkerung bilden, machen sie über 40 Prozent der Arbeitslosen aus. Abb. 4: Anteil der Ausländer am Erwerbspersonen- bzw. Arbeitslosenbestand, Schweiz, Ausländeranteil Jahr an Erwerbsbevölkerung an Arbeitslosenzahl Quelle: Erwerbstätigenstatistik, AVAM, eigene Berechnungen 6

7 Die Tatsache, dass sich die arbeitsmarktliche Situation von Ungelernten verschlechtert hat und in Zukunft weiter verschlechtern wird, hat wichtige Konsequenzen für die Integration von Invaliden, da die bisherige Evidenz für die Schweiz zeigt, dass das Risiko, invalid zu werden, mit abnehmendem Bildungsstand zunimmt. 4 Nach einer im Auftrag des BSV erstellten Studie 5 liegt die Invaliditätswahrscheinlichkeit bei Ungelernten 50 Prozent höher als bei Lehrabsolventen und bis zum elf Mal höher als bei Personen mit einem schulischen Berufsabschluss (vgl. Tabelle 2). Deshalb muss man davon ausgehen, dass ein Grossteil der Invaliden in der Schweiz einen niedrigen Bildungsstand aufweist, was ihre Wiedereingliederung erschwert. Die Schwervermittelbarkeit niedrig qualifizierter Invaliden wird in einer ländervergleichenden Studie 6 auch bestätigt. Sie zeigt, dass ein tiefes Bildungsniveau die Wiedereingliederung von Personen mit Rückenproblemen deutlich beeinträchtigt. Tabelle 2 Bildungsstand und Invaliditätswahrscheinlichkeit, Schweiz, 2003 Bildungsstand Wahrscheinlichkeit Ungelernt 1.19% Lehre, Berufsschule 0.78% Höhere Berufsschule 0.10% Matura 0.32% Universität 0.25% Quelle: Schweizerischer Bundesrat (2005) 4. Invalidität und Arbeitslosigkeit Im Hinblick auf die Eingliederung von Invaliden stellt sich die Frage, inwiefern die Invalidität eine Folge von Langzeitarbeitslosigkeit ist. Sind Invalide krank, weil sie lange arbeitslos waren, oder sind sie arbeitslos, weil sie krank sind? Es ist bekannt, dass anhaltende Arbeitslosigkeit gerade zu solchen psychischen und psychosomatischen Krankheiten führen kann, die in letzter Zeit ein Hauptgrund für den starken Anstieg der Zahl der IV-Rentnerinnen und Rentner gewesen sind. Die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Invalidität ist aus zwei Gründen wichtig: - Erstens, wenn die Invalidität von anhaltender Stellenlosigkeit herrührt, deutet dies darauf hin, dass weitere Massnahmen der Wiedereingliederung erfolglos bleiben werden oder wesentlich intensiver und individueller eingesetzt werden müssen als bislang Vgl. HEFTI und SIEGRIST (2004) sowie Lampert (2003). HEFTI und SIEGRIST (2004) IVSS (2002). 7

8 - Zweitens bedeutet ein solcher Kausalzusammenhang, dass Wiedereingliederungsmassnahmen wesentlich früher einsetzen müssen, um Langzeitarbeitslosigkeit zu verhindern bzw. um die Ursache der Invalidität zu bekämpfen. Es ist vorab anzumerken, dass es keine umfassende Erklärung für den seit 1990 starken Anstieg der Zahl der IV-Rentnerinnen und Rentner gibt. Dies liegt vor allem an der Datenlage: Das Gesetz verbietet es der IV, Daten zu erheben, die für den Entscheid über IV-Leistungen nicht unbedingt erforderlich sind. 7 Infolge dessen wissen wir nicht mit letzter Sicherheit, inwiefern die arbeitsmarktliche Entwicklung seit 1990 für das starke Rentenwachstum verantwortlich war. Abb. 5: Rechnungssaldo der IV und die Arbeitslosenquote, Schweiz, % 0 0.0% Millionen Franken % 3.2% 4.8% Prozent % Jahr Rechnungssaldo der IV Arbeitslosenquote Quelle: Schweizerische Sozialstatistik 2005, Arbeitslosenstatistik, eigene Berechnungen Vergleicht man jedoch die Entwicklung des Rechnungssaldos der IV mit dem Verlauf der Arbeitslosenquote (Abbildung 5), gewinnt man den Eindruck, dass der starke Anstieg der Arbeitslosigkeit ab 1990 mit der rapiden und anhaltenden Verschlechterung der Finanzlage der IV irgendwie zusammenhängt. 8 Der Eindruck, den die Graphik vermittelt, täuscht allerdings zum Teil. Nicht das Rentenwachstum bzw. die Zunahme der Ausgaben war in erster Linie für den starken Anstieg des Defizits verantwortlich, sondern der Rückgang der Einnahmen. In den 80er Jahren wuchsen die Einnahmen mit einer durchschnittlichen Jahresrate von 7,6 Prozent, danach aber lediglich mit einer Rate von 5,6 Prozent. Das entspricht einem Rückgang von zwei vollen Prozentpunkten, ein massiver Einbruch. Ursache des Rückgangs war vermutlich das schwache Wirtschaftswachstum. Die Wachstumsrate der Ausgaben hingegen stieg zwar an, aber lediglich um 0,6 Prozentpunkte bzw. von 6,7 Prozent auf 7,3 Prozent. Infolge dessen war eher der Rückgang des Wachstums der Ein- 7 8 Vgl. die Antwort auf die Interpellation von Franziska Treuscher vom 3. Oktober Man beachte, dass das Defizit nicht fällt, wenn die Arbeitslosigkeit zurückgeht, da Invalidität grösstenteils einen permanenten Zustand darstellt. 8

9 nahmen als der Anstieg der Zahl der Invaliden für die zunehmende finanzielle Schieflage der IV ab 1990 verantwortlich. Trotzdem spricht eine Reihe empirischer Befunde für einen gewissen Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Arbeitslosigkeit und der Invalidität. So stellt eine im Rahmen des NFP 45 erstellte Studie 9 fest, dass die unterschiedlich hohe Arbeitslosigkeit der Kantone ein wichtiger Faktor zur Erklärung der unterschiedlich hohen kantonalen Invalidenquoten dient. Zudem findet eine im Auftrag des BSV durchgeführte Untersuchung 10, dass die Arbeitslosigkeit auch einen wichtigen Beitrag zur Erklärung der gesamtschweizerischen Höhe der Invalidenquote leistet. Des Weiteren ist der Tatbestand anzuführen, dass Ausländer im Bestand der IV-Rentnerinnen und Rentner ähnlich übervertreten sind wie im Bestand der Arbeitslosen. Zur Erinnerung: Etwa 40 Prozent aller Arbeitslosen sind Ausländer. Nach Auskunft des Bundesamtes für Sozialversicherung 11 ist der Ausländeranteil im Bestand der IV-Rentenbeziehenden ähnlich hoch. Anfangs der 90er- Jahre ist der Ausländeranteil stark angestiegen und liegt seit Mitte jenes Jahrzehnts unverändert bei etwa 35 Prozent. Jüngsten Zahlen aus der IV-Statistik deuten auf einen weiteren Anstieg hin: Gemäss der IV-Statistik 2005 waren 39 Prozent der Neurentenbeziehenden 2004 Ausländer. Die Informationen des Bundesamtes für Sozialversicherung decken sich auch mit Angaben aus der Volkszählung, die auf einen starken Rückgang der Erwerbsbeteiligung ausländischer Männer in den 90er Jahren hinweisen. Weder bei ausländischen Frauen noch bei Schweizerinnen und Schweizern ist eine ähnlich starke Abnahme zu verzeichnen. Abb. 6: Erwerbsquote nach Alter, ausländische Männer, Schweiz, Erwerbsquote Alter in Jahren Quelle: Eidg. Volkszählungen , eigene Berechnungen 9 SPYCHER ET AL. (2003). 10 AARTS ET AL. (2000) 11 Vgl. BREITENMOSER/BURI (o.j.) 9

10 Andererseits gibt es auch Anzeichen, dass (Langzeit-)Arbeitslosigkeit zumindest nicht zwangsweise in die Invalidität führt. So zeigt eine Untersuchung des BSV 12, dass der Prozentsatz der Ausgesteuerten, die innerhalb der darauf folgenden zwei Jahre eine IV-Rente bezogen, im Zeitraum von 1985 bis 1994 unverändert bei knapp über zwei Prozent blieb. Die Untersuchung ist allerdings etwas veraltet. Zudem mag eine zweijährige Zeitspanne zu kurz sein, um die Auswirkungen der Langzeitarbeitslosigkeit ausreichend zu erfassen. Dafür zeigt aber eine neuere Studie der OECD (2003), dass die Arbeitslosigkeit länderspezifische Unterschiede in der Höhe der Rentenquote nicht erklären kann. Diese Resultate weisen darauf hin, dass mindestens kein Automatismus zwischen Langzeitarbeitslosigkeit und Invalidität besteht. Trotzdem ist zu beachten, dass, wenn die Invalidität von anhaltender Arbeitslosigkeit herrührt, die Wiedereingliederungsaussichten der Betroffenen ungünstig sein werden. 5. Massnahmen zur Verbesserung der Integrationserfolge Die bisherigen Bemühungen um die Wiedereingliederung von Invaliden in der Schweiz sind bislang nicht von Erfolg gekrönt gewesen: Im internationalen Vergleich weist die Schweiz eine Beschäftigungsquote bei Behinderten von gerade einmal 0,8 Prozent auf, verglichen mit 2,6 Prozent in Österreich oder mit 4 Prozent in Deutschland und Frankreich. 13 Wie eingangs des Beitrags dargelegt, hat der Gesetzgeber im Rahmen der 4. und 5. IV-Revision mehrere Massnahmen ergriffen, um diesen Missstand zu beheben. Es gibt aber trotzdem weiterhin Handlungsbedarf. Unter anderen ist die Qualität der Arbeitsvermittlung der IV anzusprechen. Es gibt eine Reihe von Studien, die die Stellenvermittlung der IV als unzureichend erachten Die nationale IIZ-Koordinationsstelle (2003) bemängelt beispielsweise, dass die Arbeitsvermittlung bei den kantonalen IV-Stellen zu wenig aktiv sei, dass sie sich in vielen Fällen auf die Bereitstellung von Informationen beschränke und keine aktive Vermittlung leiste. - Andere Studien kritisieren, dass die Unterstützungsmassnahmen für Betroffene und Arbeitgeber zu wenig bekannt seien. So stellt eine Umfrage 15 bei Firmen in der Schweiz fest, dass nur 30 Prozent der befragten Betriebe von den vorhandenen finanziellen Unterstützungsmassnahmen 12 DONINI/ESCHMANN (1998). 13 Vgl. BAUMGARTNER ET AL. (2004). 14 Vgl. für eine Übersicht PVK (2005), S. 2302f. 15 BAUMGARTNER ET AL. (2004). 10

11 zur Beschäftigung von Behinderten wussten. Bei nicht-monetären Anreizinstrumenten war der Bekanntheitsgrad noch tiefer. - Der Arbeitsvermittlung der IV wird auch vorgeworfen, dass das Angebot an Unterstützungsmassnahmen nicht ausreichend und dass das Personal in der Vermittlung von Behinderten zu wenig geschult sei Schliesslich wird noch angeprangert, dass die kantonale IV-Stellen über zu wenig Ressourcen für die Vermittlung von Behinderten verfügen. 17 Zur Lösung dieser Probleme wären sicherlich ein Ausbau und eine Professionalisierung der Arbeitsvermittlung der IV nützlich. Es wäre womöglich am sinnvollsten, dies unter dem Dach der Regionalen Vermittlungszentren zu tun, wo eine aufgebaute Expertise bereits vorhanden ist. Es wäre ferner zu überlegen, den kantonalen IV-Stellen Anreize zu schaffen, um ihre Vermittlungsanstrengungen zu steigern. Man könnte - wie inzwischen bei den RAVs üblich- die Qualität der Vermittlungsbemühungen der kantonalen IV-Stellen regelmässig messen und untereinander vergleichen, um Fehlfunktionen zu ermitteln. Wie Untersuchungen 18 zeigen, haben solche Leistungskontrollen die Qualität der Stellenvermittlung bei den RAVs deutlich gesteigert. Eine Verbesserung der Arbeitsvermittlung dürfte sich auf jeden Fall lohnen. Die internationale Literatur 19 berichtet fast ausnahmslos von positiven Erfahrungen mit einer funktionsfähigen Stellenvermittlung, was sonst für keine Eingliederungsmassnahme behauptet werden kann. Vor allem bei Schwervermittelbaren erweisen sich Vermittlungshilfen als sehr wirksam. Zudem ist die Stellenberatung unter allen Integrationsmassnahmen die kosteneffektivste: Die dabei eingesparten Ausgaben für die Verdienstausfallsentschädigung liegen meist über den mit der Beratung verbundenen Kosten. Kurzum: Die individuelle Stellenberatung scheint von allen Eingliederungsmassnahmen das wirkungsvollste und preisgünstigste Instrument zu sein. Es wird zuweilen auch kritisiert, dass es hierzulande an finanziellen Anreizen mangele, die die Arbeitgeber zu einer vermehrten Einstellung Behinderter motivieren. 20 Unangesprochen bleibt allerdings dabei der Tatbestand, dass trotz systematischer Risikounterschiede alle Arbeitgeber in der Schweiz den gleichen IV-Beitragssatz zahlen. Dabei zeigen internationale Vergleiche eindeutig, dass einheitliche Versicherungsprämien für alle Arbeitgeber zu mehr IV-Renten führen. 21 Das liegt daran, das durch eine einheitlich Prämie Firmen, die mehr IV-Leistungen auslösen, von den ande- 16 So etwa BAUMGARTNER ET AL. (2004), RÜST und DEBRUNNER (2005) oder SPYCHER ET AL. (2003) 17 Vgl. für eine Übersicht PVK (2005). 18 Vgl. SHELDON (2005a). 19 Vgl. OECD (1993) und FAY (1996, 1997). 20 Vgl. PVK (2005), S Vgl. AARTS ET AL. (2000). 11

12 ren Firmen subventioniert werden, was die Anzahl solcher Firmen künstlich erhöht. Ferner bewegt eine einheitliche Prämie die Firmen dazu, gesundheitlich angeschlagene Mitarbeiter verstärkt der Allgemeinheit zu überlassen, da ein solches Verhalten keine Kostenfolgen für die Firmen hat. Bei einer Einführung risikoabgestufter Prämien könnte man im Gegenzug den Beitragssatz bei jenen Firmen senken, die Behinderte verstärkt beschäftigen. Ein solches Prämiensystem hätte den Vorteil, nicht nur bestehende Invalidität durch Prämienabschläge zu bekämpfen, sondern auch drohende Invalidität durch zu befürchtende Prämienaufschläge zu verhindern. In der beruflichen Unfallversicherung gelten risikoabgestufte Prämien als selbstverständlich, bei der IV merkwürdigerweise nicht. Der erfolgreiche Einsatz von beruflichen Eingliederungsmassnahmen setzt voraus, dass Informationen über die Wirksamkeit der verschiedenen Instrumente vorliegen. Diesbezügliche Angaben fehlen aber fast völlig in der Schweiz. Das BSV führt zwar immer wieder Wirkungsanalysen durch, die zeigen, dass rund 70 Prozent derjenigen, die an beruflicher Massnahmen teilnehmen, anschliessend keine Vollrente erhalten. 22 Doch derartige Angaben sind völlig unzureichend, um die Wirksamkeit von Massnahmen nachzuweisen. Zu diesem Zweck müsste man wissen, wie hoch der Anteil ohne den Einsatz von Massnahmen ausgefallen wäre. Diesbezügliche Informationen enthalten die Untersuchungen des BSV nicht, weshalb ihre Ergebnisse nicht aussagekräftig sind. Auch die im Auftrag des BSV durchgeführte Ergänzungsuntersuchung 23 hilft hier nicht weiter. Infolge dessen wäre es an der Zeit, die beruflichen Massnahmen - wie es bei den Eingliederungsmassnahmen der Arbeitsmarktpolitik inzwischen Usus ist - einer fundierten Wirkungsanalyse zu unterziehen. Um aussagekräftige Wirkungsanalysen durchzuführen, bedarf es einer entsprechenden Datengrundlage, die gegenwärtig fehlt. Bezeichnend für die heutige Datenlage ist der Tatbestand, dass es nicht einmal Angaben über den Bildungsstand der IV-Leistungsempfangenden gibt, obwohl die individuelle Qualifikation den Erfolg von Eingliederungsmassnahmen entscheidend bestimmt. Bessere Daten werden gebraucht, um mehr über die Ursachen der Invalidität zu erfahren, um angemessene Gegenmassnahmen zu ergreifen und um die Wirksamkeit der eingesetzten Instrumente zu prüfen. Ohne solche Informationen gleicht der Einsatz von Eingliederungsmassnahmen einem Blindflug. 22 Vgl. FURRER ET AL. (2003). 23 FURRER ET AL. (2003). 12

13 6. Fazit Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten: - Die grundsätzliche Aufnahmefähigkeit des Schweizer Arbeitsmarktes hat trotz hoher Arbeitslosigkeit nicht an Kraft verloren. - Doch die arbeitsmarktliche Situation niedrig qualifizierter Arbeitskräfte, zu denen ein Grossteil der Invaliden vermutlich zählen, verschlechtert sich zunehmend, was die arbeitsmarktliche Integration von Invaliden erschwert. - Langzeitarbeitslosigkeit führt offensichtlich nicht zwangsläufig zur Invalidität. Doch insofern, als die Invalidität von anhaltender Arbeitslosigkeit herrührt, wird sich die Wiedereingliederung zusätzlich erschweren. Die Möglichkeit eines solchen Zusammenhangs spricht für die Zusammenarbeit zwischen den RAVs, der Sozialhilfe und der IV. - Die Eingliederungsbemühungen der IV weisen weiterhin Schwächen auf: Die Arbeitsvermittlung ist zu wenig effektiv; es fehlen Anreize, um kantonale IV-Stellen und Arbeitgeber zu einer Erhöhung ihrer Eingliederungsanstrengungen zu bewegen; es mangelt an aussagekräftigen Untersuchungen der Wirksamkeit der verschiedenen Eingliederungsmassnahmen; und die aktuelle Datenlage ist unzureichend, um Abhilfe zu schaffen. Die bisherigen IV-Revisionen haben klare Verbesserungen gebracht. Es ist zu hoffen, dass auch in Zukunft weitere Fortschritte erzielt werden. 13

14 Literatur AARTS, L., P. DE JONG, C. PRINZ (2000), Determinanten der Inanspruchnahme einer Invalidenrente Eine Literaturstudie, Forschungsbericht Nr. 10/00, Bundesamt für Sozialversicherungen: Bern. BAUMGARTNER, E., S. GREIWE, T. SCHWARB (2004), Die berufliche Integration von behinderten Personen in der Schweiz. Studie zur Beschäftigungssituation zu Eingliederungsbemühungen (Kurzfassung), Forschungsbericht Nr. 5/04, Bundesamt für Sozialversicherungen: Bern. BREITENMOSER, B., M. BURI (o.j.), Schweizer/innen beziehen eher eine IV-Rente als Ausländer/innen, Bundesamt für Sozialversicherung: Bern (mimeo). DONINI, F., N. ESCHMANN (1998), Anstieg der IV Rentenbezüger. Erklärungsansätze, Soziale Sicherheit CHSS, 4, S FAY, R. (1996), Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies: Evidence from Programme Evaluations in OECD Countries, Labour Market and Social Policy, Occasional Papers Nr. 18, OECD: Paris. FAY, R. (1997), Making the Public Employment Service More Effective through the Introduction of Market Signals, Labour Market and Social Policy, Occasional Papers Nr. 25, OECD: Paris. FURRER, C., O. BIERI, R. BACHMANN (2004), Berufliche Wiedereingliederung in der Eidg. Invalidenversicherung, Forschungsbericht Nr. 6/04, Bundesamt für Sozialversicherungen: Bern. HEFTI,C., S. SIEGRIST (2004), Invalidität nach Branchen und Tätigkeit, Blöchliger, Stähelin & Partner, April IVSS (2002), Wer zur Arbeit zurückkehrt und warum, Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit: Genf. LAMPERT, O. (2003), Travail et santé, Mortalité et invalidité en rapport avec l activité professionnelle, Antwort zum Postulat von Franziska Teuscher, Universität Neuenburg, 5. Mai. NATIONALE IIZ-KOORDINATIONSGRUPPE (2003), Handbuch der interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ), OECD (2003), Transforming Ability into Disability, OECD: Paris. OECD (1993), Employment Outlook, OECD: Paris. PVK (2005), Faktoren des Rentenwachstums in der Invalidenversicherung, Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates, Bern, 6. Juni. RÜST, T., A. DEBRUNNER (2005), Supported Employment. Modelle unterstützter Beschäftigung bei psychischer Beeinträchtigung, Rüegger Verlag: Zürich. SCHWERISCHISCHER BUNDESRAT (2005), Botschaft über die 5. Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, Bern, 22. Juni. SHELDON, G. (2005a), Performance der öffentlichen Arbeitsvermittlung der Schweiz , Die Volkswirtschaft, 78. Jahrgang, Oktober, S SHELDON, G. (2005b), Der berufsstrukturelle Wandel der Beschäftigung in der Schweiz : Ausmass, Ursachen und Folgen, Bundesamt für Statistik: Neuchâtel. SHELDON, G. (2006), Migration, Integration und Wachstum: Wirtschaftliche Performance und Auswirkung der Ausländer in der Schweiz, Bericht erstellt im Auftrag der Eidgenössischen Ausländerkommission, Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonomik (FAI), Wirtschaftswissenschaftliches Zentrum (WWZ), Universität Basel. SPYCHER, S., J. BAILLOD, J. GUGGISBERG, M. MOSER (2003), Analyse der interkantonalen Unterschiede innerhalb der Invalidenversicherung, Wissenschaftlicher Schlussbericht zuhanden des Schweizerischen Nationalfonds, Büro Bass und Büro a&0: Bern, 15. Dezember. 14

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