Früherkennung, Frühintervention bei psychischen Krankheiten aus juristischer Sicht

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1 Früherkennung, Frühintervention bei psychischen Krankheiten aus juristischer Sicht 2. Basler Tagung für Versicherungsrecht und Versicherungspsychiatrie, 25. Januar 2013 Prof. Dr. iur. Thomas Gächter Seite 1

2 Übersicht I. Problemstellung und Eingrenzung II. Versicherungsstruktur III. Lösungsansätze IV. 1. Case-Management durch den Arbeitgeber oder durch die Krankentaggeldversicherung 2. IIZ 3. Früherfassung / Frühintervention 4. Integrationsmassnahmen (Art. 14a IVG) 5. (Weitere) ordentliche Eingliederungsleistungen 6. Zwischenfazit betreffend psychisch Erkrankte Rolle des Arbeitgebers V. Kritisches Fazit Seite 2

3 I. Problemstellung und Eingrenzung Seite 3

4 Ausgangslage Unfall Gesundheit Unfall Heilbehandlung und Eingliederung t Seite 4

5 Psychische Krankheit Gesundheit Arbeitsunfähigkeit Eingliederung Medizinische Behandlung t Seite 5

6 Problemstellung und Eingrenzung der Fragestellung Wann und mit welchen Mitteln kann aus rechtlicher Sicht interveniert werden, um eine Desintegration zu vermeiden? Wo liegen die systemischen Grundprobleme (Systemfragen, nicht Einzelfragen)? Schwerpunkt, dem Tagungsthema entsprechend, auf psychische Erkrankungen während der Erwerbstätigkeit. Seite 6

7 II. Versicherungsstruktur Seite 7

8 Schutz / Wiederherstellung psychischer Gesundheit: Normative Grundlagen Prävention ArG (Gesundheitsschutz), UV (Arbeitssicherheit), z.t. OR/Personalrecht Medizinische Behandlung KVG, UVG, MVG, IVG (bis 20) Eingliederung UVG, MVG, IVG, (KTV, Berufl. Vorsorge) Entschädigung für bleibende Gesundheitsschäden IVG, UVG, MVG, Berufl. Vorsorge, Privatversicherung Seite 8

9 Interventionszeitpunkt bei Krankheit Bei Krankheit im Arbeitsverhältnis kommen Eingliederungsversicherer i.d.r. erst zu spät zum Einsatz. KV und KTV haben nur beschränktes Eingliederungsinteresse (keine Rentenzahlungspflicht). (Immerhin: Art. 29 IVG) UV und MV haben starkes Eingliederungsinteresse (Rentenvermeidung) und setzen gleich nach dem Unfallereignis mit der Eingliederung / dem Case Management ein. Seite 9

10 III. Lösungsansätze Seite 10

11 Übersicht über die Problemlösungsansätze Frühere Erkennung und frühere Intervention bei der Gefahr krankheitsbedingter Desintegration. Frühere Zuweisung zu den bestmöglichen Integrationsinstitutionen. Vereinfachung der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Institutionen / Versicherungszweigen. Aber: Bislang keine grundlegende Systemreform, nur Korrekturen am historisch gewachsenen und stark fraktionierten System. Seite 11

12 1. Case Management Arbeitgeber / KTV V.a. grössere Arbeitgeber (Anreiz: Reduktion von Fehlzeiten und von Personalverslust). KTV: Reduktion von längeren Taggeldzahlungen. Keine gesetzliche Pflicht! Sehr frühe Intervention möglich. Sehr gute Anpassung auf die individuellen Verhältnisse, insbesondere auf das Arbeitsumfeld. Sehr effektive Lösung; keine gesetzliche Pflicht. Sinn anderer Massnahmen (v.a. der IV): Unterstützung der Bemühungen der Arbeitgeber/der KTV. Seite 12

13 2. Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) (1) Grundidee: Verbesserte Zusammenarbeit zwischen den (Sozial-)Institutionen zur wirkungsvollen (Re-)Integration komplexer Fälle. 2001: Empfehlung der SODK und VDK: Zunächst IV, ALV, Sozialhilfe 2004: Handbuch IIZ 2005: IIZ-plus: Einbezug von KTV, UV und Berufl. Vorsorge 2006/2008: 5. IVG-Revision: Verankerung IIZ, Früherfassung, Frühintervention, Integrationsmassnahmen : IIZ-MAMAC; Evaluation 2011 Seite 13

14 2. Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) (2) Wirkungen von IIZ (Evaluation IIZ-MAMAC) Klientel IIZ-MAMAC: 55 % ALV, 10 % IV, 30 % Sozialhilfe. Verbesserte Kundenfreundlichkeit, allenfalls Beschleunigung Aber: Insgesamt hat IIZ-MAMAC bisher im Durchschnitt zu keiner Wirkungsverbesserung in Bezug auf die Integrationsrate geführt. (Quelle: Evaluation des nationalen Projekts IIZ-MAMAC, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 9/10) Seite 14

15 2. Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) (3) Mögliche Ursachen Enge Triage-Kriterien: Komplexe Mehrfachproblematik, Anmeldung bei IIZ-Institution, (Re-)Integrationschance, innerhalb von 4 Monaten seit Anmeldung. (Nur ca Fälle pro Jahr/CH). Meist erst Anmeldung nach Desintegrationsbeginn (d.h. Stellenverslust etc.) Hauptanliegen: Effektivere und raschere Zuführung ins System. (Quelle: Evaluation des nationalen Projekts IIZ-MAMAC, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 9/10) Seite 15

16 3. Früherfassung / Frühintervention: Zwecksetzung Einführung mit 5. IVG-Revision, Eingliederung statt Rente Art. 1a lit. a IVG: Die Leistungen dieses Gesetzes sollen die Invalidität mit geeigneten, einfachen und zweckmässigen Eingliederungsmassnahmen verhindern, vermindern oder beheben. Früherfassung zur Erhöhung der (Wieder-)Eingliederungschancen bzw. der Prävention von Desintegration. Vermeidung von Chronifizierung bei längerer Arbeitsunfähigkeit / Desintegration Möglichst Erhaltung des Arbeitsplatzes (z.b. mit Frühinterventionsmassnahmen) Seite 16

17 3. Früherfassung: Grundsatz Art. 3a IVG: Grundsatz Art. 1 ter Abs. 1 IVV 30 Tage ununterbrochen Während 1 Jahr wiederholt Aber: AU Voraussetzung! 1 Durch die frühzeitige Erfassung von arbeitsunfähigen (Art. 6 ATSG) Versicherten soll bei diesen Personen der Eintritt einer Invalidität (Art. 8 ATSG) verhindert werden. 2 Die IV-Stelle führt die frühzeitige Erfassung in Zusammenarbeit mit anderen Versicherungsträgern und mit privaten Versicherungseinrichtungen, die dem Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 unterstehen, durch. Ansatzpunkt für IIZ; aber nicht deckungsgleich mit Art. 68 bis IVG (restriktiverer Datenschutz!) Seite 17

18 3. Früherfassung: Meldung Art. 3b Meldung 2 Zur Meldung berechtigt sind: a. die versicherte Person sowie deren gesetzliche Vertretung; b. die im gemeinsamen Haushalt lebenden Familienangehörigen der versicherten Person; c. der Arbeitgeber der versicherten Person; d. die behandelnden Ärzte und Chiropraktoren der versicherten Person; e. der Krankentaggeldversicherer nach Artikel 12 KVG; f. private Versicherungseinrichtungen, die dem VAG unterstehen und eine Krankentaggeld- oder eine Rentenversicherung anbieten; g. der Unfallversicherer nach Artikel 58 UVG; h. die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, die dem FZG unterstehen; i. die Durchführungsorgane der Arbeitslosenversicherung; j. die Durchführungsorgane der kantonalen Sozialhilfegesetze; k. die Militärversicherung; l. der Krankenversicherer. 3 Die Personen oder Stellen nach Absatz 2 Buchstaben b l haben die versicherte Person vor der Meldung darüber zu informieren. Seite 18

19 Früherfassung: Meldung Aus: Eingliederung vor Rente. Evaluation der Früherfassung, der Frühintervention und der Integrationsmassnahmen in der IV, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 13/12 Seite 19

20 3. Früherfassung / Frühintervention: Verfahren Quelle: Erwin Murer, Invalidenversicherung: Prävention, Früherfassung und Integration, Bern 2009 Seite 20

21 Früherfassung: Sanktionen Grundsätzlich: Freiwillige Meldung. Aber: Leistungskürzung ohne Mahn- und Bedenkzeitverfahren (Art. 7b Abs. 2 lit. a IVG), wenn sich die Versicherte Person trotz Aufforderung der IV-Stelle nach Art. 3c Abs. 6 IVG nicht unverzüglich angemeldet hat und sich dies nachweislich auf die Dauer oder das Ausmass der Arbeitsunfähigkeit oder der Invalidität auswirkt. Und: Art. 29 Abs. 1 IVG, Rentenanspruch beginnt frühestens sechs Monate nach Geltendmachung des Anspruchs. (Starke indirekte Wirkungen!) Seite 21

22 3. Frühintervention: Zweck Massnahmen der Frühintervention: Art. 7d IVG 1 Mit Hilfe der Massnahmen der Frühintervention soll der bisherige Arbeitsplatz von arbeitsunfähigen (Art. 6 ATSG Versicherten erhalten bleiben oder sollen die Versicherten an einem neuen Arbeitsplatz innerhalb oder ausserhalb des bisherigen Betriebes eingegliedert werden. Seite 22

23 3. Frühintervention: Massnahmen Massnahmen der Frühintervention: Art. 7d IVG 2 Die IV-Stellen können folgende Massnahmen anordnen: a. Anpassungen des Arbeitsplatzes; b. Ausbildungskurse; c. Arbeitsvermittlung; d. Berufsberatung; e. sozial-berufliche Rehabilitation; f. Beschäftigungsmassnahmen. Max. CHF pro Person (Art. 1 octies IVV) 3 Auf Massnahmen der Frühintervention besteht kein Rechtsanspruch. 4 Der Bundesrat kann den Massnahmenkatalog erweitern. Er regelt die Dauer der Frühinterventionsphase und bestimmt die Höchstgrenze des Betrages, der pro versicherte Person für Frühinterventionsmassnahmen eingesetzt werden darf. Seite 23

24 3. Frühintervention: Abgrenzung zu ord. Eingliederung Massnahmen der Frühintervention Arbeitsunfähigkeit als Voraussetzung Kein Rechtsanspruch Kein Taggeldanspruch Ord. Eingliederungsmassnahmen Bestehende oder drohende Invalidität als Voraussetzung Rechtsanspruch Taggeldanspruch Seite 24

25 3. Früherfassung / Frühintervention: Wirksamkeit Mehr Personen noch am Arbeitsplatz bei FE (68 % statt 60 %); allerdings Zusatzanreiz: Art. 29 IVG (aufgeschobener Rentenbeginn) Schnellere Leistungszusprache (FI) Leicht bessere Wiederintegration FI häufiger an Personen mit psych. Beschwerden Positive Wirkung auf vorläufige Eingliederungserfolge Potential noch nicht ausgeschöpft, aber positiver Kulturwandel (Quelle: Eingliederung vor Rente. Evaluation der Früherfassung, der Frühintervention und der Integrationsmassnahmen in der IV, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 13/12 (Nov. 12), Zeitperiode , Auswahl von Ergebnissen) Seite 25

26 3. Früherfassung / Frühintervention: Wirksamkeit Aus: Eingliederung vor Rente. Evaluation der Früherfassung, der Frühintervention und der Integrationsmassnahmen in der IV, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 13/12 Seite 26

27 4. Integrationsmassnahmen (Art. 14a IVG): Zweck II bis Die Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung Art. 14a IVG 1 Versicherte, die seit mindestens sechs Monaten zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) sind, haben Anspruch auf Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung (Integrationsmassnahmen), sofern dadurch die Voraussetzungen für die Durchführung von Massnahmen beruflicher Art geschaffen werden können. Brückenfunktion zu beruflicher Integration bei fehlender Eingliederungsfähigkeit Befristet auf i.d.r. ein Jahr V.a. für psychisch Erkrankte Ordentliche Eingliederungsleistung (Anspruch, Taggeld) Seite 27

28 4. Integrationsmassnahmen: BGE 137 V 1 Ausgangspunkt: Versicherter Bauarbeiter mit somatoformer Schmerzstörung und 100% Arbeitsunfähigkeit als Bauarbeiter verlangte Integrationsmassnahmen, was im verweigert wurde. Eine unterschiedliche Behandlung von körperlich und psychisch in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkten Versicherten in Bezug auf die Durchführung von Integrationsmassnahmen findet keine Stütze in Gesetz und Verordnung und lässt sich auch nicht aus Sinn und Zweck der im Rahmen der 5. IV-Revision in Kraft gesetzten Regelung ableiten (E. 5). Der Anspruch auf Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung im Sinne von Art. 14a Abs. 1 IVG setzt eine mindestens 50%ige Arbeitsunfähigkeit nicht nur im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich (Art. 6 Satz 1 ATSG), sondern auch in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich (Art. 6 Satz 2 ATSG) voraus (E. 7). Seite 28

29 4. Integrationsmassnahmen (Art. 14a IVG): Inhalt Art 14a IVG 2 Als Integrationsmassnahmen gelten gezielte, auf die berufliche Eingliederung gerichtete: a. Massnahmen zur sozial-beruflichen Rehabilitation; b. Beschäftigungsmassnahmen. Max. CHF 100/Tag (Art. 4 octies IVV) 5 Die Massnahmen, welche im Betrieb erfolgen, werden in enger Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeber getroffen und umgesetzt. Bleibt der oder die Angestellte weiterhin im Betrieb beschäftigt, so kann die Versicherung dem Arbeitgeber einen Beitrag leisten. Der Bundesrat legt Betrag, Befristung und Auszahlungsbedingungen fest. Seite 29

30 4. Integrationsmassnahmen (Art. 14a IVG): Wirksamkeit Seltener als FI und andere berufliche Massnahmen (3 % der Erstkontakte). Meist sozialberufliche Rehabilitation. Meist Personen ohne Arbeitsplatz. Deutlich überwiegend Zusprache an psychsich Erkrankte. Grösserer vorläufiger Eingliederungserfolg; d.h. 1/3 der Personen kann eine berufliche Massnahme in Angriff nehmen. (Quelle: Eingliederung vor Rente. Evaluation der Früherfassung, der Frühintervention und der Integrationsmassnahmen in der IV, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 13/12 (Nov. 12), Zeitperiode , Auswahl von Ergebnissen) Seite 30

31 5. (Weitere) ordentliche Eingliederungsleistungen Vorbemerkung: Ausser Art. 18b IVG sekundär bei Prävention und (Wieder-)Eingliederung psychisch Erkrankter: Art. 15 IVG: Berufsberatung Art. 16 IVG: Erstmalige berufliche Ausbildung Art. 17 IVG: Umschulung Art. 18 IVG: Arbeitsvermittlung Art. 18b IVG: Einarbeitungszuschuss Art. 18d IVG: Kapitalhilfe Seite 31

32 6. Zwischenfazit betreffend psychisch Erkrankte Verbesserung durch Früherfassung, Frühintervention und Integrationsmassnahmen (5. IVG-Rev., 2008) Aber: Selbst Früherfassung setzt mit dem Erfordernis der Arbeitsunfähigkeit von 30 Tagen (bzw. mehrmals innert eines Jahres) für psych. Desintegrationsprozesse recht spät an. Integrationsmassnahmen sind nur beschränkt zur Arbeitsplatzerhaltung geeignet (Erfordernis der sechsmonatigen Arbeitsunfähigkeit zu mindestens 50 %) Die Wirksamkeit der Massnahmen ist messbar, aber (noch) eher gering. Hypothese: Wirksame Integration durch sorgfältige Arbeitgeber mit Case Management (allein oder in Kooperation mit der KTV) Seite 32

33 IV. Rolle des Arbeitgebers Seite 33

34 Gesetzliche Vorgaben Sehr unpräzise Vorgaben durch ArG und OR (vgl. Steiger- Sackmann, Schutz vor psychischen Gesundheitsrisiken am Arbeitsplatz, im Druck); schwer durchsetzbar. Art. 3b Abs. 2 lit. c IVG: Meldung (Früherfassung) Art. 7c IVG (Mitwirkung des Arbeitgebers): Der Arbeitgeber arbeitet aktiv mit der IV-Stelle zusammen. Er wirkt bei der Herbeiführung einer angemessenen Lösung im Rahmen des Zumutbaren mit. Art. 14a Abs. 5 IVG (Ingetrationsmassnahmen): Die Massnahmen, welche im Betrieb erfolgen, werden in enger Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeber getroffen und umgesetzt. Bleibt der oder die Angestellte weiterhin im Betrieb beschäftigt, so kann die Versicherung dem Arbeitgeber einen Beitrag leisten. Der Bundesrat legt Betrag, Befristung und Auszahlungsbedingungen fest. Seite 34

35 Spannungsverhältnis Fürsorgepflicht / Hilfe zur (Erhaltung der) Integration Respekt vor der Persönlichkeit der Arbeitnehmer / Respekt vor subjektiven Eigenheiten Und: Datenschutz gegenüber Unbeteiligten? Seite 35

36 Bedeutung des Arbeitgebers In Anlehnung an das berühmte Diktum Der freiheitliche, säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann. (Ernst-Wolfgang Böckenförde): Die Eingliederung psychisch Kranker in den Arbeitsmarkt lebt von Voraussetzungen, die der Staat nur sehr beschränkt selbst garantieren kann. Seite 36

37 V. Kritisches Fazit Seite 37

38 Kritisches Fazit Massnahmen der 5. (und 6.) IVG-Revision insbesondere auch für psychisch Erkrankte: Bislang mässig wirksam. Hauptproblem: Ansetzen zum richtigen (frühstmöglichen) Zeitpunkt. Gefahr der fürsorglichen Belagerung (Kurt Pärli) mit gleichzeitigem Abbau von Datenschutz und individuellen Entscheidungsspielräumen? Vorerst: Bessere Einbindung bzw. Motivation der Arbeitgeber (Beiträge, Einarbeitungszuschüsse etc.)? Mittelfristig grosse Lösung : Strukturanpassung mit Eingliederungsanreiz für künftigen Rentenzahler (z.b. Zusammenführung von KTV und IV)? Seite 38