Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune

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1 1 Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune Sachverhalt Zu der öffentlichen Sitzung des Gemeinderates der Kleinstadt K im Land L ist auch der Journalist J erschienen, um für eine örtliche Tageszeitung einen Bericht anzufertigen. Als J vor sich auf dem Tisch ein Tonbandgerät aufstellt und einschaltet, bitten mehrere Ratsmitglieder den Bürgermeister B, dies zu unterbinden. Sie begründen ihre Bitte damit, sie fühlten sich gehemmt, wenn ihre Redebeiträge mitgeschnitten würden und sehen in einem Tonbandmitschnitt einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Daraufhin fordert Bürgermeister B den J auf, das Tonbandgerät abzuschalten. J weigert sich unter Berufung auf die Pressefreiheit zunächst, kommt der Aufforderung aber letztlich nach. Im weiteren Sitzungsverlauf äußern sich verschiedene Mitglieder des Gemeinderats zu der von B gegenüber J ausgesprochenen Aufforderung, das Tonbandgerät abzuschalten. Hierzu gibt auch das Gemeinderatsmitglied M eine Stellungnahme ab. Dabei greift er den Vorsitzenden des Gemeinderats scharf an. Als B nun weitere Tagesordnungspunkte ansprechen will, unterbricht M den B und erklärt, die gegenüber dem J ausgesprochene Maßnahme sei rechtswidrig. Er könne sich damit nicht abfinden. Auch nach einer Ermahnung des M seitens des B beendet dieser seine Stellungnahme nicht. Um noch weitere Tagesordnungspunkte behandeln zu können, entschließt sich B, den M aus dem Sitzungssaal zu verweisen. Aufgabe 1: J möchte von Ihnen nun erfahren, ob Bürgermeister B sich ihm gegenüber rechtmäßig verhalten hat. Aufgabe 2: Auch M will sich mit seinem Verweis nicht abfinden und erhebt dagegen Klage vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht. Hat eine Klage des M Aussicht auf Erfolg? Bearbeitervermerk: Das Urheberrechtsgesetz ist nicht heranzuziehen. Das VwVfG von L (LVwVfG) entspricht seinem Wortlaut nach dem des Bundes.

2 2 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune Auszug aus der Gemeindeordnung des Landes L (GO): 32 Rechtsstellung der Gemeinderäte (1) 1 Die Gemeinderäte sind ehrenamtlich tätig. 2 Der Bürgermeister verpflichtet die Gemeinderäte in der ersten Sitzung öffentlich auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Amtspflichten. (2) 1 Niemand darf gehindert werden, das Amt eines Gemeinderats zu übernehmen und auszuüben. 2 Eine Kündigung oder Entlassung aus einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis, eine Versetzung an einen anderen Beschäftigungsort und jede sonstige berufliche Benachteiligung aus diesem Grund sind unzulässig. 3 Steht der Gemeinderat in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis, ist ihm die für seine Tätigkeit erforderliche freie Zeit zu gewähren. (3) 1 Die Gemeinderäte entscheiden im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung. 2 An Verpflichtungen und Aufträge, durch die diese Freiheit beschränkt wird, sind sie nicht gebunden. (4) Erleidet ein Gemeinderat einen Dienstunfall, hat er dieselben Rechte wie ein Ehrenbeamter. (5) Auf Gemeinderäte, die als Vertreter der Gemeinden in Organen eines wirtschaftlichen Unternehmens ( 104) Vergütungen erhalten, finden die für den Bürgermeister der Gemeinde geltenden Vorschriften über die Ablieferungspflicht entsprechende Anwendung. 34 Einberufung der Sitzungen, Teilnahmepflicht (1) 1 Der Bürgermeister beruft den Gemeinderat schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mit; dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. 2 Der Gemeinderat ist einzuberufen, wenn es die Geschäftslage erfordert; er soll jedoch mindestens einmal im Monat einberufen werden. 3 Der Gemeinderat ist unverzüglich einzuberufen, wenn es ein Viertel der Gemeinderäte unter Angabe des Verhandlungsgegenstands beantragt. 4 Auf Antrag eines Viertels der Gemeinderäte ist ein Verhandlungsgegenstand auf die Tagesordnung spätestens der übernächsten Sitzung des Gemeinderats zu setzen. 5 Die Verhandlungsgegenstände müssen zum Aufgabengebiet des Gemeinderats gehören. 6 Sätze 3 und 4 gelten nicht, wenn der Gemeinderat den gleichen Verhandlungsgegenstand innerhalb der letzten sechs Monate bereits behandelt hat. 7 Zeit, Ort und Tagesordnung der öffentlichen Sitzungen sind rechtzeitig ortsüblich bekannt zu geben. (2) In Notfällen kann der Gemeinderat ohne Frist, formlos und nur unter Angabe der Verhandlungsgegenstände einberufen werden; Absatz 1 Satz 7 findet keine Anwendung. (3) Die Gemeinderäte sind verpflichtet, an den Sitzungen teilzunehmen. 36 Verhandlungsleitung, Geschäftsgang (1) 1 Der Vorsitzende eröffnet, leitet und schließt die Verhandlungen des Gemeinderats. 2 Er handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus. (2) Der Gemeinderat regelt seine inneren Angelegenheiten, insbesondere den Gang seiner Verhandlungen, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften durch eine Geschäftsordnung. (3) 1 Bei grober Ungebühr oder wiederholten Verstößen gegen die Ordnung kann ein Gemeinderat vom Vorsitzenden aus dem Beratungsraum verwiesen werden; mit dieser Anordnung ist der Verlust des Anspruchs auf die auf den Sitzungstag entfallende Entschädigung verbunden. 2 Bei wiederholten Ordnungswidrigkeiten nach Satz 1 kann der Gemeinderat ein Mitglied für mehrere, höchstens jedoch für sechs Sitzungen ausschließen. 3 Entsprechendes gilt für sachkundige Einwohner, die zu den Beratungen zugezogen sind. 42 Rechtsstellung des Bürgermeisters (1) 1 Der Bürgermeister ist Vorsitzender des Gemeinderats und Leiter der Gemeindeverwaltung. 2 Er vertritt die Gemeinde. (2) 1 In Gemeinden mit weniger als Einwohnern ist der Bürgermeister Ehrenbeamter auf Zeit; in Gemeinden mit mehr als 500 Einwohnern kann durch die Hauptsatzung bestimmt werden, dass er hauptamtlicher Beamter auf Zeit ist. 2 In den übrigen Gemeinden ist der Bürgermeister hauptamtlicher Beamter auf Zeit.

3 3 (3) 1 Die Amtszeit des Bürgermeisters beträgt acht Jahre. 2 Die Amtszeit beginnt mit dem Amtsantritt, im Fall der Wiederwahl schließt sich die neue Amtszeit an das Ende der vorangegangenen Amtszeit an. (4) In Stadtkreisen und Großen Kreisstädten führt der Bürgermeister die Amtsbezeichnung Oberbürgermeister. (5) 1 Der Bürgermeister führt nach Freiwerden seiner Stelle die Geschäfte bis zum Amtsantritt des neu gewählten Bürgermeisters weiter; sein Dienstverhältnis besteht so lange weiter. 2 Satz 1 gilt nicht, wenn der Bürgermeister 1. vor dem Freiwerden seiner Stelle der Gemeinde schriftlich oder elektronisch mitgeteilt hat, dass er die Weiterführung der Geschäfte ablehne, 2. des Dienstes vorläufig enthoben ist, oder wenn gegen ihn öffentliche Klage wegen eines Verbrechens erhoben ist, oder 3. ohne Rücksicht auf Wahlprüfung und Wahlanfechtung nach Feststellung des Gemeindewahlausschusses nicht wiedergewählt ist; ist im ersten Wahlgang kein Bewerber gewählt worden, so ist das Ergebnis der Neuwahl ( 45 Abs. 2) entscheidend. (6) Ein vom Gemeinderat gewähltes Mitglied vereidigt und verpflichtet den Bürgermeister in öffentlicher Sitzung im Namen des Gemeinderats. Auszug aus dem Landespressegesetz (LPresseG): 4 Informationsrecht der Presse (1) Die Behörden sind verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. (2) Auskünfte können verweigert werden, soweit 1. hierdurch die sachgemäße Durchführung eines schwebenden Verfahrens vereitelt, erschwert, verzögert oder gefährdet werden könnte oder 2. Vorschriften über die Geheimhaltung entgegenstehen oder 3. ein überwiegendes öffentliches oder schutzwürdiges privates Interesse verletzt würde oder 4. ihr Umfang das zumutbare Maß überschreitet. (3) Anordnungen, die einer Behörde Auskünfte an die Presse allgemein verbieten, sind unzulässig. (4) Der Verleger einer Zeitung oder Zeitschrift kann von den Behörden verlangen, dass ihm deren amtliche Bekanntmachungen nicht später als seinen Mitbewerbern zur Verwendung zugeleitet werden.

4 4 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune Musterlösung Aufgabe 1: Rechtmäßigkeit des Verhaltens des B gegenüber J Die Untersagung der Tonbandaufnahme des J durch den B war rechtmäßig, wenn die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine solche gegeben waren. I. Ermächtigungsgrundlage Gemäß 36 Abs. 1 Satz 2, Var. 1 GO übt der Vorsitzende die Ordnungsgewalt, gemäß 36 Abs. 1 Satz 2, Var. 2 GO übt er das Hausrecht im Gemeinderat aus. Fraglich ist also, ob die Aufforderung des B an den J, das Tonbandgerät abzuschalten die Ausübung der Ordnungsgewalt oder des Hausrechts darstellt. Zu klären ist deshalb zunächst, welche Maßnahmen von der Ordnungsgewalt und welche von dem Hausrecht erfasst sind. Die Ordnungsgewalt könnte Maßnahmen gegenüber Ratsmitgliedern, das Hausrecht Maßnahmen gegenüber Zuhörern umfassen. Hierfür spricht, dass die kommunalrechtlichen Ordnungsvorschriften über den Verlauf der Sitzung sich nur an Ratsmitglieder wenden. Da es sich hier um eine Maßnahme gegenüber einem Zuhörer handelt, hätte B damit in Ausübung seines Hausrechts gehandelt. Möglich erscheint aber auch, dass die Ordnungsgewalt alle Vorgänge im Sitzungssaal umfasst und das Hausrecht nur solche, welche einen Bezug nach außen haben, wie etwa die Verweisung aus dem Sitzungssaal. Hierfür spricht, dass das Hausrecht die Befugnis zur Entscheidung darüber umfasst, welche Personen sich in einem Gebäude oder Gebäudeteil aufhalten dürfen. Die Untersagung der Tonbandbenutzung wäre demnach als Maßnahme im Sitzungssaal Teil der Ordnungsgewalt. Es lässt sich auch anführen, die Ordnungsgewalt verdränge das Hausrecht während der Gemeinderatssitzungen. Hierfür spricht die Parallele zu 176 GVG, wonach die sog. Sitzungspolizei dem Hausrecht vorgeht, weil ansonsten durch Gebrauch des Hausrechts die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen beeinträchtigt werden könnte. Als Maßnahme während der Sitzung wäre die vorliegende dann eine der Ordnungsgewalt. Da sowohl die Ausübung des Hausrechts als auch die der Ordnungsgewalt durch 36 Abs. 1 Satz 2 GO abgedeckt sind, kommt es nicht darauf an, ob Ermächtigungsgrundlage 36 Abs. 1 Satz 2, Var. 1 oder Var. 2 GO ist. B untersagte die Tonbandaufzeichnung, um eine Störung des Sitzungsverlaufs zu verhindern, 36 Abs. 1 Satz 2 GO ist folglich Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung.

5 5 II. Formelle Rechtmäßigkeit Die Untersagung müsste zunächst formell rechtmäßig sein. 1. Zuständigkeit B müsste im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt haben. Zuständig, die Ordnungsgewalt und das Hausrecht im Gemeinderat auszuüben, ist gem. 36 Abs. 1 Satz 1 GO der Vorsitzende. Vorsitzender des Gemeinderats ist gemäß 42 Abs. 1 Satz 1 GO der Bürgermeister. B war somit zuständig. 2. Form, Verfahren Form- oder Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. III. Materielle Rechtmäßigkeit Die Untersagung der Tonbandaufnahme müsste auch materiell rechtmäßig sein. 1. Störung der Ordnung der Gemeinderatssitzung Dazu müsste die Tonbandaufnahme eine Störung der Ordnung der Gemeinderatssitzung darstellen. Eine Störung der Gemeinderatssitzung ist jede Einwirkung auf den Sitzungsablauf, die mit den für die Durchführung der Ratssitzungen geltenden Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht. a) Allgemeines Persönlichkeitsrecht Die Störung der Ordnung der Sitzung durch eine Tonbandaufnahme könnte in der Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Ratsmitglieder gemäß Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG liegen. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst auch das Recht am gesprochenen Wort. Ob die Ratsmitglieder sich hierauf berufen können, ist jedoch fraglich. Zum einen nehmen die Ratsmitglieder in amtlicher, also hoheitlicher Funktion an Ratssitzungen teil; da die Grundrechte Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat darstellen, ist eine Berufung der Ratsmitglieder in dieser Position auf die Grundrechte schon von daher ausgeschlossen. Zum anderen bezweckt die Ordnungsgewalt des Vorsitzenden auch nicht den Schutz privater Grundrechte, sondern die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Sitzungsbetriebs; auch aus diesem Grund stellt die Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Ratsmitglieder keine Störung des Sitzungsablaufs dar, die ein Eingreifen des Vorsitzenden ermöglicht.

6 6 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune b) Ungehinderte Teilnahme an der Ratssitzung Eine Störung des Sitzungsablaufs könnte aber in der Beeinträchtigung des Rechts der Gemeinderatsmitglieder auf ungehinderte Teilnahme an den Ratssitzungen gemäß 32 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 3 GO liegen. aa) Eingriff in das Teilnahmerecht Die Tonbandaufnahmen könnten die Ratsmitglieder an der ungehinderten Teilnahme an der Ratssitzung hindern, die Voraussetzung des Funktionierens der Selbstverwaltung ist. Durch die Konservierung des gesprochenen Wortes mittels technischer Aufzeichnungsgeräte wird die unbefangene Erörterung der anstehenden Sachfragen behindert. Ratsmitglieder können hierdurch befürchten, dass ihre möglicherweise wenig elegant formulierten Redebeiträge verbreitet werden, und sich damit an einer unbefangenen Teilnahme an der Diskussion gehindert sehen. Die Tonbandaufnahme beeinträchtigt mithin die ungehinderte Teilnahme der Ratsmitglieder an der Ratssitzung. bb) Rechtfertigung des Eingriffs durch die Pressefreiheit Der Eingriff in das Teilnahmerecht könnte aber im Hinblick auf die Pressefreiheit des J gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Var. 1 GG hinzunehmen sein. Dann müsste die Untersagung der Tonbandaufzeichnung eine Verletzung der Pressefreiheit des J darstellen. (1) Eingriff in den Schutzbereich der Pressefreiheit Dazu müsste zunächst ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Var. 1 GG gegeben sein. (aa) Persönlicher Schutzbereich der Pressefreiheit Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Var. 1 GG schützt alle natürlichen und juristischen Personen, die an der Erstellung von Presseerzeugnissen beteiligt sind. Als Journalist für die örtliche Tageszeitung ist J folglich vom persönlichen Schutzbereich der Pressefreiheit erfasst. (bb) Sachlicher Schutzbereich der Pressefreiheit In sachlicher Hinsicht schützt die Pressefreiheit die Verbreitung von an die Allgemeinheit gerichteten Druckerzeugnissen; umfasst sind dabei alle wesensmäßig mit der Pressearbeit zusammenhängenden Tätigkeiten einschließlich der Informationsbeschaffung. J fertigt hier einen Mitschnitt der Gemeinderatssitzung, um die Redebeiträge zu einem Bericht für eine Tageszeitung zu verarbeiten. Damit ist auch der sachliche Schutzbereich eröffnet.

7 7 (cc) Eingriff in die Pressefreiheit Die Untersagung der Anfertigung von Tonbandmitschnitten ist eine hoheitliche Maßnahme, die das Recht der Pressefreiheit verkürzt. (2) Rechtfertigung des Eingriffs in die Pressefreiheit Der Eingriff in die Pressefreiheit des J könnte aber gerechtfertigt sein. (aa) Schranke der Pressefreiheit Die Pressefreiheit findet ihre Schranken in den allgemeinen Gesetzen, Art. 5 Abs. 2 GG. Allgemeine Gesetze sind dabei alle Gesetze, die sich nicht gegen die Äußerung von Meinungen durch die Presse als solche richten, sondern die vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinungsäußerung zu schützenden Rechtsguts dienen. Der Eingriff erfolgt hier auf Grundlage des 36 Abs. 1 Satz 2 GO. Dieser richtet sich nicht spezifisch gegen die Presse, sondern dient dem Schutz des ordnungsgemäßen Ablaufs der Gemeinderatssitzungen. Er ist deshalb ein allgemeines Gesetz i.s.d. Art. 5 Abs. 2 GG. (bb) Verhältnismäßigkeit Der Eingriff in die Pressefreiheit des P müsste auch verhältnismäßig sein. Die Verhältnismäßigkeit ist dann gegeben, wenn bei einer Abwägung zwischen Pressefreiheit und dem öffentlichem Interesse an einem ordnungsgemäßen Sitzungsablauf letzteres überwiegt. Das Grundrecht der Pressefreiheit ist für die demokratische Grundordnung von überragender Bedeutung. Es könnte deshalb das Interesse an einem ordnungsgemäßen Sitzungsablauf überwiegen. Andererseits ist auch ein ordnungsgemäßer Sitzungsablauf von überragender Bedeutung für die Ausübung der freimütigen und ungezwungenen Diskussion im Gemeinderat, die Voraussetzung für das Funktionieren der Selbstverwaltung ist. Deshalb könnte auch das öffentliche Interesse an einem ordnungsgemäßen Sitzungsablauf überwiegen. Für letzteres spricht, dass ein Vergleich mit 169 Satz 2 GVG, der Tonbandaufnahmen im Gerichtsverfahren regelt, zeigt, dass eine von psychologischen Hemmnissen möglichst unbeeinträchtigte Atmosphäre für den Ablauf von Verhandlungen eine erhebliche Rolle spielt. Zu berücksichtigen ist auch, dass es sich hier um den Gemeinderat einer Kleinstadt handelt, die Gemeinderatsmitglieder sind also keine berufsmäßigen Parlamentarier, die an Bild- und Tonaufzeichnungen ihrer Redebeiträge gewöhnt sind. Letztlich ist die Tonbandaufzeichnung auch kein unersetzliches Mittel, um Informationen über den Sitzungsablauf zu erlangen; dem J bleibt es unbenommen, sich Notizen zu den Redebeiträgen zu machen und seinen späteren Bericht darauf und auf seine Erinnerung zu stützen.

8 8 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune Der Eingriff in die Pressefreiheit des J ist damit auch verhältnismäßig. (3) Zwischenergebnis Die Einschränkung der Pressefreiheit des J ist gerechtfertigt. Die Pressefreiheit vermittelt mithin kein Recht auf Tonbandmitschnitte der Gemeinderatssitzung. cc) Rechtfertigung gemäß 4 Abs. 1 LPresseG Der Eingriff in das Teilnahmerecht der Ratsmitglieder könnte aber in Hinblick auf 4 Abs. 1 LPresseG hinzunehmen sein. 4 Abs. 1 LPresseG begründet einen Anspruch der Presse auf Auskünfte, die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienen. Auskünfte sind dabei Tatsachen- oder Rechtsmitteilungen, die auf Ersuchen eines Pressevertreters ergehen. Vorliegend fertigt J den Mitschnitt einer Ratssitzung. Das in der Ratssitzung gesprochene Wort ist aber keine Mitteilung an J, die auf sein Ersuchen hin ergeht, d.h. keine Auskunft; J möchte aus eigener Anschauung über den Verlauf und die Ergebnisse der Ratssitzung berichten. Er hat damit keinen Anspruch auf Anfertigung von Tonbandmitschnitten aus 4 Abs. 1 LPresseG. 2. Verhältnismäßigkeit Die Maßnahme des B müsste auch verhältnismäßig sein. Wie bereits festgestellt, überwiegt bei einer Abwägung zwischen dem Interesse an einem ordnungsgemäßen Sitzungsablauf und der Pressefreiheit erstgenanntes. Die Verhältnismäßigkeit ist mithin gegeben. 3. Ermessen Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. IV. Ergebnis Die durch B gegenüber J ausgesprochene Anordnung, die ihm die Benutzung eines Tonbandgeräts untersagt, ist formell und materiell rechtmäßig. Aufgabe 2: Erfolg einer Klage des M Eine Klage des M hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

9 9 I. Zulässigkeit Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen. 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Da keine aufdrängende Sonderzuweisung ersichtlich ist, ist auf die Generalklausel des 40 I 1 VwGO abzustellen, wonach der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet ist, die nicht durch Gesetz einer anderen Gerichtsbarkeit zugewiesen sind. a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit ist dann gegeben, wenn die streitentscheidende Norm eine solche des öffentlichen Rechts ist (sog. modifizierte Subjektstheorie). Eine Norm des öffentlichen Rechts ist dabei eine solche, die einen Hoheitsträger einseitig berechtigt oder verpflichtet. Vorliegend streiten der Vorsitzende des Gemeinderats und ein Mitglied des Gemeinderats um Rechte und Pflichten aus organschaftlichen Stellungen als Angehörige des Gemeinderats (sog. Kommunalverfassungsstreit ); die streitentscheidenden Normen sind dabei der GO zu entnehmen ( 36 Abs. 3 GO). Selbst wenn der Ausschluss auf Grundlage des Hausrechts erfolgt sein sollte, ist die streitentscheidende Norm eine der GO, nämlich 36 Abs. 1 Satz 2 GO. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gemäß 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist mithin gegeben. b) Nichtverfassungsrechtlicher Art Eine Streitigkeit ist nur dann verfassungsrechtlicher Art, wenn eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit gegeben ist. Diese liegt dann vor, wenn Verfassungsorgane um Verfassungsrecht streiten. Ungeachtet der missverständlichen Bezeichnung als Kommunalverfassungsstreit sind hier keine Verfassungsorgane im staatsrechtlichen Sinn an dem Streit beteiligt; die Streitigkeit ist somit nichtverfassungsrechtlicher Art gemäß 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. c) Abdrängende Sonderzuweisung Auch eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich. 2. Statthafte Klageart Die Statthaftigkeit der Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, 88 VwGO. M möchte hier gegen den Verweis aus dem Sitzungssaal vorgehen. Es handelt sich damit um die Klage des M in seiner Eigenschaft als Ratsmitglied gegen den B in seiner Eigenschaft als Rats-

10 10 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune vorsitzender und damit um einen Kommunalverfassungsstreit. Fraglich ist, wie dieser zu behandeln ist. Möglich erscheint, dass das Kommunalverfassungsstreitverfahren eine Klage sui generis ist, da die in der VwGO geregelten Klagearten auf Außenrechtsbeziehungen zugeschnitten sind. Möglich erscheint auch, dass es sich bei dem Kommunalverfassungsstreit um eine sog. allgemeine Gestaltungsklage handelt, die im Wege richterlicher Rechtsfortbildung aus der VwGO zu entwickeln ist. Überzeugender erscheint es jedoch, den Kommunalverfassungsstreit in das System der Klagearten der VwGO einzuordnen, da diese ausreichend Rechtsschutz gewähren können. Der M könnte sein Klagebegehren mit der Fortsetzungsfeststellungsklage analog 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erreichen, wenn es sich bei dem Saalverweis um einen erledigten Verwaltungsakt i.s.d. 35 Satz 1 LVwVfG handelt. Gemäß 35 Satz 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Der Saalverweis jedoch ist eine innerorganisatorische Maßnahme ohne Außenwirkung und deshalb kein Verwaltungsakt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage analog 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist folglich unstatthaft. Der M könnte aber eine allgemeine Feststellungsklage gemäß 43 Abs. 1 VwGO erheben, die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses von der Gemeinderatssitzung gerichtet ist. Dann müsste jedoch die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses begehrt sein. M begehrt hier die Feststellung der Berechtigung des B, ihn von der Ratssitzung auszuschließen und des Saales zu verweisen. Klagegegenstand ist damit die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses. Die allgemeine Feststellungsklage gem. 43 Abs. 1 VwGO ist somit statthaft. 3. Feststellungsinteresse gemäß 43 Abs. 1 VwGO Der M müsste gemäß 43 Abs. 1 VwGO ein Feststellungsinteresse haben. Das ist jedes nach vernünftigen Erwägungen anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Bei in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnissen ist zu fordern, dass sie Wirkung in die Gegenwart entfalten. Das Interesse des M liegt vorliegend darin, in Zukunft nicht mehr von Ratssitzungen ausgeschlossen zu werden. Da eine Wiederholungsgefahr nicht auszuschließen ist, ist das Feststellungsinteresse damit gegeben.

11 11 4. Klagebefugnis analog 42 Abs. 2 VwGO Fraglich ist, ob bei einem Kommunalverfassungsstreit in Form einer allgemeinen Feststellungsklage die Klagebefugnis neben dem Feststellungsinteresse ( 43 Abs. 1 VwGO) überhaupt noch zu prüfen ist. Hierfür spricht, dass aus der allgemeinen Feststellungsklage ansonsten ein objektives Beanstandungsverfahren würde, das System der VwGO aber auf Individualrechtsschutz angelegt ist. Um klagebefugt zu sein, muss M geltend machen können, durch den Ausschluss und die Verweisung möglicherweise in seinen Rechten verletzt zu sein. Als eine solche Verletzung kommt hier die Beeinträchtigung des Rechts auf Teilnahme an den Gemeinderatssitzungen gemäß 32 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 3 GO in Betracht. Da die Klagebefugnis des M damit jedenfalls gegeben ist, kann dahinstehen, ob diese erforderlich ist oder nicht. 5. Beteiligtenfähigkeit B und M sind nicht nach 61 Nr. 1 VwGO als natürliche Personen beteiligtenfähig, da sie hier in ihrer Eigenschaft als Teil eines Kollegialorgans einer Gemeinde streiten. Fraglich ist, nach welcher Vorschrift sich ihre Beteiligtenfähigkeit richtet. Zum einen könnten sie gemäß 61 Nr. 1 VwGO analog beteiligtenfähig sein. Zum anderen kommt eine Beteiligtenfähigkeit aber auch gemäß 61 Nr. 2 VwGO analog in Betracht, da den streitenden Organteilen bestimmte Befugnisse zur selbständigen Ausübung zugewiesen sind und Eingriffe seitens anderer Organe oder Organteile in diese Befugnisse abgewehrt werden können müssen. Diese Situation ist mit der in 61 Nr. 2 VwGO geregelten Teilrechtsfähigkeit von Vereinigungen vergleichbar. B und M sind demnach gemäß 61 Nr. 2 VwGO analog beteiligtenfähig. 6. Zwischenergebnis Die Klage des M ist zulässig. II. Begründetheit Die Feststellungsklage ist begründet, soweit der Beklagte passivlegitimiert ist und das behauptete Rechtsverhältnis besteht, also B nicht berechtigt war, den M von der Sitzung auszuschließen. 1. Passivlegitimation Bei B müsste es sich um den richtigen Klagegegner handeln, er müsste also passivlegitimiert sein. Grundsätzlich ist bei der allgemeinen Feststellungsklage analog 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

12 12 Musterlösung für Einsendeaufgaben Wirtschaftsverwaltung, Bauen und Planen in der Kommune der Rechtsträger des handelnden Organs oder Organteils passivlegitimiert. Dies wäre hier die Stadt K als Rechtsträger des Gemeinderats. Bei einem Innenrechtsstreit wie einem Kommunalverfassungsstreitverfahren ist der Rechtsträger des handelnden Organs oder Organteils jedoch zugleich Rechtsträger des verletzten Organs oder Organteils; daher ist hier nicht der Rechtsträger passivlegitimiert, sondern das Organ oder der Organteil, mit dem der Streit besteht. Dies ist hier B als Vorsitzender des Gemeinderats. 2. Berechtigung des B zum Ausschluss des M a) Ermächtigungsgrundlage Ermächtigungsgrundlage für den Ausschluss des M aus dem Sitzungssaal ist 36 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. GO. aa) Grobe Ungebühr oder wiederholte Verstöße gegen die Ordnung M müsste sich in der Ratssitzung grob ungebührlich verhalten haben oder wiederholt gegen die Ordnung verstoßen haben. Grob ungebührlich ist ein solches Verhalten, das in besonders hohem Maße den Ablauf der Verhandlungen stört. Es ist damit ein besonderes Fehlverhalten, bei dem die Grenzen des Tragbaren erheblich überschritten sind. Wiederholte Verstöße gegen die Ordnung sind mehrfach aufeinander folgende Ordnungswidrigkeiten. Vorliegend hat M trotz Ermahnung des B den Fortgang der Beratungen verhindert und damit den Ablauf der Verhandlung gestört. Er hat sich damit grob ungebührlich verhalten. bb) Verhältnismäßigkeit Die Maßnahme des B müsste auch verhältnismäßig gewesen sein. Die Verhältnismäßigkeit ist dann gegeben, wenn bei einer Abwägung zwischen dem Teilnahmerecht des M gemäß 32 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 3 GO, und dem öffentlichen Interesse an einem ordnungsgemäßen Sitzungsablauf letzteres überwiegt. Das Recht von Ratsmitgliedern, an Sitzungen teilzunehmen, ist von hoher Bedeutung für die Selbstverwaltung und eine demokratische Meinungsbildung im Rat. Durch das Ausschließen von Ratsmitgliedern könnte der Bürgermeister letztlich alle Ratsmitglieder von Diskussionen und Abstimmungen fernhalten, die einer anderen Auffassung als er selbst sind, und somit den Verlauf von Diskussionen und Abstimmungen beeinflussen. Andererseits ist aber auch ein ordnungsgemäßer Sitzungsablauf von überragender Bedeutung für die demokratische Grundordnung und die Selbstverwaltung, da andernfalls Diskussionen und Abstim-

13 13 mungen im Rat überhaupt nicht durchzuführen sind. Es muss deshalb unterbunden werden können, dass einzelne Ratsmitglieder durch Störungen einen ordnungsgemäßen Sitzungsablauf derart verhindern, dass Abstimmungen und Diskussionen gar nicht mehr möglich sind. Somit überwiegt das öffentliche Interesse an einer ordnungsgemäßen Sitzung das Recht des einzelnen Ratsmitglieds, uneingeschränkt an Sitzungen teilnehmen zu können. Die Maßnahme des B war mithin verhältnismäßig. cc) Ermessen Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. b) Zwischenergebnis B war zum Ausschluss des M berechtigt. 3. Ergebnis Die Feststellungsklage des M ist zulässig, aber unbegründet.