FACHINFO: Überlassungspflichten, gewerbliche Sammlungen, Behälteroptimierung. - Aktuelle Rechtsfragen der Abfallwirtschaft - Klaus Hoffmann

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1 FACHINFO: Überlassungspflichten, gewerbliche Sammlungen, Behälteroptimierung - Aktuelle Rechtsfragen der Abfallwirtschaft - 2. Auflage 2008 Klaus Hoffmann Fachanwalt für Verwaltungsrecht Rechtsanwälte Hoffmann & Greß Fürstenrieder Straße München Telefon: (089) Telefax: (089) info@hoffmann-gress.de

2 Inhaltsangabe 1. Entsorgungszuständigkeiten und Überlassungspflichten Überlassungspflicht für Haushaltsabfälle Überlassungspflicht für Gewerbeabfälle Verpackungsabfälle Rechtliche Grenzen gewerblicher Sammlungen Ausgangspunkt Gewerbliche Sammlung Kein Entgegenstehen öffentlicher Interessen Behälteroptimierung Ausgangspunkt Aktuelle gerichtliche Entscheidungen Seite 2 von 10

3 1. Entsorgungszuständigkeiten und Überlassungspflichten 1.1 Überlassungspflicht für Haushaltsabfälle Nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) sind die Erzeuger und Besitzer für die Entsorgung ihrer Abfälle grundsätzlich selbst verantwortlich, können sich aber zur Erfüllung ihrer Pflichten bestimmter Dritter bedienen. Soweit sie ihre Pflichten nicht selbst erfüllen können, müssen sie die Abfälle den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (Landkreise, Kommunen, Abfallzweckverbände) überlassen. Durch 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG werden die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung selbst nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Zumindest in der Rechtsprechung einiger Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe wird die Frage, ob die Überlassungspflicht entfällt, wenn der Abfallerzeuger oder -besitzer einen privaten Dritten mit der Verwertung seiner Abfälle beauftragt, angezweifelt (z.b. OVG Lüneburg, Beschluss vom ME 1/03, NdsVBl 2004, 107; VG Stade, Beschluss vom B 878/05, AbfallR 2005, 231). Ausnahmen von der Überlassungspflicht sind danach nur auf die Fälle der Eigenverwertung zu begrenzen (a.a. Beckmann/Kersting in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 13 KrW-/AbfG Rdnr. 33 ff.; Dörr DÖV 2003, 838 [846]; Fluck Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Oktober 2004, 13 KrW-/AbfG Rdnr. 86 ff.; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Auflage, 13 Rdnr. 27 ff.; Kunig in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG 2. Auflage 13 Rdnr. 15). Eine interessante Entwicklung bahnt sich allerdings bei der Thematik "Behälteroptimierung" an, bei der Abfallbesitzer ihre Abfallcontainer durch einen privaten Entsorger vorsortieren lassen (siehe hierzu unten Ziffer 3.). 1.2 Überlassungspflicht für Gewerbeabfälle Der bis Inkrafttreten des Ablagerungsverbotes unbehandelter Siedlungsabfälle zum in verschiedenen Landkreisen herrschende Streit um die Überlassungspflicht für Gewerbeabfälle ist mit Inkrafttreten der Gewerbeabfallverordnung und der anschließenden Rechtsprechung weitestgehend geklärt. Seite 3 von 10

4 Die Überlassungspflicht gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegende öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern ( 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG). Hiervon werden vor allem gewerbliche Siedlungsabfälle zur Beseitigung erfasst. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (insbesondere Urteil des 7. Senats vom und Urteil des 10. Senats vom ) hat dem Verständnis des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als Gesetz zur Privatisierung der Entsorgung gewerblicher Siedlungsabfälle eine Absage erteilt (vgl. Weidemann, Berliner Abfallrechtstag 2007, Seite 13). Gewerbebetriebe sind unter Verdrängung der gesetzlichen Grundpflicht jedes Abfallbesitzers zur eigenverantwortlichen Abfallverwertung ( 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) schon und stets dann gemäß 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zur Abfallüberlassung an den jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet, wenn in einem Gewerbebetrieb "Abfall zur Beseitigung" anfällt. Das ist schon bzw. auch dann der Fall, wenn nicht spätestens beim Abtransport einer Abfallfraktion durch die beauftragte Entsorgungsfirma ein bestimmter Weg zur Verwertung sichergestellt ist und auch im Nachhinein dokumentiert werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom , NVwZ 2006, 589). Die Vorschrift des 7 Abs. 4 Gewerbeabfallverordnung ("Kommunale Zwangstonne"), die eine bestimmte Benutzungspflicht für Abfallbehälter regelt, gilt für alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, sofern sie nicht im Einzelfall nachweisen, dass bei ihnen keine Abfälle zur Beseitigung anfallen (BVerwG, Urteil vom BVerwG 7 C BVerwGE 123, 1). Diese gesetzliche Vermutung dürfte in der Praxis jedoch kaum zu widerlegen sein. In der Regel sind daher gewerbliche Abfallbesitzer verpflichtet, zumindest ein Restmüllgefäß in "angemessenem Umfang", d. h. nach Bestimmung der jeweiligen kommunalen Abfallsatzung vorzuhalten. Das Vorhalten überdimensionierter Abfallbeseitigungsbehälter kann jedoch nicht verlangt werden. Seite 4 von 10

5 1.3 Verpackungsabfälle Die Überlassungspflicht des Abfallbesitzers entfällt unter anderem bei Abfällen, die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung nach 24 KrW-/AbfG unterliegen ( 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG), wie Verpackungsabfälle im Sinne der Verpackungsverordnung. Soweit keine Rückgabepflicht besteht, bleibt der Abfallbesitzer zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger berechtigt. 2. Rechtliche Grenzen gewerblicher Sammlungen 2.1 Ausgangspunkt Der Abfallerzeuger oder -besitzer wird von seiner Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorger frei, wenn er seine Abfälle im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen lässt. Nach 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG müssen Bürger ihre Abfälle nicht dem öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger überlassen, wenn sie die Abfälle statt dessen einer gewerblichen Sammlung zuführen, überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen und der Sammler die ordnungsgemäße und schadlose Entsorgung nachweisen kann. 2.2 Gewerbliche Sammlung Eine gewerbliche Sammlung liegt vor, wenn eine Person mit Gewinnerzielungsabsicht Abfälle als Gewerbetreibender einsammelt, ohne selbst entsorgungspflichtig zu sein oder von einem Entsorgungspflichtigen dazu beauftragt worden zu sein (vgl. VG Lüneburg vom B 59/07 m.w.n.). Nach Auffassung des VG Lüneburg lassen sich aus dem Begriff "Sammlung" allerdings keine Einschränkungen hinsichtlich des Umfangs und der Verfahrensweise des "Einsammelns" ableiten. Seite 5 von 10

6 Eine Sammlung kann sowohl flächendeckend als auch punktuell erfolgen und ein einmaliger oder auch ein regelmäßiger Vorgang sein. Damit fallen auch freiwillige Hohl- und Bringsysteme unter den Begriff des "Sammelns". In dem vom VG Lüneburg entschiedenen Fall hatte ein Entsorgungsunternehmen den Bürgerinnen und Bürgern die Nutzung einer "Blauen Tonne" angeboten. Gemäß 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG hat der gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Wertstoffe nachzuweisen. Zur Erreichung dieses Zieles müssen die Informationen vor Beginn der Sammlung übermittelt sowie deren Gegenstand und das Verfahren der Verwertung beschrieben werden, um eine Beurteilung der Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit ( 5 Abs. 5 KrW-/AbfG) zu ermöglichen. Die bislang mit gewerblichen Sammlungen befassten Verwaltungsgerichte haben für den Nachweis keine allzu hohen Hürden errichtet. 2.3 Kein Entgegenstehen öffentlicher Interessen Im Mittelpunkt fast aller Verwaltungs- und verwaltungsgerichtlicher Verfahren der vergangenen Monate stand vor allem die Frage, unter welchen Voraussetzungen einer gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Anknüpfungspunkt ist dabei die Frage, ob die Zulassung der gewerblichen Sammlung die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung gefährdet. Der Begriff "überwiegende öffentliche Interessen" darf jedoch von den Kommunen nicht darauf reduziert werden, dass der Bürger möglichst niedrige Abfallgebühren zu zahlen hat. Pauschale Behauptungen reichen hierfür nicht aus. Die betreffende Kommune müsste substantiiert darlegen, dass aufgrund einer gewerblichen Sammlung das Gebührenaufkommen so gravierend reduziert wird, dass die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abfallentsorgung insgesamt bedroht ist. Dies dürfte in der Regel nicht möglich sein. Seite 6 von 10

7 Die Rechtsprechung zur Frage der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abfallentsorgung ist allerdings uneinheitlich. Nahezu alle Verwaltungsgerichte knüpfen inhaltlich an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom C 9.05 (Versandhandel) an. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Entsorgungseinrichtungen dürfte nach Ansicht des VG Lüneburg (a.a.o.) allenfalls in den Fällen gegeben sein, wenn ein gewerblicher Sammler parallel zu einer bereits vorhandenen flächendeckenden Altpapierentsorgung der Kommune gewerbliche Sammlungen durchführen würde, bei der der private Entsorgungsbetrieb durch flächendeckende Verteilung von "Blauen Tonnen" in großem Umfang das Altpapier der öffentlichen Entsorgung entziehen würde (so VG Lüneburg a.a.o.). In diesem Fall könnten die von den Landkreisen mit der Papiereinsammlung längerfristig vertraglich verpflichteten Firmen die Altpapiersammlung auf Dauer nicht mehr wirtschaftlich fortführen. Sie müssten dann entweder aus dem Gebührenhaushalt bezuschusst werden oder die Verträge müssten aufgelöst werden. Demgegenüber hat bspw. das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluss vom K 2219/07 kein entgegenstehendes überwiegendes öffentliches Interesse angenommen, auch wenn ein gewerblicher Sammler parallel zu dem vorhandenen kommunalen Erfassungssystem eine gewerbliche Altpapiersammlung durchführt. Das Verwaltungsgericht München hat wiederum in einer Eilentscheidung vom , Az. M 17 S eine gewerbliche Altpapiersammlung mittels "Blauer Tonne" in einem Bayerischen Landkreis untersagt. Der private Entsorger konnte mit seinem Antrag nach 80 Abs. 5 VwGO nicht durchdringen. Das staatliche Landratsamt hatte dem privaten Entsorgungsunternehmen verboten, im Entsorgungsgebiet PPK-Abfälle aus privaten Haushaltungen zu sammeln und zu entsorgen / verwerten und zu diesem Zweck Papiertonnen auszuliefern und Werbung zu verteilen. Seite 7 von 10

8 Die wesentliche Rechtsfrage, wann im Einzelfall überwiegende öffentliche Interessen einer privaten gewerblichen Sammlung entgegenstehen bedürfen jedenfalls noch einer höchstrichterlichen Klärung. 3. Behälteroptimierung 3.1 Ausgangspunkt Eine interessante Entwicklung betrifft den Bereich Vorsortierung / Behälteroptimierung von privaten Abfällen. Verwertungserlöse für "werthaltige Abfälle" veranlassen immer mehr Entsorgungsunternehmen, Haushalten Angebote zur Entsorgung von Abfällen zu machen. Nicht nur beim Altpapier wird teilweise Wohnungsbaugesellschaften oder auch Einzelhaushalten die Aufstellung kostenloser Sammelgefäße angeboten. Der Begriff "Behälteroptimierung" steht auch für Aktivitäten verschiedener Anbieter, im Auftrag von großen Wohnungsunternehmen befüllte graue Abfallcontainer an ihrem Standort in der Großwohnanlage nach Wertstoffen zu durchsuchen und diese in für den Vermieter kostenfreie Abfallsammelgefäße zu füllen. 3.2 Aktuelle gerichtliche Entscheidungen Mit Urteil vom hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf eine Regelung in der kommunalen Abfallsatzung der Stadt Düsseldorf, die ein Verpressen des Inhalts von Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen sowie ein Durchsuchen und / oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern für unzulässig erklärt, als rechtmäßig angesehen. Eine wegweisende Entscheidung hat zwischenzeitlich das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig getroffen. Das Nachsortieren von Haushaltsabfällen ist danach grundsätzlich zulässig. Seite 8 von 10

9 Mit Urteil vom BVerwG 7 C hat das oberste deutsche Verwaltungsgericht entschieden, dass der Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen seine Überlassungspflicht nicht verletzt, wenn er oder ein von ihm beauftragter Dritter aus einem auf seinem Grundstück stehenden Restabfallbehälter vor Überlassung an den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger werthaltige Abfälle entnimmt und der ordnungsgemäßen Entsorgung zuführt. Geklagt hatte die Innotec Abfallmanagement GmbH, Kiel, die von einem Wohnungsunternehmen beauftragt wurde, den Inhalt der Restabfallbehälter auf einem Wohngrundstück vor Ort nachzusortieren. Die Klägerin wurde von dem Wohnungsunternehmen beauftragt, den Inhalt der Restabfallbehälter auf dem Wohngrundstück vor Ort nachzusortieren und werthaltige Abfälle wie Papier, Karton, Verpackungsmaterial und Altglas den dafür bestimmten Wertstoffbehältern zuzuführen. Das Abfallwirtschaftsunternehmen der Stadt Mannheim untersagte der Klägerin das Aussondern, weil sie damit in die Organisationshoheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eingreife, eine unzulässige Abfallbehandlung vornehme und Gesundheitsgefahren verursache. Die dagegen erhobene Klage hatte in allen Instanzen Erfolg. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt: Abfälle werden in der Regel bereitgestellt, bevor sie überlassen werden. Erst die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger löst dessen Entsorgungspflicht aus. Vor der Überlassung ist der Abfallbesitzer berechtigt, in den Restabfallbehälter geworfene werthaltige Abfälle auszusortieren und ordnungsgemäß entsorgen zu lassen. Der bundesrechtliche Begriff des Überlassens schließt eine landesrechtliche Regelung aus, die schon das Bereitstellen als Überlassen der Abfälle fingiert. Durch Landesrecht dürfen nur Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung von Abfällen konkretisiert werden. Vor der Abfuhr der Abfälle darf der Abfallbesitzer Abfälle aus dem Abfallbehälter aussondern und der ordnungsgemäßen Entsorgung zuführen. Darin liegt auch keine unzulässige Abfallbehandlung. An die Feststellungen der Vorinstanz, dass die Sortiermaßnahmen im konkreten Fall keine Gesundheitsgefahren hervorrufen und mit den Bestimmungen der Abfallwirtschaftssatzung der Stadt Mannheim vereinbar sind, war das Bundesverwaltungsgericht aus prozessualen Gründen gebunden. Seite 9 von 10

10 Das Nachsortieren von Haushaltsabfällen vor deren Überlassung an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist damit zulässig. Demnach verletzt der Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen seine Überlassungspflicht nicht, wenn er oder ein von ihm beauftragter Dritter aus einem auf seinem Grundstück stehenden Restabfallbehälter vor Überlassung an den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger werthaltige Abfälle entnimmt und der ordnungsgemäßen Entsorgung zuführt. Rechtsanwalt Klaus Hoffmann Hoffmann & Greß, Rechtsanwälte Fürstenrieder Str München Tel.: Fax.: Seite 10 von 10