Ressourcenmanagement in der Bundesverwaltung auch mit Vertrauensarbeit möglich

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1 Die Bundesbehörden Ressourcenmanagement in der Bundesverwaltung auch mit Vertrauensarbeit möglich Bern, Das Ressourcenmanagement in der Bundesverwaltung ist nach Auffassung des Bundesrates auch mit Vertrauensarbeitszeit gewährleistet. In seinem Bericht auf ein entsprechendes Postulat aus dem Nationalrat gibt er Auskunft darüber, wie die Bundesverwaltung den Einsatz der Personalressourcen steuert. Im Fokus steht dabei insbesondere, wie die Arbeitsbelastung der Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit kontrolliert wird. In seinem Bericht auf das Postulat der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 19. Juni 2012 zeigt der Bundesrat die zwei grundsätzlichen Arbeitsmodelle in der Bundesverwaltung auf. Für rund 92 Prozent der Bundesmitarbeitenden wird die exakte Arbeitszeit erfasst (Jahresarbeitszeit). Acht Prozent der Angestellten des Bundes benutzen das Modell der Vertrauensarbeitszeit, das keine Zeiterfassung vorsieht. Eingesetzt wird die Vertrauensarbeitszeit ausschliesslich im mittleren und höheren Kaderbereich. Im mittleren Kaderbereich ist die Anwendung der Vertrauensarbeitszeit freiwillig. Beurteilung anhand von Kriterien Die personelle Ressourcensteuerung beinhaltet auf allen Stufen des Bundes die Führung mittels Zielvereinbarungen, Massnahmen- und Strategieplanungen sowie die Prüfung der Zielerreichung und Wirkung. Bei der Überprüfung der vereinbarten Ziele steht als das wichtigste Kriterium die erzielte Wirkung im Vordergrund. Die Beurteilung der Zielerreichung findet in den regelmässigen Mitarbeitergesprächen statt. Die Kontrolle der Arbeitszeiten ist ein weiteres Kriterium, das zur Beurteilung der Mitarbeitenden herangezogen werden kann. Ziele und Leistungen sind ausschlaggebend Wichtige Daten wie Ferienguthaben, Krankheits- oder Ausbildungsabsenzen werden auch von Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit erfasst. Zusammen mit den Informationen aus den Mitarbeitergesprächen liegen genügend Indikatoren vor, um so die Arbeitsbelastung der Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit abschätzen zu können. Somit ist mit beiden Modellen die Ressourcensteuerung gewährleistet, weil nicht primär die Arbeitszeit (Input), sondern die Arbeitsleistung (Output) gewürdigt wird. Adresse für Rückfragen: Barbara Schaerer, Direktorin Eidgenössisches Personalamt EPA Tel , barbara.schaerer@epa.admin.ch Herausgeber:

2 Der Bundesrat Internet: Eidgenössisches Finanzdepartement Internet: Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft

3 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Eidgenössisches Personalamt EPA 2. September 2014 Steuerung der Personalpolitik. Prüfung des Ressourcenmanagements im Personalbereich Bericht in Erfüllung des Postulates der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 19. Juni 2012

4 1 Ausgangslage Der Nationalrat hiess am 18. September 2012 das Postulat Steuerung der Personalpolitik (3). Prüfung des Ressourcenmanagements im Personalbereich der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) vom 19. Juni 2012 gut. Der Ursprung dieses Postulats liegt in der Empfehlung 2 des Berichts der GPK-N vom 23. Oktober 2009 über die Steuerung der Personalpolitik und Zielerreichung (BBl ). Gemäss dieser sollte der Bundesrat darlegen, wie er ohne die Kenngrösse der geleisteten Arbeitszeit ein adäquates Ressourcenmanagement betreiben kann, falls sich die Rahmenbedingungen ändern und sich der Arbeitsaufwand wesentlich erhöht. Mit ihrem Postulat vom 19. Juni 2012 reagierte die GPK-N auf die Stellungnahme des Bundesrates zur Nachkontrolle der Inspektion (BBl ). Sie kommt zum Schluss, dass nicht überzeugend genug dargelegt wurde, wie der Bundesrat in der Lage ist, auch beim Modell der Vertrauensarbeitszeit das Ressourcenmanagement - insbesondere bei einer Zunahme der Arbeitsbelastung und ohne das Instrument der Zeiterfassung - adäquat zu betreiben. Der Bundesrat lehnte in seiner Antwort das Postulat ab. Er vertrat die Auffassung, die heutige Ressourcensteuerung gepaart mit dem Instrument der Zielvereinbarung, bei welchem nicht der Input, sondern der Output (Zielerreichung) im Fokus steht, reiche aus, um ein adäquates Ressourcenmanagement sicherzustellen. Der Nationalrat kam in der Herbstsession am 18. September 2012 zu einem anderen Schluss und überwies das Postulat. 2 Grundlage und Vorgehen Das Postulat beauftragt den Bundesrat aufzuzeigen, wie er das Ressourcenmanagement der Verwaltung im Personalbereich handhabt, insbesondere unter Berücksichtigung der Arbeitsstunden, welche die Personen mit Vertrauensarbeitszeit erbringen. Grundlage für nachfolgende Analyse bilden die Artikel 4, 17 und 17a des Bundespersonalgesetzes (BPG; SR ), die Artikel 3, 35 und 36 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR ) sowie die Artikel 11, 12 und 21 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV; SR ). Im Folgenden wird die Funktionsweise des personellen Ressourcenmanagements erläutert. Anschliessend werden Schlussfolgerungen bezüglich der von der GPK-N aufgeworfenen Fragen gezogen. 3 Situationsanalyse 3.1 Voraussetzungen In den letzten Jahren haben sich die Rahmenbedingungen für die Departemente und Verwaltungseinheiten aufgrund diverser Reformen in Richtung stärkerer Wahrnehmung der Führungsverantwortung verändert. Darunter fallen folgende Vorhaben, die alle eine Stärkung der Ziel- und Ergebnisorientierung anstreben: Den Grundstein legte das 1997 in Kraft getretene Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, das auf allen Stufen der Verwaltung das Führen mit Zielen und Prioritäten fordert und die periodische Beurteilung von Leistungen und Ergebnissen postuliert. Die Führung des Haushalts wurde mit der Schuldenbremse (ab 2002) und dem Neuen Rechnungsmodell (NRM; ab 2007) auf eine neue Grundlage gestellt. Die Schuldenbremse zwingt Bundesrat und Parlament, Prioritäten zu setzen, sodass die knappen Mittel dorthin fliessen, wo sie den grösstmöglichen Nutzen stiften. Im Neuen Rechnungsmodell werden die Vorgänge des Haushalts konsequent aus einer doppelten Perspektive gezeigt: Die Finanzierungssicht dient der strategisch-politischen Steuerung durch die 2/6

5 Politik, die Erfolgssicht bildet die Grundlage für eine effiziente Verwaltungs- und Betriebsführung. Das Führen auf allen Stufen des Bundes erfolgt mittels Vereinbarung von Zielen und Prioritäten, der Planung von Strategien und Massnahmen sowie von Leistungen und Wirkungen, der Festlegung von Zuständigkeiten und Handlungsspielräumen wie auch durch Ergebnisbeurteilungen und Zielüberprüfungen. Bundesrat und Departementsleitungen geben der Bundesverwaltung die Ziele vor und setzen Prioritäten (Art. 36 Abs. 1 RVOG). Die Verwaltung soll sich bei ihrer Tätigkeit an der Erreichung der vom Bundesrat und den Departementen gesetzten Ziele orientieren und ist deshalb über Leistungsziele zu führen. Wird die unmittelbare Erfüllung von Aufgaben auf Einheiten der Bundesverwaltung übertragen, so sind diese mit den erforderlichen Zuständigkeiten und Mitteln auszustatten (Art. 36 Abs. 2 RVOG). Die Leistungen der Bundesverwaltung werden beurteilt und die Ziele periodisch überprüft (Art. 36 Abs. 3 RVOG), vor allem im Hinblick auf ihre wirksame und effiziente Umsetzung. Als Führungsinstrument zur prozessbegleitenden Steuerung der Zielsetzung steht das Controlling zur Verfügung (Art. 21 RVOV). Dieses unterstützt die Führung bei der Steuerung des Planungs- und Umsetzungsprozesses. Es soll helfen, rechtzeitig einzugreifen, um Korrekturen vornehmen zu können. Es erfolgt prozessbegleitend und ist in die Planungs- und Umsetzungsprozesse eingebunden. 3.2 Funktionsweise der personellen Ressourcensteuerung Auch die personelle Ressourcensteuerung erfolgt analog der unter Ziffer 3.1 aufgeführten Grundsätze und Instrumente. Sie bildet einen integralen Bestandteil des jährlich wiederkehrenden Budgetierungs- und Zielvereinbarungsprozesses und folgt dabei einem festen Rhythmus. Budgetierung der Personalressourcen Zunächst setzt der Bundesrat mit der personalpolitischen Standortbestimmung zu Beginn des Budgetprozesses einen quantitativen Rahmen. Darin werden die personalpolitischen Eckwerte (personalpolitische Ziele, Wachstumszielband etc.) für den Personalaufwand des kommenden Jahres festgelegt. Zur Durchsetzung dieser Ziele verabschiedet der Bundesrat seine Weisungen zur Erarbeitung von Budget und Finanzplan. Sie bilden zusammen mit den technischen Budgetweisungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und des Eidgenössischen Personalamtes (EPA) die Vorgaben für die Departemente. Die Budgetierung erfolgt anschliessend nach den Vorgaben der Departemente dezentral bei den Verwaltungseinheiten. Gestützt auf den im Zielvereinbarungsprozess vereinbarten Aufgaben- und Leistungskatalog erfolgt eine entsprechende Personalbedarfsplanung. Diese basiert auf den vereinbarten Aufgaben und Zielen und weist das Delta zwischen Personalbedarf und Personalbestand aus. Der Druck für einen effizienten Einsatz der Ressourcen wird auch durch den Umstand gefördert, dass der Bundesrat mit der Übernahme neuer Aufgaben nicht automatisch zusätzliche personelle Ressourcen bewilligt. Reichen die vorhanden Ressourcen nicht aus, um die der Verwaltungseinheit übertragenen Arbeiten auszuführen bzw. die erwünschte Wirkung zu erzielen, kann die Verwaltungseinheit Ressourcenanträge an den Bundesrat stellen. Nach einer kritischen Überprüfung durch das zuständige Departement beurteilen in der Folge die Eidg. Finanzverwaltung und das Eidg. Personalamt die Begehren aufgrund der aktuellen Ressourcensituation. Sie stützen sich dabei auf einen umfangreichen Kriterienkatalog. Nach Abschluss dieser kaskadenartigen Beurteilung nimmt der Bundesrat die Einzelanträge und den zusätzlichen Mittelbedarf zur Kenntnis, vertagt jedoch seinen Entscheid über 3/6

6 die definitive Zuteilung auf den Zeitpunkt der Verabschiedung des Voranschlags. Das EPA sammelt sämtliche Einzelanträge der Departemente mit personellem Mehrbedarf. Sie werden dem Bundesrat jeweils mit der Gesamtbeurteilung Ressourcen im Personalbereich vorgelegt. Die Gesamtbeurteilung erlaubt es dem Bundesrat, in Kenntnis der Entwicklung des Bundeshaushalts, aber auch der Budgeteingaben im Personalbereich, über die definitive Zuteilung zusätzlicher Ressourcen zu entscheiden. Dabei prüft der Bundesrat auch, ob das anfangs Jahr festgelegte Zielband für das Wachstum des Personalaufwandes eingehalten ist, und beschliesst bei Bedarf über entsprechende Kürzungen oder Massnahmen für die Folgejahre. Führen mit Zielen Die Beurteilung der Mitarbeitenden (Beurteilungssystem) der Bundesverwaltung ist auf Mitarbeitergesprächen aufgebaut. Diese stellen die Grundlage für eine leistungsgerechte Entlöhnung und zielorientierte Entwicklung der Angestellten dar und sorgen auch für die Verhinderung von Willkür im Arbeitsverhältnis (Art. 4 Abs. 3 BPG). Dabei finden zwischen den Vorgesetzten und ihren Mitarbeitenden aller Führungsstufen jährliche Aufgaben- und Zielvereinbarungen statt. Dieses Instrument wurde in den letzten zehn Jahren entsprechend implementiert und weiterentwickelt. Die vereinbarten Ziele beschreiben einen für die Zukunft erwünschten Soll-Zustand und beziehen sich auf die angestrebten Arbeitsleistungen, die im Rahmen von definierten und vereinbarten Aufgaben erbracht werden müssen. Bei der Überprüfung der vereinbarten Ziele steht die geleistete Arbeit bzw. der Output im Vordergrund und stellt somit das wichtigste Kriterium dar. Die Kontrolle der Arbeitszeiten ist ein weiteres Kriterium, welches zur Beurteilung herangezogen werden kann. Die Messung der Arbeitszeit sagt jedoch nichts über die Arbeitsbelastung oder den geleisteten Input der Mitarbeitenden aus. Die reine Zeiterfassung lässt in der Regel keine Rückschlüsse oder Aussagen über die qualitative und quantitative Zielerreichung zu. Arbeitszeit und Arbeitszeitmodelle In der Bundesverwaltung bestehen grundsätzlich zwei Arbeitszeitmodelle: Erstens Jahresarbeitszeit bzw. gleitende Arbeitszeit (mit Zeiterfassung) oder zweitens die Vertrauensarbeitszeit (ohne Zeiterfassung). Insgesamt wird bei rund 92 Prozent der Mitarbeitenden die Arbeitszeit detailliert erhoben. Bei der Jahresarbeitszeit und der gleitenden Arbeitszeit werden sämtliche An- und Abwesenheiten mittels Zeiterfassung gemessen. In einigen Bereichen bestehen noch Diensttouren (z. B. bei der Zollverwaltung) oder Schichtbetriebe (z. B. Armeelogistik-Center). Diese sind bezüglich Arbeitszeitgestaltung relativ starr, aber dafür planbar. Die Vertrauensarbeitszeit wird ausschliesslich im Kaderbereich eingesetzt und betrifft rund 8 Prozent der gesamten Mitarbeitenden. Sie ist für das höhere Kader (Lohnklassen 30 bis 38) obligatorisch und für das mittlere Kader (Lohnklassen 24 bis 29) freiwillig. Beim Modell der Vertrauensarbeitszeit können Mitarbeitende keine Mehrarbeit, Überzeit oder Gleitzeit kompensieren. Die Angestellten erhalten hierfür eine jährliche Entschädigung in Form einer Barvergütung von 6 Prozent des Jahreslohnes. Anstelle der Barvergütung können die Mitarbeitenden in Ausnahmefällen 10 Ausgleichstage beziehen oder 100 Stunden auf ein Sabbatical-Konto gutschreiben lassen. Bei der Jahresarbeitszeit kann die Dauer der Arbeitszeit besser auf den Arbeitsanfall und die persönlichen Bedürfnisse abgestimmt werden. Als Begrenzung im Sinne des Gesundheitsschutzes wirkt die Vorgabe, dass die wöchentliche Arbeitszeit 45 Stunden nicht übersteigen darf. Die Vorgesetzten und Mitarbeitenden werden diesbezüglich regelmässig an ihre Verantwortung und Pflichten erinnert. 4/6

7 Wichtige Daten wie Ferienguthaben, Krankheits- oder Ausbildungsabsenzen werden auch von Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit erfasst und erlauben entsprechende Auswertungen. Neben der Arbeitszeiterfassung ist auch die Leistungszeiterfassung in den Verwaltungseinheiten verbreitet. Die Leistungszeiterfassung dient der Zuscheidung von Arbeitsstunden auf Produkte und Leistungen. Die Leistungszeit wird teilweise auch bei Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit erfasst. Unbestritten stellt die Arbeitszeit (Zeiterfassung) eine wichtige Kenngrösse dar. Nicht zuletzt deswegen wurde ein Projekt zur Standardisierung der Zeitwirtschaft in der Bundesverwaltung lanciert, welche bundesweite Auswertungen zu An- und Abwesenheiten erlaubt 1. Mit den Daten aus der Arbeitszeiterfassung können die Erkenntnisse aus der Zielbeurteilung plausibilisiert und erhärtet werden. Das entsprechende Resultat fliesst in der Folge in die Ressourcenplanung ein und lässt Korrekturen und Ressourcenumschichtungen innerhalb der Verwaltungseinheiten zu. Ferien- und Zeitguthaben Der Beschluss des Bundesrates vom 5. Dezember 2008 über die Anpassung der Arbeitszeitmodelle und Einführung der Vertrauensarbeitszeit hatte neben einem wichtigen Kulturwandel zum Ziel, im Kaderbereich den Zuwachs der Ferienguthaben zu stabilisieren und die Zeitguthaben zu limitieren. Seit dem erstmaligen Ausweisen der Ferien- und Zeitguthaben im Jahr 2007 konnten die Verbindlichkeiten des Bundes gegenüber den Mitarbeitenden um 46 Millionen gesenkt werden. Das durchschnittliche Zeitguthaben je Mitarbeitenden belief sich Ende 2013 auf etwas über zwei Wochen (11,5 Arbeitstage). Vor allem die bestehenden Ferienguthaben sowie die krankheitsbedingten Absenzen sind wichtige Indikatoren, wie sich die aktuelle Arbeitsbelastung der Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit gestaltet und ob die Ziele richtig gesetzt wurden. 4 Schlussfolgerungen Die Budgetierung der Personalressourcen ist Aufgabe der Departemente und Verwaltungseinheiten sowie des Eidgenössischen Personalamts. Das Ressourcenmanagement und insbesondere das Management der Arbeitszeit sind in erster Linie Führungsaufgaben der direkten Linienvorgesetzten. Die Führung wurde in den letzten Jahren in der Bundesverwaltung nicht zuletzt auch auf Empfehlung des Parlamentes gestärkt und deren Kompetenzen wurden erweitert. Das Ressourcenmanagement im Personalbereich stützt sich auf verschiedene Eckwerte. Würde sich die Ressourcensteuerung nur oder schwergewichtig auf die Arbeitszeiterfassung abstützen, käme dies einer reinen Inputsteuerung gleich. Zielerreichung (Output) und Wirkung würden vernachlässigt. In der modernen Verwaltungsführung und insbesondere mit Blick auf die Einführung des Neuen Führungsmodells Bund stehen jedoch gerade diese beiden Aspekte bei der Steuerung im Vordergrund. Die Arbeitszeit ist und bleibt eine wichtige Beurteilungsgrösse für die Ressourcensteuerung. Die Einführung der Vertrauensarbeitszeit für rund acht Prozent der Angestellten schränkt dabei die Aussagekraft bezüglich Arbeitszeit kaum ein, weil sie sich nur auf den obersten und zu einem geringen Anteil auf den mittleren Kaderbereich beschränkt. Von diesen Mitarbeitenden liegen Daten betreffend Ferienguthaben sowie krankheitsbedingten 1 Der Rollout der standardisierten Zeitwirtschaft wurde Anfang 2014 abgeschlossen. 5/6

8 Absenzen vor und zusammen mit den Informationen aus den Mitarbeitergesprächen und jeweiligen Zielerreichungen sind genügend Indikatoren verfügbar, um die Arbeitsbelastung der Mitarbeitenden mit Vertrauensarbeitszeit zu eruieren. Nach Auffassung des Bundesrates hatte die Einführung der Vertrauensarbeitszeit somit keinen negativen Einfluss auf die Ressourcensteuerung. 6/6