Neuorganisation der Polizeibehörden. Bericht der Kommission

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1 Neuorganisation der Polizeibehörden Bericht der Kommission

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3 Vorwort Die vom Innenminister im November 2003 eingesetzte unabhängige Kommission Neuorganisation der Polizeibehörden legt diesem hiermit im Rahmen ihres ehrgeizigen Zeitplans ihren Bericht vor. Den mit dem Auftrag verfolgten Zielen effizientere Polizeiarbeit, Sicherung der Arbeitsqualität, mehr Bürgernähe und Verbesserung der Zusammenarbeit mit allen gesellschaftlichen Verantwortungsträgern für öffentliche Sicherheit hat die Kommission durch entsprechende Bewertungskriterien Rechnung getragen. Die von ihr erarbeiteten Vorschläge hat sie durchgängig auf Kundenzufriedenheit, Prozesseffizienz, Mitarbeiterakzeptanz, Wirtschaftlichkeit und Umsetzungsaufwand überprüft und dabei auch demografische Entwicklungen berücksichtigt. Von einer herausgehobenen Gewichtung des Kriteriums Wirtschaftlichkeit hat sie abgesehen, da Ziel des ihr erteilten Auftrags nicht die Ermittlung von Einsparungen war. Die Kommission hat ihren Bericht einstimmig verabschiedet. Ihre Vorschläge sind allerdings das Ergebnis zahlreicher durchaus auch kontroverser Diskussionen. Einen wesentlichen Beitrag hierzu haben die zahlreichen Anhörungen von Experten aus Nordrhein-Westfalen, anderen Bundesländern und dem benachbarten Ausland geleistet, denen hierfür besonderer Dank auszusprechen ist. Die unterschiedliche berufliche Herkunft der Mitglieder hat sich dabei als außerordentlich befruchtend erwiesen, da sie eine weitgehende Vielfalt von Denkansätzen gewährleistete. Demgemäß setzt sich der Bericht auch an einigen Stellen mit Alternativlösungen auseinander. Allen Kommissionsmitgliedern wie auch der Mitarbeiterin und den Mitarbeitern der Geschäftsstelle gebührt Dank für ihren hohen Einsatz und ihre engagierte Mitarbeit. Hierdurch ist die Vorlage einer tatsächlichen Gemeinschaftsarbeit ermöglicht worden. Schließlich haben es alle Kommissionsmitglieder als wohltuend und für die Konsensfindung dienlich empfunden, dass sie ihre Vorschläge frei von Vorgaben erarbeiten konnten. Daher danke ich im Namen der Kommission unserem Auftraggeber für das in uns gesetzte Vertrauen. Düsseldorf, im Dezember 2004 Dr. Udo Scheu Vorsitzender der Kommission

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5 Inhalt 1 Zusammenfassung Ist-Analyse Änderungsvorschläge der Kommission 5 2 Politischer Rahmen Auftrag an die Kommission Ziele der Neuorganisation 16 3 Die Kommission Zusammensetzung der Kommission Arbeitsmethodik Erkenntnisquellen 18 4 Historie der Polizei in NRW Organisationsreformen vor Organisationsreform 1992 Evaluierung Weitere organisatorische Veränderungen 23 5 Aktuelle Polizeistruktur NRW Äußerer Behördenaufbau Innerer Behördenaufbau Polizei NRW in Zahlen Polizeitechnik und IT der Polizei Einführung des Neuen Steuerungsmodells in die Polizei NRW 32 6 Vorschläge zur Neuorganisation aus der Polizei Modellversuch der Polizeipräsidien Aachen und Köln Berufsständische Vertretungen Gewerkschaft der Polizei (GdP) Bund deutscher Kriminalbeamter (BdK) Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG) 39 7 Ländervergleich Länder im Vergleich Benachbartes Ausland im Vergleich Übertragbarkeit von Lösungsansätzen 57 8 Bewertungskriterien und deren Gewichtung 60 I

6 9 Vorschläge zum äußeren Behördenaufbau Stärken und Schwächen des derzeitigen Behördenaufbaus Aufgabenzuschnitt und Größe der Polizeibehörden Polizeiliche Aufgabenwahrnehmung durch eine Polizeibehörde Größe und Anzahl der Polizeibehörden Zahl der Polizeidienststellen im nachgeordneten Bereich Territoriale Zuschnitte im Bereich der Polizei Parameter Empfehlungen Zweistufigkeit/Dreistufigkeit des Behördenaufbaus Behördenleitung im Bereich der Polizei Polizei und Kommunen Rechtliche und haushalterische Auswirkungen Vorschläge zum inneren Behördenaufbau Aufbauorganisation und Aufgabenwahrnehmung Stab Abteilungen Konsequenzen für die Steuerung und Führung der Polizeibehörden Organisations- und Personalentwicklung Neue Steuerung, Qualitäts- und Prozessentwicklung Führungskultur Personalmanagement Personalentwicklung Fortbildung Organisation der Personalvertretung Polizeitechnik und IT der Polizei NRW Probleme in der bestehenden Organisation Übergreifende Probleme Bedarfserhebung und -erkennung Planung und Steuerung Entwicklung und Beschaffung von Technik-Lösungen Bereitstellung, Betrieb und Unterstützung von Technik-Lösungen Ziele der Neuorganisation im Technikbereich Anforderung an Polizeitechnik und IT der Polizei Anforderungen an die Organisation Anforderung an Personal Vorschläge zur Organisation Methodische Vorgehensweise, Handlungsprinzipien und Grundsätze 160 II

7 13.6 Maßnahmen Aufgabenverlagerung zu Externen Technische Rahmenbedingungen Finanzielle und personelle Auswirkungen Finanzielle Auswirkungen Anschubinvestitionen Finanzielle Auswirkungen Dauerhafte Einspareffekte Personelle Auswirkungen Personelle und sächliche Empfehlungen und ihre wirtschaftlichen Auswirkungen Zusammenfassung der personellen und sächlichen Empfehlungen Empfehlungen zum äußeren Behördenaufbau Empfehlungen zum inneren Behördenaufbau Empfehlungen zur Technik Vorbemerkungen zur Wirtschaftlichkeitsberechnung Methodik Dauerhafte Stellenauswirkungen Dauerhafte Auswirkungen auf Sachkosten Umsetzungskosten Barwertberechnung und Break-even-Analyse Vorschläge zur Methodik der Umsetzung und der Evaluation (Erfolgskontrolle) Umsetzungsmanagement Projektorganisation Lenkungsausschuss Gesamtprojektsteuerung Zentrale Teilprojekte Dezentrale Teilprojekte Die Projektphasen des Umsetzungsmanagements Übersicht über die Projektphasen Vorbereitungsphase Initiierungsphase Durchführungsphase Abschlussphase Evaluationsphase Schlussbemerkungen Anlagen 205 III

8 Glossar Abkürzung AAO AC/MA a.d. Erläuterung Allgemeine Aufbauorganisation Assessment Center/Management Audit außer Dienst AK II Arbeitskreis II der Ständigen Konferenz der Innenminister und - senatoren der Länder ASTOK AVV-/ZVV-Stationen AZR BAO BAT BKV BL BLB BOS BP BPH BT StF Cebius CN-Pol DPolG DSM EFQM E-Post ET FINDUS FSE FüGrBP FüSt GdP GPS GS Auswerte- und Analysestelle Organisierte Kriminalität AVV: Allgemeine Vorgangsverwaltung ZVV: Zentrale Vorgangsverwaltung Ausländerzentralregister Besondere Aufbauorganisation Bundesangestelltentarif Belastungsbezogene Kräfteverteilung Behördenleitung, Behördenleiter Bau- und Liegenschaftsbetrieb Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben Bereitschaftspolizei Bereitschaftspolizeihundertschaft Beratungsteam Steuerung und Führung des Instituts für Aus- und Fortbildung der Polizei Computergesteuertes Einsatzbearbeitungs-, Informations- und Unterstützungssystem Corporate Network der Polizei Deutsche Polizeigewerkschaft Dezentrales Schichtdienst-Management European Foundation for Quality Management Elektronische Post der Polizei Einsatztrupp Fallinformationen durchsuchen mit System Fortbildungsstelle für Spezialeinheiten beim Institut für Aus- und Fortbildung der Polizei Führungsgruppe Bereitschaftspolizei Führungsstelle Gewerkschaft der Polizei Global Positioning System Gefahrenabwehr/Strafverfolgung IV

9 Abkürzung Erläuterung h. D. höherer Dienst HLPS IAF Höhere Landespolizeischule i. d. F. in der Fassung IdP Institut für Ausbildung und Fortbildung der Polizei Inspekteur der Polizei i. e. R. im einstweiligen Ruhestand IGVP IM IMK Inpol i. R. im Ruhestand IT ITIL IuK-Technik KHSt KHSt-VO KK KoSt KPB KTU LAN LDS NRW LHO LKA LKT LPVG LR LSA LSt LvD M1 MEK NStM OK OU PD PDV Integrierte Vorgangsbearbeitung Polizei Innenministerium, Innenminister Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder Informationssystem der Polizei Informationstechnologie IT Infrastructure Library Informations- und Kommunikationstechnik Kriminalhauptstelle Verordnung über die Bestimmung von Polizeipräsidien zu Kriminalhauptstellen vom Kriminalkommissariat Koordinierungsstelle Kreispolizeibehörden Kriminaltechnische Untersuchungsstelle Local Area Network Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen Landeshaushaltsordnung Landeskriminalamt Landkreistag Landespersonalvertretungsgesetz Landratsbehörde, Landrat Landesschutzpolizeiamt Leitstelle Leiter vom Dienst Mach 1 (Buchungssystem der Polizei) Mobiles Einsatzkommando Neues Steuerungsmodell Organisierte Kriminalität Operative Unterstützung Polizeidirektion Polizeidienstvorschrift V

10 Abkürzung PFA PFI PHW PI PIKAS PKS POG NRW POLAS PolG NRW PP PVB PW RdErl. SE SEK SGV.NRW. SLA SMBl.NRW. StFS TEE TK-Endgerät TKÜ-System UA UHD VK VL WSP WSPP ZA Erläuterung Polizei-Führungsakademie Polizei-Fortbildungsinstitut Polizeihauptwache Polizeiinspektion Polizeiliches Informations-, Kommunikations- und Auswertungssystem Polizeiliche Kriminalstatistik Polizeiorganisationsgesetz NRW Polizeiliches Auskunfts- und Fahndungssystem Polizeigesetz NRW Polizeipräsidium, Polizeipräsident Polizeivollzugsbeamter Polizeiwache Runderlass Sondereinsatz; Spezialeinheit Spezialeinsatzkommando Systematische Sammlung aller geltenden Gesetze und Verordnungen des Landes NRW Service Level Agreements Systematische Sammlung aller geltenden und in Teil I des Ministerialblatts des Landes NRW veröffentlichten Erlasse Steuerungs- und Führungssystem Technische Einsatzeinheit Telekommunikationsendgeräte Telekommunikationsüberwachungs-System Unterabteilung User Help Desk Verkehrskommissariat Verwaltung/Logistik Wasserschutzpolizei Präsidium der Wasserschutzpolizei Zentralabteilung z. A. zur Anstellung ZI ZKB ZPD ZPG ZVD/AP Zentralinspektion Zentrale Kriminalitätsbekämpfung Zentrale Polizeitechnische Dienste Zentrales Polizeigewahrsam Zentraler Verkehrsdienst/Autobahnpolizei VI

11 1 Zusammenfassung Mit Beschluss vom hat der Landtag Nordrhein-Westfalen die Landesregierung aufgefordert, durch eine Kommission von Sachverständigen aus Polizei, Wirtschaft und Wissenschaft Vorschläge zur Optimierung der inneren und äußeren Organisation der Polizei in Nordrhein-Westfalen erarbeiten zu lassen. Zielsetzung soll sein, durch effizientere Strukturen und den Einsatz von moderner Technik mehr Sicherheit für Bürger 1 zu schaffen. Die Zahl der vor Ort eingesetzten Polizeibeamten soll gesteigert, die Qualität der polizeilichen Kernaufgabenerfüllung gesichert und die Selbständigkeit und Eigenverantwortung der Polizeibehörden gestärkt werden. Insbesondere sind die notwendige Anzahl von Kreispolizeibehörden und der zwei- oder dreistufige Behördenaufbau zu überprüfen. Politischer Rahmen Der vom Innenminister berufenen Kommission gehörten 13 Mitglieder verschiedenster Berufssparten an. Dies garantierte ein breites Erfahrungsspektrum und unterschiedliche Denk- und Methodenansätze. Die Kommission hat zunächst die bestehenden Strukturen analysiert und dabei die vorliegenden Untersuchungen zur Personal- und Organisationsuntersuchung sowie die Ergebnisse von Bürger- und Mitarbeiterbefragungen ausgewertet. Durch Anhörung zahlreicher Experten aus allen Bereichen der Polizei in Nordrhein- Westfalen, aus den anderen Bundesländern sowie den Niederlanden und Belgien hat sie sich ein umfassendes Bild über die jeweiligen Strukturen der Polizei und über den Stand von Reformbemühungen verschafft. Während einer zweitägigen Reise hat die Kommission zwei niederländische Polizeiregionen vor Ort kennen gelernt. Sie hat die Entwicklungen der letzten Jahre in NRW gewürdigt und sich intensiv mit den Reformvorschlägen der berufsständischen Vertretungen sowie mit dem derzeit laufenden Modellversuch Köln/Aachen auseinandergesetzt. Zur Bewertung der verschiedenen Organisationsmöglichkeiten hat die Kommission aus den oben aufgeführten Zielsetzungen fünf Kriterien abgeleitet, die sie ihren Abwägungen zugrunde gelegt hat. Diese sind: Kundenorientierung, Prozesseffizienz, Mitarbeiterakzeptanz, Wirtschaftlichkeit und Umsetzungsaufwand. Auf eine Gewichtung der Bewertungskriterien hat die Kommission bewusst verzichtet. Jedem dieser Kriterien wurden auf die praktische Polizeiarbeit zugeschnittene Prüfmerkmale zugeordnet. Die Kommission hat diese Kriterien in einem einge- Vorgehensweise Bewertungskriterien 1 Im Interesse der erleichterten Lesbarkeit und damit der Verständlichkeit dieses Berichtes wird nur eine Sprachform verwandt. Damit soll das gesetzliche Ziel der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Rechtssprache ( 4 Landesgleichstellungsgesetz NRW) jedoch nicht vernachlässigt werden. Die Kommission weist ausdrücklich darauf hin, dass mit der Verwendung der männlichen Sprachform die weibliche selbstverständlich miterfasst ist. ZUSAMMENFASSUNG 1

12 henden Prüf- und Abwägungsvorgang als Maßstab an die jeweiligen Überlegungen zur Aufbauorganisation angelegt. Auf der Basis dieser Analysen hat die Kommission anschließend ihre Vorschläge entwickelt, die sie nach intensiver Diskussion einstimmig verabschiedet hat. 1.1 Ist-Analyse Die Polizei in NRW mit ihren rund Mitarbeitern ist bundesweit und international als professionelle und effiziente Organisation anerkannt. Die Anpassung an Aufgabenwachstum und -veränderungen sowie eine gleichzeitig zunehmende Enge der öffentlichen Haushalte zwingen jedoch dazu, eine weitere Steigerung von Effizienz und Rationalisierung zu erreichen. Beschreibung der derzeitigen Polizeistruktur NRW Den derzeitigen äußeren Behördenaufbau kennzeichnet eine Dreistufigkeit mit 50 Kreispolizeibehörden (KPB). Die fünf Bezirksregierungen nehmen Aufgaben der Mittelebene wahr. Oberste Dienst- und Fachaufsichtsbehörde ist das Innenministerium. 20 Polizeipräsidien sowie 29 Landratsbehörden als KPB nehmen derzeit die Polizeiaufgaben in NRW wahr. Hinzu kommt das Präsidium der Wasserschutzpolizei NRW. In Flächengröße, Einwohner- und Mitarbeiterzahl liegen die Behörden weit auseinander (z. B. Polizeipräsidium Köln mit rd. 1,0 Mio. Einwohnern und ca Beschäftigten KPB Olpe mit rd Einwohnern und ca. 200 Beschäftigten). Dadurch bedingt können nicht alle Behörden das polizeiliche Aufgabenspektrum voll wahrnehmen. Struktur und Leistungsumfang differieren erheblich. 16 Präsidien nehmen für die ihnen zugeordneten Bezirke die Aufgaben einer Kriminalhauptstelle wahr. Sechs Großbehörden sind darüber hinaus gemäß 4 Kriminalhauptstellen-Verordnung übergreifend für besonders herausgehobene Lagen, z. B. Geiselnahme und erpresserischen Menschenraub, zuständig. Das Landeskriminalamt (LKA) und das Institut für Ausbildung und Fortbildung der Polizei (IAF) sowie die Zentralen Polizeitechnischen Dienste (ZPD) unterstützen polizeiintern die Behörden. Der innere Behördenaufbau ist einheitlich durch die Abteilungen Gefahrenabwehr/Strafverfolgung (GS) und Verwaltung/Logistik (VL) bestimmt. Der Größe der Behörden angepasst gliedert sich die weitere Struktur in Inspektionen, Haupt- 2

13 wachen, Wachen und Bezirksdienst. Die einzelnen Behörden nehmen die Aufgaben im Bereich der Polizeitechnik weitgehend selbständig wahr. Veränderte Anforderungen von Bürgern und Mitarbeitern an die Steuerung und Führung der Polizei leiteten in der Mitte der 90er Jahre einen Veränderungsprozess ein, mit dem die Einführung des bereits in der Kommunalverwaltung erprobten Neuen Steuerungsmodells (NStM) auch in die Polizei einherging. Das Vorhaben, über Einzelelemente wie Budgetierung oder dezentrale Ressourcenverwaltung das Ziel einer ergebnisorientierten Steuerung und Führung zu erreichen, ist noch nicht abgeschlossen. Inzwischen wurde das System um die Elemente Qualitätsmanagement und Personalentwicklung ergänzt und zum Steuerungs- und Führungssystem der Polizei NRW erweitert, das kontinuierlich weiterentwickelt wird. Die Kommission hat die Vorschläge der drei berufsständischen Vertretungen für eine Strukturreform gewürdigt. Die Forderung nach einer geringeren Behördenzahl, nach Behörden mit vergleichbarem Aufgabenumfang und die Infragestellung der Mittelebene sind ihnen gemeinsam. Neues Steuerungsmodell Vorschläge aus der Polizei In den Polizeipräsidien Aachen und Köln laufen zur Zeit Modellversuche zu anderen Führungsstrukturen. Die Modellbehörden haben ein gemeinsames Konzept zu einer veränderten Aufbauorganisation vorgelegt. Signifikant ist dabei die Aufhebung der Zweiabteilungsstruktur. Da die beabsichtigte Evaluation noch nicht erfolgt ist, konnten die Ergebnisse der Modellversuche nicht in die Kommissionsarbeit einbezogen werden. Aus den Expertenanhörungen, einer Abfrage aller Bundesländer und aus der Reise in die Niederlande ergaben sich folgende wesentliche Erkenntnisse: Ländervergleich Nahezu alle Bundesländer, die eine Strukturreform durchgeführt haben oder derzeit durchführen, vergrößern den Zuschnitt ihrer Behörden und verringern so die Behördenzahl. Auch in den Niederlanden liegt die Behördenzahl mit 25 bei 16 Mio. Einwohnern bedeutend niedriger als in NRW. Eine weitere Reduzierung wird diskutiert. Die Konzentration erfasst im Wesentlichen die obere und mittlere Leitungsebene. Hier werden Synergien und deutliche Einspareffekte erzielt. Um Präsenz vor Ort und Bürgernähe zu garantieren, bleiben die Basiseinheiten unverändert. ZUSAMMENFASSUNG 3

14 Insgesamt erbrachten die Vergleiche zahlreiche Anregungen auch für den inneren Behördenaufbau und für die Steuerungs- und Führungsstrukturen in NRW. Aufgrund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen können die Erkenntnisse jedoch nicht pauschal, sondern nur situationsangepasst und nach Einzelprüfung übertragen werden. Bewertung der Ist-Situation Vorteile Nachteile Der Behördenaufbau der Polizei ist in keinem anderen Bundesland so zersplittert und inhomogen wie in NRW. Sehr unterschiedliche Größen in den 50 KPB bezogen auf Fläche, Einwohner und Mitarbeiter kennzeichnen die Situation. Unterschiedliche Formen der Behördenleitung staatlicher Polizeipräsident, kommunaler, direkt gewählter Landrat verstärken die Unterschiedlichkeit der Behörden. Vorteile dieses Systems sind die Ortsnähe und die Einräumigkeit der Verwaltungen in den Kreisen, also die enge Verbindung von Polizei und Kreisverwaltung unter einem Dach. Diese Verknüpfung über die Person des Landrates bringt zahlreiche Synergieeffekte, z.b. eine enge Zusammenarbeit mit den für Gefahrenabwehr, Ordnung und Sicherheit zuständigen Verwaltungsstellen bei Kreisen und Gemeinden. Hinzu kommt eine besondere Bindung zu einer Behördenleitung, die der Bürger kennt und direkt wählt. Nachteilig wirken dagegen die erheblichen Unterschiede in der Aufgabenwahrnehmung und dem Aufgabenzuschnitt zwischen Polizeibehörden sehr unterschiedlicher Größe. Nicht vergleichbare Strukturen erschweren die einheitliche Polizeiführung. Zahlreiche Schnittstellen, Reibungsverluste, veränderte Reaktionszeiten und unterschiedliche Standards führen zu Nachteilen und zu Koordinierungsschwierigkeiten. Diese Effekte werden durch die große Zahl von Hierarchieebenen und Hierarchiesträngen verstärkt. Die Spezialisierung innerhalb der kleineren Behörden bleibt gering. Eine angemessene Personalentwicklung und ein Ausgleich einseitiger Altersstrukturen erfordern größere Einheiten. Der Führungsaufwand und die Stabsanteile sind überproportional hoch, der Einsatz von Technik bleibt aufwändig. Im Bereich der Technik sind viele Abläufe zwischen den Behörden, dem Innenministerium und den Zentralen Polizeilichen Diensten in sachlich nicht gerechtfertigter Weise aufgeteilt. Bei Betriebs- und Sicherheitsproblemen kommt es so zu zeitaufwendigen Zuständigkeitsdebatten. Es galt also, ein Organisationsmodell zu entwickeln, das die Stärken der heutigen Organisation bewahrt und auf die Schwächen eine adäquate Antwort findet. 4

15 1.2 Änderungsvorschläge der Kommission Die genannten Schwächen des derzeitigen Systems, aber auch die einhelligen Erfahrungen in anderen Bundesländern sowie die ganz überwiegenden Aussagen der angehörten Experten haben die Kommission überzeugt, dass die Zahl der Polizeibehörden verringert, die Aufgabenstruktur einheitlicher gestaltet und die Größe der Behörden stärker angeglichen werden sollte. Vorschläge zum äußeren Behördenaufbau Dabei hat die Kommission ausdrücklich gewürdigt, dass das Arbeitsergebnis kleinerer Behörden durchaus nicht schlechter ausfällt als bei den größeren Präsidien und dass die Frage der Behördenleitung Polizeipräsident oder Landrat keinen erkennbaren Einfluss auf die Arbeitsergebnisse hat. Die Kommission hat erkannt, dass wichtiger als eine einheitliche Größe ein grundsätzlich identischer Aufgabenkatalog der Behörden ist. Allerdings kann dies nicht bedeuten, dass jede künftige Polizeibehörde auch alle Sonderlagen selbst bewältigen müsste. Unter Anlegung der erwähnten Bewertungskriterien ist die Kommission zu folgenden Aussagen gelangt: Grundaussagen Die Ausgangssituation darf nicht zum Nachteil ländlicher Gebiete führen. Eine Mindestpolizeidichte ist verbindlich festzulegen. Die Größe der Polizeibehörden sollte so zugeschnitten sein, dass diese das Spektrum polizeilicher Aufgaben grundsätzlich mit eigenen Kräften bewältigen können. Jede Behörde sollte die Zuständigkeiten einer Kriminalhauptstelle ( 2 KHSt-VO) 2, nicht aber die Sonderaufgaben des 4 KHSt-VO wahrnehmen. Die Basisstrukturen unterhalb der Polizeiinspektionen (Hauptwachen, Wachen, Polizeiposten) bleiben unverändert erhalten und sichern so die Bürgernähe. Es sind Größen anzustreben, die das Interesse nach sachgerechter Stellenbesetzung durch qualifiziertes Personal erfüllen und den Mitarbeitern Möglichkeiten beruflicher Entwicklung in der eigenen Behörde eröffnen können. Diese Voraussetzungen erfüllen Behördengrößen von rd. 1,0 bis 1,5 Mio. Einwohnern und ca bis Mitarbeitern. 2 siehe Verordnung über die Bestimmung von Polizeipräsidien zu Kriminalhauptstellen (KHSt-VO) (SGV.NRW 205) vom 17. Dezember 2002 ZUSAMMENFASSUNG 5

16 Zahl und Zuschnitt der neuen Behörden Die Kommission hat sich nach eingehender Prüfung mehrerer Modelle in der Größe von fünf bis 33 Behörden für 16 neue Behörden entschieden, weil dieses Modell im Gegensatz zu anderen Varianten eine weitgehende Ausgewogenheit in Größe und Leistungsfähigkeit gewährleistet. Schon jetzt nehmen 16 Behörden die Aufgaben der Kriminalhauptstellen wahr. Für den regionalen Zuschnitt der Behörden war das Streben nach Einräumigkeit, also Deckungsgleichheit mit kommunalen Grenzen und - soweit erreichbar - auch Justizbereichen, sowie Einsatzstrategie, Verkehrsstruktur und Kriminalgeografie maßgebend. In Anwendung dieser Kriterien sind Kreisgebiete von Polizeigrenzen nicht durchtrennt worden. Der auf dieser Basis entstandene Gliederungsvorschlag 3 führt nicht zu durchgängig gleichen, aber zu in ihren Unterschieden tolerablen Größenordnungen. Die Kommission hält es für richtig, in gewissen Fällen landsmannschaftlich und geschichtlich gewachsenen Bindungen den Vorrang einzuräumen gegenüber der Forderung nach unbedingt gleicher Größenordnung. Neben den 16 Behörden soll die Wasserschutzpolizei, eine hoch spezialisierte Fachbehörde, als selbstständige Einheit beim Polizeipräsidium Duisburg erhalten bleiben. Bezirksregierungen Für den vertikalen Aufbau der Polizeibehörden hat die Kommission fünf unterschiedliche Modelle untersucht. Sie hat sich aufgrund der Expertenaussagen und der Erkenntnisse aus dem Ländervergleich, nach intensiver Abwägung, für einen zweistufigen Aufbau, also für den Verzicht auf die Bezirksregierungen als mittlere Polizeibehörden entschieden. Die Kommission sieht darin die Möglichkeit, die erheblich vergrößerten Polizeibehörden zu stärken und deren Kapazitäten besser zu nutzen, gleichzeitig längere Dienst- und Verfahrenswege zu verkürzen und zu beschleunigen. Darüber hinaus spart der Wegfall einer Hierarchieebene Kosten ein. Ein wesentlicher Bündelungseffekt durch die Bezirksregierungen war nicht zu ermitteln. Schon heute wird dieser durch gleichzeitige Einschaltung des Innenministeriums oft unterlaufen. Auch die so genannte Pufferfunktion gegenüber dem Innenministerium erscheint kaum relevant, da bedeutsame Angelegenheiten in der Regel direkt an das Innenministerium gelangen. Die einheitliche Aufgabenwahrnehmung kann bei landesweit 16 Behörden die zentrale Aufsicht und Steuerung im Innenministerium ausreichend gewährleisten, 3 vgl. Anlagen 4 und 5 6

17 wenn die durch Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen umgesetzt werden. Einer eigenen Ebene bedarf es dazu nicht. Die Vergrößerung der Polizeibehörden stellt nach Auffassung der Kommission erhöhte Anforderungen an die Führungskräfte, insbesondere an die Behördenleitung. Der Behördenleiter wird bei einer veränderten Binnenstruktur mit Abschaffung der Zweiabteilungsstruktur stärker in seiner Leitungsfunktion gefordert sein, darüber hinaus aber auch als Repräsentant in einem größeren Raum einer gewachsenen Zahl von Ansprechpartnern zur Verfügung stehen müssen. Behördenleitung Dies wird in einer Doppelfunktion als Landrat und Polizeibehördenleitung nicht einfach sein. Die Kommission hält es dennoch für möglich. Die Erfahrungen mit der einheitlichen Leitung von Kreisverwaltung und Kreispolizeibehörde in größeren Kreisen (z. B. Mettmann mit ca. 780 Mitarbeitern der KPB) stützen diese Auffassung. Für wesentlich hält die Kommission, dass die Stellen der Behördenleitung auf der Grundlage eines klaren Anforderungs- und Kompetenzprofils im Wege einer Bestenauslese auf Zeit (fünf bis sechs Jahre) besetzt werden. Das entsprechende Auswahlverfahren sollte den derzeitigen Polizeipräsidenten ebenso wie den Landräten offen stehen. Besonderes Anliegen muss es sein, die vor allem in den derzeitigen Landratsbehörden bestehende enge Verbindung von Polizei und kommunaler Einheit und die daraus erwachsenden Vorteile in die neuen größeren Behörden überzuleiten. Die Kommission schlägt vor, gestützt u. a. auch auf die Erfahrungen aus den Niederlanden, Enge Zusammenarbeit mit Kommunen und Kreisen den örtlichen Einheiten (Direktion/Inspektion) einen vergrößerten Verantwortungsbereich für regionale, ortsbezogene Polizeiarbeit einzuräumen und anstelle der bisherigen Polizeibeiräte auf der Ebene der Gesamtbehörde und auf der Ebene der Direktionen und Inspektionen Ausschüsse einzurichten, die abgestuft Informations- und Mitspracherechte bei Aufgaben mit regionalem und lokalem Bezug erhalten (z. B. Zielvereinbarungen, Sicherheitskonzepte, Prioritätensetzungen). Diesen Ausschüssen sollten auf der Behördenebene (Kreispolizeiauschuss) die Oberbürgermeister und Landräte sowie die Vorsitzenden der Bezirkspolizeiausschüsse angehören. Auf der Ebene der Direktionen bzw. Inspektionen umfasst der Bezirkspolizeiausschuss den Landrat, die Bürgermeister bzw. den Oberbür- ZUSAMMENFASSUNG 7

18 germeister sowie die Bezirksvorsteher der kreisfreien Städte. Sie alle sind persönliche Mitglieder der Ausschüsse. Die Kommission erwartet, dass es auf diese Weise gelingt, die bestehenden Kontakte auf den jeweiligen Ebenen intensiv weiter zu pflegen und das Vertrauen der Bürger sowie der Partner in Kommunen und Verbänden in die neue Organisationsstruktur zu festigen. Auf diese Weise soll die Zusammenarbeit erfolgreich fortgesetzt werden. Die Zweiabteilungsstruktur der heutigen Behörden ist zu reformieren. Die Kommission ist zu der Überzeugung gelangt, dass die in Aachen und Köln eingeführten Modellorganisationen sich nicht als einzig mögliche Konsequenz ergeben. Die an den aufgezeigten allgemeinen Organisationszielen ausgerichteten Vorschläge der Kommission zur Binnenstruktur können nach Auswertung der Modellvorhaben insofern ergänzt werden. Die Kommission schlägt vor, die bisherigen Unterabteilungen der Abteilung GS in der neuen Struktur zu Abteilungen zu machen und so eine Hierarchieebene einzusparen. Es bleibt bei der bewährten Stabsorganisation; der Stab wird jedoch dem Behördenleiter zugeordnet, dessen Stellung damit fachlich aufgewertet wird. Ständige Stäbe und Spezialeinheiten soll es künftig nur noch in drei bis vier Behörden geben. Die Koordinierungsstelle beim LKA wird in ihren Funktionen gestärkt. Vorschläge zum inneren Behördenaufbau Hundertschaft Bereitschaftspolizei Autobahnpolizei Polizeidirektion, Polizeiinspektion Jeder der 16 Behörden wird mindestens eine Hundertschaft Bereitschaftspolizei zugeordnet, deren Koordinierung das LKA übernimmt. Die Autobahnpolizei wird den örtlich zuständigen Polizeibehörden zugeordnet und mit dem zentralen Verkehrsdienst der Behörden zusammengefasst. Die Abteilungsstruktur der Polizeipräsidien ergibt sich aus dem Organigramm in Anlage 9. Die Polizeidirektionen (PD) und Polizeiinspektionen (PI) sind Regionalabteilungen. Die Kommission hat sich für diese zwei unterschiedlichen Formen entschieden, um dem Prinzip der abgestuften Zentralisierung zu entsprechen. PI werden grundsätzlich in großstädtischen Bereichen am Sitz der Behörde sinnvoll sein. Sie nehmen ihre Aufgabe mit Wach-, Bezirks- und Verkehrsdienst sowie dem Verkehrskommissariat wahr. Die Kriminalitätsbekämpfung geht auch bei 8

19 leichten und mittleren Delikten in die Zuständigkeit der in der Regel am Ort befindlichen Zentralen Kriminalitätsbekämpfung (ZKB) über. Die PD sollen identisch mit den Bereichen der bisherigen Landratsbehörden bzw. mit den bisherigen kleineren Polizeipräsidien sein. Sie übernehmen die Verantwortung für die gesamten polizeilichen Aufgaben in ihrem Bereich, soweit nicht spezielle Zuständigkeiten zentral organisiert sind, z. B. ZVD/AP (Zentraler Verkehrsdienst/Autobahnpolizei) und ZKB. Die Einrichtung von PI innerhalb einer PD ist nicht vorgesehen. Es entfällt damit eine Hierarchieebene. Den PP bleibt überlassen, wie sie ihren Bereich in PI und PD aufteilen. Durch das Budget der Gesamtbehörde ist allerdings eine Kostenbegrenzung vorgegeben. Die Kommission geht landesweit von etwa 30 PD und 32 PI aus. Die durchschnittliche Einwohnerzahl beträgt dabei Über die innere Behördenstruktur hinaus sind nach Erkenntnis der Kommission auch die Steuerungsverfahren weiter zu entwickeln. Zwar sind grundlegende Bausteine im Steuerungs- und Führungssystem der Polizei NRW bereits entwickelt, sie sind jedoch organisatorisch noch nicht ausreichend umgesetzt und werden nur selten tatsächlich gelebt. Steuerung und Führung Steuerung und Führung in den Polizeibehörden sollen daher gestützt werden durch eine weitgehende Budget- und Personalhoheit der Polizeibehörde, die strikte Konzentration der Stäbe auf strategische Aufgaben, eine bei der Behördenleitung (BL) angesiedelte Qualitäts- und Prozessentwicklung. Auch die PD und PI sollen innerhalb der ihnen vorgegebenen Rahmen selbstständig über Budgetaufteilung und Personal entscheiden können. Die gewünschte prozessorientierte Organisation erfordert eine qualitative Personalplanung. Personalplanung und Qualitätsmanagement sind miteinander verbunden. Personalplanungen werden verstärkt auf die Führungskräfte zu verlagern sein, die für die Geschäftsprozesse verantwortlich sind. Organisationsund Personalentwicklung Angesichts des demografischen Wandels mit einem absehbaren Rückgang qualifizierter Schulabgänger erhalten Personalgewinnung und -auswahl zusätzliches Gewicht. Die Behörden selbst stellen die Bewerber ein und übernehmen damit Verantwortung für Planung und Struktur ihres Personals. ZUSAMMENFASSUNG 9

20 Die Kommission unterstützt in diesem Zusammenhang den Vorschlag, durch leistungsbezogene variable Zulagen zu den fixen Bezügen den Polizeiberuf attraktiver zu machen. Für wesentlich hält die Kommission die organisatorische Verzahnung von Qualitäts- und Prozessentwicklung in einer besonderen, bei der BL angesiedelten Stabsstelle. So genannte Prozesseigentümer überwachen und garantieren dabei kontinuierlich die Qualität und die Prozessorientierung der Polizeiarbeit. Führungskultur Erfolgreiche Steuerung und Führung im neuen System erfordern eine veränderte Führungskultur, die Kultur einer lernenden Organisation. Sie wird unter anderem erreicht durch einen kooperativen, aktivierenden Führungsstil auf allen Ebenen. Geändertes Rollenverständnis stellt dabei erhöhte Anforderungen an die Führungskräfte und vor allem an die Behördenleitung. Sie müssen durch ihr Verhalten Zeichen setzen und Kultur vorleben. Vergrößerte Behördenzuschnitte und dezentrale Fach- und Ressourcenplanung ermöglichen landesweit abgestimmte Personalentwicklungsmaßnahmen, wie z. B. landesweite Ausschreibungen von Führungspositionen und die Entwicklung von Instrumenten zur Personalauswahl. Fortbildung Personalvertretung Polizeitechnik und IT der Polizei Im Bereich der Fortbildung sieht die Kommission angesichts der derzeitigen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung Optimierungsbedarf. Hier sollte das IAF als zentraler polizeilicher Anbieter von Fortbildung die Rolle eines Kompetenzzentrums für die Behörden und Einrichtungen übernehmen und damit die auch künftig wichtige Fortbildung vor Ort in den Behörden konzeptionell unterstützen und durch eigene Angebote ergänzen. Ein zweistufiger Behördenaufbau lässt eine dreistufige Personalvertretung in der bisherigen Form nicht mehr zu. Die Kommission empfiehlt jedoch, die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte in drei Stufen zu gliedern und hierfür die Möglichkeiten zu nutzen, wie sie auch das Betriebsverfassungsrecht vorsieht. Insbesondere sollten künftig bei den Direktionen und Inspektionen als Personalinstanzen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte angesiedelt sein. Für den Aufgabenbereich Technik hat die Kommission Möglichkeiten gesucht, die Technikentwicklung und -einführung kostensparender als bisher durchzuführen. Dabei sollte auftragsgemäß auch die Einführung des Digitalfunks berücksichtigt werden. Beim aktuellen Stand dieses Projektes sind jedoch gesicherte Aussagen zu weiteren Einsparungspotentialen in diesem Bereich nicht möglich. 10

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