OBERFINANZDIREKTION MÜNCHEN

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1 OBERFINANZDIREKTION MÜNCHEN - Zusammenfassung - Stand: April 2003

2 I. Projektziel Anlass für dieses Projekt war die Burghausener Erklärung der Amtsleiter/innen der Oberfinanzdirektion München bei der Amtsleitertagung 2002 in Burghausen. In allen Medien wird der Zustand unseres Steuerrechts beklagt. Wenn sich dennoch nichts daran ändert, werden vielleicht zu schnell Antworten gegeben und Patentrezepte vorgeschlagen, aber es wird zu wenig nach den eigentlichen Ursachen der unbefriedigenden Situation im Steuerrecht gefragt. Welche Ursachen hat die Komplexität in unserem Steuerrecht? Woran liegt es, dass sich ständig neue Verästelungen und Ausformungen bilden? Wer trägt die Verantwortung dafür? Sind die voraussichtlichen Auswirkungen einer neuen Verzweigung untersucht worden? Kannte man die zu erwartenden Folgeeffekte und Wechselwirkungen? Kannte man den damit verbundenen finanziellen Aufwand? Schon bisher war klar, dass eine steuerrechtliche Norm mit dem Inkrafttreten keinen statischen Zustand erreicht, sondern sich in einem kontinuierlichen Wachstumsprozess ständig weiterentwickelt. Der Gesetzgeber trägt im übrigen nur zum Teil zu dieser Entwicklung bei. Die Projektgruppe erkannte deutlich, dass auch die Finanzverwaltung wachstumsfördernde Beiträge zu diesem Prozess leistet und durch vorsichtigere Dosierung solcher Beiträge die Möglichkeit hat, die Komplexität im Steuerrecht zu reduzieren. Hier muss die Verwaltung Bewusstsein für die Gefahren der eigenen Beiträge entwickeln. Die Finanzgerichte, die dem Einzelfall durch eine juristisch ausgefeilte Entscheidung gerecht werden wollen, schaffen damit genauso Ursachen für Komplexität, wie Bürger, die in Steuersachen der Versuchung unterliegen, die Grenzen des Möglichen auszureizen und das Maximum für sich herauszuholen. Der für die Volkswirtschaft damit verbundene Kostenaufwand (Rechtsbehelfsbearbeitung, Aussetzung der Vollziehung, Gerichtsverfahren, etc.) wurde bisher nicht bewusst wahrgenommen, weil die dafür notwendige Transparenz fehlte. Die Projektgruppe versucht das Unmögliche in Form des Nachträglichen Gesetzescontrollings, mit dem sie für künftige Gesetzgebungsvorhaben Informationen zusammenstellt, die dem Gesetzgeber als Erfahrungswerte der Verwaltungspraxis zur Verfügung gestellt werden. Die gestellten Fragen sollen aus dem Blickwinkel des alltäglichen Gesetzesvollzugs in der südbayerischen Finanzverwaltung, also aus einer Phase, in der das Steuerrecht bereits kodifiziert ist und in der Fläche angewendet wird, beantwortet werden. Im Rahmen des Projekts wird nicht nur durch die Finanzverwaltung eine Normenprüfung bzw. untersuchung erfolgen, als Bindeglied zu unseren Kunden hat sich die Steuerberaterkammer München bereit erklärt, dieselben Normen nach dem dargestellten Verfahren aus der Sicht der Steuerberater und ihrer Mandanten zu untersuchen. Die Steuerberaterkammer vergab diese Untersuchung an die Universität Augsburg. Zuständig hierfür ist Prof. Dr. Heinhold, Inhaber des Lehrstuhls für Betriebswirtschaftliche Steuerlehre. Neben den bereits oben angedeuteten Zielen möchte die Projektgruppe eine 2

3 Vereinfachung des Vollzugs der steuerlichen Vorschriften in der Praxis, sowohl für Finanzämter und Bürger als auch für die steuerberatenden Berufe, Reduzierung des Vollzugsaufwands und langwieriger Verfahren vor den Finanzgerichten u. dem Bundesverfassungsgericht, Erhöhung der Steuereinnahmen durch Vereinfachung der Vollzugsprozesse (Effizienzsteigerung), Vermeidung umfangreicher Nachbesserungen der Normen im Stadium des Gesetzesvollzugs, Reduzierung der steuerrechtlichen Komplexität erreichen. Den Projektmitgliedern ist bewusst, dass nach Abschluss der laufenden Prüfungen diese genannten Ziele nicht sofort erreicht werden können. Es ist und war auch nicht beabsichtigt, die gesamte Steuergesetzgebung und deren Normen auf den Kopf zu stellen. Der Projektgruppe ist auch bewusst, dass die von ihr dargestellten Untersuchungen und Ergebnisse vorerst keine grundlegende strukturelle Änderungen herbeiführen werden. Sie sollen nur als Denkanstöße für zukünftige Regelungen für den Gesetzgeber, für die Verwaltung und deren Vollzugsorgane wie auch für die von diesen Regelungen betroffenen Bürger dienen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom darauf hingewiesen, dass das rechtsstaatliche Gebot der Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit der Steuerlasten und die Besteuerungsgleichheit eine Einfachheit und Klarheit der gesetzlichen Regelungen fordern, die es dem nicht steuerrechtskundigen Pflichtigen erlauben, seinen strafbewehrten Erklärungspflichten sachgerecht zu genügen. Insbesondere der Gleichheitssatz fordert nicht eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Steuergesetzgebung, sondern die Regelung eines allgemein verständlichen und möglichst unausweichlichen Belastungsgrundes. Deshalb darf der Gesetzgeber einen steuererheblichen Vorgang um der materiellen Gleichheit willen im typischen Lebensvorgang erfassen und individuell gestaltbare Besonderheiten unberücksichtigt lassen. II. Normen Die Projektgruppe untersuchte folgende Normen: Jobs 9 Abs. 1 Nr. 4 EStG - Entfernungspauschale 10 Abs. 2 S. 2 EStG steuerschädliche Verwendung von Lebensversicherungen 48 ff EStG - Bauabzugsteuer 4 Abs. 4a EStG Schuldzinsenabzug 20 EStG Kapitaleinkünfte. 3

4 Sie kam zu folgenden Ergebnissen: 1. 48ff Bauabzugsteuer Der durch die Bauabzugssteuer verursachte Aufwand ist nicht gerechtfertigt, weil kein messbarer Gesamtnutzen erkennbar ist. Durch die Verrechnung beim Leistenden entsteht faktisch kein Mehraufkommen. Die Bauabzugssteuer ist auch in keiner Weise geeignet, die illegale Beschäftigung oder Schwarzarbeit nennenswert zu bekämpfen. Letztlich wird die Vielzahl der steuerlich zuverlässigen Unternehmen nur mit einer weiteren gesetzlichen Regelung und unnötigem bürokratischen Aufwand belastet Einkünfte aus Kapitalvermögen Die umfangreiche Verweigerungshaltung bei der Besteuerung von Kapitaleinkünften besonders auch von "Kleinvermögenden" kriminalisiert breite Teile der Bevölkerung. Ein dementsprechendes Unrechtsbewusstsein fehlt weitestgehend. Die für die große Mehrheit der Betroffenen unverständlich gefassten Besteuerungstatbestände sind nicht geeignet, an der Verweigerungshaltung etwas zum Besseren zu ändern. Bei der Veranlagung der Einkommensteuer aus der Einkunftsart Kapitalvermögen muss die Verwaltung einen unverhältnismäßig hohen Aufwand betreiben ohne letztlich eine ausreichende Erfassung der Einkünfte gewährleisten zu können. Eine dies berücksichtigende gesetzliche Neuordnung, die auch eine echte Verwaltungsvereinfachung zum Ziel hat, könnte eine Abgeltungssteuer an der Quelle ohne nachfolgenden Zusammenhang mit der Einkommensteuer leisten. Dabei sollte auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Kapitalerträge insgesamt nur einen relativ kleinen Anteil an der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer haben Abs. 4a EStG Schuldzinsenabzug Die Regelung des 4 Abs. 4a EStG ist nicht kompatibel mit einer risikoorientierten Bearbeitung (GNOFÄ), weil die richtige Anwendung der Norm die korrekte Erfassung der Vorjahre voraussetzt. Veranlagungszeitraumübergreifende Regelungen sind generell schwer administrierbar. Diese Detailregelung im EStG erfordert hohen Schulungs- und Bearbeitungsaufwand. Mehreinnahmen des Staates sind nur bei konsequentem Vollzug der Norm zu realisieren. Dies ist letztlich nur mit mehr Personal, intensiveren Schulungen und entsprechendem EDV-Einsatz zu erreichen. Im Bereich der 4 Abs. 3 Rechner ist die Ermittlung der für die Anwendung der Norm erforderlichen Angaben ohne Mitwirkung des Steuerpflichtigen nicht möglich. 4

5 Angesichts des Verhältnisses des erforderlichen lfd. Aufwands (3,99 Mio ) zu den erzielbaren Steuern (5,35 Mio ) ist letztlich nur ein geringes Mehrergebnis zu erzielen Abs. 2 Satz 2 EStG Steuerschädliche Verwendung von Lebensversicherungen Für die Verwaltung ist diese Norm nicht von Nutzen (viel Lärm um Nichts). Aus Sicht der Verwaltung tritt die vom Gesetzgeber anvisierte Wirkung nicht ein, weil nur eine geringe Anzahl von Fällen der Steuerpflicht unterworfen werden. Die jährlichen Kosten für die Bearbeitung usw. belaufen sich auf ca ; für die Fortbildung fallen ca an Jobs Für die Finanzverwaltung bringt diese Regelung keinen Nutzen. Die vor allem aus sozialversicherungsrechtlichen Gründen vorgenommene gesetzliche Regelung bedeutet für die Finanzverwaltung erheblichen zusätzlichen Aufwand zur Feststellung einer Steuerbefreiung. Unterjährige Gesetzesänderung: Eine allgemein gültige Aussage über Wirkungen und Kosten einer unterjährigen Gesetzesänderung lässt sich nicht treffen, weil diese Frage entscheidend von der Steuerart und dem zu regelnden Steuertatbestand abhängt. So hat z.b. eine unterjährige Änderung des Steuersatzes bei der Umsatzsteuer ganz andere Auswirkungen als die Änderung bei den Jobs. Hier lässt sich allgemein sagen, dass aufgrund der Erteilung vorläufiger Jahrsbescheinigungen die vollen Jahreskosten nur für den kurzen Geltungszeitraum entstehen. Zusätzlich fallen die Kosten für die gesetzliche Neuregelung an. Eventuell entstehende weitere betriebswirtschaftliche Kosten bei den betroffenen Steuerpflichtigen sind insbesondere bei kurzfristigen Gesetzesänderungen (fehlende Planungssicherheit) nicht quantifizierbar. Zu den Neuregelungen bei den Jobs lassen sich folgende Aussagen treffen: Die Jahreskosten entstehen für nur drei Monate in voller Höhe (Freistellungsbescheinigungen müssen trotzdem ausgestellt werden; Überprüfungsverfahren bei der Veranlagung 2003 weiterhin erforderlich; Aufwand somit Wegen der Abgrenzungsproblematik zur neuen Rechtslage (Jahresüberwachung) ergeben sich erhebliche Rechtsprobleme und nicht bezifferbare zusätzliche Kosten. Die Kosten der Einführung des neuen Rechts (Fortbildung, Programmierung, Auskünfte, Prüfungsdienste) entstehen unabhängig vom Zeitpunkt des In- Kraft-Tretens. 5

6 6. Entfernungspauschale Die Einführung der Entfernungspauschale führte erstmalig zu einer steuersystematischen Entkopplung von Aufwand und steuerlicher Abzugsfähigkeit. Dies gilt auch für den umweltpolitischen gesetzgeberischen Zweck, d.h. es erfolgt eine Förderung ohne Aufwand. Die Vereinfachungsregelung hat aus Sicht der Verwaltung eine positive Wirkung. Es zeigt sich, dass differenzierte Tatbestandsmerkmale zu einer Einheit zusammengefasst und komplizierte Sachverhaltsgestaltungen vermieden werden können. 6

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