Dr. Michael Demuth. Das Bundesverfassungsgericht und die Mitbestimmung im öffentlichen Dienst

Transkript

1 Dr. Michael Demuth Das Bundesverfassungsgericht und die Mitbestimmung im öffentlichen Dienst Kiel 2004

2 Vorwort Inhaltsverzeichnis VII IX 1. Teil: Einleitung 1 2. Teil: Darstellung und Analyse der Mitbestimmungsentscheidung 6 A. Darstellung der Entscheidung 6 I. Rechtsgrundlagen und rechtliche Einordnung der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst 6 1. Rechtsgrundlagen der Mitbestimmung 6 2. Rechtliche Einordnung der Mitbestimmung 7 II. Demokratieprinzip und Mitbestimmung im öffentlichen Dienst 8 1. Wirkung der Homogenitätsklausel Art. 28 Abs. 1 GG 8 2. Hinreichende demokratische Legitimation für die Ausübung von Staatsgewalt 9 a) Sachlich - inhaltliche demokratische Legitimation 9 b) Personelle demokratische Legitimation 10 c) Insbesondere das Prinzip der doppelten Mehrheit" 10 d) Funktionale Beschränktheit von personeller demokratischer Legitimation 12 e) Legitimationsniveau Demokratische Legitimation von Personalrat und Einigungsstelle a) Personalrat 13 b) Einigungsstellen 16 c) Zwischenergebnis Rechtfertigung von Mitbestimmung im öffentlichen Dienst 18 IX

3 5. Grenzen der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst 18 a) Schutzzweckgrenze" 18 b) Verantwortungsgrenze" 20 c) Keine Autonomie im internen Bereich des öffentlichen Dienstes 20 d) Reichweite der Mitbestimmung innerhalb der Grenzen 21 aa) Allgemeines 21 bb) Maßnahmen, die die Wahrnehmung der Amtsaufgaben nicht oder nur unerheblich berühren (hier Typ A) 22 cc) Maßnahmen, die sowohl das Beschäftigungsverhältnis als auch die Wahrnehmung der Amtsaufgaben betreffen (hier Typ B) 22 dd) Maßnahmen mit erheblicher Bedeutung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben (hier Typ C) e) Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens 23 f) Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gem. Art. 33 Abs. 5 GG 24 B. Analyse der Entscheidung 24 I. Einschränkbarkeit des Demokratieprinzips Vergleich mit der Grundrechtsdogmatik 26 a) Theoretische Vorüberlegung und Grundlegung für einen Vergleich 28 b) Übertragbarkeit der zentralen Begriffe der Grundrechtsdogmatik auf das Demokratieprinzip 30 aa) Schutzbereich" des Demokratieprinzips 31 bb) Eingriff' 32 cc) Schranke" des Demokratieprinzips 33 dd) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 39 (1) Grundsatz der Geeignetheit 40 (2) Grundsatz der Erforderlichkeit 41

4 (3) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 43 (4) Personalvertretungsrechtliche Drei-Stufen- Lehre"? 48 ee) Wesensgehaltsgarantie" des Demokratieprinzips 50 ff) Bestimmtheitsgrundsatz Zwischenergebnisse 53 II. Insbesondere Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beschäftigten im öffentlichen Dienst berühren Gründe für den Wandel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Widersprüche innerhalb der Entscheidungsgründe Untersuchung der verwendeten Begriffe 58 a) Verwaltungsinterne Maßnahmen" und Maßnahmen mit Wirkung nach außen" 58 b) Maßnahmen mit unmittelbarer Außenwirkung Zulässiger Beteiligungsumfang bei Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beschäftigten im öffentlichen Dienst berühren Zwischenergebnis 69 C. Zusammenfassung in Thesen Teil: Auswirkungen der Entscheidung auf die personalvertretungsrechtliche Praxis, untersucht am Beispiel des Bremischen Personalvertretungsgesetzes 73 A. Rechtswirkungen der Entscheidung für die übrige Personalvertretungsgesetzgebung 73 I. Novellierungspflicht? 74 II. Gegenstand der Bindungswirkung nach 31 Abs. 1 BVerfGG 74 III. Zwischenergebnis 75 B. Vereinbarkeit des Bremischen Personalvertretungsgesetzes mit der Entscheidung 76 I. Mitbestimmung des Personalrats gem. 52 i. V. m BremPersVG 76 XI

5 1. Zulässigkeit der Allzuständigkeit" des Personalrats Vereinbarkeit der Regelungen mit der Verantwortungsgrenze" a) Verfassungsrechtliche Ausgangslage 81 b) Gesetzesbefund 81 c) Verfassungsrechtliche Würdigung Reichweite der Mitbestimmung innerhalb von Schutzzweck"- und Verantwortungsgrenze" Vereinbarkeit mit der Rahmenregelung des 104 S.3 BPersVG Zulässigkeit des Verzichts auf Stufenvertretungen Zwischenergebnis 88 II. Sonstige Letztentscheidungsbefugnisse der Einigungsstelle im BremPersVG Letztentscheidung gem. 7 Abs.2 BremPersVG Letztentscheidung gem. 39 Abs.5 BremPersVG Letztentscheidung gem. 39 Abs.6 i. V. m.abs. 5 S.2-4 BremPersVG Letztentscheidung gem. 39 Abs.8 BremPersVG 92 III. Das Initiativrecht des Personalrats gem. 58 Abs. 4 BremPersVG 93 IV. Beteiligungsrechte der Bediensteten gem. 68 BremPersVG ( Direktive Mitbestimmung") Ausübung von Staatsgewalt durch die Bedienstetenvertreter im Verwaltungsrat Demokratische Legitimation der Mitglieder des Verwaltungsrats Verfassungsrechtliche Würdigung Ergebnis 101 V. Nachwirkung von Dienstvereinbarungen gem. 62 Abs. 5 BremPersVG 101 C. Zusammenfassung in Thesen Teil: Formulierungsvorschlag für ein verfassungsgemäßes Mitbestimmungsverfahren 106 A. Textentwurf. 106 XII

6 B. Erläuterungen zum Textentwurf 111 I. Allgemeines 111 II. Zu den einzelnen Vorschriften Teil: Ausblick Teil: Gesetzesentwurf zur Änderung des schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetzes 119 A. Inhalt der vorgesehenen Neuregelung 119 B. Bewertung des Gesetzesentwurfs 122 I. Personalratsallzuständigkeit 123 II. Sonstige Aspekte des Gesetzesentwurfs 125 III. Ergebnis 126 Literaturverzeichnis 127 XIII