Elemente direkter Demokratie als Entwicklungsperspektive

Transkript

1 Leitsätze der 2. Referentin über: Elemente direkter Demokratie als Entwicklungsperspektive I. Einleitung (1) Die Bundesrepublik Deutschland zeigt Züge einer gemischten Demokratie, in der das repräsentative Regierungssystem mit direktdemokratischen Entscheidungsformen eng verbunden wird. (2) Die Zuordnung direkter und repräsentativer Komponenten im Wege der Systembildung ist (auch) Aufgabe von Recht und Rechtswissenschaft. Sie vermag die Interpretation des Landesrechts durch ordnungsstiftende Bezüge anzuleiten und Aufschlüsse für die Entwicklung der Rechtsdogmatik zu geben. Systembildung leitet auch Ordnungsbildung durch Gesetzgebung an und entfaltet dabei rechtspolitische Funktion. (3) Anknüpfen lässt sich an den Rechtsbestand der Länder und Gemeinden sowie ergänzend an ausländische Demokratien, insbesondere an die Schweiz als halbdirekte Demokratie oder an einige Einzelstaaten der USA. Auch Italien prägen Züge eines Mischsystems. II. Knotenpunkte von Repräsentativsystem und direktdemokratischen Elementen (4) An direktdemokratischen Entscheidungen sind Staatsorgane in unterschiedlichen Rollen beteiligt. In den Entscheidungsverfahren werden unterschiedliche Logiken der Entscheidungsbildung kombiniert. Über die punktuelle Entscheidung hinaus entfalten Elemente direkter Demokratie Signalfunktion für das Repräsentativsystem und irritieren dieses in der Wahrnehmung der Aufgabe politischer Gesamtgestaltung. Elemente direkter Demokratie verändern als Instrumente in der Hand von Repräsentanten auch die Balance innerhalb des Repräsentativsystems. (5) Initiatoren von Volksbegehren stehen mit Regierung und Regierungsmehrheit im Wettbewerb um gute Entscheidungen und um die Nähe zum Volk als Legitimationssubjekt. Als Suchverfahren um die beste politische Lösung verbindet sich Wettbewerb auch mit Gefahren der Manipulation und Vermachtung. Modi des Wettbewerbs und der Verhandlung reichern

2 Elemente direkter Demokratie als Entwicklungsperspektive 467 die plebiszitäre Entscheidung des Ja oder Nein um Elemente der Alternativen- und Kompromissbildung an. Hieraus ergeben sich wiederum Gefahren der opportunistischen Nutzung direktdemokratischer Verfahren und der Verwischung von Verantwortungszurechnung. (6) Das in Art. 146 GG normierte Element der Verfassunggebung ergibt keinen für das rechtliche Ordnungskonzept gemischter Systeme geeigneten Anknüpfungspunkt. Es kann aber von jenem Impulse empfangen. III. Demokratieprinzip als maßstabs- und schrankenbildende Kraft (7) Verfassungsrechtlich leitet vor allem das Demokratieprinzip die Ordnung gemischter Systeme an, es begrenzt sie aber kaum. Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 28 Abs. 1 GG ermöglichen Gestaltungsvielfalt. Zugleich enthält das Demokratieprinzip Vorgaben und Maßstäbe für die Ausbildung von Regeln der Entscheidungsbildung mit Bezug auf konkrete Systeme und auf unterschiedliche Kombinationen von direktdemokratischen und repräsentativen Komponenten. (8) Die in den Ländern und Gemeinden bestehende Homogenität ermöglicht es, einheitliche Regeln abzuleiten, ohne die landesbezogenen Eigenarten zu überspielen. Rechtliche Ordnungen gemischter Systeme sind auszurichten am Grundsatz praktischer Konkordanz, ergänzt um ein Ordnungsprinzip der Konsistenz. Sie sind am Ziel der Vertrauensbildung zu orientieren. Charakteristische Stärken beider Formtypen eines gemischten Systems sind gleichartig (aber nicht gleich) zur Geltung zu bringen und Schwächen gleichartig einzuhegen. Entwicklungsoffenheit und Lernfähigkeit der Systeme sind zu gewährleisten. (9) Absolute Schranken ergeben sich aus der beim Repräsentativsystem verbleibenden Regierungsaufgabe und der parlamentarischen Verantwortung für die politische Gesamtsteuerung. Das Repräsentativprinzip bleibt beim Hinzutreten von Elementen direkter Demokratie erhalten und in seinen Kernbestandteilen geschützt. Staatliches Handeln und Entscheiden muss auch unter den besonderen Bedingungen gemischter Systeme auf das Volk rückführbar sein, und es muss ein entsprechender Verantwortungszusammenhang bestehen. Der Wesensgehalt der für den Meinungs- und Willensbildungsprozess maßgeblichen Grundrechte verweist auf den Schutz eines freien und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung, dem auch in gemischten Systemen Rechnung zu tragen ist. (10) Weder Art. 79 Abs. 3 GG noch Art. 28 Abs. 1 GG oder die landesverfassungsrechtlichen Ewigkeitsgarantien normieren absolute Schranken zugunsten des Repräsentativsystems oder dessen Prävalenz. Von Elementen direkter Demokratie ausgehende Spannungen und Reibungsverluste sind gewollt und hinzunehmen, sofern Zurechnung von Verantwortung möglich bleibt.

3 468 IV. Margarete Schuler-Harms Ein gemischtes Ordnungskonzept als Entwicklungsperspektive 1. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung (11) Strukturändernde Entscheidungen und elementare Entscheidungsregeln zählen als Grundentscheidungen der Demokratie zum Verfassungsrecht. Verfassungsrechtlicher Ordnung bedürfen der gegenständliche Umfang verbindlicher direktdemokratischer Mitwirkung, Grundzüge des direktdemokratischen Entscheidungsverfahrens und Entscheidungswirkungen. (12) Direktdemokratische Entscheidungen verwirklichen sich in spezifischen Strukturen der Repräsentation. Als Organisationsmuster zur Realisierung von Volkssouveränität (Morlok) bedürfen auch Elemente direkter Demokratie der Herstellung eines auf den Volkswillen führenden Zurechnungs- und Verantwortungszusammenhangs. Diese Aufgabe erfordert rechtliche Entscheidungen zum Mehrheitsprinzip und zur Frage der Quoren. (13) Die verfassungsrechtliche Grundentscheidung über die Bereiche und Gegenstände direktdemokratischer Entscheidungsbildung verwirklichen gegenständliche Ausschlüsse, insbesondere einer deutschen Verfassungstradition entsprechend und in Bezug auf ihren Kern zwingend allgemeine Finanzausschlussklauseln. (14) Vorstellungen von und Erwartungen an Wissen, Fähigkeiten und Verantwortlichkeit der Stimmbürgerschaft vermitteln als Bild des Wählers und Stimmbürgers sinnstiftenden Zusammenhang für die rechtliche Ordnung. Sie verbinden sich mit Vorstellungen zur Kompetenz und Verantwortlichkeit von Repräsentanten. Die Perspektive der gemischten Demokratie verdeutlicht die Notwendigkeit, die Bilder für direktdemokratische und repräsentative Formen zu überprüfen und aufeinander abzustimmen. (15) Demokratie als Form und Verfahren erfordert Regeln über die Bildung des Gemeinwillens durch Entscheidungen. Besonderer rechtlicher Vorkehrungen bedürfen in direktdemokratischen Entscheidungsverfahren die Initiative zum Volksentscheid und die Vorbereitung einer Vorlage. Alle Entscheidungsregeln sind auf einen offenen Prozess der politischen Willensbildung auszurichten. Ein Wettbewerb der Alternativen, Ansichten und Meinungen fördert auch bei Sachabstimmungen die Qualität der Entscheidungsbildung. Erforderlich sind Vorkehrungen gegen partikulare Interessenverfolgung. (16) Gemischte Ordnungen bedürfen einer Grundentscheidung, ob das in allen Ländern verwirklichte Instrument der Volksgesetzgebung auf Änderungen der Verfassung allgemein und auf die Änderung der Grundregeln politischen Entscheidens im Besonderen erstreckt werden soll. Die Länder treffen diese Grundentscheidung in unterschiedlicher Weise.

4 Elemente direkter Demokratie als Entwicklungsperspektive Ausgewählte Rechtsfragen (17) Das Landesverfassungsrecht nimmt den Haushaltsplan von der Volksgesetzgebung aus. Es konkretisiert damit den absolut geschützten Funktionsvorbehalt zugunsten der Gesamtleitungsfunktion des Parlaments und der Funktionsfähigkeit der Regierung. Darüber hinaus bleibt Regelungsvielfalt verfassungsrechtlich möglich. Der Funktionsvorbehalt erlaubt unterschiedliche Akzentuierungen bei der Abwägung mit der Grundentscheidung für Elemente direkter Demokratie. Den Schutz des Funktionsvorbehalts verwirklichen bei der Ausgestaltung direktdemokratischer Formen nicht nur gegenständliche Ausschlüsse, sondern auch prozedurale Vorkehrungen. (18) Die mögliche Vielfalt der rechtlichen Systembildung prägt auch die Anforderungen an die Interpretation der Finanzausschlussklauseln. Die im Landesrecht angelegte, begrenzte Vielfalt sollte nicht im Wege teleologischer Auslegung beseitigt, sondern vielmehr durch grammatische, systematische und genetische Interpretation entfaltet werden. Dies fördert auch den föderalen Wettbewerb um gute Lösungen. (19) Quoren sind Vorkehrungen zur Herstellung des Zusammenhangs von Volkswillen und Volksentscheid. In dieser Funktion ergänzen sie das Mehrheitsprinzip. Im gestuften Verfahren der Volksgesetzgebung sind zu unterscheiden: Unterschriften zur Unterstützung des Antrags auf Volksbegehren, ein Mindestquorum als Wirksamkeitsvoraussetzung eines Volksbegehrens (Eingangsquorum) sowie ein Mindestquorum von Abstimmenden (Beteiligungsquorum) oder Zustimmungen (Zustimmungsquorum) im Verhältnis zur Gesamtzahl der Stimmberechtigten. Quoren sind durch das Demokratieprinzip schwach vorgeprägt. (20) Die für das Entscheidungsverfahren erforderlichen Organisationsentscheidungen und Verfahrensregeln sind auf angemessene Lösungen von Rollenkonflikten auf staatlicher Seite auszurichten. Auf Landesebene erfüllen diese Funktion z.b. Regeln, die die Letztentscheidung über die Zulassung eines Volks- oder Bürgerbegehrens nicht bei der Regierung oder Gemeindevertretung belassen, sondern den Gerichten zuweisen. (21) Die staatliche Aufgabe der Informationsgewährleistung steht in Spannung mit der Parteilichkeit von Staatsvertretern in der öffentlichen Debatte eines Volksbegehrens. Staatsvertreter sind nicht zur Neutralität in der Sachdebatte verpflichtet. Die Anforderungen des von der Rechtsprechung entwickelten Gebotes zur Sachlichkeit sollten im Interesse eines offenen politischen Prozesses nicht überspannt werden. Staatsorgane und Staatsvertreter sind aber an der manipulativen Ausnutzung ihrer besonderen Stellung, Aufgaben und Befugnisse im Sinne einseitiger Meinungsmacht zu hindern und die informationsrechtlichen Anforderungen insoweit streng zu handhaben.

5 470 Margarete Schuler-Harms (22) Die Möglichkeit der Parlamente zur Aufhebung oder Abänderung volksbeschlossener Gesetze erfordert rechtliche Einhegung. Das Demokratieprinzip ist für entsprechende Vorkehrungen offen. Starre Sperrfristen stoßen aber an die absolute Schranke des parlamentarisch-repräsentativen Funktionsvorbehalts. Schutz gegen manipulative, rücksichtslose und eigennützige parlamentarische Rechtssetzung bieten ungeschriebene Treuepflichten nach dem Vorbild der Organtreue. V. Ausblick (23) Die Ordnung gemischter Systeme in der Bundesrepublik bietet ein Bild des Übergangs. Gesetzgeber, Verfassungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft befinden sich im dialogischen Lernprozess über die Grundlagen des Landes- und Kommunalrechts. Erkenntnisse und Erfahrungen aus diesem Prozess vermögen auch die Debatte um die Einführung von Elementen direkter Demokratie auf anderen Ebenen politischer Entscheidungsbildung anzureichern. (24) Die Einführung eines gemischten Systems im Bund ist gegenwärtig nicht zu empfehlen. Die Gestaltung des europäischen Integrationsprozesses sollte sowohl in Bezug auf die Fortentwicklung demokratischer Strukturen als auch in Bezug auf die Einführung eines Referendums beim verfassungsändernden Gesetzgeber verbleiben. Ein Funktionswandel des Art. 146 GG im Wege der Verfassungsinterpretation empfiehlt sich in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht.