DER SOLIDARAUSGLEICH ZWISCHEN HOHEN UND NIEDRIGEN EINKOMMEN

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1 Solidarausgleich Einkommen 1 DER SOLIDARAUSGLEICH ZWISCHEN HOHEN UND NIEDRIGEN EINKOMMEN Prof. Dr. Olaf Winkelhake RheinAhrCampus Remagen winkelpedia.org Stand: Summary Jede Krankenversicherung beinhaltet einen Solidarausgleich zwischen Gesunden und Kranken. Das ist nichts, was für die GKV besonders wäre. Über diese Solidaritätsebene hinaus strebt die GKV aber auch eine Solidarität der hohen mit den niedrigen Einkommen an und in Konsequenz daraus eine Solidarität der Ledigen mit den Familien. Die Umsetzung dieser sozialpolitischen Ziele wäre im Steuersystem bei weitem besser aufgehoben als in der GKV-Finanzierung, da es für die potentiellen Verlierer der Umverteilung die Möglichkeit gibt, in die PKV abzuwandern. Insofern muss die Umsetzung des Solidarprinzips in der GKV als missglückt bezeichnet werden. Inhalt Ebenen der Solidarität in der GKV... 2 Prämienberechnung in der GKV... 2 Prämienberechnung in der PKV... 3 Die Regressive Wirkung der GKV-Finanzierung... 3 Reformvorschlag: Verbreiterung der Bemessungsgrundlage... 4 Exkurs: Familenversicherung in GKV, PKV und Beihilfetarifen... 6 Kritik am Solidarprinzip der GKV: Bier und Regenwald... 6 Arbeitsmarktpolitische Konsequenzen... 8 Übungsaufgaben Literatur... 12

2 Solidarausgleich Einkommen 2 EBENEN DER SOLIDARITÄT IN DER GKV Wie jede Krankenversicherung enthält auch die GKV eine Umverteilung zu Lasten der Gesunden hin zu den Kranken. Diese Umverteilung hat nichts mit Sozialpolitik zu tun, sondern ist das Kennzeichen jeder Form von Versicherung. Jede Versicherung funktioniert nach dem Grundprinzip, dass alle Versicherten die Prämien in einen großen Topf zusammenlegen und aus diesem Topf die Kosten derjenigen, die einen Schadensfall erleiden (Im Fall der Autoversicherung: einen Unfall. Im Fall der Krankenversicherung: erkranken) bezahlt werden. Gesunde Kranke hohe Einkommen niedrige Einkommen Ledige Familien Über diese Umverteilung von Gesunden hin zu Kranken hinaus soll die GKV aber noch sozialpolitische Umverteilungsziele verfolgen, indem eine Umverteilung von hohen hin zu niedrigen Einkom- Solidarität men erfolgen soll, sowie eine Umverteilung zu Gunsten der Familien. PRÄMIENBERECHNUNG IN DER GKV Die Prämienberechnung in der GKV orientiert sich nicht am Gesundheitszustand oder Alter des Versicherten, sondern ausschließlich an seinem Arbeitseinkommen. Die Prämie wird über einen Beitragssatz berechnet, mit dem das Einkommen multipliziert wird. Hierbei wird Arbeitseinkommen nur bis zu einer Beitragsbemessungsgrenze (BBG) berücksichtigt. Diese Grenze beträgt zur Zeit (11/2011) 3.712,50 pro Monat. Einkommen oberhalb dieser Summe wird zur Berechnung der Prämie nicht herangezogen. Auf das krankenversicherungspflichtige Einkommen der Mitglieder wird ein einheitlicher Beitragssatz von 15,5% (Stand 11/2011) erhoben. Diese Parameter führen dazu, dass ein Versicherter mit einem monatlichen Arbeitseinkommen von eine Prämie von 2000 * 15,5% = 310 bezahlt, ein Versicherter mit einem Einkommen von eine Prämie von 3.000* 15,5%=465, ein Versicherter mit einem Einkommen von eine Prämie von 3.712,50* 15,5%=575 und ein Versicherter mit einem Einkommen von ebenfalls 575.

3 Solidarausgleich Einkommen GKV Prämie 2011 Prämie Arbeitseinkommen Die Versicherungsprämie wird zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber aufgeteilt. Der Arbeitnehmer zahlt 7,3%, der Arbeitgeber 8,2%. Dieser Beitragssatz gilt, wie gesagt, für alle Krankenkassen. Nun ist es nicht überraschend, dass einige Kassen höhere Ausgaben als andere Kassen haben. Dies wird zum Teil durch den Risikostrukturausgleich kompensiert. Aber eben nur zum Teil. Daher gibt es Kassen, die mit dem Geld, das sie über den Beitragssatz von 15,5% einnehmen, nicht auskommen. Diese Kassen können einen Zusatzbeitrag von ihren Versicherten erheben. Dieser Zusatzbeitrag wird pauschaliert erhoben, d.h. in einer für alle Versicherten gleichen Höhe. Für Bezieher geringer Einkommen gibt es einen steuerfinanzierten Sozialausgleich, wenn der Zusatzbeitrag 2% des Einkommens übersteigt. Der Sinn des einheitlichen Beitragssatzes besteht, so paradox das klingen mag, in der Intensivierung des Wettbewerbs. Aus der Vergangenheit, als die Beitragssätze der Kassen noch von den Kassen selbst festgelegt werden konnten, wusste man, dass die Versicherten selten wussten, wie hoch der Beitragssatz ihrer Kasse war und ob dieser Beitragssatz hoch oder niedrig war. Über die Einführung der Zusatzbeiträge erhofft man sich eine höhere Preissensibilität der Versicherten. PRÄMIENBERECHNUNG IN DER PKV Die Prämienberechnung in der PKV ist deutlich komplexer als in der GKV, da sich die Prämien nicht nach dem (leicht ermittelbaren) Einkommen, sondern nach Gesundheitszustand und Alter des Versicherten richten. Allgemein gilt, dass die Prämie umso höher ist, je schlechter der Gesundheitszustand ist und umso niedriger, je jünger der Versicherte ist. Einen Solidarausgleich zwischen hohen und niedrigen Einkommen gibt es in der PKV nicht. DIE REGRESSIVE WIRKUNG DER GKV-FINANZIERUNG In diesem Kontext spricht man auch von einer regressiven Finanzierung der GKV. Bei der Einkommensteuer spricht man hingegen von einer progressiven Besteuerung. Das bedeutet, dass der prozentuale Steuersatz mit dem Einkommen ansteigt, bis der Spitzensteuersatz erreicht ist. Zurzeit (2011) liegt dieser Spitzensteuersatz bei 45% und wird auf Einkommen oberhalb von erhoben. In 32a EStG ist der Tarif genau definiert. Für die allermeisten Einkommen bedeutet dieser Tarifverlauf, dass nicht nur die absolute Höhe der Steuerzahlung mit dem Einkommen zunimmt, sondern auch die prozentuale Belastung. Anders

4 Solidarausgleich Einkommen 4 formuliert: Wenn Ihr Einkommen sich um 100% erhöht, steigt die ESt um mehr als 100%. Das nennt man progressive Besteuerung. Die Idee hinter diesem Tarifverlauf ist das Leistungsfähigkeitsprinzip. Wer mehr Geld hat, kann nicht nur mehr zahlen, sondern auch einen größeren Anteil an seinem Einkommen zahlen. Belastung in % ESt MwSt GKV Einkommen Im Vergleich dazu ist die Mehrwertsteuer eine lineare Steuer. Die Höhe des Mehrwertsteuersatzes ändert sich nicht mit der Konsummenge. Die prozentuale Belastung durch Mehrwertsteuer bleibt also gleich und beträgt 19% (den MwSt-Satz). Im Gegensatz dazu ist die Finanzierung der GKV regressiv. Bis zur BBG ist die Belastung linear in Höhe des Beitragssatzes von derzeit 15,5%. Bei Überschreiten der BBG von 3.937,50 pro Monat steigt der Beitrag nicht weiter, so dass die prozentuale Belastung durch die GKV sinkt. Unter den gegebenen Bedingungen (3.937,50 * 15,5%) ist der Maximalbeitrag 610,31. Wenn Sie 3.937,50 oder weniger verdienen, ist die prozentuale Belastung durch die GKV eben genau 15,5%. Wenn Sie (ESt-Spitzensteuersatz) verdienen, beträgt Ihre Belastung,. 2,9%. Dieser Zusammenhang des je höher das Einkommen, umso geringer die prozentuale Belastung bezeichnet man auch als regressiven Tarif, bzw. regressive Finanzierung. Ein solcher Tarif ist nun nicht böse, unfair oder sonstiges. Tatsächlich sind die meisten Güter und Dienstleistungen mit diesem Finanzierungstyp versehen, denn jeder Einheitspreis ist regressiv. Wenn der Preis eines Autos beträgt und Sie dieses Auto kaufen, und pro Jahr verdienen, beträgt die prozentuale Belastung 100%. Wenn Sie verdienen, nur 10%. Das betrachten wir ja nicht als unfair. Wir sagen ja nicht, dass der Spitzenverdiener für das gleiche Auto bezahlen soll, damit ein Niedrigverdiener das Auto für kaufen kann. Auf diese Idee würden wir nicht kommen. Wenn wir der Auffassung sind, dass auch Menschen mit niedrigerem Einkommen ein Auto fahren können sollen, dann verteilen wir über das Steuersystem um, aber nicht durch eine einkommensspezifische Preisdifferenzierung bei den Produkten. Mit den Preisen wollen wir keine Umverteilung betreiben. Die soll woanders stattfinden. Die GKV-Finanzierung ist somit ein wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass Fall. Sie ist faktisch regressiv, proklamiert aber Solidarität der hohen mit den niedrigen Einkommen. Tatsächlich aber ist es daher eine Solidarität der mittleren Einkommen mit den niedrigen. Das ist zwar nicht unbedingt verwerflich, aber eine Mogelpackung. REFORMVORSCHLAG: VERBREITERUNG DER BEMESSUNGSGRUNDLAGE Der Solidarausgleich zwischen hohen und niedrigen Einkommen in der GKV bezieht sich ausschließlich auf das Arbeitseinkommen. Andere Vermögensarten, wie Einkommen aus Vermietung

5 Solidarausgleich Einkommen 5 und Einkommen aus Kapitalerträgen werden nicht berücksichtigt. Diese seltsame Blindheit der Einkommensdefinition lässt sich vielleicht historisch erklären. Die GKV war ursprünglich als Krankengeldkasse für die Arbeiterklasse des ausgehenden 19. Jhr. konzipiert, als die Löhne des Proletariats nur knapp über dem Existenzminimum lagen und Sparen nicht drin war. Wenn das Einkommen der Proletarier aber fast ausschließlich Arbeitseinkommen ist, macht es wenig Sinn, sich noch über Einkommensarten den Kopf zu zerbrechen, die dieser Bevölkerungsteil gar nicht hat. Das ist aber schon eine Weile her. Der Einkommensbegriff ist also tatsächlich arg antiquiert. Eine seit langem vor allem in der SPD erhobene Forderung ist, diese bisher ignorierten Einkommensarten in die Berechnung der GKV-Beiträge mit einzubeziehen, um so mehr Finanzierungsgerechtigkeit zu erreichen und die Solidarität zwischen hohen und niedrigen Einkommen umfassender zu gestalten. Diese Idee wird auch Verbreiterung der Bemessungsgrundlage genannt. Der dahinter steckende Mechanismus ist recht einfach. Für den Beitragssatz muss ja gelten: ä Wenn jetzt das beitragspflichtige Einkommen steigt, weil bisher ignoriertes Einkommen nicht mehr ignoriert wird, dann kann man bei gleichem Beitragssatz die Zusatzbeiträge herunterfahren oder bei gleichen Zusatzbeiträgen den Beitragssatz. Oder eine Mischung von beidem. Diejenigen mit hohen Kapitaleinkommen zahlen mehr, die ohne weniger. Das hört sich erst einmal sinnvoll an. Wahrscheinlich wird man nicht einer Meinung sein, ob die hohen Einkommen nicht schon solidarisch genug sind oder nicht, aber wenn man meint, die Umverteilung noch intensivieren zu wollen, dann scheint diese Idee gut zu sein. Ist sie aber nicht. Das hat mir spontan auch nicht eingeleuchtet. In einer Studie, an der ich mitgearbeitet habe (Winkelhake/John 1999) haben wir einmal mit der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (den besten verfügbaren Einkommensdaten) durchgespielt, was eine Einbeziehung von Einkünften aus Vermögen und Vermietung bei der GKV Finanzierung bringen würde. Das Ergebnis war, dass die Umverteilungswirkungen ziemlich nahe bei Null liegen. Zuerst habe ich gedacht, wir hätten in unserem Auswertungsprogramm irgendwo einen Fehler. Wir haben den Code weggeworfen und noch mal neu geschrieben. Das Ergebnis war das gleiche. Das Ergebnis schien also zu stimmen. Aber warum? Ich kam dann auf folgende Überlegung: Wie müsste die Einkommensstruktur einer Person aussehen, die bisher, durch das Ignorieren von Kapitaleinkünften uws, ganz viel Geld gespart hat und die jetzt, durch die Einbeziehung, spürbar höhere GKV-Beiträge zahlen müsste? Bei den freiwilligen Mitgliedern spielt die Einkommensstruktur überhaupt keine Rolle. Sie zahlen ohnehin bereits jetzt den Höchstbeitrag. Der Personenkreis, den wir suchen, muss also ein ziemlich niedriges Arbeitseinkommen haben aber gleichzeitig sehr hohe Kapitaleinkünfte. Wer soll das sein? Typischerweise sind Arbeits- und Kapitaleinkommen hoch korreliert, d.h. Personen, die ein hohes Kapitaleinkommen haben, haben meist auch ein hohes Arbeitseinkommen. Das bedeutet, dass diejenigen, die ein hohes Kapitaleinkommen haben, sowieso schon den Maximalbeitrag zahlen oder ohnehin in der PKV versichert sind. Was wir suchen ist jemand, der zehn Mietshäuser besitzt, aus denen er enorme Mieteinnahmen bezieht, dem aber so langweilig ist, dass er sich für 400 Euro an die Supermarktkasse setzt. Der müsste dann richtig viel mehr zahlen. So jemanden gibt es bestimmt. Vielleicht auch zwei davon. Aber drei wahrscheinlich schon nicht mehr. Das bedeutet, dass die Idee der Verbreiterung der Bemessungsgrundlage gut klingt, aber nicht gut ist.

6 Solidarausgleich Einkommen 6 EXKURS: FAMILENVERSICHERUNG IN GKV, PKV UND BEIHILFETARIFEN Eine weitere Ebene des Solidarausgleichs in der GKV besteht in der kostenlosen Mitversicherung von Familienangehörigen, die kein eigenes Einkommen beziehen, also nicht erwerbstätigen Ehepartnern und Kindern. Somit beinhaltet die GKV ein Umverteilungselement von ledigen Kinderlosen hin zu Familien. In der PKV gibt es eine solche Familienversicherung nicht. Kinder oder Ehepartner ohne eigenes Einkommen müssen einen eigenen Vertrag abschließen. Die Beihilfe stellt ein drittes, kurioses und kompliziertes Mischsystem dar, über das die Krankenversicherung der Beamten und deren Angehörigen organisiert wird. In der Beziehung zum Arzt tritt der Beihilfeberechtigte wie ein normaler PKV-Versicherter auf. Der Arzt stellt eine Rechnung und der Patient tritt in Vorleistung. Anschließend reicht er die Rechnung aber bei zwei Stellen ein: der Beihilfestelle und einer PKV. Die Beihilfestelle ist eine Art Mega-PKV, weil Beamte mindestens 50% ihres Krankenversicherungsschutzes über diese Beihilfestelle bekommen. Die restlichen Prozente muss der Beamte über eine PKV abdecken. Ziemlich genau die Hälfte aller PKV-Versicherten sind Beamte und haben einen entsprechenden Beihilfeergänzungstarif abgeschlossen. Kinder eines Beamten haben einen Beihilfeanteil von 80%. Beamte mit mehr als einem Kind haben einen erhöhten Beihilfeanteil von 70%. Diese bunte Regelung führt zu vielen Kombinationsmöglichkeiten Beamter Kein Kind Beihilfe 50% PKV 50% Beamter Kind Ein Kind Beihilfe 50% 80% PKV 50% 20% Beamter Kind 1 Kind 2 Zwei Kinder Beihilfe 70% 80% 80% PKV 30% 20% 20% Beamter Kind 1 Kind 2 Kind 3 Drei Kinder Beihilfe 70% 80% 80% 80% PKV 30% 20% 20% 20% KRITIK AM SOLIDARPRINZIP DER GKV: BIER UND REGENWALD Im Jahr 2003 führte die Krombacher Brauerei eine Kampagnie durch, die abfällig als Saufen für den Regenwald bezeichnet würde. Beim Kauf eines Kastens Krombacher würde die Brauerei die Patenschaft für 1m² Regenwald übernehmen. Die Kampagnie lief nicht sehr lange, weil sie als wettbewerbswidrig eingestuft wurde und doch recht offensichtlich war, wie bescheuert die Idee war. 1m² klingt erst mal viel, aber ein Hektar ist 100*100m und das sind nun mal m². Und ein Hektar ist nicht viel. Grob über den Daumen gepeilt tun Sie für den Regenwald mehr,

7 Solidarausgleich Einkommen 7 wenn Sie die lokale Biermarke trinken und sich nicht das mit dem LKW angekarrte Bier aus Krombach. Aber nehmen wir mal an, wir finden die Idee eigentlich ganz gut. Wir finden, dass wir mehr Geld in den Schutz der Regenwälder investieren sollten. Das findet auch der Bundesumweltminister und entwickelt folgende Idee: Im Durchschnitt trinkt jeder Einwohner Deutschlands ziemlich genau eine Flasche Bier pro Tag. (0,3 l.) Wir klatschen jetzt eine Regenwaldabgabe von 10 cent auf jede Flasche Bier. Bei 365 Flaschen pro Jahr sind das 36,50 pro Jahr pro Person. Bei 80 Mio. Einwohnern sind das knapp 3 Mrd. Die Firma verkauft Patenschaften für einen US-Cent je m², also etwa 0,7 Cent, bzw. 70 /ha. Mit dem Geld könnte man also etwa 43 Mio. ha. = km² Regenwald als Pate übernehmen. Das ist mehr als die Fläche Deutschlands, selbst wenn man die Niederlande und Mallorca noch eingemeinden würde. Ich glaube, die Chancen, dass wir uns einig sind, dass 3 Mrd. für den Regenwald eine gute Sache sind, sind recht hoch. Aber die Idee, das über Bier zu finanzieren, ist doch Blödsinn. Warum ist das Blödsinn? Wir haben doch ein Steuersystem. Warum machen wir jetzt hier ein Extrafass (no pun intended) auf. Und was hat Bier mit Regenwald zu tun? Wenn wir das umweltpolitische Ziel haben, Regenwald zu retten, sollen wir das doch aus dem Steuertopf tun. Wenn wir dazu mehr Steuereinnahmen brauchen, dann heben wir halt die Einkommen- oder Mehrwertsteuer an. Aber wir fangen doch nicht an, und zu überlegen, ob wir auf das Bier 10 Cent aufschlagen, auf Babymilch 5 Cent und auf Büroklammern 20 Cent je 100 Stück. Im übertragenen Sinn machen wir aber genau das im Gesundheitssystem, wenn wir versuchen, sozialpolitische Ziele über die Finanzierung der GKV zu erreichen. Arme sollen weniger als Reiche bezahlen und Familien weniger als Singles. Das sind ja alles vollkommen akzeptable und vielleicht mehrheitsfähige Ziele, aber die Frage ist doch, ob man diese Ziele über die GKV- Finanzierung erreichen soll oder vielleicht besser über das Steuersystem. Der Grund, warum es keine gute Idee ist, Regenwald über Bierkonsum zu retten und Umverteilung über GKV-Prämien zu fördern sind die Nebeneffekte und neuen Ungerechtigkeiten. Deklinieren wir das mal am Bierbeispiel durch: Zum einen retten nur die Biertrinker den Regenwald. Die Rotweintrinker nicht. Das ist erst einmal blöd, denn warum sollen die Rotweintrinker keinen Beitrag leisten? Zum anderen werden die 10 Cent je Flasche zu einem Rückgang des Bierkonsums führen. Bei einigen Konsumenten vielleicht nicht schlecht. Aber: das reduziert das Steueraufkommen und gleichzeitig produziert es Verdruss bei den Konsumenten. Die müssen mehr Geld zahlen und/oder auf andere Getränke umsteigen. Diesen Effekt können wir uns deutlich machen, wenn wir eine Extremvariante durchdenken: Der Umweltminister will nicht nur 10 Cent je Flasche aufschlagen, sondern 10 und damit die gesamte Umweltpolitik finanzieren. Die Konsequenz wäre, dass der Ausstoß der Brauereien auf Null Hektoliter zurückgehen wird, weil niemand mehr Bier trinkt. Das Steueraufkommen ist dann auch Null. Jeder ärgert sich also. Die Biertrinker ärgern sich, weil sie jetzt auf verdünnten Wein umgestiegen sind, aber eigentlich lieber Bier trinken würden. Der Minister ärgert sich, weil kein Geld in die Kasse kommt. Es gibt nur Verlierer. Was ist hier passiert? Der Umweltminister hat versucht, den Biertrinkern Solidarität aufzuzwingen, die sich für die Biertrinker in höheren Preisen niederschlägt. Solidarität und Zwang passen aber nicht gut zusammen. Wenn ich den Regenwald retten will, dann spende ich bei WWF oder Greenpeace. Ob ich Bier trinke oder nicht. Wenn mir der Regenwald aber egal ist, dann werde ich versuchen, dieser Zwangsspende auszuweichen. Im Bierfall, indem ich weniger/gar kein Bier mehr trinke. Im Fall der Krankenversicherung werde ich ebenfalls versuchen, den Solidaritätsebenen, denen ich ausweichen kann, auszuweichen. Die Pflichtmitglieder, deren Einkommen unterhalb der BBG liegt, können nicht ausweichen. Die freiwillig Versicherten haben die Option, in die PKV zu wechseln, in der es die genannten Solidaritätsebenen nicht gibt. Als freiwillig Versicherter können Sie sich nun überlegen, ob Sie Solidarität mit den niedrigen Einkommen üben wollen. Sie kön-

8 Solidarausgleich Einkommen 8 nen sich auch überlegen, ob Sie vielleicht über die Familienversicherung auch als Bezieher höheren Einkommens immer noch Umverteilungsgewinner sind, da der Effekt ich zahle mehr, weil ich viel verdiene durch den Effekt ich zahle für meine vielen Kinder keine Beiträge überkompensiert wird. Die parallele Existenz von PKV und GKV schafft an dieser Stelle also eine starke Gerechtigkeitslücke, weil die Solidaritätsebenen der GKV nicht universelle Gültigkeit haben, sondern nur für einen Teil der Bevölkerung verpflichtend sind und die potentiellen Verlierer die Wahl haben, ob sie an dieser Solidarität teilnehmen wollen oder nicht. Das wäre mit dem Fall vergleichbar, dass das deutsche Steuersystem allen Einkommenssteuerpflichtigen mit einem Einkommen von mehr als freistellen würde, ihre Einkommensteuern auch in Monaco zahlen zu können. Wie sieht denn das Geschäftsmodell solcher Steueroasen aus? Die Attraktivität besteht darin, dass der Steuersatz dort vergleichsweise niedrig sind. Der Steuersatz ist aber nicht so niedrig, weil die Steueroase einen kleinen Staatshaushalt hat, sondern weil dort vorwiegend Reiche wohnen. Wenn der Ärmste immer noch Multimillionär ist, reicht ein Einkommensteuersatz von 10% immer noch aus, um in jedem Rathaus goldene Türklinken zu montieren. Entsprechend ist ein traditioneller Vorwurf an die PKV, eine Art Steueroase zu sein. Sie betreibt, so der Vorwurf, Rosinenpickerei, weil die PKV nur für Personen mit hohem Einkommen zugänglich ist. Wenn es aber keine armen Schlucker wie in der GKV gibt, die im Rahmen des Solidaritätsprinzips von den Reicheren mit durchgefüttert werden müssen, dann ist es keine große Kunst, niedrige Prämien zu kalkulieren. Das stimmt allerdings nur halb. Halb deswegen, weil ziemlich genau die Hälfte aller PKV- Versicherten, wie gesagt, beihilfeberechtigte Beamte und deren Angehörige sind, wobei beihilfeberechtigt nach Wahlfreiheit klingt. Tatsächlich haben Beamte faktisch keine Wahl, denn die Alternative zu 50% Beihilfe +50% PKV ist 100% GKV, d.h. die öffentlichen Arbeitgeber übernehmen den Arbeitgeberanteil an der GKV nicht. Das Solidarprinzip in der GKV kann man also nur als ziemlich misslungen bezeichnen, da ein Teil der Bevölkerung ausweichen kann. Nochmals: Das bedeutet nicht, dass die Ziele, die man mit dem Solidarprinzip verfolgt, misslungen sind. Das ist eine Frage, die jeder nach seinen persönlichen Werten entscheiden muss. Aber wenn man sich auf die Ziele, die mit dem Solidarprinzip verfolgt werden sollen, geeinigt hat, ist die Konstruktion, die wir in der GKV finden, ziemlich schlecht. ARBEITSMARKTPOLITISCHE KONSEQUENZEN Die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung wird vom Arbeitgeber und Arbeitnehmer getragen. Ursprünglich, bei der Gründung der GKV im deutschen Kaiserreich, betrug der Arbeitgeberanteil 1 3. Zwischenzeitlich betrug er 1 2 so dass man von einer paritätischen Finanzierung sprach. Derzeit liegt der Anteil der Arbeitgeber bei 7,3 15,5 47%. Sofern die Kasse Zusatzbeiträge erhebt, müssen diese von den Arbeitnehmern allein getragen werden. Eine Forderung der Gewerkschaften ist, zur paritätischen Finanzierung zurückzukehren. Die schwarz-gelbe Koalition lehnt dies ab, weil sie die Lohnnebenkosten für die Arbeitgeber senken und dadurch Arbeitsplätze sichern/schaffen möchte. Die Frage, ob ein Sinken der Löhne die Arbeitslosigkeit tatsächlich verringern könnte, ist nicht ganz einfach zu beantworten. Es gibt auch die Vorstellung, dass man die Arbeitslosigkeit genau durch die entgegengesetzte Strategie, nämlich höhere Löhne, verringern könnte, weil das zu einer höheren Nachfrage der privaten Haushalte führen würde. Schließlich kann man sich auch auf den Standpunkt stellen, dass die Löhne relativ irrelevant sind und der entscheidende Grund für die Arbeitslosigkeit in der fehlenden oder falschen Qualifikation der Arbeitnehmer liegt. An dieser Stelle müssten wir einen längeren Exkurs in die VWL unternehmen, um das Für und Wider dieser Argumente zu beleuchten. Wir können uns aber an dieser Stelle damit zufrieden-

9 Solidarausgleich Einkommen 9 geben festzustellen, dass die Lage unübersichtlich ist und keiner der Standpunkte völlig unplausibel ist. Was wir aber tun können, ist, einfach einmal anzunehmen, dass die Löhne tatsächlich zu hoch sind und eine Senkung des Lohnniveaus Arbeitsplätze schafft/sichert. Das muss nicht so sein, aber wir tun einfach mal so, als wäre das klar. Wenn wir das annehmen, können wir uns die Frage stellen, ob die Festschreibung der Arbeitgeberbeiträge in der GKV bei weniger als 50% zu einer Belebung des Arbeitsmarktes führt oder nicht. Ohne Zweifel führt diese Festschreibung zu einer Verringerung der Lohnnebenkosten. Das ist doch das, was wir arbeitsmarktpolitisch wollen, oder nicht? Die Volkswirtschaftslehre hat dieser Argumentation der Arbeitsplatzrelevanz paritätischer Finanzierung immer sehr skeptisch gegenübergestanden. Die meisten Volkswirte sind der Auffassung, dass die Lohnnebenkosten für die Arbeitgeber letztlich ziemlich unwichtig sind Lohnnebenkosten Steuern, Sozialabgaben Nettolohn Dieses Skepsis kann man sich an folgendem Beispiel verdeutlichen. Nehmen wir an, ein Arbeitgeber zahlt insgesamt 5000 Lohnkosten für einen Arbeitgeber. Diese 5000 beinhalten Bruttolohn, (der sich in Nettolohn und Steuern und Sozialabgaben aufteilt) und Lohnnebenkosten. Jetzt senken wir die Lohnnebenkosten um 200, um die Arbeitgeber zu entlasten und bürden diesen Betrag den Arbeitnehmern auf. Die Lohnnebenkosten sinken auf Der Bruttolohn bleibt bei 3.000, so dass der Arbeitgeber tatsächlich 200 weniger für den Arbeitgeber zahlen muss. Wir haben unterstellt, dass die niedrigeren Lohnkosten jetzt zu einer Mehrnachfrage nach Arbeitskräften und damit zu einer Verringerung der Arbeitslosigkeit führt. Das passiert aber nur dann, wenn die Lohngesamtkosten tatsächlich von auf sinken. Das ist aber nur der Fall, wenn die bisherige Summe von Nettolohn und Steuern/- Sozialabgaben bei bleibt. Wir haben aber durch die Verschiebung der Lohnnebenkosten auf die Arbeitnehmer gerade den Block der Sozialabgaben erhöht. Also geht die Rechnung nur auf, wenn die Arbeitnehmer akzeptieren, dass ihr Nettoeinkommen um 200 von auf gesunken ist. In Variante 2 passiert aber genau das nicht. Die Arbeitnehmer handeln in der nächsten Tarifrunde einen Bruttolohn von 3.200, statt bisher aus, um die Mehrbelastung von 200 zu kompensieren. Ob nun in der Realität Variante 1 oder 2 eintreten wird, ist erst einmal völlig offen. Wenn aber Variante 2 eintritt, ändert sich an den Lohnkosten aus Sicht des Arbeitgebers aber überhaupt nichts. Nach wie vor kostet der Arbeitnehmer Der Arbeitgeber wird seine Personalpolitik

10 Solidarausgleich Einkommen 10 ausschließlich an dieser Zahl orientieren. Wie diese Zahl intern zusammengesetzt ist, ist letztlich nicht entscheidungsrelevant. Wenn unsere Lohnnebenkostendämpfungspolitik also Wirkung zeigen soll, dann müssen wir unterstellen, dass die Arbeitnehmer die Reduktion ihres Nettoeinkommens um 200 einfach schlucken und nicht bei den nächsten Gehaltsverhandlungen reagieren. Warum sollten Sie das tun? Mir fallen da nur zwei denkbare Gründe ein: 1. Die Arbeitnehmer sind zu dumm, um zu kapieren, dass ihr Einkommen gerade durch die Verschiebung um 200 gesunken ist. Sie merken das einfach gar nicht. 2. Die Arbeitnehmer sehen ein, dass diese Verschiebung und Einkommensabsenkung im Sinne des gesamtwirtschaftlichen Arbeitsmarkts sinnvoll ist. Beide Gründe sind nicht sonderlich plausibel. Beim zweiten Grund ist die Lohnkostensenkung eigentlich auch überflüssig. Wenn die Arbeitnehmer einsehen, dass das Lohnniveau zu hoch ist, dann müssen sie nicht darauf warten, dass Lohnnebenkosten auf sie abgewälzt werden, sondern sie können einfach bei gleichen Lohnnebenkosten gleich eine Nettolohnkürzung akzeptieren. Dem Arbeitgeber ist es egal, wie hoch die Lohnnebenkosten sind. Er würde auch gern 100% der Sozialversicherungsbeiträge tragen, statt nur 50%, wenn der gesamte Kostenblock dadurch kleiner würde. Das Lohnnebenkostenargument ist also höchst wackelig. Selbst wenn wir glauben, dass niedrigere Lohnkosten für den Arbeitgeber zu mehr Beschäftigung führen, hängt der Erfolg der Lohnnebenkostensenkung ganz ausschließlich von den Tarifverhandlungen ab, die auf die Kostenverschiebung folgen. Sobald die Arbeitnehmer reagieren, und versuchen, ihr altes Nettolohnniveau zu halten, ist der Effekt dahin. ÜBUNGSAUFGABEN Beitragspflicht von Vermögenseinkünften: Abschaffung der BBG Der Knackpunkt, warum die Idee, die Kapitaleinkommen in die Berechnung der GKV-Beiträge einzubeziehen, nicht funktioniert, war doch, dass die, die typischerweise die höheren Kapitaleinkommen haben, freiwillig versichert sind und sowieso schon den Höchstbeitrag zahlen. Da ist die Lösung doch einfach. Weg mit der Beitragsbemessungsgrenze. Der GKV-Beitrag wäre dann nicht gedeckelt, sondern eben 15,5% des Einkommens, egal aus welcher Quelle. Das würde doch die Solidarität der hohen mit den niedrigen Einkommen noch intensivieren, weil die Gutverdiener mit Mietshäusern jetzt auch auf die Mieteinnahmen Beiträge zahlen müssen. Klar. Das fänden die höheren Einkommen nicht toll. Aber angenommen, wir wollten das. Was spricht dagegen? Schwierigkeitsgrad: Beitragspflicht von Vermögenseinkünften. Eine Überschlagsrechnung Im Folgenden sollen Sie in einer Modellrechnung grob abschätzen, welche Auswirkungen eine Einbeziehung der Vermögenseinkünfte auf die Finanzierung der GKV hätte. Hierzu sollen Sie die Daten des Jahres 2009 verwenden. Sie können diese Rechnung noch mit Papier und Taschenrechner durchführen. Der Einsatz von Excel lohnt sich aber. Im Jahr 2009 betrugen die Ausgaben in der GKV ca. 170 Mrd. bei einem Beitragssatz von 15,5%. Frage 1: Aus diesen beiden Werten lässt sich die gesamte Bemessungsgrundlage aller GKV- Versicherten in diesem Jahr berechnen. Wie hoch war sie?

11 Solidarausgleich Einkommen 11 Im Jahr 2009 gab es insgesamt ca. 70 Mio. GKV-Versicherte. Von diesen 70 Mio. waren etwa 45 Mio. Pflichtmitglieder, 5 Mio. freiwillig GKV-Versicherte (mit einem Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze von damals ) und 20 Mio. Familienversicherte. Frage 2: Wie hoch war das Einkommen eines GKV-Mitglieds im Durchschnitt? Frage 3: Wie hoch war das Einkommen eines GKV-Pflichtmitglieds im Durchschnitt? Freiwillige Mitglieder zahlten bereits den GKV-Höchstbeitrag von *15,5%=6.835,50. Ob diese Mitglieder noch Vermögenseinkünfte besaßen oder nicht, war für die GKV-Finanzierung daher irrelevant. Nehmen wir an, im Jahr 2009 wäre die Forderung nach der Einbeziehung der Vermögenseinkünfte in die GKV-Finanzierung eingeführt worden. Nehmen wir an, durch diese Erweiterung der Einkommensdefinition würden 20 Mrd. Kapitaleinkommen zusätzlich beitragspflichtig. Nehmen wir an, dass Kapitaleinkommen voll beitragspflichtig sind, also mit dem vollen GKV-Beitrag belegt werden, der voll vom Mitglied selbst getragen wird 1. Frage 4: Welcher durchschnittlichen Pro-Kopf-Summe entsprächen diese 20 Mrd.? Die genannten 20 Mrd. sind nicht das Kapital selbst, sondern die Einkünfte, die die GKV-Versicherten aus ihrem Vermögen erzielen. Nehmen wir an, die Rendite, die die Versicherten 2009 erzielen konnten, lag bei 3%. Frage 5: Wie hoch war dann das durchschnittliche Pro-Kopf-Vermögen? Der Beitragssatz betrug 2009, wie gesagt, 15.5%. Durch unsere fiktive Reform hat sich aber die gesamte Bemessungsgrundlage erhöht. Wir nehmen nun an, dass die Ausgabenseite von dieser Reform nicht betroffen gewesen wäre, also nach wie vor 170 Mrd. finanziert werden mussten. Wenn mehr Einkommen beitragspflichtig ist, aber die Ausgaben gleich bleiben, sinkt der Beitragssatz. Frage 6: Auf welchen Wert würde der Beitragssatz unter den getroffenen Annahmen sinken? Dieser neue Beitragssatz würde dann ja für alle Mitglieder, d.h. auch für die freiwillig Versicherten gelten. Frage 7: Um welchen Betrag verändert sich der Jahresbeitrag der freiwillig Versicherten? Bisher haben wir so getan, als würden sich die 20 Mrd. gleichmäßig auf alle Pflichtversicherten verteilen. Das ist aber unrealistisch. Frage 8: Um welchen Betrag verringert sich der Jahresbeitrag eines GKV-Pflichtmitglieds ohne Kapitaleinkünfte, dessen Arbeitseinkommen genau dem Durchschnitt der GKV-Pflichtversicherten entspricht durch die Reform? Mit jedem Euro an Kapitaleinkünften, die ein Pflichtmitglied erzielt, steigt seine GKV-Prämie. Es gibt also eine Art break-even-punkt, bei dem die Entlastung durch den niedrigeren Beitragssatz durch die zusätzliche Einbeziehung der Vermögenseinkünfte genau aufgewogen wird und der Beitrag vor und nach der Reform genau gleich hoch sind. Frage 9: Ab welchem Vermögenseinkommen ist ein Pflichtmitglied, dessen Arbeitseinkommen genau im Durchschnitt aller Pflichtmitglieder liegt, durch die Reform stärker belastet als vor der Reform, d.h. bei welchem Vermögenseinkommen liegt dieser break-even-punkt? Schwierigkeitsgrad: unübersichtlich) (viel Rechnerei. Nicht übermäßig schwierig. Aber etwas 1 Der Arbeitgeber ist also nicht betroffen. Es wäre ja auch nicht einzusehen, warum er sich an den Beiträgen für Kapitaleinkommen seiner Mitarbeiter beteiligen sollte.

12 Solidarausgleich Einkommen 12 LITERATUR Kassenärztliche Bundesvereinigung, Grunddaten o.v. Bier trinken für den Regenwald? Hamburger Abendblatt, Schultz, Stefan, Wie reich die Deutschen wirklich sind, Spiegel-Online, Winkelhake, Olaf und John, Jürgen, "Umverteilungseffekte durch Reformen der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung," Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 1999,

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