Steuermehreinnahmen, Mindestlohn und kalte Progression

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1 Steuermehreinnahmen, Mindestlohn und kalte Progression 8 Christian Breuer Erneut hat der Arbeitskreis»Steuerschätzungen«die Prognosen zur Entwicklung des Steueraufkommens angehoben. Besonders günstig entwickeln sich die Einnahmen aus der. Diese sind im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt seit dem Jahr 1 um,6 Prozentpunkte angestiegen, was zum Teil auf inflationsbedingte Mehreinnahmen zurückgeführt werden kann. Die verbesserte Einnahmesituation dürfte die Forderung nach einem Abbau der kalten Progression verstärken. Um negative Beschäftigungseffekte durch die Einführung des Mindestlohns zu reduzieren, könnten eine deutliche Ausweitung der Minijobregelungen sowie die Erhöhung des Grundfreibetrags sinnvoll sein. Tab. 1 Steueraufkommen, Prognose des Arbeitskreises»Steuerschätzungen«in Mrd. Euro Nov. 1 6,5 Mai 619,7 Schätzungskorrektur,8 Quelle: BMF (1; ). 64, 69,9,4 66,8 666,6,8 686, 69,5 4, 76,8 71,4 5,6 71,5 78,5 7, Abb. 1 Ergebnisse der Steuerschätzung im Mai, 1 bis 8 Mrd. Euro Abb. Steueraufkommen Mrd. Euro Veranlagte Einkommensteuer Kapitalertragsteuern Mineralölsteuer Ab : Prognose des Arbeitskreises "Steuerschätzungen". Quelle: BMF (). ifo Schnelldienst 11/ 67. Jahrgang 1. Juni Prognoserevision 18 Quelle: BMF (1 ) Der Arbeitskreis»Steuerschätzungen«hatte im Mai erneut die Prognosen über das erwartete Steueraufkommen angehoben. Während die Schätzungen vom November 1 für das vergangene und das laufende Jahr kaum korrigiert werden mussten, wird für die kommenden Jahre 15 bis 18 mit im Prognosezeitraum ansteigenden Mehreinnahmen gerechnet (vgl. Tab. 1). Bereits in früheren Schätzungen hatte sich der Arbeitskreis aufgrund der verbesserten konjunkturellen Entwicklung nach oben korrigiert (vgl. Abb. 1), wobei die Aufwärtsrevision häufig von der Lohnentwicklung getrieben war (vgl. z.b. Breuer 11). Die Struktur des erwarteten Steueraufkommens wird in Abbildung dargestellt Steuerschätzung und Steuerstruktur Die Schätzungskorrektur ergibt sich unter anderem durch eine Revision der zugrunde liegenden Konjunkturprognose. Der Arbeitskreis»Steuerschätzungen«prognostiziert auf Basis der von der Bundesregierung erstellten Frühjahrsprojektion (vgl. BMWi ). Diese sieht im laufenden sowie im kommenden Jahr ein etwas höheres Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) vor, als es im vergangenen Herbst erwartet wurde (vgl. Tab. ). Für das laufende Jahr rechnet die Bundesregierung nunmehr mit einem nominalen Wachstum des BIP von,5%. Für das kommende Jahr wird mit,8% ein um,8 Prozentpunkte höheres Wachstum erwartet, was sich entsprechend in einem sonstige Steuern 1 Tabelle 5 stellt die Ergebnisse der Steuerschätzung detailliert dar.

2 Tab. Bruttoinlandsprodukt und Steueraufkommen Bruttoinlandsprodukt, Prognose der Bundesregierung Okt. 1,6, Apr.,7,5,8,1,1,,8,1 Steueraufkommen, Prognose des Arbeitskreises»Steuerschätzungen«Nov. 1,4,,7,4 Mai,, 4,,6,1,1,5, Quelle: BMF (1; ); BMF und BMWi (1; ). höheren Steueraufkommen niederschlägt. Die Prognose der Bundesregierung ist dabei allerdings noch leicht pessimistischer als die gemeinsame Prognose der Wirtschaftsforschungsinstitute, die im Frühjahr für die Jahre und 15 ein nominales Wachstum in Höhe von jeweils,9% prognostizierten (vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose ). Die Revisionen der Schätzungen werden unter anderem von der Entwicklung des Steueraufkommens am aktuellen Rand beeinflusst. So wurde die Prognose vom November für das Jahr 1 leicht korrigiert (vgl. Abb. ). Für die Folgejahre ( bis 18) ergeben sich ebenfalls Änderungen aufgrund der aktuellen Kassenentwicklung (vgl. Abb. 4 und 5). Hinzu 18,1,1,1,1,,,5,7, kommen Korrekturen aufgrund von Veränderungen der Bemessungsgrundlagen. Insbesondere die erwarteten Mehreinnahmen bei der vergrößern sich aufgrund der deutlich höher eingeschätzten Entwicklung der Bruttolöhne und -gehälter im Projektionszeitraum. Dies trifft auf das Jahr 15 in besonderem Maße zu (vgl. Tab. ), was unter anderem durch die Einführung des Mindestlohns geprägt werden sein dürfte. In der mittleren Frist bis 18 erhöhen sich die Mehr einnahmen aus der auf rund 5 Mrd. Euro. Insgesamt wird mit einer steigenden Steuerquote gerechnet (vgl. Abb. 6). Kalte Progression Einen großen Anteil an den Prognoserevisionen haben die Mehreinnahmen der. Zudem ist die auch besonders für die im Prognosezeitraum steigende Steuerquote verantwortlich. So ist der Anteil der am BIP seit dem Jahr 1 um ca.,6 Prozentpunkte angestiegen (vgl. Abb. 7). Die Mehrbelastung durch die wird häufig kritisiert, da sie teilweise auf inflationsbedingten Mehreinnahmen beruht, die wegen des progressiven Steuertarifs als»kalte Progression«bezeichnet werden. Abb. Abb. 4 Prognosefehler der Schätzung vom November 1 für das Jahr 1 Veränderung der Prognosen für das Jahr im Vergleich zur Schätzung vom November 1 nicht veranl. St. v. Zwischenerzeugnissteuer Kernbrennstoffsteuer Pauschal. Einfuhrabgaben - 8 Quelle: BMF (1; ) Quelle: BMF (1; ). ifo Schnelldienst 11/ 67. Jahrgang 1. Juni 9

3 4 Tab. Arbeitnehmerentgelte und aufkommen Arbeitnehmerentgelte, Prognose der Bundesregierung Okt. 1,8,1,8,8,8 Apr.,8,4,7,,9,, aufkommen, Prognose des Arbeitskreises»Steuerschätzungen«Nov 1 5,9 5, 5,6 5,4 5, Mai 6,1 6 6,4 5,7 5,5,,7,8,, Quelle: BMF (1; ); BMF und BMWi (1; ). Der Anstieg der ergibt sich sowohl über eine wachsende Zahl von Arbeitnehmern als auch über steigende Bruttolöhne und -gehälter pro Arbeitnehmer (letztere wirken aufgrund des progressiven Einkommensteuertarifs mit einer sehr hohen Elastizität von deutlich über eins auf das aufkommen). Das sich allein aus diesen makro ökonomischen Eckwerten ergebende hypothetische Wachstum der ist in Tabelle 4 dargestellt. Der Anstieg der Bruttolöhne und -gehälter wird jedoch durch Preisanpassungen überlagert. Während die Reallöhne teil In der folgenden Modellrechnung wird eine durchschnittliche Elastizität der in Bezug zur BLG pro Arbeitnehmer von 1,8 unterstellt. Abb. 5 Veränderung der Prognosen für das Jahr 15 im Vergleich zur Schätzung vom November Quelle: BMF (1; ). ifo Schnelldienst 11/ 67. Jahrgang 1. Juni 18,8, 5, 5,4, weise nicht gestiegen sind, ist hingegen aufgrund der Progression allein durch die Preis erhöhungen eine höhere zu zahlen, so dass durch diesen Effekt bspw. bei konstanten Reallöhnen die Nettoreallöhne sinken würden. Approximativ lässt sich der Beitrag der inflationsbedingten Mehreinnahmen zum Wachstum der bestimmen, indem die jeweilige Inflationsrate mit dem Teil der Tarifelastizität der multipliziert wird, der über eins hinausgeht. Allerdings kommt es regelmäßig zu Rechts änderungen bzw. Steuersenkungen, die den Effekt der kalten Progression reduzieren oder verhindern. So wurde etwa im Jahr 1 der Einkommensteuertarif angepasst, was zu deutlichen Mindereinnahmen führte. Auch kommt es über reine Tarifänderungen hinaus zu regelmäßigen Rechtsänderungen, so dass die Frage, ob der Effekt der kalten Progression größer ist als die Effekte von Steuersenkungen, nicht einfach zu beantworten ist. Finanzpolitische Implikationen In der aktuellen Diskussion um Steuersenkungen im Bereich der Einkommensteuer deuten die Ergebnisse der Steuerschätzung auf Haushaltsspielräume sowie weitere Mehreinnahmen im Bereich der hin. Insbesondere die Bedeutung der progressionsbedingten Mehreinnahmen könnten die Umsetzungschancen auf einen Erfolg der Gesetzesvorhaben zum Abbau der kalten Progression erhöhen. Andererseits wird auf die Notwendigkeit von Haushaltskonsolidierung und Schuldenabbau verwiesen. Zudem ist die aktuelle Projektion des Arbeitskreises»Steuerschätzungen«mit Risiken verbunden, die sich unter anderem aufgrund von anhängigen Gerichtsentscheidungen ergeben (etwa bei der Kernbrennstoffsteuer). Allerdings sind die öffentlichen Haushalte insgesamt in Deutschland in einer sehr günstigen Verfassung und weisen bereits seit dem Jahr 1 Überschüsse aus, die nach der aktuellen Prognose der Wirtschaftsforschungsinstitute bis zum Jahr 15 ansteigen werden. Auch der Bundeshaushalt ist laut den Planungen des BMF ab dem Jahr 15 ausgeglichen und hält damit die Vorgaben der Schuldengrenze wohl mit deutlichem Abstand ein. Natürlich sollte das Budget im Aufschwung Überschüsse aufweisen; der um konjunkturelle Effekte bereinigte Budgetsaldo des Bundes ist jedoch nach den Projektionen ebenfalls in diesem Jahr ausgeglichen. Der Verweis auf Haushaltsengpässe scheint daher nur bedingt zu überzeugen. Allerdings ist auch der Nachweis der Existenz progressionsbedingter Mehreinnahmen kein zwingendes Argument für Steuer senkungen. Vgl. auch Bach (1) zur kalten Progression und den Herausforderungen beim Einkommensteuertarif.

4 Tab. 4 Eckdaten zur Bruttolöhne und -gehälter (BLG) Arbeitnehmer BLG pro Arbeitnehmer hypothetisch Effekt der kalten Progression Quelle: Destatis (); BMWi (); Berechnungen des ifo Instituts tragspflicht konfrontiert werden, was ggf. zu Reduktionen der Arbeitszeit führen dürfte. Denkbar wäre, die Minijobregelungen im Rahmen der Einführung des Mindestlohns großzügig zu erweitern, um negative Beschäftigungseffekte in diesem Bereich zu verhindern oder wenigstens abzudämpfen. Abb. 6 Steueraufkommen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt 4 % Quelle: BMF (); Berechnungen des ifo Instituts. Mindestlohn und Steuerpolitik Bei voller Arbeitszeit dürften Niedriglohnempfänger zudem deutlich oberhalb des steuerlichen Grundfreibetrages liegen und so mit der vollen Wirkung des Steuer- und Abgabensystems belastet werden. In diesem Bereich steigt die Grenzbelastung durch die Lohnsteu15 17 er aufgrund des sogenannten»mittelstandsbauchs«sehr deutlich an. Die kalte Progression wirkt insofern besonders stark. Die Sozialabgaben schlagen ebenfalls mit dem Höchstsatz zu Buche, da die Beitragsbemessungsgrenzen erst für höhere Einkommensbereiche gelten. Die hohe Grenzbelastung für vom Mindestlohn betroffene Beschäftigte kann daher negative Beschäftigungswirkungen verstärken und die sozialpolitisch gedachte Maßnahme durch fiskalischen Automatismus konterkarieren. Anpassungen durch die Steuerpolitik etwa durch eine deutliche Erhöhung des Grundfreibetrags scheinen daher nun besonders sinnvoll zu sein. Die Steuerpolitik sollte vielmehr den wirtschaftspolitischen Rahmen im Auge behalten. Eine besondere Herausforderung der Wirtschaftspolitik in Deutschland scheint derzeit die Einführung des Mindestlohns im Jahr 15 zu sein. Dies könnte Anpassungen im Steuer- und Abgabenrecht notwendig machen. Hiervon sind auch die Maßnahmen zum Abbau der kalten Progression betroffen, da durch die Einführung des Mindestlohns einige BeschäfAbb. 7 tigte mit niedrigem Einkommen von starken Anteil der am Bruttoinlandsprodukt Nominallohnsteigerungen profitieren dürften. % Der Anstieg würde aber progressionsbedingt 7. verstärkt dem Staat zufallen und könnte somit die befürchteten negativen Beschäftigungs7. wirkungen verstärken.4 Etwaige negative Effekte der Einführung des Mindestlohns könn6.8 ten allerdings gedämpft werden, wenn an geeigneter Stelle die Belastung durch Steuern 6.6 und Sozialbeiträge reduziert werden würde. Durch die Einführung des Mindestlohns dürften etwa Minijobber häufig mit der vollen Bei4 Vgl. Henzel und Engelhardt () zu den möglichen Effekten der Einführung eines Mindestlohns in Deutschland Quelle: Destatis (); BMF (); Berechnungen des ifo Instituts. ifo Schnelldienst 11/ 67. Jahrgang 1. Juni 41

5 4 Literatur Bach, S. (1),»Abbau der kalten Progression: Nicht die einzige Herausforderung beim Einkommensteuertarif«, DIW Wochenbericht (1), 17 1). BMF (1 ), Ergebnisse der. 4. Sitzung des Arbeitskreises»Steuerschätzungen«, Berlin. Breuer, Chr. (11),»Lohnentwicklung treibt Steueraufkommen: Zu den Ergebnissen der Steuerschätzung vom November 11«, ifo Schnelldienst 64(1), 6. Henzel, S. und K. Engelhardt (),»Arbeitsmarkteffekte des flächendeckenden Mindestlohns in Deutschland eine Sensitivitätsanalyse«, ifo Schnelldienst 67(1), 9. BMWi (), Frühjahrsprojektion der Bundesregierung: deutsche Wirtschaft Aufschwung auf breitem Fundament, Berlin. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (1), Konjunktur zieht an Haushaltsüberschüsse sinnvoll nutzen, Gemeinschaftsdiagnose Herbst 1, Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, München. BMWi und BMF (1), Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial und Konjunkturkomponenten Stand: Herbstprojektion der Bundesregierung,. Oktober, Berlin. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (), Deutsche Konjunktur im Aufschwung aber Gegenwind von der Wirtschaftspolitik, Gemeinschaftsdiagnose Frühjahr, Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, München. BMWi und BMF (), Gesamtwirtschaftliches Produktionspotenzial und Konjunkturkomponenten Stand: Frühjahrsprojektion der Bundesregierung, 15. April, Berlin. Statistisches Bundesamt (), Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen Fachserie 18 Reihe 1., Inlandsproduktsberechnung Vierteljahresergebnisse, 1. Vierteljahr, Wiesbaden Tab. 5 Ergebnisse der Steuerschätzung vom Mai Steuereinnahmen in Mill. Euro realisiert Prognose Mai Gemeinsch. Steuern Bundessteuern Alkopopsteuer Zwischenerzeugnissteuer Kernbrennstoffsteuer Sonstige Bundessteuern Pauschal. Einfuhrabgaben ,6 7 6,4 59,5 8 4, , , ,7,4 11,4 45, 1 5, , 8 44,7 948, ,7,1 1, ,1 4 79, , , , , ,9 1,4 44,,4 1 1, ,8 7 9, 8 49, 978,4 1 85,1 78 1, Ländersteuern Rennwett- u. Lotteriesteuer ,6 7 89,1 1 41,7 8,4 696,6 15 7, , ,9 668, Gemeindesteuern Sonstige Gemeindesteuern , , , , 1 4, ,4 Steuern insgesamt 6 46 Quelle: Arbeitskreises»Steuerschätzungen«. 4 1, ifo Schnelldienst 11/ 67. Jahrgang 1. Juni