Johann Wolfgang Goethe - Universität Frankfurt am Main
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1 Johann Wolfgang Goethe - Universität Frankfurt am Main Fachbereich Rechtswissenschaft Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M. Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht Johann Wolfgang Goethe-Universität, Postfach , Frankfurt am Main Telefon: +49 (0) Telefax: +49 (0) Joachim.Wieland@jur.uni-frankfurt.de Sekretariat: Marie-José Lamkin Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Kommissionsdrucksache 0009 Anhörung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung am 12. Dezember 2003 T h e s e n I. Problemanalyse 1. Der unitarische Bundesstaat ist als Glied der Europäischen Union gekennzeichnet durch eine stete Tendenz zur Höherzonung von Aufgaben und zur Angleichung von Lebensbedingungen, insbesondere zur Harmonisierung von Rechtsvorschriften. 2. Die Unitarisierung erfolgt nicht gleichsam zufällig, sie lässt sich auch nicht beliebig umkehren, sondern spiegelt das durch die Wiedervereinigung eher noch verstärkte Bedürfnis der Bevölkerung nach gleichwertigen Lebensbedingungen in allen Teilen Deutschlands wider; zugleich ist der unitarische Bundesstaat Ausdruck des starken Bedürfnisses der Wirtschaft nach einem einheitlichen rechtlichen Rahmen in einem einheitlichen Wirtschaftsraum, der erst ein effizientes Nutzen von Größenvorteilen erlaubt. 3. Die Verfassungsordnung hat dem Bedürfnis nach Hochstufung von Aufgaben und Harmonisierung durch die Verlagerung von Kompetenzen zunächst auf den Bund und dann zunehmend auf die Europäische Union entsprochen; der Verlust autono-
2 2 mer Regelungsmöglichkeiten der Länder, aber auch des Bundes ist durch die Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse der Betroffenen auf der nächst höheren Ebene ausgeglichen worden. 4. Der Weg von der autonomen Gestaltung hin zur Mitwirkung an der politischen Machtausübung auf höherer Ebene hat zwar Machtverluste abgeschwächt, wurde a- ber um den Preis der Verringerung von Transparenz der politischen Willensbildung und demokratischer Verantwortungszuordnung so wie eine Hemmung der Entscheidungsbildung und eine Einschränkung bundesstaatlicher Vielfalt erkauft. 5. Unitarisierung und Verflechtung der Entscheidungsbildung fördern den Konsens, verhindern aber klare Entscheidsalternativen, über die mit demokratischer Mehrheit entschieden werden kann, und lassen in der Folge die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der politischen Willensbildung als weniger interessant und bedeutsam erscheinen. Wahlen werden nicht als Entscheidung über konkurrierende Politikkonzepte, sondern als letztlich folgenlose Legitimation der Fortführung des Bekannten und mehr oder weniger Bewährten erlebt. 6. Insbesondere die Zahl der Zustimmungsvorbehalte hat sich wesentlich erhöht; der Bundesrat, dessen politische Mehrheit in der Bundesrepublik die meiste Zeit von der Opposition im Bundesrat gebildet worden ist, nimmt dadurch weithin an einer Staatsleitung zur gesamten Hand teil. 7. Das Abstimmungsverhalten der Landesregierungen im Bundesrat ist nicht selten primär bundes- und nicht landespolitisch bestimmt; Koalitionsregierungen einigen sich in politisch zwischen den Koalitionspartnern umstrittenen Fragen regelmäßig auf den kleinsten gemeinsamen Nenner der Enthaltung, die faktisch wie eine Ablehnung wirkt. 8. Auf europäischer Ebene droht durch die Mitwirkung der Länder an der Willensbildung der Europäischen Union, die auf dem verständlichen Bemühen beruht, den Verlust autonomer Gestaltungsbefugnisse zu kompensieren, eine Schwächung der Wahrnehmung nationaler Interessen durch die fehlende Einheitlichkeit und die zwangsläufigen Verzögerungen bei der Willensbildung. 9. Durch das Recht des Bundes und der Europäischen Union sind die Ausgaben der Landeshaushalte weitgehend fremdbestimmt, autonome Gestaltungsmöglichkeiten verringern sich zunehmend; auch über ihre Einnahmen können die Länder zum größten Teil nicht autonom entscheiden, vielmehr sind sie von bundesrechtlichen Steuergesetzen und der gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung der Umsatzsteuer sowie der zunehmenden Ausstrahlung der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten auf das Steuerrecht abhängig. 10. Die in Art. 104 a Abs. 1 GG für das Verhältnis zwischen Bund und Land angelegte Konnexität zwischen Aufgaben- und Ausgabenverantwortung wird auf das Verwaltungshandeln bezogen; infolge der gerade im Bereich der Staatsleistungen erfolgten Verdichtung der gesetzlichen Regelungen und der Begründung von Rechtsansprüchen der Bürgerinnen und Bürger liegt die Ausgestaltung der Leistungen aber zunehmend beim Bund als Gesetzgeber, während den Ländern beim Gesetzesvollzug 2
3 3 kaum Handlungsspielräume verbleiben in der Folge entfällt die ausgabenbegrenzende Wirkung des Konnexitätsprinzips. 11. Das Konnexitätsprinzip vermag auch keine Wirkung zu entfalten, wenn der Bundesgesetzgeber den Kommunen direkt Aufgaben zuweist; in diesem Fall ist weder das bundes- noch das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip einschlägig, sodass die Aufgabenzuweisung von Verfassungs wegen keinerlei finanzielle Belastung nach sich zieht. 12. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits eine zustimmungsbedürftige Vorschrift das gesamte Gesetz zustimmungsbedürftig macht, hat die Zahl der zustimmungsbedürftigen Normen erheblich zugenommen. 3
4 4 II. Lösungsansätze 13. Verfassungsrecht kann die aufgezeigten Tendenzen zur Unitarisierung und Verflechtung nicht beseitigen, sondern nur im Sinne eines Gegenstromprinzips abschwächen. 14. Die von Bevölkerung und Wirtschaft erstrebte Angleichung der Lebensverhältnisse und rechtlichen Rahmenbedingungen kann statt über eine Höherstufung von Aufgaben im Sinne des Subsidiaritätsprinzips auch durch eine Abstimmung und Koordinierung auf einer niedrigeren Ebene erfolgen. 15. Die vorgegebene Tendenz zur Angleichung wird sich in der Zeitschiene jeweils durchsetzen; bundes- und mitgliedstaatliche Vielfalt lässt sich aber in dem Sinne verwirklichen, dass einzelne Länder bzw. Mitgliedstaaten neue Lösungskonzepte erproben, deren Tauglichkeit sich im Wettbewerb mit anderen, insbesondere den schon bestehenden Regelungsvarianten erweist. 16. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung könnte den Ländern das Recht eingeräumt werden, eigene Lösungskonzepte als Pilotprojekte für eine begrenzte Zeit zu erproben; am Ende der Erprobungszeit von etwa fünf Jahren könnte der Bundestag mit einfacher Mehrheit entscheiden, ob das Pilotprojekt auf Bundesebene ü- bernommen, auf Landesebene weitergeführt oder beendet würde. Eine Untersagung oder vorzeitige Beendigung eines Pilotprojektes könnte der Bundestag jederzeit mit Zweidrittelmehrheit beschließen. 17. Da die Rahmengesetzgebung von ihrer Struktur her zur Verflechtung und Intransparenz führt und eine klare demokratische Verantwortungszuordnung erschwert, sollte auf sie verzichtet werden. 18. Der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten sollte ausgedünnt werden; wegen der faktischen Tendenz zu gleichförmigen Regelungen wird eine weitgehende Einheitlichkeit der Rechtsordnung mittelfristig auch bei einer Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder gesichert sein, die ihre Gesetze in vielen Fällen aus eigener Entscheidung an gemeinsamen Musterentwürfen orientieren werden Beispiele bietet insoweit die Rechtsvereinheitlichung auf internationaler Ebene. 19. Kann eine Landesregierung keine Einigung erzielen, ob sie einem Bundesgesetz im Bundesrat zustimmt oder nicht, sollte ihre Stimmabgabe für das Zustandekommen des Gesetzes irrelevant sein, weil Interessen des Landes nach Einschätzung der Landesregierung offenbar nicht negativ berührt sind. 20. Da kein sachlicher Grund ersichtlich ist, den Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Bundesrats auf bundesrechtliche Normen auszudehnen, die selbst den Zustimmungsvorbehalt nicht auslösen, sollte die Verfassungsrechtsprechung durch eine Verfassungsänderung dahin korrigiert werden, dass bei Verweigerung der Zustimmung nur die zustimmungsauslösende Vorschrift nicht Gesetz wird. 21. In den Gremien der Europäischen Union sollte Deutschland abweichend von Art. 23 GG durchgehend vom Bund vertreten werden; das schließt interne Abstimmungen 4
5 5 mit den Ländern nicht aus, die jedoch innerhalb knapp bemessener Fristen abgeschlossen sein müssen. Können sich die Länder in dieser Frist nicht auf eine einheitliche Position einigen, sollte der Bund in seinen gemeinschaftsrechtlichen Mitwirkungen frei sein. Nach dem Konnexitätsprinzip müsste er allerdings die finanziellen Folgen seiner Entscheidung auch dann tragen, wenn sie die Länder treffen. 22. Soweit dem Bund ausnahmsweise der Durchgriff auf die Kommunen als Verantwortliche für den Vollzug von Bundesgesetzen gestattet wird, sollte er von Verfassungs wegen dazu verpflichtet werden, die den Kommunen daraus entstehenden finanziellen Lasten durch entsprechende Zahlungen finanziell direkt auszugleichen. 5
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