Zölle gegen Ausbeutung?

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1 TradeWatch-Hintergrundpapier Zölle gegen Ausbeutung? Soziale Standards in der Weltwirtschaft Tobias Reichert mit einem Vorwort von Michael Windfuhr GERMANWATCH Juni 2001

2 Von TradeW radewatch atch sind ebenfalls erschienen: Vom Green Room zum Glass Room, Partizipation von Entwicklungsländern und interne Transparenz in der WTO-Entscheidungsfindung Agenda 2000: Entwicklungspolitische Bewertung der Agrarreform Verantwortlichkeit in der Globalisierung? Die OECD-L -Leitsätze für Multinationale Unternehmen, Eine Diskussion IMPRESSUM Hg.: GERMANWATCH e.v. Kaiserstraße 201 D Bonn Tel.: ++49 / (0)228 / Fax: ++49 / (0)228 / Autor: Redaktion: Layout: Tobias Reichert Martina Schaub Laura Radosh

3 Inhalt Vorwort Sozialstandards und Arbeitnehmer- rechte Worum geht es? Sozialstandards und die WTO Grundzüge der Debatte Für einen neuen Fokus der Debatte über Sozialstandards in der Weltwirtschaft Kurzfristige Lösungen sind nicht in Sicht Literatur Glossar... 28

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5 Vorwort Vorwort orwort Entwicklungspolitisch ist es nicht erst seit der gescheiterten Ministerkonfrenz der WTO in Seattle schwierig, über Sozialstandards für den Welthandel nachzudenken und neue Vorschläge für ihre Durchsetzung zu machen, da das Thema vor allem von Entwicklungsländern selbst zu einem echten non-thema erklärt wurde. Die Angst der Entwicklungsländer ist groß, dass eine jegliche handelspolitische Verankerung von Sozialstandards protektionistisch missbraucht werden könnte, seit das Thema Anfang der 90er Jahre in der Uruguay-Runde just dann auf die Agenda kam, als über das Auslaufen des Multifaserabkommens verhandelt wurde, dass bis dahin auf den Märkten der Industrieländer die Konkurrenz aus Entwicklungsländern limitierte. Das Thema Durchsetzung von Sozialen Mindeststandards in wirtschaftlichen Aktivitäten ist nichtsdestotrotz ein wichtiges Thema, dass im Rahmen des ökonomischen Globalisierungsprozesses stetig an Bedeutung gewinnt. Ob neue soziale Folgen der Globalisierung durch Standortwettlauf und Sozialabbau, miserable Arbeitsbedinungen in freien Produktionszonen, den neuen Weltmarktfabriken, oder auch in Fällen traditioneller Ausbeutungsformen wie Zwangsarbeit oder Schuldknechtschaft in Entwicklunglsländern: Es bleibt oder wird eine Aufgabe darüber nachzudenken, wie international vereinbarten Menschenrechtsstandards zur Durchsetzung verholfen werden kann. Traditionell ist im System der Vereinten Nationen die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) mit der Festlegung und Überwachung von sozialen Normen im Zusammenhang mit Arbeitsbeziehungen verantwortlich. Weitergehende soziale Menschenrechte sind im Internatonalen Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte kodifiziert. Im Überwachungssystem der ILO haben Arbeitgeber und Gewerkschaften formalisierte Mitspracherechte. Gerade für die Überwachungsverfahren und für die Beschwerdesysteme der ILO sind die Gewerkschaften unerläßlich. Nur sie erfahren auf regelmäßiger Basis die Informationen ihrer Mitglieder oder anderer Arbeitsnehmer über Verletzungen von Sozialstandards. Ein Gutes hat die Thematisierung von Sozialklauseln in der WTO auf alle Fälle bereits erreicht - wenn auch vollkommen nichtintendiert. In dem Bemühen vieler Länder, das Thema von der WTO-Agenda fern zu halten, haben die ILO und das Thema der Sozialstandards eine politische Stärkung erfahren. Mit der Verabschiedung der neuen fundamentalen Erklärung zu Kernarbeitsnormen sind diese substantielle gestärkt worden und haben ein neues Überwachungsinstrument erhalten. Die Anerkennung der Normen der ILO als Basisreferenzpunkt für Sozialstandards ist ebenfalls klar geworden. Dennoch dauert die Entwicklung vielen Akteuren zu lange. Dies hat dazu geführt, dass neue unterschiedlichste Instrumente oder Initiativen zur Durchsetzung von Sozialstandards gestartet wurden. Zum Teil sind es Firmen, die direkt aus Angst vor Imageverlusten beginnen, firmeninterne Verhaltenskodizes aufzustellen und zu implementieren. Zum Teil sind solche Kodizes nur durch Druck von NRO und Gewerkschaften zustandegekommen und werden nun von NRO und Firmen zusammen vorangetrieben (z.b. bei Blumen). Private Überwachungsfirmen haben inzwischen mit privaten NRO und Firmen ein eigenes Standardüberwachungssystem vorgeschlagen und begonnen (Social accountability 8000). Neben den privaten Akteuren geben sich auch staatliche mehr und mehr Mühe die 5

6 Vorwort orwort orwort orwort Sorgen von Gewerkschaften und seit Seattle auch von Globalisierungsgegnern ernst zu nehmen und Vorschläge für neue Instrumente zu entwickeln. Die OECD, die Organisation der Industrieländer, hat ihre alten Verhaltensrichtlinien für Multinationale Konzerne von 1976 neu überarbeitet und mit einem neuen Überwachungsverfahren versehen. Das Europäische Parlament hat 1999 die EU-Kommission aufgefordert zu prüfen, ob eine Europäische Überwachungsagentur für EU-Multis eingerichtet werden sollte. Die Kommission hat bislang noch nichts vorgelegt. Bei den Vereinten Nationen versucht der Generalsekretär Kofi Annan seit 1999 Unternehmen zur Unterstützung eines global compact einzuladen, eines unverbindlichen Sets von neun Zielsetzungen, zu denen die Achtung von Kernarbeitsnormen und Menschenrechten gehören. Auch die Bundesregierung ist aktiv geworden. Auf Anregung der Ministerin für Entwicklungszusammenarbeit sind Kernarbeitsnormen im Kriterienkatalog der deutschen Entwicklungszusammenarbeit formell verankert worden. Dem BMZ ist es auch gelungen, das Thema in den Armutsreduktionsplan der Bundesregierung (2015) einzubauen. GERMANWATCH will in Zukunft im Umfeld dieses Themengebietes verstärkt aktiv werden und - getreu dem Namen des Vereins - die Bemühungen und Aktivitäten der Bundesrepulik bzw. der Bundesrepulik im internationalen Rahmen einer kritischen Überprüfung unterziehen. Dies wird im Rahmen unserer TradeWatch-Kampagne erfolgen, in der wir bereits derzeit negative Auswirkungen bundesdeutscher oder europäischer Handelspolitik auf Länder des Südens und besonders betroffene Bevölkerungsgruppen dort thematisiert. GERMANWATCH will in diesem Zusaemmenhang zum einen die Umsetzung von Kernarbeitsnormen im Rahmen der bundesdeutschen Politik verfolgen, vom Beschaffungswesen bis zur Entwicklungszusammenarbeit. GERMANWATCH will zudem die Behandlung des Themas durch Deutschland in der EU kritische begleiten. Im Hinblick auf die neuen Verhaltensgrundsätze der OECD für Multinationale Konzerne diskutieren wir derzeit mit den Gewerkschaften und anderen NRO den Aufbau einer Überwachung des dort vorgesehenen nationalen Kontaktpunktes im Wirtschaftsministerium. Die kritische Überprüfung und Kommentierung solcher weichen Instrumente erscheint uns sinnvoll, einerseits um das in ihnen liegende Potential möglicherweise nutzbar zu machen, andererseits um Mißbrauch thematisieren zu können. In diesem Zusammenhang haben wir Tobias Reichert gebeten, im Rahmen der hier vorliegenden Studie, die derzeit vorhandenen oder diskutierten Instrumente zur Durchsetzung von Sozialstandards vorzustellen und aus seiner Sicht Vorschläge zu machen, wie am besten mit dem Thema umgegangen werden muß. Seine Empfehlungen zielen in erster Linie auf eine Stärkung der Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation. Skeptisch äußert er sich sowohl gegenüber den Chancen von sehr weichen Verhaltenskodizes, wie auch einer harten Sozialklausel im Rahmen der WTO. Nur als ultima ratio im Fall schwerwiegender und fortgesetzter Verletzungen sozialer Standards hält er den Einsatz eines solchen Instruments für sinnvoll. GERMANWATCH geht davon aus, dass die Durchsetzung der international anerkannten Sozialstandards eine langfristige Angelegenheit ist, die nur erreicht werden kann, wenn parallel eine Vielzahl von Instrumenten zum Einsatz kommen. Einen richtigen Mix von Instrumenten zu identifizieren, ist die derzeitige Aufgaben, einen Mix, der hilft, Sozialstandards effektiver durchzusetzen aber Mißbrauch im Sinne des Protektionismus zu vermeiden. Wichtig dabei ist es für die verschiedenen Akteure, die jeweils adäquaten Rollen zu identifizieren. Bei der Normsetzung und auch bei der Überwachung kommt sicherlich staatlichen Akteuren auf nationaler wie internationaler Ebene (ILO) eine zentrale Rolle zu. Eine reine Privatisierung 6

7 der Normsetzung und Überwachung wird nicht erfolgreich sein können. Vorwort orwort Wichtig ist es für GERMANWATCH auch, die Sozialstandardsdiskussion nicht nur auf die Arbeitswelt zu beschränken. Wirtschaftsaktivitäten können auch für andere Bevölkerungsgruppen von extremer Bedeutung sein. Zwangsumsiedlungen im Zusammenhang von Staudammbauten oder Tagebergbau, Zerstörung natürlicher Lebensbedingungen, von Ackerland oder Fischgründen durch Erdölförderung etc. stellen nur Beispiele dar, dass nicht nur die Bedingungen direkt betroffener Arbeitsnehmer ein relevantes Thema für soziale Menschenrechte ist, sondern auch die Auswirkungen von Wirtschaftsaktivitäten auf andere Bevölkerungsgruppen. Bei Interesse an der Thematik und an einer Mitarbeit bei uns melden Sie sich bitte bei Martina Schaub, Kampagnenleiterin für die TradeWatch-Kampagne. Viel Spaß beim Lesen der Studie wünscht Ihnen Michael Windfuhr 7

8 Die öffentliche Diskussion um die sozialen Auswirkungen der Globalisierung hat nicht erst seit der von öffentlichen Protesten begleiteten und schließlich gescheiterten Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) im Dezember 1999 in Seattle an Dynamik gewonnen. Die effektive Durchsetzung international vereinbarter Sozialstandards wird von internationalen Gewerkschaftsverbänden, Nichtregierungsorganisationen und einigen Regierungen als entscheidend erachtet, um den Globalisierungsprozess abzufedern. Diewachsende Aufmerksamkeit hat mehrere Ursachen: Die weiter zunehmende Verflechtung der Weltwirtschaft lässt die Zusammenhänge zwischen dem Konsum von Waren in den Industrieländern und den sozialen Bedingungen ihrer Produktion in den Entwicklungsländern deutlicher werden. Insbesondere wird die Verantwortung der Wirtschaft durch steigende Direktinvestitionen und enge Lieferbeziehungen offensichtlicher. Nichtregierungsorganisationen haben auf diese Situation durch zahlreiche, meist produktspezifische Kampagnen aufmerksam gemacht, und Unternehmen aufgefordert, ihre Verantwortung wahrzunehmen und die sozialen Missstände abzustellen. Prominente Beispiele hierfür sind die Bananenkampagne und die Kampagne für saubere Kleidung (Clean Clothes Campaign). Sie sind insofern repräsentativ, als die Sektoren Ernährung und Bekleidung, wegen ihrer Nähe zum Verbraucher und der relativ großen Bedeutung der Wertschöpfung in Entwicklungsländern in der Diskussion um Sozialstandards eine besondere Rolle spielen. Im Zuge der Globalisierung wurden neue Vertragswerke und Institutionen zur Regulierung der Weltwirtschaft geschaffen, allen voran die Welthandelsorganisation WTO, die vor allem die weitere Liberalisierung der Weltwirtschaft zum Ziel haben. Demgegenüber fehlen solche Institutionen im sozialen und ökologischen Bereich, bzw. die vorhandenen sind den veränderten globalen Rahmenbedingungen nicht mehr angemessen. Auf politischer Ebene wird daher gerade von sozialdemokratisch orientierten Regierungen die Forderung nach sozialen und ökologischen Leitplanken für die Weltwirtschaft erhoben. Im vorliegenden Papier wird zunächst der Begriff Sozialstandards definiert und dessen unterschiedliche Ebenen aufgezeigt. Weiter werden die Entstehungs- und Wirkungsgeschichte von sozialen Standards vor allem im internationalen Kontext und die zentrale Rolle der internationale Arbeitsorganisation (ILO International Labour Organisation) beschrieben. Im zweiten Abschnitt wird auf die politische Diskussion zur Verankerung von Kernarbeitsnormen in der WTO, die sogenannte Sozialklausel, eingegangen. Der konkreteste Vorschlag seitens ihrer Befürworter stammt vom Internationalen Bund freier Gewerkschaften (ICFTU- International Confederation of Free Trade Unions). Er sieht Handelssanktionen erst als letztes Mittel vor, wenn Regierungen auch nach mehrfachen Konsultationen unter Einbeziehung der ILO die Einhaltung grundlegender Sozialstandards verweigern. Dem von vielen Entwicklungsländern vorgebrachten Haupteinwand gegen eine Sozialklausel, dem protektionistischen Missbrauch durch die Industrieländer könnte mit der vorsichtigen Formulierung des Vorschlags eigentlich begegnet werden. 8

9 Gleichwohl sind nicht alle Argumente der Sozialklauselgegner unbegründet. Die Existenz eines großen informellen Sektors in Entwicklungsländern, in dem gesetzlich oder öffentlich definierte Sozialstandards per Definition nicht durchsetzbar sind, macht zumindest die Grenzen eines auf Kernarbeitsnormen basierenden Ansatzes deutlich. Am problematischsten erscheint jedoch ein Aspekt, der in der öffentlichen Debatte weder von Gegnern noch Befürwortern von Sozialklauseln häufig ins Feld geführt wird: Die zu erwartende asymmetrische Anwendung der Klauseln. Es ist unwahrscheinlich, dass Industrieländer Handelssanktionen gegenüber politisch und wirtschaftlich bedeutenden Staaten wie z.b. der VR China allein aus menschenrechtlichen Erwägungen heraus anwenden werden. Dies zeigen auch Erfahrungen mit den Sozialklauseln in den unilateralen Präferenzsystemen von EU und USA. Der Abschnitt schließt mit der Darstellung von zwei Initiativen, die Unternehmen direkt für die Berücksichtigung von Kernarbeitsnormen gewinnen wollen: Der von UN- Generalsekretär initiierte Global Compact der Vereinten Nationen und die Richtlinien für multinationale Unternehmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Die OECD-Leitsätze bieten im Gegensatz zum Global Compact jedoch die Möglichkeit, den Ansatz eines Überwachungsmechanismus, der durch konsequente Auslegung weiterentwickelt werden kann.. Vor diesem Hintergrund plädiert der dritte Abschnitt für einen Ansatz, der sich eher auf die Stärkung der ILO als kompetenter Organisation auf diesem Gebiet konzentriert, als auf die Schaffung neuer Abkommen im Rahmen der WTO, die auch mittelfristig politisch nicht durchsetzbar erscheinen. Stattdessen sollten die vorhandenen Instrumente und Institutionen gestärkt und ausgebaut werden. Insbesondere soll(en): die ILO als für Sozialstandards zuständige Organisation gestärkt und ihr Einfluß auf die für Wirtschafts- und Handelspolitik zuständigen internationalen Organisationen erhöht werden; der ILO- Deklaration über fundamentale Prinzipien und Rechte am Arbeitsplatz größeres politisches Gewicht zukommen, z.b. durch stärkere Öffentlichkeitsarbeit auch der nationalen Regierungen, und größere Aufmerksamkeit für die Umsetzungsberichte; die bestehenden Bestimmungen im GATT (Art. XXe) und der ILO-Verfassung (Art 33) genutzt werden, um in besonders schweren Fällen der Verletzung von Kernarbeitsnormen auch ökonomischen Druck ausüben zu können; die spezielle Problematik der freien Exportzonen in einem speziellen Abkommen geregelt werden, das sicherstellt, das international vereinbarte Mindestnormen nicht unterschritten werden, um Investitionsanreize zu schaffen; die Einhaltung der bestehenden Verhaltenskodizes für multinationale Unternehmen verstärkt überwacht und von den Heimatländern effektiv durchgesetzt werden. Hier bieten die OECD-Richtlinien, die bereits einen verbesserungsfähigen Überwachungsmechanismus enthalten, zur Zeit den vielversprechendsten Ansatzpunkt. 9

10 Der vierte Abschnitt beschließt mit dem Ausblick, das selbst eine solch beschränkte Initiative nur erfolgreich sein kann, wenn das derzeit bestehende grundlegende Misstrauen fast aller Entwicklungsländer gegenüber den Vereinbarungen und Mechanismen der WTO reduziert wird. Sind die Industrieländer wirklich an der stärkeren Verknüpfung der Debatten um Sozialstandards und internationalen Handel interessiert, müssen sie den Entwicklungsländern auf anderen Konfliktfeldern in der WTO entgegenkommen. 10

11 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & Sozialstandards und Arbeitnehmer- rechte Worum geht es? Was sind Sozialstandards? Als Sozialstandards im weiteren Sinne können sämtliche Übereinkommen zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen sowie gesetzliche Regelungen betrachtet werden, die auf die Verbesserung der Situation der Beschäftigten abzielen. Das grundlegende Machtgefälle zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern verhindert meist ein sozial akzeptables Ergebnis eines individuellen Verhandlungsprozesses zwischen einzelnen Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Um dazu einen Ausgleich zu schaffen, setzen staatlich vorgeschriebene Standards an zwei Punkten an: direkt, indem sie Arbeitgebern Standards wie Mindestlöhne, Sozialversicherungspflicht, und Arbeitsschutz vorschreiben, und indirekt, indem sie Verhaltensstandards für die Aushandlung von Arbeitsverträgen aufstellen, wie die kollektive Vertretung der Belegschaft durch Gewerkschaften und Betriebsräte oder die Festlegung von Löhnen und Arbeitsbedingungen in kollektiven Tarifverträgen. Die Unterschreitung dieser Standards (Lohnhöhe, Beiträge zur und Leistungen der Sozialversicherung) wird staatlich oder vertraglich sanktioniert. Grundlegende sind ein Teil der oben beschriebenen Sozialstandards. So muss Gewerkschaften das Recht zur freien Betätigung gewährt werden, und Arbeitnehmer dürfen nicht aufgrund von Herkunft, Geschlecht oder Religion diskriminiert werden. Kinder- und Zwangsarbeit müssen bekämpft werden. Diese sogenannten Kernarbeitsnormen beziehen sich auf die von der ILO in der Deklaration über grundlegende Rechte am Arbeitsplatz von 1998 besonders hervorgehobenen Konventionen (s.u.). Die Grundlagen für die heute bestehenden Sozialstandards wurden während der Industrialisierung Europas gelegt, und waren bereits damals heftig umstritten: Die englischen Textilfabrikanten befürchteten von den zu Beginn des 19. Jahrhunderts in Großbritannien erlassenen factory acts Wettbewerbsnachteile und die Verlagerung der Produktion ins Ausland (Hutchins und Harrison, 1903: 27f). Damals wurde die Arbeitszeit für unter Sechzehnjährige auf zwölf Stunden täglich beschränkt und die Beschäftigung von Kindern unter neun Jahren verboten. Globale Sozialstandards - Aufgabe der Internationalen Arbeitsorganisation Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) hat den international vereinbarten Schutz der Arbeitnehmer zum Ziel. Im Gegensatz zu allen anderen UN-Organisationen sind in der ILO nicht ausschließlich Regierungen vertreten. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände entsenden mit Regierungsvertretern gleichberechtigte Mitglieder in die ILO-Gremien (Zaschke, 1983: 14f). Dort sind immer 50% der Vertreter Regierungsmitglieder, während Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände jeweils 25% stellen. Bei ihrer Gründung im Jahr 1919 stellten die Gründungsmitglieder fest, dass die Verletzung von n in einem Land in einem durch internationalen Handel verflochtenen System die Durchsetzung von sozialen Standards 11

12 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & in anderen Ländern beinflusst. Im Rahmen der ILO wurden daher bindende internationale Abkommen zwischen Staaten, die sogenannten Konventionen, vereinbart, die einen Rahmen für die nationale Gesetzgebung und deren Umsetzung bilden. Auf Unternehmen wirken die Konventionen daher nicht direkt, sondern vermittelt durch die nationalen Gesetze. Für Mitglieder der ILO sind jedoch nicht alle dort beschlossenen Konventionen bindend, sondern nur jene, die von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden. Mit dem Beitritt zur ILO verpflichtet sich jeder Mitgliedsstaat, regelmäßig über die Einhaltung von ratifizierten Konventionen zu berichten. Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen können eigene Stellungnahmen zu den Berichten der Regierungen abgeben. Regierungen und Berufsverbände sind darüber hinaus befugt, Beschwerde gegen Staaten zu führen, die eine von ihnen ratifizierte Konvention nicht einhalten. Bei Verstößen gegen die Vereinigungsfreiheit kann ein spezielles Klageverfahren auch gegen Staaten geführt werden, die die entsprechenden Konventionen nicht unterzeichnet haben (ICFTU, 1988: 31f). Das wichtigste Sanktionsinstrument der ILO ist die Veröffentlichung der Vertragsverletzung. Bei besonders schweren Fällen kann die ständige Nichterfüllung der eingegangenen Verpflichtungen angeprangert werden. Die Berichte der ILO können vor allem in demokratischen Staaten von Gewerkschaften und zum Teil auch Arbeitgeberverbänden als Mittel in der innenpolitischen Auseinandersetzung mit der Regierung genutzt werden. (Zaschke 1994: 611) Die meisten Regierungen reagieren auf eine Verurteilung durch die ILO keineswegs gleichgültig. Gleichwohl wird die praktische Durchsetzung der in den Konventionen festgelegten Standards allgemein als nicht ausreichend eingeschätzt. Dies ist einer der Hintergründe für die anhaltende Diskussion über die Verbindung der ILO-Konventionen mit internationalen Handelsabkommen (vgl. Abschnitt 3). Die Diskussionen innerhalb der ILO führten zu einer eindeutigeren Differenzierung zwischen den verschiedenen in den Konventionen festgeschriebenen Sozialstandards. Im Juni 1998 wurde die ILO-Declaration on fundamental principles and rights at work verabschiedet, die die wichtigsten der 181 ILO Konventionen identifiziert und die Mitglieder zu deren Ratifizierung auffordert. Darin werden folgende Kernarbeitsnormen oder grundlegende hervorgehoben (BMZ, 2000: 1): Vereinigungsfreiheit und Recht auf kollektive Tarifverhandlungen (Konventionen Nr. 87 und 98), Gleiche Entlohnung und Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz (Konventionen Nr. 100 und 111), Verbot der Zwangsarbeit (Konventionen Nr. 29 und 105), Verbot der Kinderarbeit (Konventionen Nr. 138 und 181). Die Deklaration soll allerdings rein unterstützenden Charakter haben. Die Mitgliedsländer werden aufgefordert, Berichte über die Probleme abzugeben, die sie daran hindern, die genannten Konventionen einzuhalten oder zu ratifizieren. Die ILO soll daraufhin ein Programm zur Unterstützung bei der Beseitigung dieser Probleme entwickeln. Ein spezieller Klage- und Beschwerdemechanismus ist ausdrücklich nicht vorgesehen. Gleichwohl wird die Deklaration als erhebliche Aufwertung der Kernarbeitsnormen in der internationalen Debatte betrachtet (Windfuhr, 2001: 1). So werden durch diesen neuen Mechanismus über die Berichtspflicht zur Umsetzung 12

13 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & der Kernarbeitsnormen auch solche Staaten erfasst, die nicht die entsprechenden zugrundeliegenden ILO-Konventionen ratifiziert haben (s.u.). Generell hat seit dem Beginn der Debatte um Sozialklauseln im Welthandelssystem die Ratifikation der den Kernarbeitsnormen zugrunde liegenden acht Konventionen der ILO rasant zugenommen. Nach Angaben der ILO über den Stand der Ratifikationen vom Juni 2001 ergibt sich folgendes Bild: Von den 175 Mitgliedern der ILO hat nur ein Staat (Kiribati) keine der Konventionen ratifiziert. Drei Staaten haben bislang nur eine, und sechs Staaten nur zwei Konventionen ratifiziert, darunter befinden sich neben China und Myanmar auch die USA und Singapur. Zu den neun Ländern, die nur drei der Konventionen unterzeichnet haben, zählt auch Qatar, Gastgeber der diesjährigen WTO-Ministerkonferenz. Dagegen haben 96 Staaten sieben oder alle acht Konventionen ratifiziert, weitere 27 immerhin sechs. Der Überwachungsmechanismus der ILO greift dadurch in immer mehr Ländern auch für Kernarbeitsnormen. 13

14 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO Sozialstandards und die WTO O Grund- züge der Debatte Gründe für die Forderung nach Sozialstandards im internationalen Handel und ein konkreter Vorschlag Schon bei der Gründung der ILO 1919 wurden wirtschaftliche Sanktionen als mögliches Instrument diskutiert, um die Einhaltung der Sozialstandards zu erzwingen. Entsprechende Vorschläge wurden jedoch nie in die Praxis umgesetzt. Seit den 70er Jahren fordert der Internationale Bund freier Gewerkschaften (ICFTU) zusammen mit anderen Organisationen die Berücksichtigung sozialer Standards in internationalen Handels- und in letzter Zeit auch Investitionsabkommen. Mit diesen sogenannten Sozialklauseln werden unterschiedliche Ziele verfolgt: Standortwettbewerb durch Umgehen von Sozialstandards soll verhindert werden. Der ICFTU argumentiert dabei weniger mit der empirisch kaum nachzuweisenden Verdrängung von Arbeitsplätzen in Industriestaaten durch Konkurrenz aus Entwicklungsländern, als vielmehr mit der Konkurrenz der Entwicklungsländer untereinander in arbeitsintensiven Branchen. Dort kann die Missachtung von n kurzfristig zu niedrigeren Arbeitskosten und damit höherer internationaler Wettbewerbsfähigkeit und größerer Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen führen. (Scherrer und Greven, 1999: 10) Neben dieser ökonomischen Begründung wird vor allem von Menschenrechtsorganisationen auch die Möglichkeit gesehen, ein effektiveres Instrument zur Durchsetzung dieser grundlegenden Rechte zu schaffen. Vor allem Gewerkschaften wurden jedoch immer verdächtigt, hinter öffentlich vorgetragenen Argumenten protektionistische Ziele zu verfolgen. Zumindest in der Anfangsphase der Diskussion um Sozialklauseln Ende der 70er Jahre war dies nicht unbegründet. Zu dieser Zeit gehörten Textilgewerkschaften aus den Industrieländern zu den vehementesten Verfechtern der Sozialklauseln und wollten damit sehr weitreichende Standards von Arbeitszeiten bis Mindestlöhnen durchsetzen. Als Sanktionsinstrument schlugen sie vor, Marktzugang nur für Güter zu gewähren, die unter Einhaltung dieser Standards hergestellt wurden. Da die Textilbranche starkem Konkurrenzdruck aus Entwicklungsländern ausgesetzt ist, erscheint es mehr als plausibel, dass der Schutz der Arbeitsplätze vor diesem Konkurrenzdruck ein wichtiges Motiv für diese Forderungen war. Die Vorschläge das ICFTU waren dagegen immer deutlich moderater. Sie entwikkelten im Laufe der Zeit, auch durch den wachsenden Einfluß von Gewerkschaften aus Entwicklungsländern im Verband, immer ausgefeiltere Methoden, um protektionistischen Mißbrauch zu verhindern. Nach einem Vorschlag des ICFTU soll die Durchsetzung der Kernarbeitsnormen in den Handelsabkommen verankert werden. Dazu soll das Überwachungs- und Beschwerdeverfahren der ILO mit dem Streitschlichtungsverfahren der WTO verknüpft werden (Adamy, 1994: 273). Es soll ein Beschwerdemechanismus eingerichtet werden, der vermutete Verletzungen der durch die ILO definierten Kernarbeitsnormen untersucht, und, wenn keine Anstrengungen zu Verbesserung der Situation gemacht werden, handelspolitische Sanktionen empfehlen kann. Der ILO käme darin die Aufgabe zu, zu prüfen, ob tatsächlich Kernarbeitsnormen verletzt werden. Ist dies der Fall, soll sie in Zusammenarbeit mit der Regierung des betroffenen Landes einen Aktionsplan erarbeiten, der die Voraussetzungen zur Einhaltung der Norm schafft. Entsprechende Mechanis- 14

15 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & men hat die ILO in ihren Klageverfahren bereits entwickelt. Die Umsetzung des Plans soll nach zwei Jahren überprüft werden (ICFTU 1994: 4). Wurden von Seiten des normverletzenden Staates keine Anstrengungen zur Umsetzung gemacht (oder weigert er sich, einen solchen überhaupt mit zu erarbeiten), soll eine Verwarnung, verbunden mit der Androhung von Handelssanktionen, ausgesprochen werden. Stellt sich bei einer weiteren Prüfung ein Jahr später heraus, dass die Kernarbeitsnormen immer noch verletzt werden, sollen von der WTO Handelssanktionen verhängt werden, beispielsweise durch die Empfehlung an die Mitgliedsstaaten, Strafzölle zu erheben. Die Regierungen Frankreichs, skandinavischer Länder, seit dem Regierungswechsel Deutschlands und bis zum Regierungswechsel die USA, stehen bzw. standen den Forderungen der Gewerkschaften aufgeschlossen gegenüber, und brachten entsprechende Vorschläge in die WTO- Verhandlungen ein. Diese scheiterten jedoch am Widerstand anderer Industrieländer und an der vehementen Opposition der asiatischen Entwicklungsländer. die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO Gründe gegen die Verknüpfung von Sozialstandards mit dem Welthandelssystem aus unterschiedlichen Motiven Von den Regierungen der asiatischen Entwicklungsländer wird argumentiert, dass Lohnniveau und Sozialstandards abhängig vom Entwicklungsstand seien und den wichtigsten komparativen Kostenvorteil der Entwicklungsländer darstellen. Werden sie durch eine Sozialklausel daran gehindert, diesen auszunutzen, können sie nicht die sonst durch die Exporte mögliche wirtschaftliche Entwicklung erreichen, die es ihnen ermöglichen würde, höhere soziale Standards zu realisieren. Im Ergebnis sei eine mit Sanktionen versehene Sozialklausel in der WTO also kontraproduktiv und nutze nur den protektionistischen Interessen der von der Konkurrenz geschützten Sektoren in den Industrieländern. Diese Argumentation trifft allerdings eher auf Sozialstandards zu, die nicht zu den Kernarbeitsnormen gehören (Lohnhöhe, Arbeitszeit, Gesundheitsschutz). Die Auswirkungen der Kernarbeitsnormen auf die Arbeitskosten sind dagegen nicht eindeutig. Viele Untersuchungen gehen sogar von mittel- bis langfristige Produktivitätssteigerungen aus, die eher zu höherer Wettbewerbsfähigkeit führen würden (Windfuhr, 2001: 8f). Im Rahmen einer Strategie, die konsequent auf Wettbewerbsfähigkeit durch niedrige soziale Standards und niedrige Lohnkosten für gering oder gar nicht qualifizierte Arbeitnehmer setzt, ist allerdings die Unterdrückung von Gewerkschaften ein notwendiger Bestandteil. Organisierte Arbeitnehmer hätten zumindest mittel- bis langfristig die Chance, höhere Sozialstandards durchzusetzen. Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Existenz von Gewerkschaften immer mit einer Tendenz zu höheren Löhnen einher geht (Windfuhr, 2001:17f). Den Modellfall für solch eine Strategie stellen einige freie Exportzonen dar, in denen ansonsten im Land geltende Sozialstandards außer Kraft gesetzt sind. Negativbeispiele sind hier Bangladesch und Pakistan, wo nationale Arbeitsgesetze nicht in den Exportzonen gelten, in anderen Ländern werden formal geltende Bestimmungen besonders nachlässig überwacht. Die Einschränkung der ist hier Teil eines Anreizpakets für in- und ausländische Firmen, denen ein besonders günstiges wirtschaftliches Umfeld versprochen wird. Wirksam ist dies vor allem in Branchen, die einen hohen Bedarf an unqualifizierten Arbeitskräften haben. Für andere Sektoren sind Maßnahmen zur Steigerung der Arbeitsproduktivität wichtiger (Windfuhr: 2001: 12). Ein weiteres Argumentationsmuster, das gerade auch von Sozialklausel-kritischen NRO aus dem Süden häufig vorgebracht wird, ist der Verweis darauf, dass die Ursache von Kinderarbeit das zu geringe Familieneinkommen sei. Auch hier sei wirtschaftliche Entwicklung die Lösung und Handelssanktion würden die Situation 15

16 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO nur verschlimmern. Dieses Argument verweist auf eine Tatsache, die die wirksame Umsetzung der Kernarbeitsnormen in Entwicklungsländern tatsächlich stark behindert: Die Existenz eines bedeutenden informellen Sektors. In vielen Entwicklungsländern sind dort Prozent aller außerhalb der Landwirtschaft beschäftigten Erwerbspersonen tätig, was für sie oft die einzige Möglichkeit des Überlebens darstellt. Die Definition des informellen Sektors ist nach wie vor umstritten. Eines der am häufigsten verwandten Kriterien ist, dass die Betriebe nicht bei den Behörden registriert sind (Charmes, 1990: 15). Die Einhaltung staatlicher Regelungen im informellen Sektor ist also kaum durchzusetzen. Dies gilt natürlich auch für Sozialstandards, die angesichts der vorwiegend nicht entlohnten Arbeit (Kleinunternehmer und Familienangehörige) im informellem Sektor auch nur schwer anzuwenden sind. Allerdings gehören die im informellen Sektor abhängig beschäftigten, meist unqualifizierten Arbeitskräfte zu den besonders niedrig entlohnten. Die Einhaltung minimaler Sozialstandards wäre für diese Gruppe also besonders notwendig (Charmes 1990: 32). Dies gilt im übrigen nicht nur in Entwicklungsländern, sondern auch in Industrieländern, wo informelle Beschäftigung in Sweat-Shops, der Landwirtschaft und im häuslichen Bereich stark zunimmt. Hier sind häufig (illegale) Migranten tätig, die sich schon aufgrund ihres Status nicht an Behörden wenden können, um ihre Rechte durchzusetzen. Formeller und informeller Sektor sind oft auf verschiedene Arten verflochten. Zum Einen werden einfache Produktionstätigkeiten durch sub-sub-contracting vom formellen in den informellen Sektor ausgelagert, zum Anderen sind die Löhne im formellen Sektor oft nicht ausreichend, um den Lebensunterhalt einer Familie zu sichern. Viele Beschäftigte des formellen Sektors gehen daher zusätzlich einer Tätigkeit im informellen Sektor nach. Dies beeinträchtigt einerseits die Produktivität am Hauptarbeitsplatz, andererseits die Fähigkeit zur Wahrnehmung grundlegender, da die aktive Mitarbeit in Gewerkschaften Zeit erfordert, die kaum zur Verfügung steht, wenn gleichzeitig informellen Zweit- oder Drittbeschäftigungen nachgegangen wird (Charmes 1990: 46). Ein großer informeller Sektor mindert auch die Durchsetzbarkeit der nationalen Arbeitsgesetze, die in vielen Entwicklungsländern formal ein relativ hohes Niveau haben. Hier besteht ein offensichtlicher Zusammenhang mit der Fähigkeit der Regierungen zur Registrierung und Kontrolle wirtschaftlicher Aktivität, deren Fehlen ja gerade zur Informalisierung beiträgt. Der Versuch, hohe Sozialstandards wenigstens im formellen Sektor durchzusetzen, kann dazu führen, dass Betriebe oder Beschäftigte unter ähnlich schlechten Arbeitsbedingungen in den informellen Sektor ausweichen, statt die Standards im formellen Sektor tatsächlich einzuhalten. In vielen Ländern liegen der Verletzung von Kernarbeitsnormen eher politische und sozio-kulturelle Motive zu Grunde. In autoritären Systemen wird jede Form gesellschaftlicher Opposition unterdrückt, da diese sonst zu einem Kristallisationspunkt der politischen Opposition werden kann. In Sambia ging die Oppositionsbewegung gegen die Ein-Parteien-Herrschaft aus den Gewerkschaften hervor, und der heutige Präsident Chiluba war zuvor Gewerkschaftsvorsitzender. Autoritäre Regime werden also bereit sein, auch beträchtliche ökonomische Kosten auf sich zu nehmen, um freie Gewerkschaften und Vereinigungsfreiheit zu verhindern. In Staaten wie China oder Ägypten ist es daher unwahrscheinlich, dass die Drohung mit Handelssanktionen zur tatsächlichen Durchsetzung der Vereinigungsfreiheit führt. Ähnliches gilt für die Bestimmungen auf Nicht-Diskriminierung in stark traditionell oder religiös (z.b. islamistisch) geprägten Staaten. 16

17 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & Konkrete Erfahrungen mit Sozialklauseln in Wirtschaftsabkommen: NAFTA und Allgemeine Präferenzsysteme die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO Die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA Die heftige innenpolitische Diskussion in den USA um die sozialen und ökologischen Folgen des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA zwischen den USA, Kanada und Mexiko führten zum Abschluss von Zusatzabkommen über Umwelt und Arbeit. Im Unterschied zur Diskussion über eine Sozialklausel in der WTO wird hier kein ausdrücklicher Bezug auf die Sozialstandards im Rahmen der ILO genommen. Vielmehr verpflichten sich die NAFTA-Staaten noch einmal ausdrücklich zur Einhaltung der jeweils nationalen Arbeitsgesetze. Die Einhaltung der Verpflichtung wird von einer Kommission überwacht, die aus den Arbeitsministern der NAFTA-Staaten besteht, und die bei Bedarf Expertenkommissionen zur Klärung strittiger Fragen einsetzt (ILO, 1994: 116f). Wenn eine Expertenkommission eine Verletzung der nationalen Gesetzgebung in den Bereichen Kinderarbeit, Arbeitssicherheit oder Mindestlöhne feststellt, setzt ein kompliziertes Verfahren von Konsultationen ein. Willigt das die eigenen Gesetze verletzende Land nicht in einen speziell erarbeiteten Aktionsplan zur Herstellung eines gesetzeskonformen Zustands ein, kann ein Schiedsgericht eine Geldstrafe verhängen. Falls diese nicht gezahlt wird, werden Handelssanktionen verhängt, deren Wert dem der Geldstrafe entsprechen soll. Die Allgemeinen Präferenzsysteme der Industriestaaten Der Abschnitt Handel und Entwicklung des GATT sieht vor, dass Industrieländer gegenüber Importen aus Entwicklungsländern niedrigere Zölle anwenden sollten, als in ihren GATT-Verpflichtungen festgeschrieben sind. In welchem Umfang diese sogenannten Präferenzen gewährt werden, liegt jedoch ausschließlich im Ermessen der Industrieländer. Die Gesamtheit der Vorzugszölle eines Landes wird als Allgemeines Präferenzsystem (APS) bezeichnet. Umfang und Kreis der Begünstigten des APS sind bei jedem Industrieland unterschiedlich. EU und USA haben den Zugang zu ihren jeweiligen APS von unterschiedlichen sozialen Kriterien abhängig gemacht. Die USA fügten in ihrem allgemeinen Präferenzsystem (APS) 1984 eine Klausel ein, die Staaten von der Präferenzgewährung ausschließt, die international anerkannte Arbeitnehmergrundrechte nicht garantieren (van Liemt, 1994: 5). Die in der Klausel erwähnten Rechte sind das Recht auf Vereinigungsfreiheit und kollektive Tarifverhandlungen, das Verbot von Zwangs- und Kinderarbeit sowie akzeptable Arbeitsbedingungen im Hinblick auf Mindestlöhne, Arbeitszeiten und Arbeitssicherheit. Ein formalisierter Überwachungsmechanismus ist im Rahmen des amerikanischen APS nicht vorgesehen, daher liegt es faktisch im Ermessen des Präsidenten, ob das eigentlich verlangte Verbot der Präferenzgewährung in der Praxis angewandt wird (Charnovitz, 1987: 574). Die Verknüpfung des APS der EU mit Sozialstandards ist noch jüngeren Datums. Bei Verletzung grundlegender Menschenrechte sollen, wie im amerikanischen Modell, alle Präferenzen entzogen werden. Das soll jedoch nur im Falle von Sklaven- und Zwangsarbeit möglich sein. Zudem hat der vom Präferenzentzug bedrohte Staat ein Anhörungsrecht, um die Vorwürfe zu entkräften. Ländern, die die Rechte auf Vereinigungsfreiheit und kollektive Tarifverhandlungen gewähren, sowie Maßnahmen zur Einschränkung der Kinderarbeit ergreifen, sollten das Recht haben, zusätzliche Präferenzen zu beantragen. Auf Antrag des ICFTU wurden Myanmar 1997 sowohl von der EU als auch den USA die Präferenzen entzogen (Scherrer und Greven 1999: 18). Zu einer Verbesserung der 17

18 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO Situation dort hat dies bislang noch nicht geführt. Dabei muss berücksichtigt werden, dass Zwangsarbeit weniger in der Exportproduktion Myanmars eingesetzt wird, als zur Unterstützung der Armee z.b. durch Trägerdienste oder im Straßenbau. Es handelt sich also ganz überwiegend um eine menschenrechtliche Problematik, handelspolitische Fragen im Sinne des klassischen Sozialdumping - Arguments sind praktisch nicht berührt. Insofern bestehen deutliche Parallelen zu den Sanktionen gegenüber dem Apartheid-Regime in Südafrika. Ein positiveres Beispiel ist die Dominikanische Republik. Dort führte die Drohung der USA, die Handelspräferenzen zu entziehen, nicht nur zur Änderung der Arbeitsgesetze, sondern Gewerkschaften wurden auch in der Praxis von Regierung und Arbeitgebern als Sozialpartner anerkannt. Es gelang auch, Tarifverträge in Betrieben in freien Exportzonen zu schließen. Dagegen hat die ebenfalls auf Druck der USA vorgenommene Änderung der Arbeitsgesetze in Guatemala bislang kaum praktische Veränderungen bewirkt. Sind Handelssanktionen die adäquate Antwort auf die Verletzung von Sozialstandards? Das Beispiel Myanmar verdeutlicht noch einmal, dass die Verletzung von Kernarbeitsnormen häufig nicht primär ökonomisch motiviert ist. Dies macht auch die Festlegung ökonomisch adäquater Sanktionsmechanismen für Handelsmaßnahmen problematisch. Die bestehenden WTO-Mechanismen orientieren sich bei der Festlegung von Gegenmaßnahmen an dem wirtschaftlichen Schaden, der anderen WTO-Mitgliedern durch die nicht WTO- konformen Handelsmaßnahmen entsteht. Dieser dürfte im Fall der Kernarbeitsnormen kaum zu bestimmen sein. Daraus folgt die Notwendigkeit einer politischen Festlegung und die Frage ob die WTO dazu das geeignete Organ ist. Der Sanktionsmechanismus der WTO bevorzugt die wirtschaftlich starken Staaten, die mit Handelssanktionen sehr viel realistischer drohen können als schwache. Letztere leiden unter höheren Zöllen auf die Waren, die sie importieren, eher selbst, und gleichzeitig ergeben sich keine großen wirtschaftlichen Effekt auf das sanktionierte Land. Auch Entwicklungsländer, die an effektiveren Durchsetzungsmechanismen für Kernarbeitsnormen interessiert sind, haben daher an deren Kopplung mit dem WTO-Mechanismus kein Interesse, weil er ihnen kein eigenes Instrument verschafft, dies selber zu befördern. Vielmehr ist die Wirksamkeit der Sozialklausel abhängig vom politischen Willen der Industrieländer, sie auch tatsächlich anzuwenden. Die eine schwierige politische Entscheidung auf WTO-Ebene betrifft daher die Frage, in welcher Höhe und in welchem Sektor etwaige Handelsmaßnahmen zur Durchsetzung der Kernarbeitsnormen festgelegt werden sollten. Daneben tritt die zweite Frage, ob eine entsprechende Empfehlung von den wirtschaftlich mächtigen Mitgliedern tatsächlich angewandt und damit wirksam würde. Es ist kaum anzunehmen, dass diese sich bei ihrer Entscheidung ausschließlich von menschenrechtlichen Erwägungen leiten lassen. Geostrategische und ökonomische Überlegungen werden oft eine wichtigere Rolle spielen. Bestes Beispiel dafür ist China, das als Nicht- Mitglied bislang nicht von WTO/GATT vor etwaigen Sanktionen geschützt wird, gegen das aber trotz eklatanter Verletzung von Kernarbeitsnormen (Vereinigungsfreiheit, Zwangsarbeit) bislang noch nie Sanktionen verhängt wurden. Dass sich dies nach dem Beitritt zur WTO ändern wird, auch wenn in dieser eine Sozialklausel verankert würde, erscheint unwahrscheinlich. Ebensowenig ist damit zu rechnen, dass die Mehrzahl der Entwicklungsländer ihren erbitterten Widerstand gegen die Behandlung des Sozialklauselthemas in der WTO aufgeben wird. Auch der ICFTU 18

19 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & fordert mittlerweile nicht mehr unmittelbar die oben beschriebene Sozialklausel, sondern allgemein die Beschäftigung der WTO mit dem Thema in Form eines Komitees oder einer Arbeitsgruppe (ICFTU, 2001). die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO Verhaltenskodizes für multinationale Unternehmen Die Diskussion um grundlegende und die Sozialklausel hatte auch spürbaren Einfluss auf Initiativen, die multinationale Unternehmen direkt auf die Einhaltung der Standards verpflichten wollen. Die Guidelines for Multinational Enterprises der OECD nehmen seit ihrer letzten Revision im Juni 2000 ausdrücklich Bezug auf die in der ILO- Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work definierten Rechte und verpflichtet Unternehmen aus OECD Ländern zu deren Einhaltung. Dies gilt auch bei Aktivitäten in Entwicklungs- und Schwellenländern, die nicht Mitglied der OECD sind. Der vom Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan initiierte Global Compact zwischen großen multinationalen Privatunternehmen, NRO und den UN bezieht auch die im Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte definierten Standards mit ein. Die Vertreibung von Individuen, und Gruppen zum Zwecke der Ansiedlung von Unternehmen soll verhindert, und die wirtschaftliche Lebensfähigkeit lokaler Gemeinschaften geschützt werden. Damit greift der Global Compact Kritik an ILO-Standards auf, sie würden sich nur auf den Umgang der Unternehmen mit ihren Angestellten beziehen, aber nicht auf die Effekte ihrer Aktivitäten auf die in der Umgebung lebende Bevölkerung. Da der Global Compact aber ausdrücklich kein Kodex sondern nur eine Diskussionsplattform sein will, hat er nicht zum Ziel, ein rechtlich verbindliches Instrument zu werden. Vielmehr geht es dabei nur um die Identifizierung und Förderung von guten Praktiken. Unternehmen, die dem Pakt beitreten, gehen keinerlei Verpflichtungen ein, menschenrechtsverletzende oder umweltzerstörende Praktiken einzustellen. Sie sichern lediglich zu: ihn in ihren Jahresberichten, Unternehmensgrundsätzen und ähnlichen Dokumenten zu befürworten, mindestens einmal im Jahr spezifische Beispiele für die Fortschritte bei der Umsetzung auf der Web-Site des Global Compact zu veröffentlichen, mit den Vereinten Nationen im Rahmen von Partnerschaftsprojekten sowohl auf politischer als auch auf lokaler Ebene zusammenzuarbeiten. Die OECD-Guidelines beschränken sich dagegen auf das direkte Verhältnis zwischen Unternehmen und Stakeholdern (Beschäftigte, Anteilseigner, Anwohnern). Kernstück der bisher noch recht schwach entwickelten Überwachungsmechanismen sind von den jeweiligen Regierungen eingerichtete nationale Kontaktpunkte in jedem OECD-Land. Neben der Information über die Guidelines, gehört es zu ihren Aufgaben, zur Klärung von Fragen beizutragen die im Zusammenhang mit der Umsetzung unter speziellen Bedingungen entstehen (OECD, 2000: 36). Diplomatisch verklausuliert handelt es sich hier um Fälle, in denen Unternehmen gegen die festgelegten Standards verstoßen. Beschwerden darüber können von Jedermann (Individuen, anderen Regierungen, Gewerkschaften, NRO, Arbeitgeberverbänden, usw.) vorgebracht werden. Der Kontaktpunkt soll zunächst vermitteln, und in Fällen, in denen keine Einigung erzielt werden kann, seine Empfehlungen zur Einhaltung der Guidelines für die Öffentlichkeit zugänglich machen. Dabei darf er Informationen, die ihm von dem betroffenen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden, nur mit dessen ausdrücklicher Genehmigung veröffentlichen. Die Arbeits- 19

20 Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards Sozialstandards & die die die die die WTO WTO WTO WTO WTO weise der Kontaktpunkte ist ausschließlich von den nationalen Regierungen und Vorgaben des CIME (OECD-Ausschuss für internationale Investitionen und multinationale Unternehmen) abhängig. Es ist ausdrücklich vorgesehen, einen leitenden Regierungsbeamten mit der Rolle des Kontakpunktes zu beauftragen. Eine kooperative Lösung, die auch Unternehmen, Gewerkschaften und NRO mit einbezieht, wird nur als mögliche Alternative dazu genannt (s.a. GERMANWATCH-Projekt NCS- Watch, vergl. Abschn. 3.5). Die Regierungen haben damit die Möglichkeit zu entscheiden, ob sie einen Fall überhaupt, und wenn ja, wie behandeln. Selbst wenn eine Regierung offensiv auf die Einhaltung der Guidelines drängt, steht ihr nur das durch die Geheimhaltungsrechte der Unternehmen begrenzte Recht zur Veröffentlichung von Empfehlungen zu. 20

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