Offenlegung der Nebeneinkünfte von Abgeordneten

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1 LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 14. WAHLPERIODE INFORMATION 14/0500 alle Abg. 24. Juli 2007 Bearbeitung: Rechtsreferendar Florian Brombach, LL.M. Dr. Carola Graf Offenlegung der Nebeneinkünfte von Abgeordneten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 4. Juli 2007 Aktenzeichen: 2 BvE 1/06 I. Kernaussagen des Gerichts 1. Die Mittelpunktregelung des 44 a Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz - AbgG -), wonach die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Bundestagsabgeordneten steht, verstößt nicht gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG). 2. Die Anzeige- und Veröffentlichungsregeln der 44 a Abs. 4 Satz 1, 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG i. V. m. den Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (Verhaltensregeln) stellen keinen Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar. 3. Die Regelungen zur Sanktionierung von Verstößen gegen Anzeigepflichten sind mit Art. 38 Art. 1 Satz 2 GG vereinbar. II. Sachverhalt 1. Einführung Am 4. Juli 2007 verkündete der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts seine Entscheidung bezüglich der Offenlegung der Nebeneinkünfte von Abgeordneten. Neun Bundestagsabgeordnete hatten sich im Wege des Organstreitverfahrens an das Bundesverfassungsgericht gewandt, um die neuen Transparenzregelungen überprüfen zu lassen. 2. Hintergrund Im Jahr 2005 wurden die gesetzlichen Grundlagen für die Ausübung des Mandats eines Bundestagsabgeordneten geändert und neu gefasst. Nach 44 a Abs. 1 AbgG sind Nebentätigkeiten zwar grundsätzlich zulässig, die Ausübung eines Mandats steht jedoch im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Bundestagsabgeordneten (sog. Mittelpunktregelung). 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG verpflichtet die Bundestagsabgeordneten, Nebeneintätigkeiten sowie die daraus erzielten Einkünfte nach der Maßgabe von - auf der Grundlage von 44 b AbgG vom Präsidenten des Bundestages erlassenen - Verhaltensregeln anzuzeigen und zu veröffentlichen. Soweit Abgeordnete ihrer Anzeigepflicht nicht nachkommen, kann das Präsidium ein Ordnungsgeld bis zur Höhe der Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung festsetzen ( 44 a Abs. 4 Satz 2 AbgG). Die auf der Grundlage des 44 b AbgG erlassenen Verhaltensregeln sind Bestandteil der Geschäftsordnung des Bundestages ( 18 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) und treffen detaillierte Regelungen in Bezug auf die den Abgeordneten obliegenden Anzeigepflichten und die

2 - 2 - Veröffentlichung der dabei erfolgten Angaben; sie regeln insbesondere, auf welche Nebentätigkeiten sich Anzeigepflichten und Veröffentlichung beziehen. Weiterhin wird darin das sog. Stufenmodell eingeführt, das vorsieht, dass einmalige oder regelmäßige Einkünfte abhängig von der Höhe den Stufen 1 bis 3 zugeordnet werden und dass die jeweilige Stufe veröffentlicht wird. Auf der Grundlage von 1 Abs. 4 der Verhaltensregeln sind vom Präsidenten des Bundestages Ausführungsbestimmungen erlassen worden. Mit Schreiben vom 9. Januar 2006 wurden die Bundestagsabgeordneten vom Präsidenten des Bundestages aufgefordert, ihre Angaben unter Verwendung eines beigefügten Fragebogens bis spätestens zum 30. März 2006 vollständig darzulegen. Die Veröffentlichung der Angaben wurde bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgesetzt. III. Argumentation der Antragsteller Die Antragsteller haben geltend gemacht, die neuen Regelungen des Abgeordnetengesetzes bzw. der Verhaltensregeln verletzten sie in ihren ihnen als Abgeordneten durch das Grundgesetz gewährleisteten Rechten, insbesondere in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. 1. Argumentation bezüglich der Mittelpunktregelung Die Mittelpunktregelung greife in die Rechtsstellung des Abgeordneten ein, die stark auf Freiheitsaspekten beruhe. Folge der Mittelpunktregelung sei eine Entwicklung hin zu einem beamtenähnlichen Quasi-Dienstverhältnis des Abgeordneten, das erheblich von dem von der Verfassung vorausgesetzten liberal-freiheitlichen Abgeordnetenbild abweiche. 2. Argumentation bezüglich der Transparenzregelungen Durch die Veröffentlichungspflicht werde die Funktionsfähigkeit des Bundestags beeinträchtigt. Die vorgesehene Offenlegung sämtlicher Einkünfte habe Auswirkungen auf die Bereitschaft von Menschen unterschiedlicher Berufsgruppen, sich um ein Mandat im Bundestag zu bewerben. Durch die Anzeige- und Veröffentlichungspflichten werde die Übernahme und Ausübung des Abgeordnetenmandats erschwert. Es müsse Abgeordneten auch während der Ausübung eines Bundestagsmandats möglich sein, einer beruflichen Tätigkeit nachzugehen, um nach Beendigung ihres Mandats ohne Probleme in ihren eigentlichen Beruf zurückkehren zu können. Nur so könne gewährleistet werden, dass im Deutschen Bundestag ein Querschnitt aller Berufe vertreten sei. Auch die Veröffentlichungsvorgabe für Einkünfte nach dem Stufenmodell greife ohne Rechtfertigung in die Freiheit des Mandats ein. Aus der Verfassung lasse sich nicht ableiten, dass das Mandat die Hauptbeschäftigung des Abgeordneten darstellen solle. Diese gebiete nur die Unabhängigkeit des Abgeordneten. Im Übrigen sei das Stufenmodell auch nicht geeignet, den mit ihm angestrebten Zweck zu erreichen. Hinweise auf eine für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfung könnten sich jedenfalls insoweit von vornherein nicht ergeben, als es um Einkünfte aus einer neben dem Mandat fortgeführten früheren Berufstätigkeit gehe. Die Beurteilung der Frage, ob der Abgeordnete seine Pflichten aus dem Mandat gewissenhaft erfülle, erfolge allein durch die für die Kandidatenaufstellung zuständigen Gremien und die Wähler. Auch die Höhe der Bezüge lasse keine Rückschlüsse auf eine ordnungsgemäße Ausübung des Abgeordnetenmandats zu. Zudem könne es, weil sich das Stufenmodell nur auf die Brutto-Zuflüsse beziehe, zu Fehlvorstellungen der Bürger kommen, die die Abgeordneten dann wegen der Höhe der Bezüge einem Rechtfertigungsdruck aussetzten. Die Veröffentlichung ihrer Angaben zwinge die Betroffenen, sich zwischen dem Mandat und der Fortsetzung der bisher ausgeübten Berufstätigkeit zu entscheiden.

3 - 3 - IV. Entscheidung des Gerichts Das Bundesverfassungsgericht hat die Anträge der Antragsteller zurückgewiesen. Die Anträge sind, soweit sie die Mittelpunktregelung betreffen, nach im Ergebnis übereinstimmender Ansicht des erkennenden Senats unbegründet. Soweit sich die Antragsteller gegen die die Anzeigepflichten und die Veröffentlichung von Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat sowie die Sanktionierung von Verstößen wenden, sind die Anträge nach der Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolf und Gerhardt unbegründet. Nach Ansicht der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau müssten diese Anträge Erfolg haben. Da gemäß 15 Abs. 4 Satz 3 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht bei Stimmengleichheit ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden kann, hatten auch diese Anträge keinen Erfolg. Angesichts dieser Mehrheitsverhältnisse werden im Folgenden die von einander abweichenden Auffassungen dargestellt. V. Wesentliche Entscheidungsgründe 1. Mittelpunktregelung ( 44 a Abs. 1 AbgG) Nach Ansicht der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolf und Gerhardt ist die Mittelpunktregelung nicht zu beanstanden, da sie nur eine schon im Grundgesetz angelegte Pflicht der Abgeordneten zutreffend nachzeichnet. Demgegenüber halten die Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau die Mittelpunktregelung nur nach einer verfassungskonformen Auslegung für mit dem Grundgesetz vereinbar. a) Argumentation der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolf und Gerhardt Art. 38 Abs. 1 GG, Grundlage des freien Mandats, gewährt nicht nur Rechte, sondern verpflichtet den einzelnen Abgeordneten, in einer Art und Weise an den parlamentarischen Aufgaben teilzunehmen, dass deren Erfüllung sichergestellt ist. Nur der Umstand, dass die Abgeordneten bei pflichtgemäßer Wahrnehmung ihres Mandats auch zeitlich in einem Umfang in Anspruch genommen sind, der es in der Regel unmöglich macht, den Lebensunterhalt auf andere Weise zu bestreiten, rechtfertigt es, ihnen einen vollen Lebensunterhalt aus Steuermitteln zu finanzieren. Zwar entscheidet der Abgeordnete in freier Eigenverantwortlichkeit über die Form der Wahrnehmung seines Mandats. Gleichwohl gilt für ihn das Gebot, dass die parlamentarische Demokratie mehr als eine ehrenamtliche Nebentätigkeit, nämlich den "ganzen Menschen" verlangt. Aus diesem Grund ist eine vollständige Berufsausübung nur in den seltensten Fällen möglich. Die durch den Abgeordnetenstatus gewährleistete Freiheit bedeutet nicht, dass die Parlamentarier vollkommen von Pflichten befreit sind, sondern gewährt ihnen nur die Freiheit, diese Pflichten inhaltlich gemäß ihrer eigenen Entscheidung wahrzunehmen. Der Sicht der Antragsteller, ein Abgeordneter könne seine mandatsexternen Tätigkeiten frei gestalten und so wahrnehmen, dass ihm durch die erzielten Einkünfte eine Sicherstellung seiner Unabhängigkeit von Partei und Fraktion ermöglicht werde, liegt ein Leitbild zugrunde, das nicht dem der Verfassung entspricht. Das Grundgesetz geht, wie sich bereits der Regelung des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG entnehmen lässt, davon aus, dass die Unabhängigkeit der Abgeordneten durch die ihnen zustehende Entschädigung ausreichend gesichert ist. Vor allem aber zielt die Verfassungsnorm des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, indem sie den Abgeordneten zum Vertreter des ganzen Volkes bestimmt und ihn in dieser Eigenschaft für weisungsfrei und nur seinem Gewissen unterworfen erklärt, auf die Unabhängigkeit von Interessengruppen ab. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Wahrung der Unabhängigkeit gegenüber solchen Gruppen, die ihre Sonderinteressen durchzusetzen versuchen, indem sie den Abgeordneten finanzielle Anreize in Aussicht stellen. Die Wah-

4 - 4 - rung der Unabhängigkeit der Abgeordneten in dieser Hinsicht hat besonders hohes Gewicht; denn anders als bei dem Einfluss der politischen Parteien und Fraktionen im Prozess der politischen Willensbildung geht es hier um Einwirkungen, die nicht durch die Entscheidungen der Wähler vermittelt sind. Dem von den Antragstellern angenommene Idealtypus eines Abgeordneten kommt auch nicht im Hinblick auf das passive Wahlrecht oder auf ein Gebot repräsentativer Zusammensetzung des Deutschen Bundestages Verfassungsrang zu. Namentlich Art. 48 GG gebietet nicht, das Abgeordnetenmandat von allen Verpflichtungen freizuhalten, die in tatsächlicher Hinsicht Angehörige verschiedener Berufsgruppen unterschiedlich belasten können. Auch bezweckt diese Vorschrift nicht die Gewährleistung eines repräsentativen Querschnitts aller Berufe im Parlament. b) Argumentation der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau Die Mittelpunktregelung ist nur in verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar. Das Abgeordnetengesetz konkretisiert den verfassungsrechtlichen Grundsatz des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG), dessen Vorgaben den Gesetzgeber begrenzen. Der Abgeordnete repräsentiert gemeinsam mit der Gesamtheit der anderen Mitglieder des Parlaments das Volk. Dieser Repräsentationsgedanke bedingt eine besondere Verwurzelung des Abgeordneten in der gesellschaftlichen und beruflichen Sphäre. Hierzu zählt auch die Freiheit zur Ausübung einer unbeschränkten beruflichen Tätigkeit während des Mandats. Diese Möglichkeit trägt dazu bei, die Unabhängigkeit eines Abgeordneten zu gewährleisten und so die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern. Erst hierdurch kann der Abgeordnete sein Mandat allein nach seinem Gewissen ausüben, ohne im Hinblick auf die Chancen seiner Wiederwahl und einer damit verbundene Sicherung seines Einkommens übermäßig Rücksicht auf etwaige Erwartungen seiner Partei, sonstiger Interessengruppen oder der Medien nehmen zu müssen. Eine nähere Bestimmung zu der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Stellung eines Bundestagsabgeordneten enthält Art. 48 GG, nach dessen Abs. 2 niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben. Dieses Behinderungsverbot zielt darauf ab, den Abgeordneten im Rahmen des Möglichen die Chance zu geben, Mandat und Beruf miteinander zu verbinden. Das Nebeneinander von Abgeordnetentätigkeit und Beruf wird von der Verfassung also gerade vorausgesetzt. Zwar verlangt es die Freiheit des Mandats, mit ihr verantwortlich umzugehen. Mit dieser Freiheit wäre aber unvereinbar, die getroffene Mittelpunktregelung dahin auszulegen, dass der Abgeordnete eine gewisse Arbeitszeit schuldet. Die angestrebte Freiheit der Abgeordneten kann nur sichergestellt werden, wenn die Öffentlichkeit ein Mindestmaß an Vertrauen dahingehend aufbringt, dass die Mehrzahl der Parlamentarier mit Umsicht und verantwortungsvoll mit ihrer Freiheit umgehen. Daher ist die Mittelpunktregelung des 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG in verfassungskonformer Auslegung nicht als Grundlage für eine Kontrolle für eine wie auch immer geartete "ordnungsgemäße" Mandatswahrnehmung und für eine zeitliche Beschränkung von Nebentätigkeiten zu verstehen. Vielmehr greift diese Vorschrift lediglich die - begründete, aber politische - Erwartung auf, die für den Abgeordneten als Teil des Repräsentationsorgans Bundestag von Seiten der zu repräsentierenden Bürger besteht: Nämlich das Mandat in Freiheit, aber auch in einer seiner Stellung entsprechenden Verantwortung für das Gemeinwesen auszuüben.

5 Transparenzregelungen, Sanktionen ( 44 a Abs. 4 Sätze 1 und 2 AbgG und Verhaltensregeln) Die im Hinblick auf die Anzeigepflicht und eine Veröffentlichung der dabei gewonnenen Angaben sowie die Sanktionierung von Verstößen gegen die Anzeigepflicht gestellten Anträge sind nach der die Entscheidung tragenden Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolf und Gerhardt unbegründet. Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau müssten diese Anträge Erfolg haben. a) Argumentation der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolf und Gerhardt Mit den angegriffenen Transparenzregelungen sollen berufliche und sonstige Verpflichtungen des Abgeordneten neben seinem Mandat und daraus zu erzielende Einkünfte den Bürgern sichtbar gemacht werden. Sie sollen sich mit Hilfe von Informationen über mögliche Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten ein besseres Urteil über die Mandatswahrnehmung durch den Abgeordneten und in Bezug auf seine Unabhängigkeit bilden können. Eine diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, das Volk als ganzes unabhängig von verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten zu vertreten. Damit gewährleisten die Transparenzregeln das Vertrauen der Bürger in die Abgeordneten und in die parlamentarische Demokratie. Demgegenüber ist das Interesse der Abgeordneten an einer Geheimhaltung ihrer Nebentätigkeiten grundsätzlich nachrangig. Offener Zugang zu den Informationen über Nebeneinkünfte ist eine wesentliche Voraussetzung für eine demokratische Willensbildung und dafür, dass der Abgeordnete sein Mandat glaubwürdig wahrnehmen kann. Auch für die anderen Abgeordneten ist die Kenntnis, ob bei einem Kollegen möglicherweise Interessensverbindungen bestehen, von besonderer Bedeutung, da diese bei der Beurteilung von Argumenten, die in einem Meinungsaustausch angeführt wurden, von Bedeutung sein können. Ausgehend hiervon sind die den Mitgliedern des Bundestages auferlegten Anzeigepflichten nicht zu beanstanden. Eine generelle Anzeigepflicht für alle Tätigkeiten und Einkünfte außerhalb des Bundestagsmandats, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenkonflikte hinweisen können, begegnet verfassungsrechtlich keinen Bedenken. Eine Konfliktlage im Einzelfall ist nicht erforderlich; ausreichend ist vielmehr die abstrakte Gefahr einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit des Mandats. Bei der Einschätzung, welche Arten von Nebentätigkeiten und -einkünften der Anzeigepflicht und einer Veröffentlichung unterliegen, verfügt der Bundestag über einen weiten Spielraum. Die Befürchtungen der Antragsteller, die Bürger könnten durch eine Angabe der anzuzeigenden Zuflüsse irregeleitet werden, weil unter Einkünften allgemein Nettoeinkünfte verstanden würden, und die betroffenen Abgeordneten würden wegen der Höhe ihrer vermeintlichen (Netto-)Einkommen einem unzumutbaren Rechtfertigungsdruck ausgesetzt, sind nicht geeignet, die Zulässigkeit der angegriffenen Regelungen in Frage zu stellen. Ungeachtet dessen, dass etwaigen Missverständnissen durch entsprechende Angaben entgegengetreten werden kann, sind die Unterstellungen, die Bürger seien zu einer Unterscheidung zwischen Brutto- und Netto-Bezügen nicht in der Lage und etwaige Fehleinschätzungen könnten nicht im Wege öffentlicher Diskussion ausgeräumt werden, unrealistisch und einer Demokratie nicht angemessen. Die Veröffentlichung der in Rede stehenden Angaben findet ihre grundsätzliche Rechtfertigung darin, dass die Beurteilung über die Mandatsausübung des Abgeordneten den Wählern zukommt und ihnen die dafür erforderlichen Informationen zur Verfügung stehen sollen. Die Angabe mandatserheblicher Tätigkeiten allein gegenüber dem Präsidenten, dem Präsidium, dem Ältestenrat oder einem besonderen Gremium des Deutschen Bundestages würde dem demokratischen Grundanliegen weit weniger entsprechen.

6 - 6 - Auch der Einwand, das Stufenmodell sei infolge der damit verbundenen Pauschalierung nicht geeignet, Transparenz herzustellen, sondern würde diese vielmehr vereiteln, ist nicht zutreffend. Die pauschalierte Angabe der Stufe der jeweiligen Einkünfte ist, insbesondere in Verbindung mit der Veröffentlichung der Angaben über die Art der Tätigkeit einschließlich des Vertragspartners, des Unternehmens bzw. der Organisation, ein taugliches Mittel, um auf mögliche Interessenkollisionen und deren Umfang hinzuweisen. Irreführungen zu Lasten der Parlamentarier sind hierdurch nicht zu befürchten. Die für den Fall eines Verstoßes gegen die Anzeigepflichten vorgesehenen Sanktionsmöglichkeiten sind ebenfalls mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Pflichten dieser Art müssen im Bedarfsfall - ggf. auch mittels Sanktionen - durchgesetzt werden können. Die Funktionsfähigkeit des Parlaments würde beeinträchtigt und das Prinzip der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten verletzt, wenn die Transparenzregeln gegenüber Parlamentariern, die die Anforderungen nicht freiwillig erfüllen, nicht durchgesetzt werden könnten. Zudem würde der Bundestag einen Ansehens- und Vertrauensverlust in der Öffentlichkeit erleiden, wenn es ihm nicht gelänge, seine eigenen Regeln umzusetzen. b) Argumentation der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau Die Freiheit des Mandats steht zwar einer angemessen ausgestalteten Pflicht der Abgeordneten zur Mitteilung von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und hieraus erzielten finanziellen Zuflüssen nicht von vornherein entgegen. Soweit die Bundestagsabgeordneten aber gemäß 44 a Abs. 4 Satz 1 i. V. m. 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG i. V. m. den Verhaltensregeln verpflichtet sind, ihre Einnahmen in weitem Umfang und ohne rechtsstaatliche Sicherung der Öffentlichkeit preiszugeben, ist das mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar. Durch einen während des Mandats ausgeübten Beruf wird die politische Unabhängigkeit des Abgeordneten gewährleistet. Aus diesem Grund ist die von Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit auch bei der Ausübung des freien Mandats zu berücksichtigen. Eingriffe in die Berufsfreiheit der Abgeordneten schmälern zugleich ihre Unabhängigkeit und sind regelmäßig nur gerechtfertigt, wenn sie gerade das Ziel verfolgen, verbotene Abhängigkeiten von Interessengruppen zu verhindern oder aufzuzeigen. Bei der Beurteilung der Eingriffsintensität muss berücksichtigt werden, dass die Offenlegung der Bruttoeinkünfte zu einer publizistischen Prangerwirkung führen kann. Da die Informationen über die erzielten Einnahmen mit keinen weitergehenden Erläuterungen und Ergänzungen versehen sind, besteht die Gefahr von diesbezüglichen Fehleinschätzungen, die den Abgeordneten unter erheblichen und ungerechtfertigten öffentlichen Druck setzen. Grundsätzlich kann ein Eingriff in die Freiheit des Mandats damit gerechtfertigt werden, dass damit die Funktionsfähigkeit des Bundestages durch die unabhängige Mandatsausübung der Abgeordneten oder seine Integrität und politische Vertrauenswürdigkeit sichergestellt werden soll. Hierfür ist jedoch ein verfassungsgemäßer Ausgleich zwischen diesen Zielsetzungen einerseits und der um die grundrechtlichen Aspekte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art 1 Abs. 1 GG verstärkten Freiheit des Mandats andererseits erforderlich. An einem derartigen Ausgleich fehlt es hier. Mit den genannten Garantien ist es unvereinbar, wenn mit den angegriffenen Transparenzregelungen die durch kein rechtsstaatliches, den Status und die Grundrechte des Abgeordneten schonendes Verfahren geprüfte Veröffentlichung von wirtschaftlichen "Rohdaten" von Abgeordneten verlangt wird. Der Abgeordnete muss derzeit alle Vermögenswerte in Geld oder Geldeswert anzeigen, unabhängig davon, ob es sich um Einkommen, Aufwandsentschädigung, durchlaufende Posten oder sonstige Vermögenszuwächse handelt. Berufsbedingter Aufwand ist ebenso wenig zu berücksichtigen, wie Steuern, Abgaben oder sonstige Kosten. Dieser Einkünftebegriff gilt für alle beruflichen Tätigkeiten, sei es als Angestellter, als Parteifunktionär als ehrenamtlich Tätiger als Freiberufler oder als Selbstständiger. Der von den Verhaltensregeln und Ausführungsbestimmungen definierte Einkommensbegriff entspricht also weder dem allgemeinen Verständnis von Einkünften noch dem in der Rechtsordnung ganz überwiegend verwendeten Einkünftebegriff. Schon aus diesem Grund ist er geeignet, zu gravierenden Fehleinschätzungen insbesondere bei der Veröffentlichung der Angaben des Abgeordneten beizutragen, was für den Abgeordneten zu einem permanenten Rechtfertigungsdruck führen

7 - 7 - kann. Auch die Verpflichtung jede einzelne Vertragsbeziehung und jeden einzelnen Vertragspartner aus einer laufenden beruflichen Tätigkeit mitzuteilen ist durch das Interesse des Bürgers an der Wahrung der Unabhängigkeit der Abgeordneten auch mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht gerechtfertigt. Derart weit reichende Offenlegungspflichten führen dazu, dass die gesamte berufliche Tätigkeit eines Abgeordneten in allen Einzelheiten mitzuteilen ist. Ebenso wenig wie sich der Abgeordnete gegen Transparenzanforderungen unter Berufung auf den Schutz seiner persönlichen Rechtssphäre umfassend wehren kann, steht es dem Gesetzgeber zu Gebote, unter Berufung auf Transparenzziele dieses Schutzanliegen des Abgeordneten gänzlich zu negieren. Das bedeutet, dass eine Offenlegung nur dann gerechtfertigt ist, wenn Gegenstand der Offenlegung Informationen sind, die auch tatsächlich geeignet sind, auf die Gefahr von Interessenverknüpfungen und Abhängigkeiten des Abgeordneten hinzuweisen. Es kann nicht Aufgabe der Öffentlichkeit sein, aus hierfür umfassend zur Verfügung zu stellenden "Rohdaten" zu ermitteln, ob eine derartige Gefahr gegeben ist. Die Regelungen zur Sanktionierung von Verstößen gegen die Anzeigepflichten sind ebenfalls nicht verfassungsgemäß, weil die ihnen zugrunde liegenden Anzeigepflichten nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

8 - 8 - Anlagen Grundgesetz Art. 1 Abs. 1 (1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. Art. 2 Abs. 1 (1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. Art. 12 Abs. 1 (1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Art. 38 Abs. 1 (1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Art. 48 (1) Wer sich um einen Sitz im Bundestage bewirbt, hat Anspruch auf den zur Vorbereitung seiner Wahl erforderlichen Urlaub. (2) Niemand darf gehindert werden, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben. Eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde ist unzulässig. (3) Die Abgeordneten haben Anspruch auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung. Sie haben das Recht der freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) 44 a (1) Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages. Unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig. (2) Für die Ausübung des Mandats darf ein Mitglied des Bundestages keine anderen als die gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile annehmen. Unzulässig ist insbesondere die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen, die nur deshalb gewährt werden, weil dafür die Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden im Bundestag erwartet wird. Unzulässig ist ferner die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen, wenn diese Leistung ohne angemessene Gegenleistung des Mitglieds des Bundestages gewährt wird. Die Entgegennahme von Spenden bleibt unberührt. (3) Nach Absatz 2 unzulässige Zuwendungen oder Vermögensvorteile oder ihr Gegenwert sind dem Haushalt des Bundes zuzuführen. Der Präsident macht den Anspruch durch Verwaltungsakt geltend, soweit der Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils nicht länger als drei Jahre zurückliegt. Der Anspruch wird durch einen Verlust der Mitgliedschaft im Bundestag nicht berührt. Das Nähere bestimmen die Verhaltensregeln nach 44b.

9 - 9 - (4) Tätigkeiten vor Übernahme des Mandats sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können, sind nach Maßgabe der Verhaltensregeln ( 44b) anzuzeigen und zu veröffentlichen. Werden anzeigepflichtige Tätigkeiten oder Einkünfte nicht angezeigt, kann das Präsidium ein Ordnungsgeld bis zur Höhe der Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung festsetzen. Der Präsident macht das Ordnungsgeld durch Verwaltungsakt geltend. 31 bleibt unberührt. Das Nähere bestimmen die Verhaltensregeln nach 44b. 44 b Der Bundestag gibt sich Verhaltensregeln, die insbesondere Bestimmungen enthalten müssen über 1. die Fälle einer Pflicht zur Anzeige von Tätigkeiten vor der Mitgliedschaft im Bundestag sowie von Tätigkeiten neben dem Mandat; 2. die Fälle einer Pflicht zur Anzeige der Art und Höhe der Einkünfte neben dem Mandat oberhalb festgelegter Mindestbeträge; 3. die Pflicht zur Rechnungsführung und zur Anzeige von Spenden oberhalb festgelegter Mindestbeträge sowie Annahmeverbote und Ablieferungspflichten in den in den Verhaltensregeln näher bestimmten Fällen; 4. die Veröffentlichung von Angaben im Amtlichen Handbuch und im Internet; 5. das Verfahren sowie die Befugnisse und Pflichten des Präsidiums und des Präsidenten bei Entscheidungen nach 44a Abs. 3 und 4. Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages 18 Verhaltensregeln Die vom Bundestag gemäß 44b des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) zu beschließenden Verhaltensregeln sind Bestandteil dieser Geschäftsordnung (Anlage 1). Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (Anlage 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) 1 Anzeigepflicht (1) Ein Mitglied des Bundestages ist verpflichtet, dem Präsidenten aus der Zeit vor seiner Mitgliedschaft im Bundestag schriftlich anzuzeigen 1. die zuletzt ausgeübte Berufstätigkeit; 2. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes, Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines sonstigen Gremiums einer Gesellschaft oder eines in einer anderen Rechtsform betriebenen Unternehmens; 3. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes, Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines sonstigen Gremiums einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts. 4. (weggefallen) (2) Ein Mitglied des Bundestages ist zusätzlich verpflichtet, dem Präsidenten schriftlich die folgenden Tätigkeiten und Verträge, die während der Mitgliedschaft im Bundestag ausgeübt oder aufgenommen werden bzw. wirksam sind, anzuzeigen: 1. entgeltliche Tätigkeiten neben dem Mandat, die selbstständig oder im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses ausgeübt werden. Darunter fallen z. B. die Fortsetzung einer vor der Mitgliedschaft ausgeübten Berufstätigkeit sowie Beratungs-, Vertretungs-, Gutachter-, publizistische und Vortragstätigkeiten. Die Anzeigepflicht

10 für die Erstattung von Gutachten, für publizistische und Vortragstätigkeiten entfällt, wenn die Höhe der jeweils vereinbarten Einkünfte den Betrag von Euro im Monat oder von Euro im Jahr nicht übersteigt; 2. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes, Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder sonstigen Gremiums einer Gesellschaft oder eines in einer anderen Rechtsform betriebenen Unternehmens; 3. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes, Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines sonstigen Gremiums einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts; 4. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes oder eines sonstigen leitenden oder beratenden Gremiums eines Vereins, Verbandes oder einer ähnlichen Organisation sowie einer Stiftung mit nicht ausschließlich lokaler Bedeutung; 5. das Bestehen bzw. der Abschluss von Vereinbarungen, wonach dem Mitglied des Bundestages während oder nach Beendigung der Mitgliedschaft bestimmte Tätigkeiten übertragen oder Vermögensvorteile zugewendet werden sollen; 6. Beteiligungen an Kapital- oder Personengesellschaften, wenn dadurch ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird. Die Grenzen der Anzeigepflicht legt der Präsident in den gemäß Absatz 4 zu erlassenden Ausführungsbestimmungen fest. (3) Bei einer Tätigkeit und einem Vertrag, die gemäß Absatz 2 Nr. 1 bis 5 anzeigepflichtig sind, ist auch die Höhe der jeweiligen Einkünfte anzugeben, wenn diese im Monat den Betrag von Euro oder im Jahr den Betrag von Euro übersteigen. Zu Grunde zu legen sind hierbei die für eine Tätigkeit zu zahlenden Bruttobeträge unter Einschluss von Entschädigungs-, Ausgleichs- und Sachleistungen. (4) Der Präsident erlässt Ausführungsbestimmungen über Inhalt und Umfang der Anzeigepflicht, nachdem er dem Präsidium und den Fraktionsvorsitzenden Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. (5) Die Anzeigepflicht umfasst nicht die Mitteilung von Tatsachen über Dritte, für die der Abgeordnete gesetzliche Zeugnisverweigerungsrechte oder Verschwiegenheitspflichten geltend machen kann. Der Präsident kann in diesen Fällen in den Ausführungsbestimmungen festlegen, dass die Anzeigepflicht so zu erfüllen ist, dass die in Satz 1 genannten Rechte nicht verletzt werden. Hierzu kann er insbesondere vorsehen, dass statt der Angaben zum Auftraggeber eine Branchenbezeichnung anzugeben ist. (6) Anzeigen nach den Verhaltensregeln sind innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Erwerb der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag sowie nach Eintritt von Änderungen oder Ergänzungen während der Wahlperiode dem Präsidenten einzureichen. 3 Veröffentlichung Die Angaben gemäß 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 bis 6 werden im Amtlichen Handbuch und auf den Internetseiten des Deutschen Bundestages veröffentlicht. Die Angaben gemäß 1 Abs. 3 über Einkünfte werden in der Form veröffentlicht, dass bezogen auf jeden einzelnen veröffentlichten Sachverhalt jeweils eine von drei Einkommensstufen ausgewiesen wird. Die Stufe 1 erfasst einmalige oder regelmäßige monatliche Einkünfte einer Größenordnung von bis Euro, die Stufe 2 Einkünfte bis Euro und die Stufe 3 Einkünfte über Euro. Regelmäßige monatliche Einkünfte werden als solche gekennzeichnet. Werden innerhalb eines Kalenderjahres unregelmäßige Einkünfte zu einer Tätigkeit angezeigt, wird die Jahressumme gebildet und die Einkommensstufe mit der Jahreszahl veröffentlicht. 8 Verfahren (1) Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass ein Mitglied des Bundestages seine Pflichten nach den Verhaltensregeln verletzt hat, holt der Präsident zunächst dessen Stellungnahme ein und leitet eine Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ein. Er kann von dem

11 betroffenen Mitglied ergänzende Auskünfte zur Erläuterung und Aufklärung des Sachverhalts verlangen und den Vorsitzenden der Fraktion, der dieses Mitglied angehört, um Stellungnahme bitten. (2) Ergibt sich nach der Überzeugung des Präsidenten, dass ein minder schwerer Fall bzw. leichte Fahrlässigkeit vorliegt (z. B. Überschreitung von Anzeigefristen), wird das betreffende Mitglied ermahnt. Ansonsten teilt der Präsident das Ergebnis der Überprüfung dem Präsidium und den Vorsitzenden der Fraktionen mit. Das Präsidium stellt nach Anhörung des betroffenen Mitglieds fest, ob ein Verstoß gegen die Verhaltensregeln vorliegt. Die Feststellung des Präsidiums, dass ein Mitglied des Bundestages seine Pflichten nach den Verhaltensregeln verletzt hat, wird unbeschadet weiterer Sanktionen nach 44a des Abgeordnetengesetzes als Drucksache veröffentlicht. Die Feststellung, dass eine Verletzung nicht vorliegt, wird auf Wunsch des Mitglieds des Bundestages veröffentlicht. (3) Bestehen Anhaltspunkte für eine Pflichtverletzung gegen ein Mitglied des Präsidiums oder gegen einen Fraktionsvorsitzenden, nimmt das betroffene Mitglied des Bundestages an Sitzungen im Rahmen dieses Verfahrens nicht teil. Anstelle eines betroffenen Fraktionsvorsitzenden wird sein Stellvertreter gemäß Absatz 1 angehört und gemäß Absatz 2 unterrichtet. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass der Präsident seine Pflichten nach den Verhaltensregeln verletzt hat, hat sein Stellvertreter nach den Vorschriften der Absätze 1 und 2 zu verfahren. (4) Das Präsidium kann gegen das Mitglied des Bundestages, das seine Anzeigepflicht verletzt hat, nach erneuter Anhörung ein Ordnungsgeld festsetzen. Die Höhe des Ordnungsgeldes bemisst sich nach der Schwere des Einzelfalles und nach dem Grad des Verschuldens. Es kann bis zur Höhe der Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung festgesetzt werden. Der Präsident führt die Festsetzung aus. Auf Wunsch des betreffenden Mitglieds kann eine Ratenzahlung vereinbart werden. 31 Satz 3 und 4 des Abgeordnetengesetzes gilt entsprechend. (5) In Fällen des 44a Abs. 3 des Abgeordnetengesetzes leitet der Präsident nach Anhörung des betroffenen Mitglieds eine Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ein. Dabei ist bei der Prüfung auf Vorliegen einer angemessenen Gegenleistung im Sinne des 44a Abs. 2 Satz 3 des Abgeordnetengesetzes auf die Verkehrsüblichkeit abzustellen; hilfsweise ist entscheidend, ob Leistung und Gegenleistung offensichtlich außer Verhältnis stehen. Maßnahmen nach diesem Absatz setzen voraus, dass der Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils nicht länger als drei Jahre zurückliegt. Der Präsident kann von dem Mitglied ergänzende Auskünfte zur Erläuterung und Aufklärung des Sachverhalts verlangen und den Vorsitzenden der Fraktion, der dieses Mitglied angehört, um Stellungnahme bitten. Ergibt sich nach der Überzeugung des Präsidenten, dass eine unzulässige Zuwendung nach 44a Abs. 2 des Abgeordnetengesetzes vorliegt, teilt er das Ergebnis der Überprüfung dem Präsidium und den Vorsitzenden der Fraktionen mit. Das Präsidium stellt nach Anhörung des betroffenen Mitglieds fest, ob ein Verstoß gegen 44a Abs. 2 des Abgeordnetengesetzes vorliegt. Der Präsident macht den Anspruch gemäß 44a Abs. 3 des Abgeordnetengesetzes im Wege eines Verwaltungsaktes geltend. Die Feststellung, dass ein Mitglied des Bundestages seine Pflichten nach dem Abgeordnetengesetz verletzt hat, wird unbeschadet weiterer Sanktionen nach 44a des Abgeordnetengesetzes als Drucksache veröffentlicht. Die Feststellung, dass eine Verletzung nicht vorliegt, wird auf Wunsch des Mitglieds des Bundestages veröffentlicht. Absatz 3 gilt entsprechend. Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages 1. ( ) 2. Bei der Anzeige der vor der Mitgliedschaft ausgeübten Berufstätigkeit gemäß 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verhaltensregeln sind bei unselbstständigen Tätigkeiten Angaben

12 über den Arbeitgeber (Name und Sitz) sowie über die Art der Tätigkeit zu machen, bei selbstständigen Tätigkeiten als Gewerbetreibender sind die Art des Gewerbes sowie Name und Sitz der Firma, bei freien Berufen und sonstigen selbstständigen Berufen die genaue Bezeichnung des Berufs sowie Ort oder Sitz der Berufsausübung mitzuteilen. 3. Bei einer Anzeige vor der Mitgliedschaft ausgeübter Tätigkeiten gemäß 1 Abs. 1 Nr. 2 und 3 sowie während der Mitgliedschaft ausgeübter Tätigkeiten gemäß 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 der Verhaltensregeln sind die Art der Tätigkeit sowie Name und Sitz des Vertragspartners, des Unternehmens oder der Organisation mitzuteilen. Vertragspartner von Freiberuflern und Selbstständigen sind nur anzuzeigen, soweit die Brutto-Einkünfte aus einer oder mehreren Vertragsbeziehungen mit diesem Vertragspartner die in 1 Abs. 3 Satz 1 der Verhaltensregeln genannten Beträge übersteigen. Als Brutto-Einkünfte im Sinne von 1 Abs. 3 Satz 2 der Verhaltensregeln gelten die Zuflüsse an Geld- und Sachleistungen. 4. Ist ein Mitglied des Bundestages nur auf Grund seiner Gesellschaftereigenschaft Vertragspartner geworden und der Vertrag ohne seine Mitwirkung zu Stande gekommen und wird die danach geschuldete Tätigkeit nicht auch von ihm persönlich ausgeübt, besteht in Bezug auf dieses Vertragsverhältnis keine Anzeigepflicht. 5. ( ) Die Verwaltung eigenen Vermögens ist keine Berufstätigkeit oder entgeltliche Tätigkeit im Sinne der Verhaltensregeln. Parlamentarische Funktionen sind nicht anzeigepflichtig. 6. Bei der Anzeige von Vereinbarungen über die Übertragung einer bestimmten Tätigkeit bzw. über die Zuwendung eines Vermögensvorteils gemäß 1 Abs. 2 Nr. 5 der Verhaltensregeln ist der wesentliche Inhalt der Vereinbarung mitzuteilen. 7. Anzeigepflichtig gemäß 1 Abs. 2 Nr. 6 der Verhaltensregeln ist nur die Beteiligung an einer Gesellschaft, deren Zweck darauf gerichtet ist, ein Unternehmen zu betreiben. Ein Unternehmen in diesem Sinne ist eine auf Dauer angelegte organisatorische Einheit, in der mit Gewinnerzielungsabsicht Güter oder Dienstleistungen erstellt werden. Eine Beteiligung an einer solchen Kapital- oder Personengesellschaft ist anzeigepflichtig, wenn dem Mitglied des Bundestages mehr als 25 Prozent der Stimmrechte zustehen. 8. Die Anzeige eines Mitgliedes des Bundestages, das ein gesetzliches Zeugnisverweigerungsrecht bzw. eine gesetzliche oder vertragliche Verschwiegenheitspflicht geltend machen kann, muss nicht die gemäß Nummer 3 dieser Ausführungsbestimmungen erforderlichen Angaben über den Vertragspartner bzw. Auftraggeber enthalten. Es genügen insoweit Angaben über die Art der Tätigkeit in dem einzelnen Vertrags- oder Mandatsverhältnis ( )