Aktuelle Themen. Deutschland: Steuerreform 2000 darf nicht scheitern 1) Themen international Economics 3. April Nr. 159

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1 Themen international Nr. 159 Editor: Andrea Burgtorf Koordinator: Jens-Uwe Wächter Publikationsassistenz: Burgitta Scheurer Internet: Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Fax: DB Research Management Axel Siedenberg Norbert Walter Aktuelle Themen Deutschland: Steuerreform 2000 darf nicht scheitern 1) Wirtschaftspolitisch gesehen geht das Steuersenkungsgesetz eindeutig in die richtige Richtung. Noch wichtiger als die zusätzlichen Impulse für die Konjunktur wiegt der Beitrag, der zu einer langfristigen Sicherung der Wachstums- und Beschäftigungschancen in Deutschland geleistet wird. Dies betrifft nicht zuletzt auch den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen. Die steuersystematischen Einwände gegen die Reform sind nicht auf die leichte Schulter zu nehmen. Allerdings wiegt der befürchtete Lock-In - Effekt, also das Einsperren von Gewinnen im Unternehmen zur Steuervermeidung, gesamtwirtschaftlich nicht so schwer wie oft unterstellt. Gegenüber dem (vorläufigen) Verzicht auf jede Reform ist eine Umsetzung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung außerdem mit Abstand das kleinere Übel. Mit der geplanten Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen wird auch in Deutschland eine stärkere Restrukturierung der Unternehmenslandschaft ermöglicht; Deutschland könnte damit vor einer Welle von Transaktionen im Markt für Unternehmensanteile stehen. Eine Verwässerung des Konzepts würde die Gefahr mit sich bringen, dass ein wesentlicher Teil der psychologischen Signalwirkung der Maßnahme verspielt wird. Der Vorwurf, die Unternehmensteuerreform benachteilige den Mittelstand, ist unzutreffend. Selbst wenn von dem umstrittenen Optionsmodell abgesehen wird, ergibt sich auch für Personenunternehmen eine deutliche steuerliche Entlastung; dies gilt unabhängig von der Unternehmensgröße, also auch für kleine und mittlere Unternehmen. Voll berechtigt ist dagegen die Kritik, dass die geplante Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen bei Kapitalgesellschaften keine Entsprechung im Bereich der Personenunternehmen findet. In diesem Punkt sollte die Unternehmensteuerreform noch ergänzt werden. Mittelfristig sind weitere Reformschritte dringend erforderlich, wenn Deutschland steuerpolitisch den Anschluss nicht verpassen soll. Ein Scheitern des Steuersenkungsgesetzes wäre jedoch eine Katastrophe für den Standort Deutschland und die wirtschaftliche Entwicklung in Euroland. Norbert Walter, Michael Wolgast, Der nachfolgende Text dokumentiert die Stellungnahme von DB Research für die Öffentliche Anhörung im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages am März 2000.

2 Aktuelle Themen 2

3 Aktuelle Themen Am 22. bis 24. März 2000 hat in Berlin die öffentliche Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages zu der von der Bundesregierung initiierten Steuerreform 2000 stattgefunden. Für DB Research haben Prof. Dr. Norbert Walter und Dr. Michael Wolgast als Sachverständige an der Anhörung teilgenommen. Entsprechend der Bitte der Ausschussvorsitzenden hat DB Research wie auch andere Verbände und Sachverständige dem Ausschuss vorab eine schriftliche Stellungnahme zur Verfügung gestellt, die sich auf wesentliche wirtschaftspolitische Fragen in Zusammenhang mit der geplanten Steuerreform bezieht. Im Folgenden dokumentieren wir den Text dieser Stellungnahme. 1. Steuersenkungsgesetz darf nicht scheitern Wirtschaftspolitisch gesehen geht das Steuersenkungsgesetz eindeutig in die richtige Richtung. Mit der Nettoentlastung von Bürgern und Unternehmen und der Senkung der Steuersätze bei Verbreiterung der Bemessungsgrundlage richtet sich der Gesetzentwurf an Zielsetzungen aus, die zur langfristigen Sicherung der Wachstumschancen in Deutschland ohne Alternative sind. Bereits für 2001 rechnet Deutsche Bank Research unmittelbar mit einem zusätzlichen Wachstum von rund 0,5 Prozentpunkten durch die Steuerreform. Hinzu kommen Multiplikator- und Akzeleratorprozesse und positive psychologische Wirkungen. Noch wichtiger als die zusätzlichen Impulse für die Konjunktur wiegt der Beitrag, der durch das Steuersenkungsgesetz zu einer langfristigen Sicherung der Wachstums- und Beschäftigungschancen in Deutschland geleistet wird. Dies betrifft nicht zuletzt auch den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen, der bisher nur spärlich war. Vor allem die Signalwirkung niedriger nominaler Steuersätze und die geplante Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen könnten eine Welle ausländischer Direktinvestitionen in Deutschland auslösen, deren positive Effekte allen wirtschaftlichen Gruppen mittelständischen Zulieferern, Arbeitnehmern, aber (indirekt) auch den sozial Schwachen zugute kämen. Das Steuersenkungsgesetz ist nicht perfekt: Steuersystematische Schwächen und der drängende Bedarf nach weiteren Reformen lassen es nur als einen ersten Schritt in die richtige Richtung erscheinen. Umgekehrt wäre aber ein Scheitern des Steuersenkungsgesetzes eine Katastrophe für den Standort Deutschland und die wirtschaftliche Entwicklung in Euroland. Nicht nur außerhalb Europas (USA, Kanada, Australien), auch in den europäischen Nachbarländern (Großbritannien, Irland, Niederlande, Dänemark, Schweden, Spanien) ernten mehr und mehr Volkswirtschaften die Früchte einer Politik, die auf dem wirtschaftspolitischen Dreiklang von Haushaltskonsolidierung, Steuersenkung und wirtschaftlicher Dynamik beruht. Im internationalen Vergleich ist Deutschland bereits jetzt ein Nachzügler; es wäre verheerend, wenn nunmehr der Anschluss an die Entwicklung in anderen Ländern vollends verpasst würde. Dies gilt um so mehr, als mit dem Einstieg in eine langfristig angelegte Politik der Reduzierung der fiskalischen Belastung sich selbst verstärkende, positive wirtschaftliche Effekte ausgelöst werden: Die wirtschaftliche Dynamik ermöglicht eine weitere Haushaltskonsolidierung und/oder weitere steuerliche Erleichterungen, die wiederum die wirtschaftliche Entwicklung weiter begünstigen ( virtuous circle ). Parlamentarische Beratung der Steuerreform 2000 Zeitplan 18. Februar Erste Lesung im Bundestag 01. März Beratung im Finanzausschuss des Bundesrates 07. März Veröffentlichung der Empfehlungen des Bundesrats- Finanzausschusses 17. März Beschlussfassung durch den Bundesrat (Stellungnahme zu Gesetzesentwurf der Bundesregierung) 22./ Anhörung von Verbänden 23. März und Sachverständigen durch den Finanzausschuss des Bundestages 10. Mai Abschließende Beratung im Bundestags-Finanzausschuss 18. Mai Zweite/Dritte Lesung im Bundestag 25. Mai Beratung im Finanzausschuss des Bundesrates 09. Juni Beschlussfassung durch den Bundesrat (Zustimmung zu dem vom Bundestag verabschiedeten Gesetz) Steuerliche Belastung der Unternehmen im internationalen Vergleich*) Steuersatz in % GB NL DE FR US IT DE DE 98 *) Nominale S teuerbelastung auf nicht ausgeschüttete Gewinne (Stand: 1999)

4 Aktuelle Themen Die Anträge der Opposition gehen davon aus, dass noch die Möglichkeit besteht, anstelle des konkret vorliegenden Entwurfs der Bundesregierung eine anders konzipierte Steuerreform zu verabschieden. Angesichts der notwendigen Vorbereitungszeiten würde dies im günstigsten Fall ein zeitliches Aufschieben der Steuerreform um weitere ein bis zwei Jahre, wenn nicht sogar bis in die nächste Legislaturperiode bedeuten. Die ökonomischen Konsequenzen einer nochmaligen Vertagung des steuerpolitischen Reformprojekts in Deutschland für Konjunktur, Wachstum und Beschäftigung wären dramatisch. Der Entwurf des Steuersenkungsgesetzes sollte daher als Beratungsgrundlage akzeptiert werden, mit dem Ziel, die Reform gegebenenfalls mit einer Reihe von Veränderungen noch vor der Sommerpause von Bundestag und Bundesrat zu verabschieden. 2. Steuersystematische Bedenken zurückstellen Gegen das Steuersenkungsgesetz werden vor allem auch steuersystematische Argumente vorgebracht. Der anspruchsvolle Gedanke eines geschlossenen, in sich konsistenten Systems der Besteuerung entspricht der Grundphilosophie des deutschen Rechtssystems. Demgegenüber stehen in den angelsächsischen Ländern typischerweise pragmatische bzw. ökonomische Argumente im Vordergrund; ein Punktualismus wird dort nicht notwendigerweise als negativ angesehen. Im Rahmen einer ökonomischen Betrachtung hat die Besteuerung neben der Berücksichtigung von Gleichheits- bzw. Gerechtigkeitszielen vor allem effizient zu sein; hierfür darf sie keine zu großen (unerwünschten) Verzerrungen im Verhalten der Wirtschaftssubjekte mit sich bringen. Ein Hauptkritikpunkt an der Reform setzt an der Ungleichbehandlung zwischen thesaurierten und ausgeschütteten Gewinnen bei Kapitalgesellschaften an. Tatsächlich wäre die von der Bundesregierung offenbar intendierte Verzerrung zugunsten einer Kapitalbildung innerhalb der Unternehmen gesamtwirtschaftlich nicht sinnvoll und damit ökonomisch ineffizient 1 : Die Unternehmen verwenden die thesaurierten Mittel nicht zwangsläufig für Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Vielmehr sind auch reine Finanzanlagen denkbar, die z.b. über den Weg eines Finanzintermediärs auch der Finanzierung des privaten Konsums dienen können. Umgekehrt fließen Ausschüttungen typischerweise nicht in den privaten Konsum, sondern stehen in aller Regel über die Anlage am Kapitalmarkt für die Finanzierung von Investitionen zur Verfügung. Allerdings wiegt der von einigen Experten befürchtete Lock-In -Effekt, also das Einsperren von Gewinnen im Unternehmen zur Steuervermeidung, gesamtwirtschaftlich nicht so schwer wie oft unterstellt, da die Unternehmen auch als Anleger Zugang zum Kapitalmarkt haben, so dass die Effizienz der Kapitalmärkte volkswirtschaftlich gesehen nicht vollständig außer Kraft gesetzt wird. Überdies ist zu beachten, dass eine entsprechende Spreizung der Besteuerung in den meisten Indus- Senkung der Einkommensteuer Eingangs- Spitzen- Grundsteuer- steuer- freibetrag satz satz (DEM) (%) (%) Grenzsteuersatz im Einkommensteuertarif 1999 & 2005*) Tarif 1999: E ingangssteuersatz 23.9% bei DM : Eingangssteuersatz 15.0% bei DM Zu vers teuerndes E inko mmen in D E M *) B ez og en auf Ledige 1999 % 2005: Spitzensteuersatz 45.0% ab DM Tarif 1999: Spitzensteuersatz 53.0% ab DM Durchschnittssteuersatz im Einkommensteuertarif 1999 & 2005*) 60 % Z u vers teuerndes E inko mmen in D E M *) B ez og en auf Ledige Die Maßnahme schafft zudem Möglichkeiten für neue Umgehungstatbestände. Zumindest für Bezieher hoher Einkommen wird ein starker Anreiz geschaffen, mit Hilfe geschickter Steuerkonstruktionen auch die private Vermögensbildung (z.b. im Immobilienbereich) als thesaurierte Gewinne einer Körperschaft zu deklarieren. Bei den Unternehmen in der Rechtsform der Kapitalgesellschaft wird der heutige Anreiz zugunsten der Fremdfinanzierung durch einen starken Anreiz zur (übermäßigen) Eigenkapitalfinanzierung (z.b. unter Gewährung von Krediten an die Gesellschafter) abgelöst. 4

5 Aktuelle Themen trieländern (u.a. auch in den USA) vorliegt, ohne dass dabei der befürchtete Effekt problematisiert wird. Auch für Deutschland gehen die Prognosen bei aller Unsicherheit über die Auswirkungen der Steuerreform überwiegend im Gegenteil davon aus, dass in Zukunft höhere Beträge ausgeschüttet werden als dies ohne die Reform der Fall gewesen wäre. Ein anderer Kritikpunkt betrifft die Schaffung der beiden Hilfskonstruktionen, mit denen im Gegenzug zur Senkung der Körperschaftsteuer auch Personenunternehmen stärker entlastet werden sollen, als dies zur Zeit durch eine Senkung des Einkommensteuertarifs möglich erscheint. Steuersystematische Bedenken werden dabei vor allem gegen das sogenannte Anrechnungsmodell vorgebracht, mit dem Personenunternehmen die Gewerbesteuer in Zukunft in erheblich höherem Umfang als bisher bei der Einkommensteuer geltend machen können. Ökonomisch lässt sich das Anrechnungsmodell unter zwei unterschiedlichen Aspekten bewerten: Für die steuerliche Entlastung der Personenunternehmen ist es unerheblich, ob diese über eine direkte Senkung der Einkommensteuer, eine Reduzierung oder Abschaffung der Gewerbesteuer oder eine verstärkte Anrechnung der Gewerbesteuer bei der Einkommensteuer erfolgt. Da alle drei Fälle eine tarifliche Entlastung in Anknüpfung an den steuerlich relevanten Jahresertrag darstellen, sind keine Verzerrungen zu befürchten 2. Ermittlung des Gewerbesteuermessbetrags bei Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften Personenunternehmen: Freibetrag TDM 48 Darüber hinausgehender Gewerbeertrag wird multipliziert mit Messzahl 0 bis 24 TDM 1 % über 24 bis 48 TDM 2 % über 48 bis 72 TDM 3 % über 72 bis 96 TDM 4 % über 96 TDM 5 % Kapitalgesellschaften: kein Freibetrag Gewerbeertrag 5 % wird multipliziert mit Messzahl Im Hinblick auf die Anforderung eines einfachen, transparenten Steuersystems stellt die Maßnahme sicherlich keinen Fortschritt dar. Alles in allem sind die steuersystematischen Einwände gegen die Reform der Bundesregierung nicht auf die leichte Schulter zu nehmen. Im Rahmen einer Entscheidung zwischen der Reform unter Inkaufnahme aller steuersystematischer Mängel und dem (vorläufigen) Verzicht auf jede Reform stellt eine Umsetzung des Steuersenkungsgesetzes in der vorliegenden Fassung aber deutlich das kleinere Übel dar. Umsetzung des Steuersenkungsgesetzes gegenüber (vorläufigem) Verzicht auf jede Reform deutlich das kleinere Übel 3. Vorteile der Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen Mit der geplanten Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen aus dem Verkauf von Beteiligungen von Kapitalgesellschaften an Kapitalgesellschaften vollzieht die Bundesregierung eine radikale Wende bei der Besteuerung von Beteiligungsgewinnen. Die geplante Regelung beseitigt die bisher prohibitiv hohen steuerlichen Hürden für ein Aufbrechen der gewachsenen Beteiligungsstrukturen in der deutschen Wirtschaft. Damit wird auch in Deutschland eine stärkere Restrukturierung der Unternehmenslandschaft ermöglicht, die nicht zuletzt auch im Hinblick auf die gerade wieder erneut aufgeflammte Diskussion um die Corporate Governance in Deutschland (Vorwurf: Deutschland AG ) dringend wünschenswert erscheint. In der Vergangenheit hatten der Umstand, dass infolge der teilweise sehr langen Beteiligungszeiträume der Buchwert der Beteiligungen von Unternehmen oft nur einen Bruchteil des Marktwertes ausmachte, und die bei einem Verkauf der Beteiligung zu zahlende Steuer von über 50% auf den Veräußerungsgewinn in vielen Fällen eine Neuordnung Aufbrechen der gewachsenen Beteiligungsstrukturen 2 In diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, dass der Wettbewerb zwischen den Kommunen über die Hebesätze bei der Gewerbesteuer voll erhalten bleibt, da nach dem Gesetzentwurf zusätzlich steuerlich abziehbar ein Betrag sein soll, der unabhängig vom jeweiligen Hebesatz am Gewerbesteuermessbetrag anknüpft. 5

6 Aktuelle Themen der traditionellen Beteiligungsstrukturen in der deutschen Wirtschaft verhindert. Die jetzt vorgesehene Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen würde die Unternehmen in die Lage versetzen, ihre Beteiligungen allein unter unternehmenspolitischen Aspekten neu zu ordnen; dies schließt einen Verkauf, aber auch entsprechende Zukäufe von Beteiligungen bzw. Unternehmen und/oder Unternehmensteilen ein. Insgesamt geht es dabei um Beteiligungsvolumina in Höhe von mehreren hundert Milliarden DEM. Quer durch alle Branchen und Unternehmensgrößen bis hin zum Markt für Venture Capital würden zumindest für Beteiligungen von Kapitalgesellschaften an Kapitalgesellschaften Umstrukturierungen erheblich erleichtert; Deutschland könnte damit vor einer Welle von Transaktionen im Markt für Unternehmensanteile stehen. Die ökonomischen Vorteile lägen dabei vor allem in einer deutlichen Verbesserung der Effizienz der Kapitalmärkte und der Schaffung effizienter Beteiligungsstrukturen, beides wichtige Voraussetzungen für eine positive wirtschaftliche Entwicklung und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Darüber hinaus wird der Zufluss ausländischer Direktinvestitionen ermutigt. Welle von Transaktionen im Markt für Unternehmensanteile 4. Verwässerung des Konzepts vermeiden Für die Steuerfreiheit der Veräußerungsgewinne bei Kapitalgesellschaften werden eine Reihe von Modifikationen diskutiert. Dabei besteht die Gefahr, dass ein wesentlicher Teil der psychologischen Signalwirkung der Maßnahme verspielt wird: Nach dem Konzept der Bundesregierung wären nicht nur Gewinne aus dem Verkauf echter Beteiligungen, sondern auch sämtliche Kursgewinne aus dem Verkauf von Aktien bei Kapitalgesellschaften (z.b. auch im Aktienhandel von Banken und anderen Finanzintermediären) steuerfrei 3. Neben anderen Ansätzen zur Abgrenzung echter Beteiligungsverkäufe 4 wird daher die Einführung einer Mindesthaltefrist (z.b. 1 Jahr) und/oder einer Mindestbeteiligungshöhe (z.b. 1 Prozent des Kapitals) als Voraussetzung für die Steuerfreiheit des Veräußerungsgewinns diskutiert. Aus unserer Sicht ließe sich eine Mindestbeteiligungshöhe in der genannten Größenordnung einführen, ohne das eigentliche Reformziel wesentlich zu beeinträchtigen, da Beteiligungen in einer Größenordnung von unter 1 Prozent typischerweise Finanzinvestitionen und nur selten unternehmerische Beteiligungen darstellen 5. Dagegen wäre eine Mindesthaltefrist problematisch. Zwar lässt sich z.b. der Aktienhandel innerhalb des Geschäftstags (intraday) noch eindeutig dem Finanzbereich zuordnen. Auch im Bereich unternehmerischer Beteiligungen sind aber kurzfristige Verkäufe von Unternehmen/Unternehmensteilen durchaus denkbar; daher würde auch die Einführung einer Mindesthaltefrist von einem Jahr das Reformziel u.u. bereits beeinträchtigen. Abgrenzung echter Beteiligungsverkäufe 3 Damit könnten allerdings im Gegenzug auch Kursverluste und der mit dem Aktienhandel unmittelbar verbundene Aufwand nicht mehr steuerlich geltend gemacht werden. Andererseits wären Kursgewinne aus dem mit dem Aktienhandel verbundenen Hedging weiterhin steuerpflichtig, was zu einer Asymmetrie bei der steuerlichen Behandlung von Basisgeschäft und Hedge führen würde. Zudem entstünde eine sachlich nur schwer nachvollziehbare steuerliche Ungleichbehandlung zwischen Aktienhandel einerseits und Renten-, Devisen- oder Derivatehandel andererseits. 4 Zumindest für Banken könnte eine Alternative auch in einer Bezugnahme auf die Abgrenzungen des Bilanzrechts (Anlagevermögen/Umlaufvermögen) bzw. des KWG (Anlagebuch/Handelsbuch) liegen. 5 Allerdings ergeben sich dabei in der praktischen Umsetzung z.b. im Aktienhandel eine Reihe z.t. schwieriger technischer Abgrenzungs- und Umsetzungsprobleme. 6

7 Aktuelle Themen Mehr als nur einen Wermutstropfen stellt die von der Bundesregierung selbst zunächst weitgehend unbeachtet formulierte Einschränkung dar, nach der Anteile frühestens ab 2002, bei abweichendem Wirtschaftsjahr der betreffenden Gesellschaft auch erst ab 2003 steuerfrei veräußert werden können. Ökonomisch wird die zeitliche Verschiebung der Maßnahme mit Wohlfahrtsverlusten erkauft, die aus einem steuerlich motivierten Attentismus resultieren; Entscheidungen, die ökonomische Dynamik auslösen, werden verzögert, ohne dass dadurch die Steuereinnahmen in dem Jahr vor Wirksamwerden der Maßnahme höher wären. Das Bundesfinanzministeriums (BMF) begründet die zeitliche Restriktion u.e. allerdings nicht zwingend mit steuersystematischen Erwägungen im Übergang vom Anrechnungs- auf das Halbeinkünfteverfahren. Aus einigen SPD-geführten Bundesländern (Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein) wurde der Gedanke geäußert, auch ein ermäßigter Steuersatz auf Veräußerungsgewinne (z.b. 20%) sei ausreichend, um den wirtschaftspolitisch gewünschten Effekt zu erzielen; eine völlige Steuerfreiheit belaste demgegenüber die Länder übermäßig mit Steuerausfällen. Ein reduzierter Steuersatz von 20% bedeutet gegenüber dem regulären Körperschaftsteuersatz von 25% (nach der Reform) lediglich eine Vergünstigung um fünf Prozentpunkte. Hinzu käme die Gewerbesteuer (bei einem Hebesatz von 400% rd. 13 Prozentpunkte) und der Solidaritätszuschlag. Damit käme steuerlichen Erwägungen bei der Entscheidung über Beteiligungsverkäufe wieder ein entscheidender Stellenwert zu; in vielen Fällen dürfte die Steuerbelastung weiterhin prohibitiv wirken. 5. Vorteile des Halbeinkünfteverfahrens wiegen stärker als Nachteile Der Übergang vom Anrechnungsverfahren auf das Halbeinkünfteverfahren hat sowohl Vorteile als auch Nachteile. Der entscheidende Vorteil der neuen Regelung liegt darin, dass sie im Gegensatz zum alten Verfahren bei der Dividendenbesteuerung eine Gleichstellung von ausländischen und inländischen Aktionären deutscher Aktiengesellschaften mit sich bringt; das alte Anrechnungsverfahren diskriminiert Beteiligungen von Steuerausländern in Deutschland und von deutschen Beteiligungsgebern im Ausland und ist kaum mit dem freien Kapitalverkehr im EU-Binnenmarkt zu vereinbaren. Die alte Regelung stellt auch nach Einführung des Euro ein Hindernis für das Zusammenwachsen der europäischen Aktienmärkte dar; die hieraus resultierende eingeschränkte Effizienz der Kapitalmärkte und ihre geringere Attraktivität für Investoren von außerhalb Europas bedeuten zwangsläufig Nachteile bei Wachstum und Beschäftigung in Euroland. Der Wegfall der steuerlichen Ungleichbehandlung im Vergleich zu inländischen Aktionären wird die Einschätzung der Attraktivität deutscher Aktien bei ausländischen Aktionären positiv beeinflussen. Deutschland wird als Investitionsstandort gestärkt. Zwar könnten diese Vorteile theoretisch auch erzielt werden, indem das deutsche Anrechnungssystem grenzüberschreitend (d.h. unter Anrechnung von Steuerguthaben auch über die Grenze hinweg) eingeführt würde. Ganz abgesehen von Nachteilen für den deutschen Fiskus erscheint dies jedoch bereits für ganz Europa utopisch. Hierfür sprechen nicht nur die bisherigen, wenig ermutigenden Erfahrungen mit Harmonisierungsbemühungen im Bereich der europäischen Steuerpolitik, sondern auch der aufwendige, perfektionistische Ansatz des deutschen Systems, der in den meisten Partnerländern auf wenig Verständnis Übergangsregelung ökonomisch nachteilig Ermäßigter Steuersatz keine befriedigende Lösung Anrechnung der Körperschaftsteuer im internationalen Vergleich Keine Anrechnung (volle Doppelbesteuerung) Teilanrechnung/ Teilentlastung (u.a. Halbeinkünfteverfahren) Vollanrechnung USA Schweiz Luxemburg Niederlande Frankreich Großbritannien Kanada Japan Deutschland (ab 2001) Deutschland (1999) Italien 7

8 Aktuelle Themen stößt. Überdies wären mit einer europäischen Lösung die Probleme von Investoren aus außereuropäischen Ländern (z.b. USA) noch nicht gelöst. Allerdings hat das neue Verfahren den nicht zu unterschätzenden Nachteil, dass Dividenden an Aktionäre mit einem niedrigen oder mittleren Einkommensteuersatz in Zukunft einer höheren steuerlichen Belastung unterliegen 6, während Aktionäre mit einem hohen persönlichen Einkommensteuersatz 7 bei der Dividendenbesteuerung entlastet werden. Grundsätzlich haben nahezu alle Aktionäre infolge der Unternehmensteuerreform höhere Ausschüttungen und/oder höhere Wertsteigerungen für ihre Unternehmensanteile zu erwarten; unabhängig von der Frage der absoluten Vorteile für alle geht es hier aber um die relativen Nachteile für Aktionäre mit einem geringeren persönlichen Einkommen im Verhältnis zu anderen Anlegern. Zwar stehen bei der Aktienanlage erfahrungsgemäß gerade in der letzten Zeit Wertsteigerungen gegenüber Dividendenzahlungen im Vordergrund. Dennoch ist nicht auszuschließen, dass die Einführung des Halbeinkünfteverfahrens sich nachteilig für die weitere Entwicklung der Aktienkultur in Deutschland auswirken wird. Auch unter Berücksichtigung dieses Nebeneffektes ist der Übergang auf das Halbeinkünfteverfahren aber im Hinblick auf die bessere Europatauglichkeit und die größere Akzeptanz des neuen Systems auf den globalen Finanzmärkten zu begrüßen. 6. Der Mittelstand profitiert von der Steuerreform Der Vorwurf, die Unternehmensteuerreform benachteilige den Mittelstand, ist Ausdruck statischen Denkens: Auf der Basis des ökonomischen Status quo wird eine Verteilungsdiskussion geführt; von positiven gesamtwirtschaftlichen Effekten wird abstrahiert. Selbst wenn die Reform keine einzige direkte Entlastungsmaßnahme für den Mittelstand im Rahmen dieser Diskussion vereinfachend mit Personenunternehmen gleichgesetzt enthielte: Eine steuerliche Entlastung der in erster Linie im internationalen Wettbewerb stehenden Kapitalgesellschaften und eine Stärkung des Investitions- und Wirtschaftsstandorts Deutschland nützen selbstverständlich allen wirtschaftlichen Gruppen auch Zulieferern und Mittelständlern, Arbeitnehmern, (indirekt) auch den sozial Schwachen, da bei einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung mehr Mittel für Soziales und öffentliche Anliegen zur Verfügung stehen. Mögliche Nachteile für Aktienkultur ein hinnehmbarer Nebeneffekt Rechtsform deutscher Unternehmen*) (Stand Ende 1997) Einzelunternehmer 14% Personengesellschaften 28% Sonstige 5% * Anteile am Gesamtumsatz deutscher Unternehmen Aktiengesellschaften 21% GmbHs 32% 6 Beispiel: Ein Anleger mit einem persönlichen Einkommensteuersatz von 20 % zahlt zur Zeit dank des Anrechnungsverfahrens auch tatsächlich nur 20 % Steuern auf den auszuschüttenden Gewinn. Nach der Reform sind auf den zur Ausschüttung vorgesehenen Gewinn zunächst ohne Anrechnung 25% Körperschaftsteuer fällig. Zusätzlich wird die Dividende zur Hälfte der persönlichen Einkommensteuer unterworfen. Damit ergibt sich insgesamt eine steuerliche Belastung von 32,5%. Bei einem Aktienvermögen von DEM und einer hypothetischen Dividende (Bardividende plus Körperschaftsteuerguthaben) von 2% beträgt der Steuernachteil DEM 250 (Schmälerung der Netto- Dividendenrendite um 0,25 Prozentpunkte), allerdings gilt dies nur, soweit der Anleger seinen Sparerfreibetrag bereits anderweitig ausgeschöpft hat. 7 Der break even liegt bei einem Einkommensteuersatz von 40% (oder 38% unter Berücksichtigung des Solidaritätszuschlags). Ein Grenzsteuersatz von 40% entspricht im Einkommensteuertarif 2001 einem Einkommen von rund 75 TDM (Verheiratete: TDM 150 ). Besonders nachteilig wirkt sich die Reform tendenziell dann aus, wenn die Dividendenerträge vorher im Rahmen des Sparerfreibetrags ganz oder teilweise steuerfrei blieben. 8

9 Aktuelle Themen Der Vorwurf ist aber auch in der Sache unzutreffend: Zwar ist eine Nutzung des Optionsmodells, mit dem Personenunternehmen für eine Besteuerung als Kapitalgesellschaft optieren können, in der Praxis in vielen Fällen nicht attraktiv. So hätten Personengesellschaften z.b. bei geringen Jahreserträgen bei einer Besteuerung als Kapitalgesellschaft höhere Steuern zu zahlen als sonst; auch die zu zahlende Erbschaftsteuer fällt dann in aller Regel höher aus als bei Personenunternehmen 8. Da die Option überdies verständlicherweise nicht im nachhinein ausgeübt werden kann, wird vielen Unternehmen eine Entscheidung für oder gegen eine Nutzung des Optionsmodells schwer fallen, zumal oft mehrere Gesellschafter mit unterschiedlichen Interessen an der Entscheidung zu beteiligen sind. Auf kleinere Unternehmen, die nur vergleichsweise geringe Vorteile aus der Ausübung der Option zu erwarten hätten, wirkt auch der höhere Verwaltungsaufwand im Bereich der Bilanzierung abschreckend. Für größere Personengesellschaften mit hohen Jahreserträgen und vergleichsweise geringen Ausschüttungen an die Gesellschafter dürfte das Optionsmodell gleichwohl durchaus interessant sein. Selbst wenn von dem in seiner Tragweite umstrittenen Optionsmodell abgesehen wird, ergeben sich durch die Reform auch für Personenunternehmen deutliche steuerliche Erleichterungen; dies gilt unabhängig von der Unternehmensgröße, also auch für kleine und mittlere Unternehmen 9. Das Anrechnungsmodell sorgt dafür, dass die Gewerbesteuerbelastung für Personenunternehmen im Ergebnis in der Regel völlig wegfällt; dagegen werden Kapitalgesellschaften weiterhin zusätzlich zur Körperschaftsteuer mit der Gewerbesteuer belastet (z.b. bei einem Hebesatz von 400% Zusatzbelastung von rd. 13 % auf den Ertrag). Auch die Senkung der Einkommensteuer einschließlich der 2003 und 2005 vorgesehenen Reformschritte kommt dem Mittelstand und nicht den Kapitalgesellschaften zugute. Auch der Mittelstand wird also durch die Steuerreform erheblich entlastet. Allerdings ist die Unternehmensteuerreform weit davon entfernt, der ursprünglich angestrebten Rechtsformneutralität der Besteuerung von Unternehmen näher zu kommen; vielmehr werden die Unterschiede bei der Besteuerung unterschiedlicher Rechtsformen noch verstärkt. Eine Rechtsformneutralität der Besteuerung wäre aus ökonomischer Sicht zwar theoretisch wünschenswert, da eine Verzerrung der Entscheidung zwischen unterschiedlichen Rechtsformen (und damit Haftungs- und Finanzierungsstrukturen) durch steuerliche Erwägungen gesamtwirtschaftlich suboptimale Ergebnisse erzeugt. Allerdings ist Anzahl der Unternehmen in Deutschland nach Rechtsform/Größe (Stand Ende 1997) Personenunternehmen Umsatz: unter 5 Mio DEM Mio DEM bis unter 50 Mio DEM 50 Mio DEM und mehr insgesamt Kapitalgesellschaften Umsatz: unter 5 Mio DEM Mio DEM bis unter 50 Mio DEM 50 Mio DEM und mehr insgesamt Fiskalische Auswirkungen der Unternehmensteuerreform Jährliche Steuerminder- ( ) und Steuermehreinnahmen (+) Mrd. DEM Brutto-Entlastung der 20,1 Kapitalgesellschaften Brutto-Entlastung der 12,7 Personenunternehmen Gegenfinanzierung: Zeitliche Streckung +13,0 degressive Abschreibung für bewegliche Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens Wegfall Tarifbegrenzung für +5,2 gewerbliche Einkünfte ( 32c EStG) Anpassung der amtlichen +3,5 Abschreibungstabellen Saldo: Netto-Entlastung durch die 9,0 Unternehmensteuerreform 8 Dabei wäre es jedoch verfehlt, die höhere Erbschaftsteuerbelastung auf ein einziges Wirtschaftsjahr zu projizieren. Vielmehr stellt sich z.b. für ein Familienunternehmen die Frage, ob die einmal in einer Generation anfallende höhere Erbschaftsteuer schwerer wiegt als die ansonsten über diesen Zeitraum hinweg aufgetretenen Vorteile aus der Besteuerung als Kapitalgesellschaft. 9 Allerdings können einzelne Unternehmen durch die Steuerreform zunächst dennoch schlechter gestellt werden, da sich wichtige Gegenfinanzierungsmaßnahmen (vor allem die Absenkung der degressiven Abschreibung) und die Anpassung der amtlichen Abschreibungstabellen in hohem Maße unternehmens- und branchenspezifisch auswirken. So werden Unternehmen und Branchen mit einem hohen Bedarf an Anlageinvestitionen zunächst tendenziell benachteiligt, während Unternehmen und Branchen mit vergleichsweise geringem Anlagevermögen sofort überdurchschnittlich von der Unternehmensteuerreform profitieren. Allerdings gilt dies nicht nur für den Mittelstand; vielmehr tritt dieser Effekt unabhängig von der Rechtsform auch bei Kapitalgesellschaften ein. Überdies handelt es sich um einen temporären Effekt, der nur so lange anhält, wie der Übergang auf die neuen Abschreibungsregeln noch nicht vollständig abgeschlossen ist. 9

10 Aktuelle Themen nicht zu verkennen, dass in der Praxis die Herstellung einer rechtsformneutralen Unternehmensbesteuerung nur mit erheblichem Aufwand zu realisieren wäre. Solange eine große Lösung nicht realistisch erscheint, stellen die Hilfskonstruktionen des Steuersenkungsgesetzes (Optionsmodell, Anrechnungsmodell) einen akzeptablen Weg für eine pragmatische Lösung dar. 7. Auch Veräußerungsgewinne bei Personengesellschaften steuerlich entlasten Voll berechtigt ist dagegen die Kritik, dass die geplante Steuerfreiheit von Veräußerungsgewinnen bei Kapitalgesellschaften keine Entsprechung im Bereich der Personenunternehmen findet. In diesem Punkt sollte die Unternehmensteuerreform noch ergänzt werden, ohne allerdings die Steuerfreiheit für Veräußerungsgewinne bei Kapitalgesellschaften in Frage zu stellen. Mit der Steuerreform ergeben sich zwar auch für Verkäufe von Beteiligungen an Kapitalgesellschaften durch Personenunternehmen und Privatpersonen deutliche steuerliche Erleichterungen, da in diesen Fällen Veräußerungsgewinne in Zukunft nach dem Halbeinkünfteverfahren besteuert werden (bisher: volle Besteuerung) 10. Bei Verkäufen von Einzelunternehmen und Anteilen an Personengesellschaften bzw. Betriebsaufgaben bleibt es dagegen unabhängig davon, ob der Veräußerer ein Unternehmen oder eine Privatperson ist bei der vollen Besteuerung, nachdem die früher bestehende steuerliche Vergünstigung in diesem Bereich ( 34 EStG, Anwendung des halben durchschnittlichen Steuersatzes) mit dem Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 zum 1. Januar 1999 abgeschafft worden ist. Für die steuerliche Ungleichbehandlung zwischen Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen als Anteilseigner bzw. als Beteiligungsobjekt werden steuersystematische Gründe angeführt. Ökonomisch gesehen wäre jedoch eine Steuerfreiheit bei Veräußerungen von (Anteilen) an Personengesellschaften durch andere Unternehmen ebenfalls vorteilhaft, auch wenn die (internationale) Signalwirkung der bisher vorgesehenen Maßnahme für Kapitalgesellschaften um vieles höher einzustufen ist: Auch die steuerliche Erleichterung von unternehmerischen Umstrukturierungen bei (Beteiligungen an) Personengesellschaften würde zu einer Modernisierung der Wirtschaftsstrukturen beitragen. Für eine Ungleichbehandlung privater Veräußerungsgewinne aus Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen gibt es ebenfalls kaum eine ökonomische Begründung; vielmehr wird wenig effizient die steuerlich induzierte Verzerrung bei der Auswahl der Rechtsform weiter verstärkt. Für eine entsprechende Ergänzung der Unternehmensteuerreform sind mehrere Ansätze denkbar: Entlastung des Mittelstands durch die Unternehmensteuerreform 1) Beispiel 1: Verheirateter Einzelunternehmer, Jahresgewinn von DEM Einkommensteuer, Solida- DEM ritäszuschlag und Gewerbesteuer (Stand: 2000) Netto-Entlastung durch DEM Unternehmensteuer- (12,7%) reform (ohne Nutzung Optionsmodell ) darunter: Brutto-Entlastung DEM allein durch Anrechnung der Gewerbesteuer Beispiel 2: Verheirateter Einzelunternehmer, Jahresgewinn von DEM Einkommensteuer, Solida- DEM ritätszuschlag und Gewerbesteuer (Stand: 2000) Netto-Entlastung durch DEM Unternehmensteuer- (7,2%) reform (ohne Nutzung Optionsmodell ) darunter: Brutto-Entlastung DEM allein durch Anrechnung der Gewerbesteuer Zusätzliche Entlastung DEM bei Nutzung Options- (18,9%) modell (bei hohem Thesaurierungsanteil) 1) Annahmen: Gewerbesteuer-Hebesatz 400%, Erhöhung der Bemessungsgrundlage (Gegenfinanzierung) von TDM 3 (Beispiel 1) bzw. TDM 15 (Beispiel 2). Quelle: Bundesministerium der Finanzen Ansätze zur Ergänzung der Unternehmensteuerreform Für Veräußerungen von (Anteilen an) Personenunternehmen durch Privatpersonen könnte gegebenenfalls in begrenztem Umfang 11 wieder die alte Regelung des 34 EStG (halber durchschnittlicher Steuersatz) eingeführt werden. 10 Bei Veräußerungsgewinnen durch Privatpersonen ergibt sich aus dem Gesetzentwurf teilweise aber auch eine Verschärfung der Besteuerung, da die Grenze für wesentliche Beteiligungen, unterhalb derer Kursgewinne nach Ablauf der Spekulationsfrist steuerfrei sind, von 10% auf 1% herabgesetzt wird. 11 Die Möglichkeit könnte z.b. nur einmal im Leben und nur bei Erreichen einer bestimmten Altersgrenze bzw. bei Berufsunfähigkeit in Anspruch genommen werden können. Überdies könnte die Regelung auf Veräußerungsgewinne bis zu einer bestimmten Höhe beschränkt werden. Eine andere Möglichkeit läge auch in einer deutlichen Erhöhung der steuerlichen Freibeträge bei privaten Veräußerungsgewinnen. 10

11 Aktuelle Themen Für Verkäufe von (Anteilen an) Personenunternehmen könnte wieder eine Möglichkeit zur steuerfreien Übertragung stiller Reserven bei entsprechender Reinvestition ( 6 b EStG) geschaffen werden. Die Regelungen von Tauschgutachten und Mitunternehmererlass sollten wieder eingeführt werden; wirtschaftlich sinnvolle Umstrukturierungen sollten nicht durch eine Besteuerung stiller Reserven behindert werden. Die genannten Vorschläge ließen sich verwirklichen, ohne auf die Steuerfreiheit für Veräußerungsgewinne bei Kapitalgesellschaften zu verzichten. Angesichts der überragenden ökonomischen Vorteile dieser Maßnahme sollte vielmehr in jedem Fall gewährleistet sein, dass die Steuerfreiheit für Veräußerungsgewinne bei Kapitalgesellschaften bei einer entsprechenden Ergänzung des Gesetzentwurfs nicht gefährdet wird. 8. Eine Agenda für die Steuerpolitik Mittelfristig sind weitere Reformschritte dringend erforderlich, wenn Deutschland steuerpolitisch den Anschluss nicht verpassen soll: Weitere Reformschritte dringend erforderlich Die steuerliche Belastung der Unternehmen und Bürger darf nicht bei dem Niveau stehen bleiben, das nach Abschluss der jetzt vorgesehenen Entlastungsmaßnahmen erreicht sein wird. Im internationalen Vergleich und angesichts der Lage der öffentlichen Haushalte sind zwar zum gegenwärtigen Zeitpunkt in Deutschland keine bedeutend höheren Netto-Entlastungen möglich. Eine konsequente Fortführung der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die sich abzeichnende positive wirtschaftliche Entwicklung werden mittelfristig aber weiteren Handlungsspielraum eröffnen, der konsequent für eine weitere Reduzierung der nominalen Steuersätze, vor allem bei der Einkommensteuer, genutzt werden sollte. Für die ökonomische Wirkung der jetzigen Reform wäre es dabei von immensem Vorteil, wenn sich die Bundesregierung und die politischen Parteien bereits heute gemeinsam auf diese Zielsetzung festlegen könnten. Mittelfristig könnten sich bei einer weiteren Senkung des Einkommensteuertarifs auch die Hilfskonstruktionen der jetzigen Steuerreform zur gezielten Entlastung der Unternehmen (Spreizung der steuerlichen Belastung von einbehaltenen und ausgeschütteten Gewinnen, Options- und Anrechnungsmodell) wieder erübrigen. Auch unabhängig von der mittelfristig anzustrebenden weiteren Reduzierung der steuerlichen Belastung bleiben weitere steuerpolitische Reformen auf der Agenda: Weitreichender Reformbedarf Einführung einer Abgeltungsteuer für Kapitalerträge; weiterer Abbau steuerlicher Ausnahmetatbestände, vor allem auch im Bereich der Arbeitnehmer; Ausrichtung an den Vorschlägen der Bareis-Kommission; Reform der Besteuerung der Altersvorsorge, Ausrichtung an dem Prinzip der nachgelagerten Besteuerung; Abschaffung der Gewerbesteuer, damit verbunden Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs bzw. der deutschen Finanzverfassung; 11

12 Aktuelle Themen Abschaffung des Solidaritätszuschlags bzw. Integration des Solidaritätszuschlags in den regulären Steuertarif. Ungeachtet dieses weitreichenden Reformbedarfs ist der Entwurf für ein Steuerentlastungsgesetz steuerpolitisch ein deutlicher Schritt in die richtige Richtung. Norbert Walter, Michael Wolgast, Alle Deutsche Bank Research-Produkte sind auch via erhältlich. Sie erhalten die elektronische Ausgabe im Durchschnitt vier Tage früher als die gedruckte Veröffentlichung. Wenn Sie Interesse am -Bezug haben, wenden Sie sich bitte an Ihren Kundenberater oder an das DB Research Marketing-Team: Deutsche Bank AG, DB Research, D Frankfurt am Main, Bundesrepublik Deutschland (Selbstverlag). Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe Deutsche Bank Research gebeten. Die in dieser Veröffentlichung enthaltenen Informationen beruhen auf öffentlich zugänglichen Quellen, die wir für zuverlässig halten. Eine Garantie für die Richtigkeit oder Vollständigkeit der Angaben können wir nicht übernehmen, und keine Aussage in diesem Bericht ist als solche Garantie zu verstehen. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers/der Verfasser wieder und stellen nicht notwendigerweise die Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen dar. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Meinungen können sich ohne vorherige Ankündigung ändern. Weder die Deutsche Bank AG noch ihre assoziierten Unternehmen übernehmen irgendeine Art von Haftung für die Verwendung dieser Publikation oder deren Inhalt. Die Deutsche Bank Securities Inc. hat unter Anwendung der gültigen Vorschriften die Verantwortung für die Verteilung dieses Berichts in den Vereinigten Staaten übernommen. Die Deutsche Bank AG London und Morgan Grenfell & Co., Limited, die beide der Securities and Futures Authority unterstehen, haben unter Anwendung der gültigen Vorschriften die Verantwortung für die Verteilung dieses Berichts im Vereinigten Königreich übernommen. Druck: HST Offsetdruck GmbH, Dieburg. Print: ISSN / Internet: ISSN

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