Die Auftragsdefinition für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nach dem 7. und 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag

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1 Valerie Schüller Die Auftragsdefinition für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nach dem 7. und 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag PETER LANG Internationaler Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis A. Einleitung 17 B. Das bestehende duale Rundfunksystem 20 I. Die Entstehung des Rundfunks Die Anfange des Rundfunks und zu Zeiten der Weimarer Republik Rundfunk im Nationalsozialismus Der Einfluss der Besatzungsmächte nach dem Zweiten Weltkrieg Der Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland 22 a) Die ARD entsteht 22 b) Das Erste Fernsehurteil" und die Gründung des Zweiten Deutschen Fernsehens 24 II. Die Entstehung der dualen Rundfunkordnung 25 l.dasdena-projekt Kleine Lizenzen" Die Diskussion zwischen Presse und Rundfunk über das Werbefernsehen Die Veränderungen im Saarland Volksbegehren und Volkentscheid in Bayern Der technische Fortschritt 32 a) Erste lokale Projekte 32 b) Die Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems 32 c) Die Pilotprojekte und der Urknall" 33 III. Die Entwicklung der Fernsehlandschaft in den letzten zwanzig Jahren Die privaten Rundfunkveranstalter 34 a) Die Gründerjahre der Sender 34 aa) SAT 1 34 bb)rtl 36 cc) Pro Sieben 37 dd)dsf/tele5 37 b) Die zweite Generation der Sender und der Beginn der Segmentierung aa)vox 37 bb) Premiere 37 cc) Weitere Sender 38 c) Entwicklungen in jüngster Vergangenheit 38 d) Die private Rundfunklandschaft heute 39 e) Entwicklungstendenzen auf dem privaten Markt Die öffentlich-rechtlichen Anstalten 42 a) Die ARD und ihre Mitglieder 42 11

3 b) Das ZDF 46 c) Kooperationen zwischen den öffentlich-rechtlichen Sendern Das Nebeneinander der beiden Säulen im dualen System 48 C. Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG 50 I. Ausgangspunkt der Rundfunkfreiheit SO 1. Meinungsfreiheit als Basis der Rundfunkfreiheit Besondere Regelungsbedürftigkeit des Rundfunks Begründung der rechtlichen Sondersituation durch das Bundesverfassungsgericht Offenheit des Rundfunkbegriffs 53 II. Die Rundfunkfreiheit als Funktionsgrundrecht Das tradierte liberale Grundrechtsverständnis Neueres Verständnis der Grundrechte Einordnung der Rundfunkfreiheit in die Grundrechtsdogmatik 57 a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkfreiheit 57 aa) Die Rundfunkurteile 58 bb) Die dogmatische Einordnung der Rundfunkfreiheit des Bundesverfassungsgericht 59 cc) Zusammenfassung 59 b) Rundfunkfreiheit in der Literatur 60 c) Stellungnahme 62 III. Anforderungen an die Rundfunkfreiheit Dienende Freiheit Positiver Ordnungsrahmen Staatsferne Schranken der Rundfunkfreiheit 67 IV. Die Besonderheit der Ausgestaltungsgesetze Dogmatische Herleitung der Ausgestaltungsgesetze durch das Bundesverfassungsgericht Exemplarische und kritische Darstellung der Ausgestaltungsgesetze anhand der n-tv Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 71 a) Das Urteil 71 aa) Der Sachverhalt des Urteils 71 bb) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 73 b) Würdigung des Urteils Meinungsstand in der Literatur 80 a) Ablehnung der Dogmatik des BVerfG 80 aa) Pestalozza 81 bb) Scholz 82 cc)kull 82 dd) Engel 83 ee) Fink 84 12

4 b) Anerkennung der Ausgestaltungsgesetze 84 c) Vermittelnde Ansicht 86 d) Stellungnahme Ansätze zur Abgrenzung von Ausgestaltungsgesetzen und Schrankengesetzen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG 89 a) Der Ansatz von Gersdorf 90 b) Der Ansatz von Hoffmann-Riem 91 c) Andere Ansätze 92 d) Spezifische Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Ausgestaltungsgesetze 94 D. Der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 96 I. Begriffsdefinitionen Auftrag Funktionsauftrag Weitere Begrifflichkeiten 101 II. Inhalt des Auftrages vor den neuen staatsvertraglichen Definitionen Grundversorgungsauftrag Bestands- und Entwicklungsgarantie Über die Grundversorgung hinausgehende Tätigkeiten 104 a) Grundsätzliche Zulässigkeit 104 b) Das Merkmal des Programmbezuges Kulturauftrag 108 a) Bestehen eines Kulturauftrages und seine Grenzen 109 b) Die Orchesterfrage 113 aa) Die Fusion des SWR-Rundfunkorchesters mit dem Landesorchester 113 bb) Fusion mit dem Rundfunkorchester des SR 114 III. Zusammenfassung 115 IV. Die Änderungen durch den 7. und 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag Allgemeine Änderungen Nationaler Hintergrund 116 a) Politischer Hintergrund 116 aa) Das SMS-Papier 118 bb) Der 7. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 119 cc) Die Arbeit der Rundfunkkommission 120 dd) Erste Reaktionen der ARD 121 ee) Das Treffen der Rundfunkkommission mit den Intendanten von ARD, ZDF und DLR 121 ff) Erster Zwischenbericht der Rundfunkkommission 122 gg) Die Ministerpräsidentenkonferenz am 25. März hh) Zweiter Zwischenbericht der Rundfunkkommission 123 ii) Die Ministerpräsidentenkonferenz am 17. Juni

5 jj) Reformvorschlag zum 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 124 kk) Beschluss und Ratifizierung des 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrages 124 b) Verfassungsrechtlicher Hintergrund 125 aa) Das Problem der fehlenden Konkretisierung in Bezug auf die Anstalten selbst 125 bb) Rechtfertigung der Rundfunkgebühr 126 (1) Das dreistufige Gebührenverfahren 126 (2) Der Zusammenhang zwischen Auftragsdefinition und Gebührenverfahren 127 cc) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines dualen Rundfunksystems Europarechtlicher Hintergrund 128 a) Die Ansicht der Kommission 128 b) Die deutsche Stellungnahme 130 c) Rechtliche Würdigung der europarechtlichen Problematik in Bezug auf die Rundfunkgebühr 131 aa) Das Verhältnis des Art. 86 Abs. 2 EG zu Art. 87 EG 132 bb) Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 86 Abs. 2 EG in Bezug auf die Rundfunkgebühr 136 (1) Unternehmen 136 (2) Betrauung mit einer Dienstleistung 136 (3) Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse 138 (4) Rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Aufgabenerfüllung 139 (5) Verbot der Überkompensation 141 (6) Verhältnismäßigkeit 141 d) Ergebnis 142 V. Die qualitative Ausformung des Auftrages nach 11 RStV Der Auftrag nach 11 Abs. 1 RStV 142 a) Die obligatorischen Auftragselemente 142 aa) Rundfunkveranstaltung 142 bb) Meinungsbildungsrelevanz 144 b) Die fakultativen Auftragselemente Die Zielvorgaben nach 11 Abs. 2 RStV 147 a) Inhaltliche Anforderungen 148 aa) Internationale und europäische Integrationsfunktion 148 bb) Nationale und regionale Integrationsfunktion 149 b) Zielvorgabe 150 c) Programmelemente und Kulturauftrag Die Verpflichtungen nach 11 Abs. 3 RStV 152 a) Objektive und unparteiliche Berichterstattung 152 b) Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit Das Verfahren der Selbstverpflichtung nach 11 Abs. 4 RStV 155 a) Die staatsvertragliche Grundnorm

6 b) Programmziele mit längerer Geltungsdauer 155 c) Konkrete Selbstverpflichtung mit Rechenschaftsbericht 156 aa) Leitlinien der Programmgestaltung der ARD 2005/ bb) Programm-Perspektiven des ZDF cc) Bewertung der Selbstverpflichtungen Die Überprüfungsklausel des 11 Abs. 5 RStV 162 VI. Die quantitative Auftragskomponente nach 19 RStV Allgemeines Regelungen für Fernsehprogramme (Abs. 1-6) 163 a) Quantitative Vorgaben 163 b) Die Austauschentwicklung nach 19 Abs. 6 RStV Regelungen für Hörfunkprogramme (Abs. 7-8) 166 VII. Verfassungskonformität der Auftragsdefinition Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit 167 a) Qualifizierung und Rechtmäßigkeit des 11 RStV 168 b) Qualifizierung und Rechtmäßigkeit des 19 RStV 170 aa) Meinungsstand zu Programmzahlbegrenzungen 171 bb) Eigene Bewertung 172 cc) Lösungsvorschlag Ergebnis zur Aufgabendefinition nach 11 und E. Ausblick und Zusammenfassung 177 I.Ausblick 177 IL Zusammenfassung in Thesen Die Entwicklung des Rundfunks Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG Die Rundfunkfreiheit als Funktionsgrundrecht Die Besonderheit der Ausgestaltungsgesetze Der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Die Änderungen durch den 7. und 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag Die qualitative Ausformung des Auftrages nach 11 RStV Die quantitative Auftragskomponente nach 19 RStV Verfassungskonformität der Auftragsdefinition 193 Literaturverzeichnis