Das Engineering Capacity Building Program in Äthiopien. Kurzfassung der Evaluierung

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1 B M Z E v a l u i E r u n g s B E r i c h t E Das Engineering Capacity Building Program in Äthiopien Kurzfassung der Evaluierung

2 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn vorwort Die deutsche Förderung des Engineering capacity Building Program (EcBP) in Äthiopien wurde von Premierminister Meles Zenawi und Bundeskanzler gerhard schröder im Jahr 2004 vereinbart, die konkreten Programminhalte wurden dann bei den entwicklungspolitischen regierungsverhandlungen beider länder 2005 abgestimmt. Dabei wurde auch festgelegt, das Programm schon früh evaluieren zu lassen. Das EcBP zielt auf die Förderung der äthiopischen Privatwirtschaft ab und beinhaltet vor allem Maßnahmen zur aus- und Fortbildung qualifizierter arbeitskräfte auf verschiedenen Ebenen. Die unterstützung des EcBP stellt einen schwerpunkt der deutsch-äthiopischen Kooperation und gegenwärtig die personalintensivste Maßnahme der deutschen Entwicklungszusammenarbeit dar. Dieser Bericht fasst die Evaluierungsergebnisse der Konzeptionsphase und eines großen teiles der ersten Programmphase von 2004 bis 2007 zusammen. Die Evaluierung wurde von Hans-Rimbert Hemmer (teamleiter), Susanne Bauer, Paul Bennell, Tamene Hailegiorgis Gutema und Felipe Isidor Serrano durchgeführt. Die untersuchungen in Äthiopien fanden im Oktober 2007 statt. Die in dieser studie vertretene auffassung ist die Meinung von unabhängigen, externen gutachterinnen und gutachtern, die nicht notwendigerweise der des BMZ entspricht. Diese Kurzfassung der Evaluierung ist auch online verfügbar unter service/infothek/evaluierung/bmzevaluierungsberichte/index.html BMZ-Referat Evaluierung der Entwicklungszusammenarbeit, Außenrevision

3 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn Zusammenfassung 1. Hintergrund und Zielsetzung Äthiopien ist trotz beachtlicher Wachstumserfolge in den letzten Jahren immer noch eines der ärmsten länder der Welt. um die weit verbreitete armut zu beseitigen und damit zur ländergruppe mit einem mittleren Einkommen aufzuschließen, hat die regierung in addis abeba ein ehrgeiziges Entwicklungskonzept erarbeitet, in dessen Zentrum die Entwicklung der Privatwirtschaft steht beschlossen die regierungschefs Äthiopiens und Deutschlands, dass Deutschland das 2005 angelaufene äthiopische Engineering capacity Building Program (EcBP) unterstützt. Das EcBP hat in der ersten Dreijahresphase von 2005 bis 2008 ein finanzielles volumen von 118 Millionen Euro, das zu gleichen teilen von beiden regierungen getragen wird. Es ist mit über 100 entsandten Fachkräften gegenwärtig das personalintensivste Programm der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Das EcBP umfasst vier Komponenten: 1. universitätsreform, 2. Berufsbildungsreform, 3. verbesserung der Qualitätsinfrastruktur und 4. Privatwirtschaftsentwicklung. die universitätsreform verbessert und die Qualifizierung der bereits an den Berufsbildungsinstitutionen unterrichtenden lehrkräfte durch den Einsatz einer großen Zahl von deutschen Fachkräften realisiert, die somit für capacity Development zuständig sind. gleichzeitig werden grundlegende reformen zur verbesserung der rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft in angriff genommen. Die Evaluierung untersuchte die Zeit von Juni 2004 bis Juni sie sollte feststellen, ob mit den eingesetzten Mitteln die angestrebten Ergebnisse erreicht werden konnten und Empfehlungen hinsichtlich des Designs und der umsetzung des Programms während der folgenden Phasen von 2008 bis 2011 und von 2011 bis 2014 geben. Dabei konzentrierte sich die untersuchung auf die initiierung und steuerung von Prozessen (einschließlich des Managementprozesses) und auf die bisher erzielten Ergebnisse. Die angewandten Evaluierungsmethoden umfassten die analyse umfangreicher Dokumente des EcBP und anderer institutionen, einschließlich einer vom Programm-Management selbst durchgeführten analyse der stärken und schwächen des EcBP, sowie interviews und Diskussionen mit insgesamt mehr als 200 gesprächspartnerinnen und -partnern. 2. Wesentliche Feststellungen und Schlussfolgerungen Die dem Programm zugrunde liegende Kausalkette lautet: Die Wettbewerbsfähigkeit der Privatwirtschaft wird durch aus- und Weiterbildung qualifizierter arbeitskräfte erreicht. Diese aufgabe obliegt dem Berufsbildungssystem, dessen reform den Kern des Programms darstellt. Die ausbildung der Berufsschullehrer an den technischen Fakultäten der universitäten wird durch Das EcBP profitiert von einer hohen Ownership der äthiopischen regierung. Es hat bereits zahlreiche neue ingenieurstudiengänge, Berufsbilder sowie curricula für die Berufsbildung, ein e-learning-konzept und Fördermodelle für Kleinbetriebe entwickelt, Betriebe der lederbranche zur Exportreife gebracht und die reform des Qualitätsmanagements vorbereitet. staatliche Ein-

4 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn schränkungen privatwirtschaftlicher initiative wurden zwar schon pilotweise reformiert, allerdings bislang noch keine wirksamen strategien für eine grundlegende verbesserung der rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft erarbeitet. Design und realisierung des EcBP entsprechen weitgehend dem internationalen verständnis von capacity Development. so soll z.b. je eine einheimische mit einer deutschen Fachkraft zusammenarbeiten ( twinning-konzept ), um unmittelbares gegenseitiges lernen zu ermöglichen. Die Wirksamkeit dieses ansatzes wird jedoch durch das Fehlen und die teilweise hohe Fluktuation sowohl äthiopischer als auch deutscher Experten in vielen tätigkeitsbereichen eingeschränkt. insbesondere fehlt es noch an äthiopischen Fachkräften in der EcBP-Zentrale und an der Fakultät für technologie der universität von addis abeba. Das universitätsreformteam in der EcBP-Zentrale arbeitete im Evaluierungszeitraum mit nur 30 Prozent des vorgesehenen Personals. Die unzureichende Bereitstellung äthiopischer Fachkräfte und entsandter Experten mit auslandserfahrung ist in erster linie für das insgesamt unbefriedigende Ergebnis bei der universitätsreform (Komponente 1) verantwortlich. auch im Bereich der Berufsbildungsreform (Komponente 2) war die anzahl deutscher langzeitfachkräfte bislang zu gering, um die sehr ehrgeizigen Programmziele zu erreichen. auf der anderen seite waren die äthiopischen Partnereinrichtungen oftmals nur unzureichend auf die große anzahl ausländischer Experten vorbereitet, was zu entsprechenden aufnahme- und akzeptanzproblemen führte. Fehlendes Personal im Bildungsministerium und die hohe Expertenfluktuation stellten auch hier ein großes Problem dar. Die EcBP-Führungsebene war in erster linie mit dem Design und der Entwicklung eines ergebnisorientierten Berufsbildungssystems beschäftigt und befasste sich deshalb zu wenig mit systematischer Personal-Qualifizierung. Die neue Berufsbildungsstrategie weist viele charakteristika auf, die für ein effizientes Berufsbildungssystem nötig sind. Jedoch erscheint diese strategie zur umgestaltung eines angebotsgesteuerten systems in ein nachfragegesteuertes system noch unzureichend. Eine zentrale ursache dafür ist, dass sie bislang nicht direkt mit einer reform des öffentlichen sektors verbunden ist, die sich auf das schaffen staatlicher anreizstrukturen für ein leistungsfähiges Berufsbildungssystem konzentriert. Die dritte Komponente, die sich der verbesserung der Qualitätsinfrastruktur widmet, ist weitgehend auf den Bedarf einer umfassenden Qualitätsinfrastruktur für mittelgroße und größere unternehmen ausgerichtet. auch bei der Komponente 4 zur Privatwirtschaftsentwicklung existieren einige grundsätzliche Konzeptionsprobleme, welche bisher die breitenwirksame stimulierung privatwirtschaftlicher aktivitäten zur Produktions- und Exportsteigerung verhinderten. Der Förderschwerpunkt liegt bei dieser Komponente auf mittelgroßen und größeren unternehmen in nur wenigen ausgewählten Branchen. Diese grundlegende ausrichtung der Komponenten 3 und 4 passt nicht zu den anstrengungen der äthiopischen Bundesländer, die sich auf den ländlichen raum, geringstentwickelte gebiete und die Förderung von Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen konzentrieren. aus strategischer sicht stellt die Entwicklung der subsistenzwirtschaft über die monetäre Einkommenserzielung hin zur gewinnorientierung eine herausforderung dar, die vom EcBP aufzugreifen wäre, wenn das große Potenzial der Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen genutzt werden soll. Dies fand bisher jedoch nur unzureichend statt. Relevanz: Das EcBP ist für die gegenwärtige äthiopische armutsbekämpfungsstrategie von hoher relevanz. Es ist z.z. jedoch zweifelhaft, ob es seine längerfristigen Ziele erreicht, da seine umsetzungs-

5 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn strategie bisher die technische ausbildung (angebotsseite) überbetont und einer breiter angelegten Entwicklung des Privatsektors (nachfrageseite) noch nicht genügend Bedeutung beimisst. Effektivität und Effizienz: Bisher wurden sinnvolle lehrplan-reformen in der universitäts- und Berufsausbildung umgesetzt, jedoch gab es wenig Fortschritte bei der verbesserung von Qualitätsstandards und normen für höhere Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit von Betrieben sowie bei anstößen zur verbesserung der rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft. Übergeordnete entwicklungspolitische Wirkungen: Die laufzeit des Programms ist noch zu kurz, als dass präzise Bewertungen seiner langfristigen Wirksamkeit vorgenommen werden könnten. Bislang konnte das EcBP noch keine übergeordneten entwicklungspolitischen Wirkungen erzielen. Es ist jedoch fraglich, ob das Programm mittelfristig dazu in der lage ist, da das größte diesbezügliche Defizit in der Dynamisierung der Privatwirtschaft liegt, das das EcBP bisher nicht entschieden genug angeht. Nachhaltigkeit: Bezüglich der Effizienz des Programms ist zwischen ressourceneinsatz und leistungsnutzung sowie zwischen ressourceneinsatz und Wirkungen zu differenzieren. Ersteres, die Produktionseffizienz, ist vor allem dadurch beeinträchtigt, dass zahlreiche Dokumente bisher nur unzureichend rezipiert worden und in operative Entscheidungen eingeflossen sind. letzteres, die allokationseffizienz, ist in den vier Programmkomponenten unterschiedlich. Bei der universitätsreform kam es bereits zu einer verbesserten hochschulbildung in technischen Fächern, bei der Berufsbildungsreform dagegen wurden reformierte curricula bislang weniger genutzt, was sich auch an der vorerst geringen auslastung zahlreicher Experten des centrums für internationale Migration und Entwicklung (cim) zeigt. Eine Bewertung, ob sich die nationale Qualitätsinfrastruktur Äthiopiens schon so weit verbessert hat, dass sie auf dem Binnen- und Exportmarkt Fortschritte erzielen kann, wäre derzeit noch verfrüht. ansätze scheinen jedoch in die richtige richtung zu gehen. Bei der Entwicklung der Privatwirtschaft liegt ein zu starker Fokus auf Wertschöpfungsketten, denen gegenüber die reform von rahmenbedingungen bislang nicht genügend gewicht besitzt. Die Beschäftigungschancen vieler junger leute sind auch nach absolvierung reformierter ausbildungen wegen der vorerst unzureichenden Entwicklung der Privatwirtschaft schlecht, wodurch Enttäuschung und unzufriedenheit zunehmen könnten. auch innerhalb des Programms fehlt es an nachhaltigkeit, u.a. da äthiopische Fachkräfte bisher zu sehr fluktuierten und die Durchführung des EcBP in verschiedenen regionen des landes nicht gleichermaßen erfolgt. Koordination, Kohärenz und Komplemenarität: innerhalb des deutschen Programmbeitrags sind die einzelnen Programmkomponenten noch nicht ausreichend miteinander vernetzt. Bei der Förderung von Wertschöpfungsketten in der Privatwirtschaft sind auch andere geber tätig, mit denen sich das EcBP bislang nicht abstimmt. Die steuerung eines so komplexen vorhabens stellt hohe anforderungen an das äthiopische Management, das noch nicht professionell genug und zu stark politisiert ist sowie sich zu sehr mit zeitintensiver Mikrosteuerung beschäftigt.

6 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn 3. Empfehlungen Die 27 Empfehlungen der Evaluierung betreffen alle analysefelder: das Programmkonzept und die rahmenbedingungen, das Programm- Management sowie alle vier Komponenten. Die wichtigsten Empfehlungen sind: grundsätzlich muss die äthiopische regierung eine konsequentere Politik für die verbesserung der für eine durchgreifende Privatwirtschafts-Entwicklung erforderlichen rahmenbedingungen verfolgen. Erst eine solche Politik schafft die voraussetzungen für einen nachhaltigen Erfolg der vier Programmkomponenten. Dabei geht es nicht nur um den allgemeinen rahmen für die Privatwirtschaft, sondern vor allem um die chancen, die dem Bereich der Mittel-, Klein- und Kleinstunternehmen einschließlich des informellen sektors eröffnet werden. Der erleichterte Zugang dieser unternehmen zu Krediten mit akzeptablen Konditionen ist ein wesentlicher Bereich der empfohlenen Politikreform. Die Engpässe, die die umsetzung des twinning-konzeptes stark einschränken, sollten konsequent durch eine quantitativ und qualitativ bessere ausstattung des Programms mit äthiopischen und deutschen Experten beseitigt werden. Dies betrifft vor allem die EcBP-Zentrale sowie viele Berufsbildungseinrichtungen. gleichzeitig sollte die bestehende anreizstruktur für das EcBP-Personal, längerfristig im Programm zu verbleiben, verbessert werden, um die bisherige Fluktuation von Experten einzudämmen. hierzu sind grundlegende reformen des öffentlichen sektors dringend erforderlich. Die vorbereitung der äthiopischen und der deutschen Experten in Bezug auf die interkulturellen herausforderungen des Programms muss verbessert werden. im bisherigen Programmverlauf zeigten sich immer wieder stärkere Friktionen, die als Folge mangelnden gegenseitigen kulturellen verständnisses die Programmergebnisse beeinträchtigen. Eine weniger zentralistische Managementstruktur innerhalb von EcBP ist dringend erforderlich. vor allem ausländische Experten, die größere verantwortung zu übernehmen gewohnt sind, müssen adäquate Zuständigkeiten und Entscheidungsfreiräume erhalten, nicht zuletzt auch, um das EcBP-Management von Kleinstentscheidungen zu entlasten. schließlich ist eine stärkere Orientierung der Berufsbildung am Bedarf der Privatwirtschaft zu empfehlen. Dies kann aber nur erreicht werden, wenn eine stärkere inhaltliche verzahnung der arbeit in den vier EcBP-Komponenten zustande kommt und die Privatwirtschaft (einschließlich kompetenter repräsentanten der Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen) bereits bei der gestaltung der Berufsbildungsprogramme einbezogen wird.

7 Das EnginEEring CapaCity BuilDing program in ÄthiopiEn Fachliche Stellungnahme des BMZ Das Engineering Capacity Building program (ECBp) stellt für die deutsche EZ in doppelter hinsicht eine große herausforderung dar. Einerseits ist es durch seinen umfassenden ansatz und die Vielzahl von akteuren auf äthiopischer und deutscher seite hochkomplex und stellt höchste anforderungen an das programm-management hinsichtlich der Koordination und steuerung von organisationen, personen und abläufen. Zum anderen ist das programm im hinblick auf eine umfassende privatwirtschaftsentwicklung im äthiopischen Kontext konzeptionell sehr anspruchsvoll. Die unabhängige Evaluierung war von anfang an für diesen frühen Zeitpunkt nur zwei Jahre nach dem effektiven Beginn des Vorhabens vorgesehen. Wie sich nun zeigt, wurde sie zur rechten Zeit durchgeführt, da sie neben den guten Ergebnissen des programms auch dessen schwächen und Defizite deutlich aufzeigt. Den programmverantwortlichen gibt sie die möglichkeit, vor einer Verlängerung des programms schwächen und Defizite zu beseitigen. Die ersten schritte in diese richtung wurden bei den regierungskonsultationen im märz 2008 und bei den regierungsverhandlungen im Juni 2008 getan. Der Evaluierungsbericht wurde von äthiopischer und deutscher seite gemeinsam ausgewertet und maßnahmen zur Verbesserung der programmkonzeption und -durchführung wurden verbindlich vereinbart. Weitere Diskussionen und absprachen werden bei den Konsultationen anfang 2009 und bei der Konzipierung der nächsten programmphase erfolgen. Bei allen reform- und Veränderungsprozessen in Äthiopien ist der historische und kulturelle Kontext zu berücksichtigen. Bemühungen zur Dezentralisierung und privatwirtschaftsförderung haben erst anfang der 1990er Jahre begonnen. Zuvor beschränkten Feudalismus, Diktatur und Bürgerkrieg private initiativen und förderten von misstrauen geprägte herrschaftsstrukturen. Es wird daher Zeit brauchen, bis eine für die privatwirtschaftsentwicklung und die Entfaltung der vorhandenen produktivkräfte notwendige Änderung von Denk- und handlungsweisen erreicht werden kann. Die deutsche EZ ist jedoch bereit, dazu einen engagierten und langfristig angelegten Beitrag zu leisten.

8 Herausgeber Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Dienstsitz Bonn Postfach Bonn tel (0) Fax + 49 (0) Dienstsitz Berlin stresemannstraße Berlin tel (0) Fax + 49 (0) Redaktion Frank schwarzbeck, susanne reiff Endredaktion Jutta Wagner Verantwortlich Michaela Zintl Stand Juli 2008

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