Der Strafbefehl im Steuerstrafrecht

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1 Der Strafbefehl im Steuerstrafrecht 1 von RA Dr. jur Jörg Burkhard, Fachanwalt für Steuerrecht, Fachanwalt für Strafrecht, Wiesbaden Inhaltsangabe Abkürzungsverzeichnis...6 A. Einführung und Gegenstand der Untersuchung...8 I. Einleitung...8 II. Gegenstand der Untersuchung...10 B. Historische Grundlagen...12 I. Das Strafbefehlsverfahren...12 II. Das steuerliche Unterwerfungsverfahren...16 III. Geschichtliche Wurzel...25 C. Voraussetzungen des Strafbefehlsverfahrens...26 I. Überblick...26 II. Einzelheiten Zuständigkeit des Amtsgerichts Vergehen Bestimmte und inhaltlich begrenzte Rechtsfolge...40 a) Hauptstrafe...42 aa) Geldstrafe...42 bb) Haftstrafe...42 b) Nebenstrafe, Maßregel...46 c) Nebenfolgen Unzulässigkeit im Verfahren gegen Jugendliche...47 III. Verfahren Vorbereitung des Strafbefehlsverfahrens, abgeschlossenes Ermittlungsverfahren Vernehmung des Beschuldigten Verhandlungsmöglichkeiten und -strategien aus anwaltlicher Sicht Hinreichender Tatverdacht, Prüfungspflicht und Entscheidungsmöglichkeiten...51 der Staatsanwaltschaft Der Strafbefehlsantrag...53 a) Allgemein nach 200 zu beachtende Erfordernisse...55 b) Anforderungen an die Darstellung des Anklagesatzes im Strafbefehl...56 c) Anforderungen unter dem Aspekt der Urteilsfunktion...57 d) Beantragung einer bestimmten Rechtsfolge Verjährungsunterbrechung...62 RA Dr. jur. Jörg Burkhard, Frankfurter Str. 14, Wiesbaden, Telefon , Fax:

2 D. Inhalt des Strafbefehls...64 I. Grundsatz...64 II. Der Strafbefehl im Steuerstrafrecht Anklagesatz, Wesentliches Ergebnis der Ermittlungen Notwendiger Inhalt des Strafbefehls im Steuerstrafrecht...68 a) Umgrenzungsfunktion...69 b) Informationsfunktion...78 c) Akzeptanzfunktion...78 d) Ableitung des notwendigen Inhalts des Strafbefehls aus 370 AO...80 e) Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Umgrenzungs- oder Informationsfunktion...82 aa) Mängel der Umgrenzungsfunktion...82 bb) Mängel der Informationsfunktion...83 f) Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Akzeptanzfunktion Heilungsmöglichkeiten Schätzungen der Finanzverwaltung...87 a) Schätzungen...88 aa) Voll- und Teilschätzungen, Geldverkehrs- und Kassenfehlsbetragsrechnungen...92 bb) Äußerer Betriebsvergleich...93 cc) Innerer Betriebsvergleich...94 dd) Schätzung nach Einzelfeststellungen...94 ee) Schätzung nach Lebenshaltungskosten...94 ff) Vermögenszuwachsrechnung...95 b) Verwertbarkeit der Schätzungen der Finanzbehörde im Straf(befehls)verfahren...95 c) Übertragbarkeit der Schätzungen in das Strafverfahren...96 d) Besonderheiten im Strafbefehlsverfahren in dubio pro reo...98 III. Die Entscheidung des Gerichts Prüfung des Strafbefehlsantrages durch den Richter a) Allgemeine strafprozessuale Anforderungen b) Anforderungen an die Überzeugung des Richters beim Strafbefehl aa) Anforderungen an die Überzeugung des Richters wie beim Eröffnungsbeschluß bb) Abweichungen vom Strafbefehlsantrag cc) Weitere Aufklärung c) Anforderungen an die Überzeugung des Richters beim Strafbefehl bei Steuerstraftaten Bindung des Richters an den Antrag der Staatsanwaltschaft Bindung des Richters auch an den Strafbefehlsantrag, der von einem Nichtjuristen (Inspektor oder Amtsrat der BuStra) gefertigt wurde? Bindung des Strafrichters an steuerrechtliche Feststellungen der Finanzverwaltung und Finanzgerichte Besondere Anforderungen an den Grad der Überzeugung des Straftichters? Beweislast im Schnittpunkt von Strafrecht und Steuerrecht Allgemeines Zwischenverfahren Zwischenverfahren im Strafbefehlsverfahren analog 199 ff Durchführung weiterer Ermittlungen gemäß 202 analog Abgabe wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit, 408 Abs. 1, Satz 3, Ablehnung des Strafbefehlsantrages gemäß 204 analog a) Ablehnung wegen Unzulässigkeit b) Ablehnung wegen Unbegründetheit c) Anberaumung der Hauptverhandlung d) Einstellung des Verfahrens e) Strafbefehlserlaß Nachbesserungsmöglichkeiten bei einem fehlerhaften Strafbefehlsantrag oder Möglichkeit einer Neuerstellung eines Strafbefehlsantrages Rechtshängigkeit a b IV. Abschluß des Strafbefehlsverfahrens...136

3 1. Verfahrensbeendigung durch Einstellung nach 170 Abs Verfahrensbeendigung durch Einstellung, 206 a, 260 Abs Einstellung des Verfahrens nach 153 Abs. 2, 153 a Abs Anberaumung der Hauptverhandlung nach 408 Abs a) Bedenken des Richters b) Fehlgeschlagener Einigungsversuch c) Verhandlungsmöglichkeiten und -strategien aus anwaltlicher Sicht d) Ladung des Angeklagten nach 408 Abs. 3 Satz Erlaß des Strafbefehls a) Sachurteilsvoraussetzungen b) Inhaltliche Erfordernisse c) Ermittlung der zutreffenden Geldstrafe Rechtshängigkeit Zustellung V. Strafklageverbrauch Vl. Möglichkeit eines neuen Strafbefehlsantrages, sofern zwischenzeitlich keine Verjährung eingetreten ist E. Besonderheiten bei Steuerhinterziehung I. Zuständigkeiten Zuständigkeit der BuStra Übernahme durch die Staatsanwaltschaft Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft ab Einspruchseinlegung II. Verfahren Zusammenwirken von BuStra und Veranlagungsbezirk Zwischenverfahren Vorgehen aus anwaltlicher Sicht Ill. Exkurs: Bindungswirkung rechtskräftiger steuerstrafrechtlicher Entscheidungen, insbesondere rechtskräftiger Strafbefehle für Entscheidungen im Besteuerungsverfahren IV. Rechtsfolgenvorstellungen bei der BuStra Starres Schema der Tagessatzberechnung? Probleme bei Strafentabellen, Unkenntnis von Strafzumessungsregeln und ungenügende Anwendung von Milderungsgründen, insbesondere überlange Verfahrensdauer a) Mangelhafte Kenntnis oder mangelhafte Berücksichtigung von Strafzumessungsregeln b) Strafmilderungsgrund bei überlanger Verfahrensdauer Strafmilderungsgrund tatsächliche Verständigung? a) Verschuldete Auswirkungen b) Verhalten nach der Tat c) Ausgleichsbemühungen gegenüber dem Verletzten V. Exkurs: Bindung des Strafrichters und der Strafverfolgungsorgane an eine tatsächliche Verständigung im Steuerverfahren F. Bindungswirkung von Absprachen I. Grundsätzliche Aspekte der Absprache Geständnis a) Einigung als Geständnis b) Selbstanzeige nemo tenetur se ipsum accusare proddere./. 136 a Vernehmungen durch die Steufa, Vorladungen durch die BuStra Tatsächliche Verständigung, Vereinbarung, Absprache...197

4 a) Tatsächliche Verständigung b) Vereinbarung, Absprache Legalitätsprinzip Unmittelbarkeitsgrundsatz Ermittlungsgrundsatz Öffentlichkeitsgrundsatz plea bargaining the (very) big deal Dispositionsbefugnis der Absprachebeteiligten Bindungswirkung a) Bindung der Betriebsprüfung/Fahndungsprüfung bzw. BuStra an das Ergebnis der Schlußbesprechung b) Bindungswirkung von Absprachen II. Auswirkungen von Absprachen auf Mitbeschuldigte III. Strafbarkeit der Absprachebeteiligten IV. Die Kontrolle der Absprachen durch die Obergerichte G. Rechtsbehelfe I. Sofortige Beschwerde der Staatsanwaltschaft FalI des 408 Abs. 1, Satz 1, 2. HS Abs. 2 analog bei Ablehnung des Strafbefehlsantrages II. Einspruch des Beschuldigten Verfahrensvoraussetzungen a) Form b) Zuständige Stelle c) Frist Entscheidung des Gerichts III. Besonderheiten des Einspruchsverfahrens Beschränkbarkeit des Einspruchs Vertretung durch Verteidiger Klagerücknahme, 411 Abs Einspruchsrücknahme, 411 Abs Kein Verbot der reformatio in peius Verwerfung des Einspruchs Ausbleiben des Angeklagten, H. Rechtskraft I. Formelle Rechtskraft Ablauf der Einspruchsfrist, 410 Abs Verzicht auf Einlegung eines Einspruchs, 410 Abs. 1 Satz 2, 302 Abs. 1 Satz 1 und Absatz Zurücknahme des Einspruchs, 411 Abs Verwerfung des Einspruchs II. Materielle Rechtskraft III. Wiederaufnahme Stellungnahme und Ausblick Zusammenfassung...264

5 Literaturverzeichnis Register...293

6 Abkürzungsverzeichnis a.a. andere Auffassung a.m. andere Meinung Abs. Absatz AG Amtsgericht Alt. Alternative Anm. Anmerkung AnwBl Anwaltsblatt AO Abgabenordnung Art. Artikel Bd. Band BFH Bundesfinanzhof Bfin. Beschwerdeführerin BGH Bundesgerichtshof BGHSt Entscheidungssammlung des BGH in Strafsachen BRAO Bundesrechtsanwaltsordnung BStBl Bundessteuerblatt BT-Dr Bundestags-Drucksache BuStra Bußgeld- und Strafsachenstelle BVerfG Bundesverfassungsgericht bzw. beziehungsweise d.h. das heißt ders. derselbe DRiG Deutsches Richtergesetz DStR Deutsches Steuerrecht DStZ Deutsche Steuerzeitung EFG Entscheidungen der Finanzgerichte Einl. Einleitung etc. et cetera f. folgende ff. fortfolgende GA Goldammers-Archiv GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls h.m. herrschende Meinung

7 HS. Halbsatz i.d.r. in der Regel i.s.d. im Sinn des/der i.v.m. in Verbindung mit JZ Juristen Zeitung LG Landgericht M. mit m.e. meines Erachtens m.w.n mit weiteren Nachweisen MDR Monatszeitschrift Deutsches Recht MSchrKrim Monatsschrift für Kriminologie und Strafsrechtsreform NJW Neue Juristische Wochenschrift Nstz Neue Zeitschrift für den Strafverteidiger OLG Oberlandesgericht OWiG Ordnungswidrigkeitengesetz RAO Reichsabgabenordnung RiStBV Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren RN Randnummer RuP Recht und Politik s. Seite sog. Sogenannte StA Staatsanwaltschaft Steufa Steuerfahndung StGB Strafgesetzbuch str. Streitig Sts Strafsenat Stv Zeitschrift für den Strafverteidiger Tz Textziffer usw. und so weiter vgl. Vergleiche Vor Vorbemerkungen wistra Zeitschrift für Wirtschaft, Steuer, Strafrecht z.b. zum Beispiel ZPO Zivilprozeßordnung

8 A. Einführung und Gegenstand der Untersuchung I. Einleitung Der Strafbefehl ist ein in der StPO geregeltes Institut, die Unrechtsmaterie des Strafrechts in einem schriftlichen Verfahren zu bewältigen. Er ist in den 407 ff. 1 geregelt und stellt eine Alternative zum regulären mündlichen Erkenntnisverfahren - der Hauptverhandlung - dar 2. Beim Strafbefehl handelt es sich somit um ein Sonderverfahren, wie auch beim Beschlußverfahren nach 72 OWiG, dem Verfahren nach 153 a, dem beschleunigten Verfahren der und dem Privatklageverfahren der 374 ff. 4. Der Strafbefehl hat mit dem Beschlußverfahren nach 72 OWiG und dem Verfahren nach 153 a gemein, daß es jeweils schriftliche Verfahren sind 5. Mit dem beschleunigten Verfahren nach 417 ff. hat er gemein, daß kein separater Eröffnungsbeschluß erforderlich ist, 418 Abs. 1. Ebenso geht es in beiden Verfahren darum, daß sie der schnellen Verurteilung eines einfachen, klaren Sachverhalts dienen. Auch darf in beiden Verfahren nur auf einen beschränkten Katalog von Rechtsfolgen erkannt werden. Wie im Privatklageverfahren braucht der Beschuldigte nicht persönlich zu erscheinen, wenn er gegen den Strafbefehl Einspruch eingelegt hat: Der Beschuldigte kann sich in beiden Verfahren durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen, 378, 411 Abs. 2. Der Strafbefehl ist dadurch gekennzeichnet, daß er nicht für jedes Verfahren anwendbar ist, sondern nur für den in 407 Abs. 1 und 2 enumerativ aufgelisteten Teilbereich des Straf- und Strafprozeßrechts in Frage kommt: Die Tat muß ein Vergehen im Sinn des 12 Abs. 2 StGB sein, zuständig ist ausschließlich das Amtsgericht, es muß Erwachsenen-Strafrecht anwendbar sein und als wohl auffälligstes Merkmal ist dabei nach 407 Abs. 2 nur ein abschließend aufgezählter, beschränkter Katalog von möglichen Rechtsfolgen im Strafbefehlsverfahren möglich. Typischerweise wird im Strafbefehl eine Geldstrafe verhängt, nur ausnahmsweise kann gegen einen verteidigten Angeklagten eine Haftstrafe bis zu einem 1 ohne Gesetzesangabe sind solche der StPO. 2 Müller, bis zur Änderung durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz vom : b; vgl. BGBl I, 3186, Müller, 149.

9 Jahr verhängt werden, nämlich nur dann, wenn diese zur Bewährung ausgesetzt wird, 407 Abs. 2, Satz 2. Der Strafbefehl ist im Strafrecht in gewisser Weise das Pendant zum zivilrechtlichen Mahnbescheid 6. Beide Verfahren sind vom Gesetzgeber für eine schnelle und vereinfachte Abwicklung 7 von Massenverfahren konzipiert worden und wollen grundsätzlich ohne mündliche Hauptverhandlung zum gewünschten Erfolg, nämlich einem vollstreckbaren Titel, gelangen. In beiden Verfahren wird der Beschuldigte bzw. Antragsgegner vom Gericht zunächst nicht gehört; der Beschuldigte bzw. Antragsgegner kann jedoch durch die Einlegung von Rechtsbehelfen die mündliche Verhandlung erzwingen und sich damit rechtliches Gehör, Art. 103 Abs. 1 GG, verschaffen. Zugegebenermaßen hinkt der Vergleich: Während im zivilgerichtlichen Mahnbescheidsverfahren auf eine Schlüssigkeitsprüfung des geltend gemachten Anspruchs verzichtet wird und der Schuldner hierauf ausdrücklich hingewiesen wird 8, prüft der Amtsrichter den Strafbefehlsantrag vor Erlaß auf seine Zulässigkeit und Begründetheit. Allerdings ist dies nur eine summarische Prüfung nach Aktenlage 9. Der Beschuldigte erhält jedoch durch eine Vorladung bei der Polizei oder in Steuerstrafsachen bei der Bußgeld- und Strafsachenstelle vor Erlaß des Strafbefehls rechtliches Gehör. Der Strafbefehl stellt gerade wegen seiner bloß summarischen Prüfung auch keine vollständige Alternative zum mündlichen Erkenntnisverfahren dar. Das Vor- und Ermittlungsverfahren findet bei einem späteren Strafbefehlsverfahren nach den gleichen Regeln statt wie im Regelverfahren. Erst nach dem Abschluß der Ermittlungen, 169 a, entscheidet die Staatsanwaltschaft konstitutiv 10 über das weitere mündliche oder schriftliche Verfahren 11 und stellt somit die entscheidende Weiche für oder gegen eine Durchführung des Strafbefehlsverfahrens. Das Strafbefehlsverfahren tritt also nur an die Stelle des regulären Zwischen- und Hauptverfahrens, ohne daß sich die polizeilichen bzw. staatsanwaltlichen Ermittlungs- oder richterlichen Entscheidungsmöglichkeiten und -kriterien ändern würden. Nur 5 Müller, Meurer, JuS 1987, 882 ff., Hinsichtlich des Strafbefehlsverfahrens muß man sehen, daß es wohl nicht nur im Interesse der staatlichen Strafgerichtsbarkeit -die völlig überfordert wäre, wenn jedes Verfahren durch mündliche Hauptverhandlung und Urteil entschieden werden müßte-, sondern auch im Interesse des Beschuldigten liegt, dem durchaus daran gelegen sein kann, daß eine einfache Strafsache kostensparend, ohne Zeitverlust und vor allem ohne Aufsehen durch Strafbefehl erledigt werden kann, vgl. BVerfGE 25, 158,164 = NJW 69, 1103, 1104; Kleinknecht/Meyer-Goßner, vor 407 RN 1. 8 Zöller/Vollkommer, vor 688 Rn 6. 9 Kleinknecht/Meyer-Goßner, vor 407 RN Die Entscheidung des Staatsanwaltes ist allerdings nur insoweit konstitutiv, als eine Entscheidung gegen einenstrafbefehl die übrigen Beteiligten bindet. Entscheidet sich der Staatsanwalt hingegen für das Strafbefehlsverfahren, so ist dies nicht für den Richter bindend, der nach 408 III 2 statt des Erlasses des Strafbefehls auch Hauptverhandlung anberaumen kann.

10 der richterliche Erkenntnisvorgang wird den strukturellen Notwendigkeiten eines schriftlichen Verfahrens angepaßt: Das Strafbefehlsverfahren ist gekennzeichnet von Schriftlichkeit, Mittelbarkeit und Nichtöffentlichkeit 12. Der Strafbefehl ersetzt das Zwischenverfahren, macht den Eröffnungsbeschluß überflüssig 13 und ist Anklageschrift und Urteil zugleich. Die Entscheidung der Staatsanwaltschaft für das schriftliche Verfahren des Strafbefehls ist allerdings für die übrigen Beteiligten keineswegs bindend: Der Richter kann durch Anberaumung der Hauptverhandlung nach 408 Abs. 2 und der Beschuldigte durch Einlegung eines Einspruchs nach 411 Abs. 1 das schriftliche Verfahren beenden und damit die Rückkehr zum mündlichen Regelverfahren erreichen 14. Konzipiert ist der Strafbefehl für Fälle minder schwerer bzw. einfach gelagerter (Massen-) Kriminalität 15. II. Gegenstand der Untersuchung Die Problematik des Strafbefehlsverfahrens liegt in dem summarischen Prüfungsverfahren, den Vor- und Nachteilen einer schriftlichen Verurteilung und dem Massencharakter des Verfahrens aus staatsanwaltlicher und richterlicher Sicht begründet. Chancen und Risiken mögen sich für die Betroffenen die Waage halten: Wer die Kosten oder das Licht der Öffentlichkeit einer eingehenden Hauptverhandlung scheut, oder wer gleichgültig, ängstlich oder unerfahren dem zugestellten Strafbefehl gegenüber steht, wird einen einigermaßen zutreffenden Strafbefehl eher hinnehmen als derjenige, dessen Ruf durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung nicht gefährdet erscheint und der sich eine Besserstellung in einer Hauptverhandlung verspricht. So besteht beim Strafbefehlsverfahren einerseits die Möglichkeit, daß der Unschuldige sich nicht wehrt oder der nur verhältnismäßig gering Schuldige zu hart bestraft wird und andererseits der Schuldige über Gebühr gut wegkommt. 11 Müller, Müller, Der Eröffnungsbeschluß ist überflüssig, wenn der Strafbefehl rechtskräftig wird, 410 Abs. 3,vgl. Meurer, JuS 1987, 882 ff., 884, Legt der Angeklagte Einspruch ein, so ersetzt der Strafbefehl den Eröffnungsbeschluß, vgl. Meurer, JuS 1987, 882 ff., Müller, Müller, 137 ff., 142.

11 Trotz dieser Unwägbarkeiten erscheint der Strafbefehl als ein unersetzliches Mittel, die Massenverfahren abwickeln zu können, um die Funktionsfähigkeit der Strafgerichte für die schweren oder besonders gelagerten Fälle aufrecht zu erhalten. Gleichwohl muß auch ein Akt der Selbstunterwerfung im schriftlichen Verfahren, wie das Strafbefehlsverfahren auch genannt wird 16, die rechtsstaatlich unverzichtbaren Anforderungen erfüllen, wie die nachfolgende Arbeit darlegt. Einen speziellen Strafbefehl für das Steuerstrafverfahren - wie vielleicht der Titel der Arbeit vermuten läßt -, gibt es nicht. Das "allgemeine" Strafbefehlsverfahren erfährt jedoch eine ganze Reihe von Besonderheiten, wenn der Gegenstand des Vorwurfs eine Steuerstraftat ist. Diese Besonderheiten des Strafbefehls im Steuerstrafrecht will die Arbeit beleuchten, so daß nachfolgend einerseits das allgemeine Strafbefehlsverfahren -dem erfreulicherweise durch das StVÄG 1987 einige sehr streitig diskutierte Probleme genommen wurden 17 - dargestellt wird, andererseits auf die heute noch aktuellen Probleme des Strafbefehlsverfahrens im Steuerstrafrecht vertieft eingegangen wird und die Besonderheiten wie z. B. die Zuständigkeit der Finanzbehörde (Bußgeld- und Strafsachenstelle, kurz: BuStra) dargestellt werden. Schließlich sollen einige Aspekte und Erfahrungen aus Verteidigersicht, aus der Tätigkeit des Verfassers als Rechtsanwalt, an den geeigneten Stellen einfließen. Diese mögen als Anregung verstanden werden, Allgemeingültigkeit können sie naturgemäß nicht beanspruchen, denn das Vorgehen des Verteidigers muß einzelfallbezogen sein KK-Müller, vor 407 RN 2. Z. B. ist die Frage der eingeschränkten Rechtskraft durch dahingehend gelöst worden, daß der Strafklageverbrauch beim Strafbefehl ebenso eintritt, wie nach einem richterlichen Urteil, indem der rechtskräftige Strafbefehl einem rechtskräftigen Urteil gleichgestellt wurde. Vgl. hierzu umfassend Kirch, 1 ff., 57 ff., 65 f.. Damit wurde durch das StVÄG 1987 dem rund 100 Jahre andauernden dogmatischen Streit über die Rechtskraftwirkungen des Strafbefehls der Boden entzogen (vgl. Kirch, S. 57). Besonderheiten bestehen heute insoweit nur noch bei den erweiterten Wiederaufnahmemöglichkeiten nach 373 a gegenüber dem rechtskräftigen Urteil.

12 B. Historische Grundlagen I. Das Strafbefehlsverfahren Die geschichtliche Entwicklung des Strafbefehlsverfahrens ist bislang wenig erforscht. Während fast alle historischen Abhandlungen über das Strafbefehlsverfahren den Erlaß des Preußischen Gesetzes vom über das Verfahren vor dem Kammergericht und dem Kriminalgericht zu Berlin als Geburtsstunde des Strafbefehlsverfahren bezeichnen 18, gibt Müller einen umfassenden geschichtlichen Abriß vom altdeutschen Verfahren über die Entwicklung im Mittelalter und das Aufkommen des Inquisitionsprozesses bis hin zu den summarischen Verfahren vor den Obergerichten 19, die wohl schon im Reglement vom 03. März 1797 für Neu-Ostpreußen 20 -aufgrund der strukturellen Ähnlichkeiten mit dem heutigen Strafbefehlsverfahren- die Geburtsstunde des Strafbefehlsverfahrens bzw. zumindest dessen geschichtliche Wurzeln nach Auffassung von Müller sind 21. In dem Reglement vom 03. März 1797 für Neu-Ostpreußen bzw. in dessen unmittelbarem Vorläufer, einem Reglement vom 06. Juni 1795 wegen künftiger- Einrichtung des Justizwesens in Akzise- und Zollsachen, wird die Geburtsstunde der polizeilichen Strafverfügungen und Strafbescheide in Preußen gesehen 22. Müller vertritt insoweit die Auffassung, daß zwar die Entscheidungskompetenz bei den polizeilichen Strafverfügungen und den bedingten Polizeimandaten im Gegensatz zu unserem Strafbefehlsverfahren bei der Polizei lag, hierbei jedoch nicht übersehen werden dürfe, daß die Übertragung der Entscheidungskompetenz auf den Richter im Strafbefehlsverfahren gerade auf die Kritik an eben dieser, den Polizeibehörden noch verbliebenen Judikatur, zurückging 23. Durch die Verlagerung der Entscheidungskompetenz von den Polizeibehörden auf den Richter wird also nach seiner Auffassung keineswegs die Wurzel negiert, vielmehr sei die Kompetenzverlagerung ein Teil der geschichtlichen Entwicklung. Neben den polizeilichen Strafverfügungen und den bedingten Polizeimandaten, die mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung bekämpft werden konnten 24, konnte der Gesetzgeber der ersten gesetzlichen Regelung des Strafbefehlsverfahrens in 122 des Preußischen Gesetzes 18 Kirch, S. 10; Müller, S Eine erste gesetzliche Regelung des vereinfachten Verfahrens vor den Obergerichten befindet sich für Preußen in 253 des Anhangs der allgemeinen Gerichtsordnung (AGO) vom , vgl. Müller, S Müller, S. 209; zur Gesetzgebungsgeschichte ausführlich Hintze, S. 141 ff.; Loening, S. 112 ff.; Foerstemann, S Müller, S Loening, S. 114; Mattes I, S Müller, S Kirch, S. 10; Müller, S. 209 ff..

13 vom 17. Juli 1846 über das Verfahren beim Kammergericht zu Berlin und dem Kriminalgericht zu Berlin auch auf ähnliche weitere Verfahren zurückblicken. So erging z.b. im echten Kriminalverfahren vor den Obergerichten eine endgültige Entscheidung auf summarischer Erkenntnisgrundlage, wenn der Beschuldigte nicht von seinem Recht Gebrauch machte, ein ordentliches Verfahren mit den üblichen strengen Förmlichkeiten zu verlangen 25. Ferner wurde bei den Untergerichten ein Versäumnisverfahren auch auf Strafsachen angewandt, nachdem auch diese Gerichte zu Beginn des 19. Jahrhunderts eine echte strafgerichtliche Zuständigkeit erhalten hatten 26. Schließlich konnte der preußische Gesetzgeber auch bei seiner Neuschöpfung des Strafbefehlsverfahrens ideenmäßig auf das zivilprozessuale Mandatsverfahren zurückblicken, bei dem ein Mandat vollstreckbar und rechtskräftig wurde, wenn der Beklagte es unterließ, innerhalb bestimmter Fristen Einwendungen zu erheben 27. Das mit 122 des Preußischen Gesetzes vom 17. Juli 1846 kodifizierte Verfahren galt zunächst nur für Berliner Polizeirichter; erst als am die Preußische Verordnung über die Gerichtsorganisation und den Strafprozeß übernommen wurde, stand diese Kodifikation allen Einzelstrafrichtern zur Verfügung des Preußischen Gesetzes vom 17. Juli 1846 lautete: "Beruht die Anklage wegen eines Polizeivergehens auf der Anzeige eines Beamten, welcher die Tath aus eigener amtlicher Wahrnehmung bekundet und wird nicht etwa der Angeschuldigte dem Polizeirichter zugleich vorgeführt, in welchem Falle stets das ordentliche Verfahren nach 115 u.f. eintreten muß, so setzt der Polizeirichter aufgrund der Anklage die Strafe fest und macht sie dem Beschuldigten durch eine schriftliche Verfügung mit den Bedenken bekannt, daß, wenn er durch diese Straffestsetzung sich beschwert finden sollte, er zur Ausführung seiner Verteidigung sich in einen, sogleich in der Verfügung, und zwar auf mindestens 10 Tagen hinaus, zu bestimmenden Termin vor den Polizeirichter zu stellen, im Falle seines Nichterscheinens in diesem Termine aber die Vollstreckung der Strafe zu gewärtigen habe" Kirch, S Kirch, S Mayer, GerS, Bd. 96, S 401 ff.; derselbe, GerS, Bd. 99, S. 37,38; Kirch, S. 10, 11; a.a.: Müller, S. 215, der das Mandatsverfahren nicht auf eine Analogie zu den zivilprozessualen Versäumnis- oder Mandatsverfahren - so aber die sogenannten Vertrags- und Fiktionstheorien- ansieht. Nach Müller entbehrt die angeblich innere Verwandtschaft des strafprozessualen Mandatsverfahrens zu den zivilprozessualen Instituten ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien jeglicher Grundlage, Müller, S. 215; Katzenstein, IKV 10 (1902), 166; Thuma, S Kirch, S. 11; Mayer, GerS Bd. 99, S Im übrigen enthielt 123 Bestimmungen über den Inhalt der Strafverfügung, nach 124 fand beim Erscheinen des Angeklagten oder eines Bevollmächtigten in dem Termin die Verhandlung nach den gewöhnlichen Vorschriften statt und

14 Gegenüber dem heutigen Strafbefehlsverfahren wies das preußische Mandatsverfahren einige Besonderheiten auf: Neben der Möglichkeit der Verhängung einer (damals oft verhältnismäßig strengen) Freiheitsstrafe, waren dies insbesondere die Mitwirkungsmöglichkeiten der übrigen Verfahrensbeteiligten. Denn einerseits war der Richter an die Wahl dieses strafprozessualen Mandatsverfahrens insoweit gebunden, als er bei Bedenken gegen die Anzeige eines Beamten nicht einfach eine Hauptverhandlung anberaumen konnte, andererseits aber war er an die Strafzumessung, d.h. an den Antrag des "Polizeianwaltes" auch nicht gebunden. Der Richter konnte von dem Antrag des Polizeianwaltes abweichen, ohne daß diesem hiergegen ein Rechtsbehelf zustand 30. Aus dieser fehlenden Bindungswirkung erklärt sich natürlich, daß die Anberaumung einer Hauptverhandlung nicht erforderlich war, wenn der Richter von der beantragten Strafe abweichen wollte. Die Rolle der Staatsanwaltschaft ist daher in dem heutigen Strafbefehlsverfahren im Vergleich zu dem preußischen Mandatsverfahren eine ganz andere, nämlich stärkere, weil entweder ein Anwesenheitsrecht im Falle der Anberaumung der Hauptverhandlung oder ein Beschwerderecht nach 408 II 2, 210 II im Falle der Ablehnung des Strafbefehlsantrages besteht; nur in den Fällen, in denen der Strafbefehl antragsgemäß erlassen wird, steht der Staatsanwaltschaft auch heute kein Rechtsbehelf und keine weitere Beteiligung zu - dies ist auch mangels Beschwer nicht erforderlich. Weitere Besonderheiten bei dem strafprozessualen Mandatsverfahren bestanden darin, daß dem Beschuldigten nur eingeschränkte Rechtsbehelfe zur Verfügung standen. Während in den Fällen, in denen dem Beschuldigten ein Verbrechen zur Last gelegt wurde, das Rechtsmittel der Appellation 31 und gegen das zweitinstanzliche Urteil das der Revision zur Verfügung stand, war in dem ordentlichen polizeigerichtlichen Verfahren nur eine Instanz nachgelassen, in dem das Rechtsmittel -Rekurs genannt-, gegeben war 32. Ferner stand dem Beschuldigten im Mandatsverfahren bei Versäumung des Termins nur die Möglichkeit des Antrages auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand -die sogenannte Restitution zur Verfügung 33. die regelten die Möglichkeiten zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand; vgl. Müller, S. 218, Katzenstein, IKV 10 (1902), 168; Müller, S. 219, Bei der zweiten Instanz wirkte sich nach 80 der unterschiedliche Grad der Verbrechen im wesentlichen nur auf die Besetzung der Gerichte aus, Müller, S des Preußischen Gesetzes vom 17. Juli 1846; Müller, S Müller, S. 220.

15 Mit Gesetz vom 03. Mai 1852 wurde im Wege sogenannter Zusatzartikel zu der Verordnung von 1849 die seinerzeit geltende Strafprozeßordnung kodifiziert, die aber wiederum nicht für die ganze Monarchie galt 34. An die Stelle der der Verordnung von 1849 traten nun die Artikel , die mit wenigen Veränderungen den Inhalt der des Entwurfs von 1851 übernahmen 35. Die wesentlichen Art. 122 und 123 lauteten: "Artikel 122: Wenn weder der Beschuldigte vorgeführt wird, noch die Verhaftung desselben erforderlich ist, kann der Polizeianwalt bei dem Polizeirichter den Antrag stellen, daß die verwirkte Strafe ohne vorgängige Hauptverhandlung durch eine Strafverfügung festgesetzt wird. Dieser Antrag, muß die Angabe der Tathsachen, durch welche die Übertretung begangen sein soll, die dafür vorhandenen Beweise, so wie die Anführung der anzuwendenden Strafvorschrift enthalten, und auf eine bestimmte, nach Art und Höhe zu bezeichnende Strafe gerichtet sein. Artikel 123: Der Polizeirichter hat, wenn nicht besondere Bedenken entgegenstehen, die von ihm angemessen erachtete Strafe durch Verfügung festzusetzen. Ist die festgesetzte Strafe geringer oder von anderer Art als die beantragte, so wird die Strafverfügung zunächst dem Polizeianwalt mitgeteilt und erst nach Art. 124 dem Beschuldigten zugestellt, wenn der Polizeianwalt nicht innerhalb dreier Tage nach der ihm gewordenen Mittheilung die Einleitung des mündlichen Verfahrens beantragt" 36. Mit diesen Änderungen war der Richter nun nicht mehr verpflichtet, ein beantragtes Strafmandat zu erlassen 37. Neu war auch die ausdrückliche Zulassung der reformatio in peius in dem auf den Einspruch hin eingeleiteten ordentlichen Verfahren, Art. 127 Abs Während also Mitte des 19. Jahrhunderts die Grundstrukturen des strafprozessualen Mandatsverfahrens -trotz einiger Abweichungen in den einzelnen Ländern- den Grundstrukturen des heutigen Strafbefehlsverfahrens gleichen, war eine Vereinheitlichung des Steuerstrafrechts noch nicht erkennbar. 34 Kirch, S. 12, 13; Regge in Schubert/Regge, Abt. 1, Bd. 1, KLIV; Müller, S Katzenstein, IKV, 10 (1902), 173; Müller, S Haeberlin, S. 232; Müller, S Franz, S. 281; Mayer GerS 99, 42; Müller, S Katzenstein, IKV 10 (1902), 173; Müller, S. 224.

16 II. Das steuerliche Unterwerfungsverfahren Die Vielfalt der Straftatbestände wurde bis zum Inkrafttreten der StPO vorn noch übertroffen durch die verschiedenartigen Gestaltungen des Verfahrensrechts, die in den einzelnen Ländern teils gesondert, teils gleichmäßig für die Zuwiderhandlungen gegen Zollund Verbrauchsteuergesetze und für die Zuwiderhandlungen gegen Besitz- und Verkehrsteuergesetze galten 39. Die im gesamten Reichsgebiet am in Kraft getretene StPO vom hatte in einem besonderen Abschnitt über das "Verfahren bei Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über die Erhebung öffentlicher Abgaben und Gefälle" ( StPO) Rahmenvorschriften gesetzt, die zwar den Fortbestand der landesgesetzlich kodifizierten Regelungen über das Verwaltungsstrafverfahren erlaubten, sie aber bestimmten Beschränkungen unterwarf. Nach 459 Abs. 1 StPO durfte durch den Strafbescheid einer Verwaltungsbehörde nur Geldstrafe oder Einziehung festgesetzt werden. 459 Abs. 2 StPO ordnete an, daß der Beschuldigte, wenn er nicht eine nach den Landesgesetzen zugelassene Beschwerde an die höhere Verwaltungsbehörde erhob, gegen den Strafbescheid eine gerichtliche Entscheidung beantragen konnte 40. Ferner regelte 459 Abs. 2 StPO, daß der Strafbescheid die Verjährung der Strafverfolgung unterbrach 41. Von den 460 ff. StPO über das gerichtliche Verfahren in Steuerstrafsachen regelte 463 StPO die richterliche Umwandlung einer durch Strafbescheid festgesetzten Geldstrafe in eine Ersatzfreiheitsstrafe, 464 StPO räumte der Finanzbehörde eine selbständige Anklagebefugnis ein StPO gab der Finanzbehörde -falls die Staatsanwaltschaft öffentliche Klage erhoben hatte- die Befugnis eines Nebenklägers 43. Vorbehaltlich der , StPO blieben die Landesgesetze über das Verwaltungsstrafverfahren nach 6 II Nr. 3 EGStPO vom unberührt 44. Auch konnten die Landesgesetzgeber innerhalb der Rahmenvorschriften der StPO neue Verfahrensvorschriften einführen 45. Nach 449 S. 1 RAO 1919 wurden die StPO für den Anwendungsbereich der RAO außer Kraft gesetzt; diese Normen galten danach nur noch für die Strafverfahren wegen 39 F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN 30.

17 der Beeinträchtigung solcher Steuern, auf die die RAO nicht anwendbar war, wie z. B. auf Gemeindeabgaben 46. Nachdem bereits das VollZG vom , die StPO vom und das Preuß. Gesetz vom einzelne Schritte auf dem Wege zu einer reichseinheitlichen Regelung des Steuerstrafrechts darstellten wurde eine erste -wenn auch unvollständige- Zusammenfassung der nach Ländern und Steuerarten überaus zersplitterten Materie im 3. Teil der RAO vom vollzogen 47. Trotz seiner dogmatischen und systematischen Mängel bildete der 3. Teil der RAO 1919 einen bedeutenden Fortschritt gegenüber dem früheren Recht, das zunächst auf Teilgebieten noch weiter galt und durch spätere Novellengesetzgebung nach und nach abgebaut wurde 48. Von dem materiellen Steuerstrafrecht der RAO 1919 war 359 RAO 1919 von besonderer Bedeutung, denn er bestimmte die Merkmale der Steuerhinterziehung, verwies jedoch wegen der angedrohten Hauptstrafen "auf die einzelnen Gesetze", nach denen das Multiplarstrafensystem 49 mit unterschiedlichen Maßstäben weitergalt 50. Bis zum Inkrafttreten der AO 1977 galt die RAO von Bis zur ersten allgemeinen Kodifikation des Steuerstrafrechts in der RAO von 1919 war das Steuerstrafrecht -bei aller Verschiedenheit im einzelnen- in der Weise geregelt, daß jedem Steuergesetz ein Abschnitt über Straftatbestände und Verfahrensvorschriften angegliedert war 51. Materiell wurde namentlich zwischen absichtlichen" oder "wissentlichen" Steuerverkürzungen ("Hinterziehung", in Württemberg: "Steuergefährdung") und anderen Vergehen ("Kontrollvergehen") unterschieden 52. Bedeutsame Änderungen des Steuerstrafrechts brachte das Gesetz zur Änderung der Reichsabgabenordnung vom : Im Zusammenhang mit den 1938/39 aufgrund 46 F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl, RN F/G/S-Franzen, Einl. RN Das Multiplarstrafensystem sah im einzelnen z.b. wie folgt aus: Nach Art 25 BayEStG vom mußte der Steuerpflichtige, der eine unrichtige Erklärung seiner Einkünfte abgegeben hatte, mit einer Geldstrafe, die dem dreifachen Verkürzungsbetrag entsprach, im Fall der Aufdeckung rechnen. Später wurde die in einem solch festen Verhältnis stehende Geldstrafe meist durch einen Strafrahmen abgelöst. Jedoch blieben die Ausmaße solcher Strafrahmen jeweils durch ein Vielfaches des Verkürzungsbetrages nach unten wie auch oben beschränkt. Z.B. betrug die Geldstrafe bei Hinterziehung gern. 63 SächsEStG vom "je nach dem Grad der Böswilligkeit" das Vier- bis Zehnfache. Gleiches galt gern. 66 PreußEStG vom Gern. Ait 70 1 WürttEStG vom hatte der Verkürzungstäter mit dem Sieben- bis Zehnfachen des Verkürzungsbetrages als Strafe zu gewärtigen. Gemäß 43 PreußErgäazungsStG vom mußte der Täter sogar mit dem Zehn- bis 25-fachen des Verkürzungsbetrages rechnen, vgl. F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Ein1. RN F/G/S-Franzen, Ein1. RN 27.

18 Gesetzes vom neu bekannt gemachten Verbrauchsteuergesetzen wurde das Zollund Verbrauchsteuerstrafrecht nunmehr nahezu vollständig in der RAO zusammengefaßt 53. Zugleich wurden die Schuldvermutungstatbestände 54 und das Multiplarstrafensystem beseitigt 55, die oft in keinem Verhältnis zu der Tat standen und "dem Ansehen der Strafrechtspflege abträglich waren 56. Das Steuerstrafverfahren richtete sich dann nach den 440 ff. RAO. 440 RAO lautete: "Die Hilfstellen und die Beamten der Finanzämter haben die Steuervergehen zu erforschen und innerhalb ihrer Zuständigkeit alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunklung der Sache zu verhüten. Über die Ermittlungen ist dem Finanzamt eine Niederschrift oder eine schriftliche Anzeige einzureichen." 441 RAO lautete: "(1) Die Finanzämter haben die Anzeigen, die bei ihnen eingehen, darauf zu prüfen, ob wegen eines Steuervergehens einzuschreiten sei. Das gleiche gilt, wenn sie sonst vom Verdacht eines Steuervergehens Kenntnis erhalten. (2) Die Einleitung der Untersuchung ist aktenkundig zu machen. (3) Zur Erforschung des Sachverhalts können die Finanzämter Ermittlungen jeder Axt selbst anstellen oder durch ihre Hilfstellen oder Beamten vornehmen lassen. (4) RAO lautete: 53 F/G/S-Franzen, Einl. RN Hänselmann, MZ 1926,103; F/G/S-Franzen, Einl. RN F/G/S-Franzen, Einl. RN Rahn, MZ 1940, 157; F/G/S-Franzen, Einl. RN 50.

19 "(1) Gegen den Beschuldigten soll ein Strafbescheid über eine Geldstrafe von mehr als fünf Deutsche Mark nur erlassen werden, wenn ihm Gelegenheit zur Äußerung geboten worden ist. Er ist erforderlichenfalls zur Vernehmung zu laden. (2) RAO lautete: "Wenn der Beschuldigte das Steuervergehen vorbehaltlos einräumt, so kann er sich der in einer Niederschrift festzusetzenden Strafe unter Verzicht auf Erlaß eines Steuerbescheides sofort unterwerfen. Die Unterwerfung steht einer rechtskräftigen Verurteilung gleich. Das Verfahren regelt der Reichsminister der Finanzen." Die Unterwerfung des Beschuldigten unter die vom Finanzamt festzusetzende Strafe - unter Verzicht auf Erlaß eines Strafbescheides - ermöglichte eine schleunige und endgültige Erledigung von Steuerstrafsachen, soweit sie zur Zuständigkeit der Finanzämter gehörten ( 421, 422, 428 RAO) RAO diente damit nicht nur den Belangen der Finanzverwaltung, sondern auch dem Interesse des Beschuldigten, der seine Strafsache auf schnellstem Wege und ohne Befassung der Gerichte -insbesondere wegen der teilweise gefürchteten Publizitätswirkung aufgrund des Öffentlichkeitsgrundsatzes- erledigt wünschte 58. In Betracht kamen für das Unterwerfungsverfahren jedoch nur die Fälle, die in tatbestandlicher Hinsicht klar lagen und in denen der Beschuldigte die Straftat nach ihrer äußeren und inneren Seite auch zugab 59. Außerdem mußte Einigkeit in der Straffrage erzielt werden 60. Mit der Unterwerfung wurde regelmäßig ein Rechtsmittelverzicht bezüglich der nachzuzahlenden Steuern verbunden 61. Gegen Nebenbeteiligte im Sinn des 421 Abs. 3 RAO mußte gesondert durch Strafbescheid entschieden werden 62. Für den Fall der Nichtbeitreibbarkeit der Geldstrafe bzw. des Wertersatzes nach 401 Abs. 2 RAO blieb 470 RAO unberührt 63. Danach konnte, wenn eine durch Strafbescheid festgesetzte Geldstrafe oder die Strafe des Wertersatzes ( 414 a RAO) nicht beigetrieben 57 Kühn, 445 Anm Kühn, 445 Anm Kühn, 445 Anm Kühn, 445 Anm Kühn, 445 Anm Kühn, 445 Anm. 1.

20 werden konnte, das Gericht auf Antrag des Finanzamtes die Strafe in Freiheitsstrafe umwandeln, 470 Abs. 1, Satz 1 RAO. Das bei der Unterwerfung anzuwendende Verfahren war durch die Verordnung vom geregelt 64. Ohne Beachtung der Mußvorschriften der 2 I, II, 3 I, II, IV und bei Beschuldigten unter 18 Jahren auch des 4 RAO, lag eine wirksame Unterwerfung nicht vor der Verordnung vom lautete: "Eine Unterwerfung liegt nur dann vor, wenn der Beschuldigte persönlich oder durch einen mit schriftlicher Vollmacht versehenen Beauftragten die Zuwiderhandlung vor einem Beamten des Finanzamts (Hauptzollamts) oder einer Hilfsstelle vorbehaltlos einräumt, sich der festzusetzenden Strafe unterwirft und auf Erlaß eines Strafbescheides verzichtet. Die Vorschriften des 44 Satz 2 bis 4 der Reichsabgabenordnung finden Anwendung. Die Unterwerfung wird mit Genehmigung der Straffestsetzung durch den Vorsteher des Finanzamtes (Hauptzollamts), seinen Vertreter oder einen mit der Genehmigung der Straffestsetzungen allgemein beauftragten Beamten wirksam; die Genehmigung kann nur innerhalb dreier Monate erteilt werden. Bis zum Ablauf dieser Frist ist der Beschuldigte an die Unterwerfungserklärung gebunden; die Bindung erlischt, wenn die zur Genehmigung berufene Stelle die Genehmigung vorher versagt. Die Versagung der Genehmigung soll dem Beschuldigten verkündet oder schriftlich mitgeteilt werden. Die Vorschriften des 449 Absatz 2, 3 der Reichsabgabenordnung gelten für die Versagung der Genehmigung entsprechend; die Zustellung kann durch schriftliche Mitteilung ersetzt werden. Die Oberfinanzdirektion kann sich die Genehmigung allgemein oder für besondere Fälle vorbehalten." 3 der Verordnung vom lautete: 63 Kühn, 445 Anm RGBl. 1921, I, Kühn, 445 Anm. 2.