Pfade im Public und Nonprofit Management

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1 Pfade im Public und Nonprofit Management Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns was kann das Rechnungswesen dazu beitragen? Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Linz, 27. September 2012

2 A G E N D A Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen als wesentliches Element von Public Administration und Public Management Intransparente Ressourcensituation und Verschuldungsillusion - zunehmende Fehlsteuerungen im Rahmen des klassischen Haushalts und Rechnungswesens Konzeption und Ausgestaltung der praktischen Neustrukturierung eines auf Effektivität und Effizienz ausgerichteten Haushalts- und Rechnungswesens Determinanten und Erfolgsfaktoren für eine erfolgreiche Fortsetzung des Reformprozesses Bewertung der bisherigen Entwicklung

3 Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen als zentrales Element von Public Managment Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen Public Management Weltweite Bewegung zur Reform von Staat und Verwaltungen (seit 1970er Jahre) Relativ neue, stark einzelwirtschaftlich ausgerichtete wissenschaftliche Fachdisziplin (ca. seit 1980er Jahre) vom Public Administration (New) Public Management

4 Rolle des Haushalts- und Rechnungswesens Public Administration (New) Public Management Legitimation staatlichen Handelns auf der Grundlage des Geldverbrauchs für die Haushaltsperiode Legitimation staatlichen Handelns auf der Grundlage von angestrebten Ergebnissen und Ressourcenverbrauch für die Haushaltsperiode (Outputorientierte Budgetierung) Steuerung und Kontrolle des Geldverbrauchs Steuerung und Kontrolle von Ergebnis und Ressourcenverbrauch Kameralistik - Geldverbrauchskonzept Problem: Wachsende Intransparenz Demokrakratiedefizit und Verschuldungstreiber Ergebnisorientier. auf Basis d. Doppik - Ressourcenverbrauchskonzept Problem: Institutionelle Transparenz nicht immer gewünscht engt Handlungsspielraum von Politik u. Verwltg. ein

5 Verdeckte/unkontrollierte Intransparenz über Ressourcenverbrauch Ressourcenbeschaffung/-verbrauch und dessen Finanzierung im klassischen Haushalts- und Rechnungswesen von Gebietskörperschaften Öfftl. Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Finanzierung d. Ressourcenverbrauch Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 5

6 Intransparente Finanzierungsinstrumente Cross Border Leasing strukturierte Derivate Sale and lease back Verfahren Vermögenswirkungen?? Risiken?? Information über tatsächlichen Ressourcenverbrauch und dessen zukünftige Finanzierung??

7 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. 7

8 Unkontrollierte Kostensteigerungen bei Großprojekten Projekt: Umzug des BND nach Berlin: Projekt: Elbphilharmonie Geplant: Jüngste Angaben d.. Bundesrg: 500 Mio. Euro 1,3 Mrd. Euro Vorsitzender Eher bei 2 Mrd. Euro d. Innenaus- als bei 1 Mrd. Euro schusses d. Bundestages: Kostenüberschreitung: Voraussichtlich ca. 200% Geplant: ca. 70 Mio. Euro aktuell: ca. 400 Mio. Euro Kostenüberschreitung: Voraussichtlich %

9 Intransparenz über Ressourcenverbrauch und dessen Finanzierung in den Gebietskörperschaften Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öfftl. Aufgaben/Aktivitäten Ressourcenverbrauch Transparenter expliziter Ressourcenverbrauch (im Budget ausgewiesen) Verdeckter Ressourcenverbrauch Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Schattenhaushalte Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch Problem des Informationssystems/Budgetrechts Finanzierung d. Ressourcenverbrauch Einnahmen aus Abgaben Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Zwangserhöhung d. expliziten Schulden Verschuldungstreiber transparente kontrollierte Finanzierung des Ressourcenverbrauchs 9

10 60 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand: Hessen: Verschuldung und Verschuldungssillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd Neuverschuldung abzgl. Zinsausgaben Mrd Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor 10

11 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand Niedersachsen Niedersachsen: Mrd. Verschuldung und Verschuldungssillusion Schulden Mrd. Zinsausg. kumuliert Mrd. Neuverschuldung abzgl. Zinsausg. Mrd Jahr

12 Konsequenzen von Intransparenz und Verschuldungsillusion. Intransparenter Ressourcenvbr. Kombination von Verschuldungsillusion wachsende Abhängigkeit v. Kapitalmarkt u. Bankensystem Existenzielle Gefährdung des demokratischen Gemeinwesens

13 Unzuängliche Verknüpfung von Organisations- und Handlungssystem mit dem Ressourcensystem Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik Wie werden die Aufgaben wahrgenommen Unvollständige u. intransparente Verknüpfung von Org./Handlungssystem mit dem Ressourcensystem Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung

14 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für Effektivität und Effizienz Ziele Planungsebene Maßnahmen/ Ressourcen Restriktionen Effektivität Effizienz Output/ Ressourcen Prozess Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Restriktionen Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

15 Determinante Konzeption/Verfahren/Instrumente : Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells/ EPOS.NRW Input Politische Zielsetzungen - Ressourcenbedbedarf - verfügbare Ress. - Ressourcenverbr. Rechtsrahmen Funktions u. Rollenverständnis P l a n u n g Ressourcen Leistungsprogramm -Produktbereiche -Produktgruppen -Produkte U m s e t z u n g s p r o z e s s e Ressourcenbewirtschaftung/ Leistungserstellung Ressourcenverbrauch Outcome/ Output Operatives Controlling Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen 12

16 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells/EPOS.NRW (Steuerungspyramide) systematische Integration des Ressourcensystem R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Leitbild / Grundorientierung / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverständn. ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Produkt -/ Ma ß nahmenplanung Finanz und - und Ergebnishaushalt Produktplan / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Finanz- - Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Verm ö gens - rechnung Funktions- v. Staat u. Verwaltung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Leistungsebene des 3 - E - Modells Budgetierung Produkt - / Ma ßnahmenplanung Realisationsprozess/Haushaltsvollzug Ressourceneinsatz Aufwands - rechnung Kosten - rechnung rechng. Ma ß nahmenvollzug/ Realisationsprozess Leistungserstellung (Produktrealisation/ Maßnahmenvollzug) Leistungs - rechnung rechng. KLR Ergebnisrechnung Integrierte Verbundrechnung Erfassung des Output / Outcome Ertrags - rechnung rechng. Outcome/Output Wirkungs Planung Wirkungs - Evaluanalyse Evaluation ation (Indikatoren) Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Kennzahlen - Benchmarks Sollvorgaben Schaffung von Begründungszwängen 13

17 Nachrichtlich: Integrierte Verbundrechnung Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Aktiva Anlagevermögen Bilanz Passiva Eigenkapital Rücklagen - Jahresergebnis - Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital Vorräte Verbindlichkeiten - Liquide Mittel /Kasse - Rückstellungen Akt-.Rechnungsabg. - Pass. - Rechnungsabg. AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs - (Betriebs- )ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand/Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Produkte Wirkungen Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Aufwands-/ Kostenverrechnung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Gemeinkosten Kostenarten Personalkosten Sach - und Dienst - leistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit 14

18 Grundlage einer transparenten, effektiven und effizienten Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik 3-E-Modell Systematische Ver- Knüpfung Verwaltung u. Politik mit Ressourcensystem Ziele Effektivität Outcome Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Effizienz Prozess Output Prozess Kosteneffizienz Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung

19 Wesentliche Determinanten/Erfolgsfaktoren effektiven und effizienten Verwaltungshandeln Situative Rahmenbedingungen. Erfolgsfaktoren Kommunikation Strukturen HH und RW Konzeption/ Instrumente Personen/ Kultur Verbreitung/ Standardisier./ International. Technik (IuK) Politik Verwltg. - Vorhanden - gut entwickelt Richtlinien - Grad d. Kodifizierung? - halbherzige Nutzung

20 Determinante/Erfolgsfaktor Personen / Kultur Personen / Kultur Verwaltung Tendenz tradierter Handlungsmuster/ Altersstruktur d. Verwaltung Reform als Element d. Mikropolitik Karrieremuster/ individueller Nutzen Diskrepanz d. Ressourcensteuerung Mikroebene - Makroebene Isolierte Lösung /Ressortegoismus/ Negativkoordination Steuerungsrelevanz / Controlling? Anreize /Sanktionspotenzial? Transparenz Politik Handlungsspielraum Reform HH und RW nicht Medien wirksam/ keine Politikattraktivität Wenig Interesse am Königsrecht des Parlaments Demokratiedefizit Reform wird als technisches Buchungssystem angesehen u. nicht als polit. Informationssystem Überforderung von Politik Zu geringe Technikeuphorie? Wertsystem Staatsdiener versus Großverdiener

21 Vom Staatsdiener zum Großverdiener

22 Aktuelle dominante Entwicklungs- und Diskussionsstränge (1) Schaffung v. Transparenz öfftl. Ressourcensituation d. neues HH u. RW Instit. Transparenz Neue Steuerung Grundprobleme Transparenz als Demokratieproblem/Budgetrecht Transparenz und interg. Gerechtigkeit Intransparenz Empirie??? u. Finanzkrise (Reinhart/Rogoff/IFAC) Konkrete Reformen EU-Ebene Projekt EURO.Stat (Standards/IPSAS) Nat. staatl. Ebene - HGrmoG - Hamburg/Bremen - Hessen/ NRW Komm. Ebene Reform HH u. RW Emp. Erhebung Bogumil u.a.2007; KGSt 2008; Gnädinger 2009; NRW 2002/2006/ 2008; Mühlenkamp/ Glöckner 2009; PWC /Deutscher Städtetag 2011; Jagalla/Becker/ Weber 2011; Burth/ Hilgers 2012; Burth (2)Kritik und Reformrückbau in Deutschland Kritik Kapitalismus-/ Systemkritik Kritik der Ökonomisierung Kritik des Unternehmensbezugs öfftl. Vwltg. Kritik: NPM/fakt. gescheitert Reformrückbau Nat. staatl. Ebene - Bund - Hamburg - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Baden Württemb.

23 Linz, 27. September

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