Robert Lukesch. Der LEADER-Ansatz in Österreich und Europa. NÖ LEADER Halbzeitbilanz Mai 2011 Kloster UND, Krems

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1 Robert Lukesch Der LEADER-Ansatz in Österreich und Europa NÖ LEADER Halbzeitbilanz Mai 2011 Kloster UND, Krems

2 Die Europäische Gemeinschaftsinitiative LEADER 1988 Mitteilung der EU-Komm.: Die Zukunft des ländlichen Raums LEADER I (EU12): Auswahl der 217 Lokalen Aktionsgruppen (LAG) direkt durch die EU-Kommission LEADER II (EU15): 102 Nationale/regionale Operationale Programme mit 906 LAG und 92 Kollektiven Aktionsträgern (Österreich: 31 LAGs und 9 Kollektive Aktionsträger) 2000/ LEADER+ (EU15) ca. 900 LAGs sowie LEADER-ähnliche Maßnahmen in den EU10 (Österreich: 56 LAGs) Mainstreaming als Achse 4 der Programme gemäß Verordnung zur Entwicklung des ländlichen Raums (ELER-VO 1698/2005): 2224 LAGs (Österreich: 86 LAGs)

3 Leader-Budget (EU, Agrarfonds)? Leader-Gebietsgröße (1000km 2 ) EU gesamt

4 Leader-Budget in Österreich (öffentliche Mittel: EU+AT) Leader-Gebietsgröße (1000km 2 ) Österreich

5 Drei Komponenten

6 Die LEADER-Methode ist Synonym für eine besondere Form lokaler Governance, deren Charakteristikum die kombinierte Anwendung der acht sogenannten LEADER Merkmale ist. Innovation Sektorübergreifende Zusammenarbeit Territorialer Ansatz LEADER Methode Bottom-up Partnerschaft Inter-territoriale Kooperation Dezentralisiertes Management und Finanzierung Networking

7 Die richtige Größe : Das Gebiet Das Gebiet ist KLEIN GENUG, um persönliche Beziehungen und Austausch auch informell zu ermöglichen. Das Gebiet ist GROSS GENUG, um Investitionen in soziales Kapital (Institutionen, soziale Dienste und Infrastrukturen) zu begünstigen und angemessene Effizienz bei wirtschaftlichen Projekten zu ermöglichen. In der Praxis wird ein LEADER-Gebiet eine Ausdehnung zwischen LAU 1 and NUTS 3 aufweisen, in Bergregionen eher größer als in Dauersiedlungsräumen. Das Gebiet sollte arrondiert sein (keine urbanen Exklaven). Management der Grenzen : Es gibt keinen zwingenden Grund, warum LEADER-Gebiete an Bezirks- oder sogar Gemeindegrenzen angeglichen werden sollten. Es ist lediglich in solchen Fällen um sehr vieles leichter, institutionelle Beziehungen, Strategieanpassungen, Monitoring etc. zu klären. Die LAG sollte sich um tragfähige institutionelle und Netzwerk-Beziehungen mit eingebetteten (Gemeinden...) und umfassenden Gebieten (RM, Cluster, Land ) bemühen.

8 Die Strategie Strategische Schleife: Die Strategie sollte mehr sein als nur ein Angebotsdokument. Sie sollte Orientierung bieten im Rahmen eines kontinuierlichen Dialogs zwischen Akteuren, in dem es um die Gebietsentwicklung geht. Strategien unterliegen Halbwertszeiten. Deshalb sollten sie in einem kontinuierlichen (d.h. periodischen) Prozess überprüft und erneuert werden. Dieser strategische Blick sollte wie selbstverständlich in die Umsetzungsarbeit eingebettet sein. Das bedeutet auch entsprechende Vorkehrungen zu treffen (Akteure motivieren, Zeit widmen ). Strategiefähigkeit ist ein Erfordernis für Autonomie. Es gibt plangemäße und emergente Strategien: In der Realität wird ein Gemenge aus beiden vorliegen. Beide sind legitim und unverzichtbar: Einerseits heben Fokussierung und Konzentration der Interventionen die chancen auf greifbare Ergebnisse ( Wirkung). Andererseits helfen das Aufspüren und Fördern schöpferischer Ideen und Projekte, Innovationen hervorzubringen, die für die Zukunft der Region ganz entscheidend sein können ( Diversität und Resilienz). Beides zugleich geht oft nicht, aber trotzdem ist es wichtig, die richtige Mischung zu finden.

9 Die Gebietsstrategie: eine (endlose) Schleife Planung und Vorbereitung der Maßnahmen, Generierung von Projekten Intervention: Maßnahmen setzen, Projekte fördern und begleiten Hypothesen (über Erfolg versprechende Interventionen) Reflexion, Lernen, Schlussfolgerungen 5 1 Informationssammlung und Diagnose

10 Die Partnerschaft (LAG) Die lokale Partnerschaft ist Brennpunkt der Willensbildung und Strategieformulierung, Plattform für sektorübergreifende Vernetzung und Vernetzungspunkt für die Einbeziehung unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen in die lokale Entwicklung. Sie kann, als Instrument dezentralisierter Governance, über ihre strategische Rolle hinaus Träger des lokalen Entwicklungsprozesses werden und einen Globalzuschuss für die Finanzierung der Entwicklungsvorhaben eigenverantwortlich verwalten.

11 Dimensionen der Autonomie lokaler Aktionsgruppen Lokale Verankerung Größe Formale Übereinkünfte Monitoring, Evaluierung, Feedback Strategiefähigkeit Netzwerkfähigkeit Lokale Aktionsgruppe Management- Kompetenz Abfederung von Haftungsrisiken Ablauf und Abstimmung von Prozessen Informelle Beziehungen zur Programmebene Finanzielle Ausstattung

12 Gefühlte Autonomie Formale Autonom Verantwortung ie (Risikohaftung) Wenig Autonomie Mittlere Autonomie Hohe Autonomie In der Mittelstufe haben die LAGs zwar oft nicht das letzte Wort, aber es wird ihnen dafür einiges an Risken abgenommen. Diese lange Leine hat natürlich einen Preis: Abhängigkeit.

13 Lokale Aktionsgruppen und die Wirtschaft Privatinteressen und Ehrenamt: Eine dreiparteiliche Struktur (öffentliche, private und zivilgesellschaftliche Akteure) wird gemeinhin als gutes Modell für eine lokale Aktionsgruppe angesehen. In Österreich ist es eher selten, dass UnternehmerInnen in persona vertreten sind, häufiger sind es LandwirtInnen. Trotzdem ist so eine Struktur nicht immer angezeigt. In vielen Fällen kann es besser sein, den Privatsektor durch intermediäre (institutionelle) Partner vertreten zu lassen. Das müsste überall funktionieren, auch in Kontexten, wo schnell Gerüchte über Insidertum etc. aufkommen könnten. Gewinnabsicht und Engagement für die Gemeinschaft: Wirtschaftstreibende sind überaus wichtig als Ideen- und Projektträger, aber sie sollten auch auf strategischer Ebene kontinuierlich mitarbeiten. Die Grenze zwischen individueller Gewinnabsicht (warum nicht?) und gemeinschaftlichem Engagement ist mit großer Sensibilität zu managen. Beispielsweise sollten Ehrenamt und Werk- oder Lieferverträge nicht vermischt werden. Die Belohnung des Ehrenamts kann nur immateriell erfolgen, sonst hört es auf, eines zu sein.

14 Lokales Monitoring, Evaluierung und Feedback Die LAG, eine lokale Beobachtungsstelle für ländliche Entwicklung Die lokale Strategie bedarf systematischer Beobachtung nicht nur der eigenen Handlungen und partnerschaftlichen Struktur, sondern auch der Entwicklungen in der Region, sowie globaler Trends. Systematische Beobachtung bedeutet: Monitoring, das mit geschärftem Blick auf (für die regionalen Akteure!) wichtige Indikatoren schaut; Der gestreute Blick, der das weitere Umfeld in den Blick nimmt: Ein in periodischen Abständen organiserter Dialog über Beides sowie über die eigene Steuerungsfähigkeit ( Selbstevaluierung). Feedback: Lokales soziales Kapital ist unabdingbar. Es handelt sich um die Entwicklungsressourcen, die in persönlichen und institutionellen Beziehungen gespeichert sind. Soziales Kapital erneuert und mehrt sich, wenn unmittelbares, offenes, respektvolles und lösungsorientiertes Feedback gelebt werden. Dabei geht es sowohl um Werthaltungen als auch um Methoden und Techniken, die erlernbar sind. LEADER ist nicht zuletzt darum ein zivilgesellschaftliches Lernfeld.

15 Qualitätskriterien für lokale/regionale Partnerschaften: Die 6R Rückbindung: Die regionale Partnerschaft wird von Personen gebildet, die sich (sei es aus praktischen Interessen oder aus gefühlmäßiger Bindung) mit der Region oder wichtigen Teilaspekten identifizieren. Repräsentation: Die Zusammensetzung der regionaler Partnerschaft widerspiegelt die demographische und soziale Struktur sowie die gesellschaftspolitischen Strömungen der Region. Ressourcenzugang: Die Partner der regionalen Partnerschaft verfügen über Zugänge zu wichtigen Entwicklungsressourcen. Resonanz: Die regionale Partnerschaft ist von guten Beziehungen der Partner untereinander gekennzeichnet und ist fähig, gemeinsame Visionen zu entwickeln. Reziprozität: Die regionale Partnerschaft unterhält mit anderen Regionen eigenständige, ebenbürtige und ausgeglichene Beziehungen. Responsabilität: Die Beziehungen der Region zu größeren (RM, Cluster, Land, Staat) und kleineren Einheiten (Gemeinden, Ortsverbände) folgen ähnlichen Mustern, wie sie innerhalb der Region durch die anderen 5 R gegeben sind. Dadurch wird geteilte Verantwortung im subsidiären Sinne möglich.

16 Von der Analyse des Gebietskapitals bis zur Umsetzung einer integrierten Entwicklungsstrategie: Was ist wichtig? Die Besonderheiten des Gebiets (Alleinstellung) herausarbeiten Prozess-Orientierung Das Ganze und die Teile sehen ( Triple-Win Strategien ) Von innen und von außen darauf schauen Ein Mix von Konzentration auf bekannten Stärken und Säen des unbekannten Neuen Systematische Suche nach Multiplikatoreffekten (Hebelwirkung) Kontinuierliches Beobachten und Erfahrungslernen Diagnose und Programmerstellung als Partnerschaftstraining nutzen Lokale Potenziale ausloten (Schätze heben) und externe Unterstützung hereinholen Vielfalt organisieren

17 Stärken und Schwächen LEADER ist eine anerkannte Programm- und Interventionsphilosophie, ist nicht mehr aus der Politik für den ländlichen Raum nicht mehr wegzudenken und hat auch auf andere Politikbereiche in Europa abgefärbt (EQUAL, URBAN, Artikel 4 des EFF ). allerdings ist mit Mainstreaming trotz guten Willens europaweit Backstreaming einher gegangen: damit ist die Unterordnung der eigenständigen Gemeinschaftsinitiative unter die Maßnahmenlogik der zweiten Säule der Agrarpolitik gemeint. Dadurch wurde die Wirkungsweise einiger LEADER-Merkmale untergraben, vor allem von: Innovation, Sektor übergreifender Zusammenarbeit, bottom-up. Zusätzlich kommt ein Alterungsprozess zum Tragen: Bürokratische Regelungen und die Dominanz von Landesstrategien treten zunehmend an die Stelle von Akteursmobilisierung und lokalen innovativen Lösungen: darunter leiden bottom-up, Innovation, inter-territoriale Kooperation

18 Das führt zu einer Teilung der lokalen Aktionsgruppen in solche, die durch ihre Erfahrung und das Gewicht, das sie in früheren Perioden gewonnen haben, sowie durch wohlwollende Förderung durch Landesinstitutionen in die Rolle lokaler partnerschaftsbasierter Entwicklungsagenturen hineingewachsen sind. Sie haben sich aus dem engen Korsett der ELER-Maßnahmen befreit und Zugänge zu unterschiedlichen Ressourcen gewonnen (EFRE, ESF, Landesförderungen etc.); in solche (vor allem, aber nicht nur neue) Gruppen, die oft entgegen ihren Erwartungen nicht genügend Gestaltungs- und Lernraum vorfinden bzw. entwickeln, um zu einem wirksamen regionalen Akteur zu werden. Wegen ihrer zumeist geringen Vernetzungskapazität gehen an ihnen auch wichtige Lernerfahrungen vorbei, die durch die Merkmale Networking und inter-territoriale Kooperation gewährleistet sein sollten.

19 LEADER nach 2013: Stand der Diskussionen innerhalb der Europäischen Kommission (bzw. der GD LW) Günstige Konstellation durch die Bereitschaft der vier Kommissare (GD für Agrar-, Regional-, Sozial-, Fischereipolitik), die fünf Finanzierungsinstrumente (Fonds) in einen strategischen Gesamtrahmen zu stellen. Diesen Rahmen soll es auf europäischer und nationaler Ebene geben. Die LEADER-Methode soll in entsprechenden Artikeln des EAFRD, EFRE, ESF und EFF in Form der Unterstützung sub-regionaler Partnerschaften und Gebietsstrategien breit verankert werden. Der europäische Rechnungshof hat grundlegende Kritik an LEADER geübt, die durch geänderte institutionelle Regelungen ausgeräumt werden soll. So sollen einige Bestimmungen, die essenziell für die Klarheit der LEADER- Methode sind, auf europäischer Ebene geregelt werden (z.b. die Qualität des Selektionsprozesses der LAGs bzw. LGS). Es sollen lokale Aktionsgruppen in allen Raumtypen entstehen können. Sie werden je nach Lage einem Lead Fund zugeordnet (z.b. EFRE für urbane LAGs). Insgesamt wird ihnen mehr Flexibilität in der Finanzierung ihrer sektorübergreifenden Projekte ermöglicht.

20 LEADER nach 2013 (Fs.): Zum Diskussionsstand in der GD LW Die Rolle von Innovation und der lokalen Gebietsstrategie werden aufgewertet. Mobilisierung der Akteure und Kompetenzaufbau sollen stärker gefördert werden, desgleichen Stadt-Land-Beziehungen und inter-territoriale Kooperation, zu deren Förderung auch eine aktive Rolle der europäischen Ebene vorgesehen ist. Insgesamt sollen die lokalen Aktionsgruppen mehr Gestaltungsspielraum (Autonomie) bekommen. NB: Die Kommission muss erst die Regierungen der Mitgliedsländer (sprich: den Europäischen Rat und den Agrarministerrat) überzeugen. Diese Arbeit steht noch bevor.

21 ARC 2020 Die Stimme der Zivilgesellschaft in der Diskussion um die GAP nach 2013 Seit 2010 findet neben und im Zusammenwirken mit dem vom Agrarkommissar angeregten Konsultationsprozess ein Dialog zwischen vielen zivilgesellschaftlichen Organisationen auf europäischer Ebene statt, der unter verfolgt werden kann und der für alle interessierten BürgerInnen und Organisationen offen ist. Es geht um die Zukunft der europäischen Agrarpolitik und Politik für den ländlichen Raum. Ende Juni soll der Finanzielle Gesamtrahmen für die nächste Periode ( ) festgelegt werden. ARC2020 lädt zu einer Konferenz in Brüssel am 13. Juli 2011 ein, um die Meinungsbildung bis zu der im Herbst 2011 geplanten Veröffentlichung der Entwürfe für die Fonds- Verordnungen mit zu beeinflussen.

22

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