Otto-Friedrich-Universität Bamberg Geographie I. Wintersemester 2005/2006. Seminar zur Angewandten Geographie Leitung: Dr. T.

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1 Otto-Friedrich-Universität Bamberg Geographie I Wintersemester 2005/2006 Seminar zur Angewandten Geographie Leitung: Dr. T. Chilla Naturschutzpolitik und -planung Arbeitsmappe 1

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3 Seminar zur Angewandten Geographie - Naturschutzpolitik und planung Vorbemerkung Die vorliegende Sammlung von Beiträgen Bamberger Geographie-Studierender entstammt Kurs des Wintersemesters 2005/06 mit dem Titel: Naturschutzplanung und -politik". In Veranstaltung ging es nur am Rande um die naturwissenschaftlichen Hintergründe der Flora, und Habitatausstattungen. Im Mittelpunkt stand vielmehr die Position des Naturschutzes Gesellschaft. Wichtige Leitfragen waren insofern: - Wer ist am Handlungsfeld Naturschutz überhaupt beteiligt? - Was sind aktuell die prägenden Entwicklungen in diesem Feld? - Warum ist Naturschutz häufig ein so brisantes und konfliktbelastetes Thema? - Was kann der Beitrag der Humangeographie in diesem Bereich sein? einem dieser Fauna in der Parallel zu den Kurssitzungen sind die Teilnehmer zu den Orten des Naturschutz-Geschehens gegangen und haben sich bei involvierten Personen über aktuelle Prozesse und Projekte informiert. Diese praktischen Eindrücke bildeten Anschauungsmaterial für die Kurssitzungen und sind in der vorliegenden Sammlung zusammengetragen. Diese Sammlung (nicht redigierter) studentischer Beiträge ist bewusst als Arbeitsmappe betitelt und enthält Eindrücke aus Interviews der Studierenden vor Ort, Informationen aus grauer Literatur, fotographische Impressionen usw. Insofern gibt diese Arbeitsmappe einige Einblicke, wie Naturschutz quasi vor der Bamberger Haustür relevant wird. Der Bericht illustriert die Vielfältigkeit des Themas, seine gelegentliche Brisanz aber erhebt nicht den Anspruch, neue Antworten auf die bekannten komplexen Fragen zu finden. April 2006, Dr. Tobias Chilla Kursleitung 3

4 Seminar zur Angewandten Geographie - Naturschutzpolitik und planung Inhaltsverzeichnis 1. Naturschutz und Regionalplanung - Behördenstruktur und Konfliktpotenziale Thorsten Roppelt, André Lang S Die SandAchse Franken Bystry Ariana, Bruckbauer Uwe, Lörner Thomas, Luplow Christian S LEADER II Projekt Umweltverträgliche Nutzung von Sand- und Kiesbaggerseen (Baunach, Rattelsdorf, Breitengüßbach) Eberle, T., Görl, K., Löffler, M., Winkler, A. S FFH-Gebiete im Stadtgebiet von Bamberg Nathalie Breitinger, Dina Komunendo, Thiemo Barthel, Dirk Gudenschwager, Thomas Müller S Naturschutzprojekte in Bamberg Kooperation von NGOs mit der Stadt Heiko Peter, Gergö Pozderka, Martin Grosch, Sebastian Kramer, Alex Spielhaupter S Fledermausschutz in Bayern Am Beispiel des Landkreises Hassberge Alexander Stretz und Petra Warnbacher S Projekt: Umwelt- und Naturschutz als Berufsfeld für Geographen Frank Hoffmann, Thomas Nave und Felix Peters S. 63 4

5 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung 1. Naturschutz und Regionalplanung - Behördenstruktur und Konfliktpotenziale Thorsten Roppelt, André Lang 1.1 Aktuelles Beispiel der Konfrontation Sachstand In der folgenden Ausarbeitung soll das Konfliktpotential zwischen Umweltschutz und Regionalplanung/Stadtplanung sowohl in theoretischer Hinsicht als auch anhand eines konkreten Sachverhaltes verdeutlicht werden. Als aktuelles Beispiel dient zunächst der geplante zweibahnige (vierspurige) Ausbau der B173 zwischen Lichtenfels und Kronach zur infrastrukturellen Stärkung des strukturschwachen Raumes Kronach. Die Konflikthaftigkeit des Beispiels bezieht sich dabei nur auf einen konkreten Abschnitt der Trassenführung zwischen Michelau und Zettlitz im Bereich der Gemeinde Hochstadt am Main. Gegen den bereits vorliegenden Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberfranken vom 13. Juli 2000 in der Fassung des ergänzenden Planfeststellungsbeschlusses vom 16. Mai 2002 wurde seitens des Bund Naturschutzes (BN) Klage beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Der BN, Eigentümer eines m² großen Grundstücks ( m² durch die Planung betroffen), begründete die Klage damit, dass die Trasse ein Gebiet durchquere, welches europarechtlich als faktisches Vogelschutzgebiet und als nicht prioritäres FFH-Gebiet einzustufen sei. Eine Ausweisung entsprechender Flächen seitens des Freistaates Bayern war bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht erfolgt. Mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 14. November 2002 wurde der Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberfranken als rechtswidrig erklärt. Die Klage des BN ist aus zweierlei Gründen gerechtfertigt, zum einen besteht für Grundstückseigentümer, welchen durch die in Anspruchnahme ihrer Flächen konkrete Nutzungseinschränkungen auferlegt werden, grundsätzlich Klagerecht (Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG), zum anderen existiert seit April 2002 die Möglichkeit der Verbandsklage. Sie ermöglicht anerkannten Umweltverbänden, die Verletzung von objektiven naturschutzrechtlichen Regelungen geltend zu machen. Vorraussetzung hierfür ist u.a., dass es sich förmlich um einen anerkannten Verein handelt und sich die Klage entweder gegen eine Befreiung von Verboten und Geboten zum Schutz von ausgewiesenen Naturschutzgebieten und Nationalparks, oder ein in Natur und Landschaft eingreifendes Planfeststellungsverfahren oder gegen ein Plangenehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteilung richtet (nach BfN 2004, S. 160 ff). Anhand dieses konkreten Sachverhaltes lassen sich drei Konfliktfelder erkennen, welche das zu Beginn der Planungen groß erscheinende Möglichkeitsfeld im Laufe der Zeit durch verschiedene Einwände verringerten. Zum einen besteht eine Divergenz der Akteure zwischen den Planungsebenen. Eine weitere Kontroverse zeigt sich zwischen den Ressorts Verkehrsplanung und Umweltschutz. Außerdem hat sich ein Parteienkonflikt aus dieser Angelegenheit entwickelt. 1.2 Planungsebenen Der konkrete Sachverhalt des Ausbaus/Verlegung der B173 stellt hinsichtlich der Konflikthaftigkeit in den Planungsebnen der übergeordneten räumlichen Planung ein gutes Beispiel dar, berührt es doch alle Ebenen von der Bundes- bis hin zur Kommunalebene und der Betroffenheit des einzelnen Bürgers. Obliegt dem Bund grundsätzlich mit dem Bundesraumordnungsgesetz dem Baugesetzbuch lediglich die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung, so übernimmt er neben Bundeswasserwegen, militärischen Anlagen und Bundesautobahnen auch für die Planung von Bundesstraßen die bundesunmittelbare Trägerschaft. Die wohl wichtigste rechtliche und organisatorische Einheit bilden die Landes- und die Regionalplanung, welche durch ihre fachliche Qualifikation den ausschlaggebenden Teil der überörtlichen Raumplanung stellt. Durch das 5

6 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung Bundesraumordnungsgesetz zur Landesplanung rechtlich verpflichtet, erstellen dabei die Bundesländer modifiziert für die Belange des jeweiligen Landes Landesentwicklungsprogramme und -pläne auf und erlassen Landesplanungsgesetze. Abb. 1: Möglichkeitsfelder. Quelle: Spitzer S. 15 Die Planungen auf regionaler Ebene orientieren sich wiederum an den entsprechenden Landesplanungsgesetzen, d.h. die Programme und Pläne der Landesplanung werden durch die Regionalplanung konkreter und detaillierter bearbeitet. Die Hauptaufgabe der Landes- und Regionalplanung ist Festlegung der angestrebten Ordnung und Entwicklung (sozial, ökonomisch und ökologisch) im Land bzw. der Region. Die konkrete Umsetzung aller überörtlichen Planungsmaßnahmen erfolgt schließlich im politischen Gebiet einer Gemeinde auf kommunaler Ebene. Diese ist per Gesetz in bestimmten Bereichen für ihre Entwicklung zwar eigenverantwortlich (Selbstverwaltungsrecht Art. 83 BV, Art. 7 GO), muss sich bezüglich ihrer Ortsplanung jedoch mit den überörtlichen Vorgaben und Anforderungen auseinandersetzen. Planerisches Mittel im kommunalen Bereich ist die Bauleitplanung, welche mit dem Flächenutzungsplan als Rahmenplan und dem Bebauungsplan als konkreten Bauleitplan die lokale Siedlungsstruktur regelt und ordnet. Rechtsgrundlage hierfür ist das Baugesetzbuch, wobei die konkrete bauliche Ausführung auf bereits genehmigten Flächen im jeweiligen Landesbaurecht (in Bayern: BayBO) geregelt wird. Die Konflikthaftigkeit liegt hier vor allem in der angesprochenen Gliederung der Ebenen begründet, wobei es in der Praxis meist zwischen Landes- und Regionalplanung einerseits und kommunaler Bauleitplanung andererseits zu Unstimmigkeiten kommt. Im konkreten Beispiel bedeutet dies: die Wahrung der landes- und regionalplanerischen Interessen bezüglich der Stärkung des 6

7 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung strukturschwachen Raumes Kronach durch Ausbau/Verlegung der B173 kollidieren auf kommunaler Ebene mit den Interessen der Gemeinden bezüglich ihres Selbstverwaltungsrechts und Entwicklungspotentialen bei Gewerbenutzungen und Wohnbebauung. Je strukturschwächer die Gemeinde dabei ist, desto heftiger wird dieser Konflikt ausfallen. Ebenen Übergeordnete räumliche Planung Naturschutz Akteure/Institution Akteure/Institution Plan - Arten Europäische Artenschutz-Verordnung, Kommission - Verordnung 348/81, Generaldirektion Richtlinien FFH und Umwelt Vogelschutz (Natura 2000) Plan - Arten Europäische Europäische Kommission Union Generaldirektion EUREK Regionalpolitik Bundesrepublik Bundesland Region Bundesministerium für Wirtschaft und Verkehr Staatsministerium für BauGB, Bundesministerium für Bundesraumordnungs Umwelt, Naturschutz gesetz und Reaktorsicherheit BayBO, Staatsministerium für Landesentwicklungspr Umwelt, Gesundheit Wirtschaft und Verkehr ogramme- Gesetze Landratsamt und und Pläne Verbraucherschutz Regionalplan Landratsamt BNatSchG BayNatSchG Landesentwicklungsplan und -programme Landschaftsrahmenpläne als Teil der Regionalpläne Landschaftsplan als Teil Kommune Gemeinde Bauleitplanung: FlNPl., Bebauungsplan Gemeinde des Flächennutzungsplans und Grünordnungsplan als Teil des Bebauungsplans Tab. 1: Behördliche Ebenen und deren Instrumente in der räumlichen Planung und im Naturschutz (eigener Entwurf) 1.3 Rechtliche Grundlagen des Naturschutzes Die rechtlichen Grundlagen des in Deutschland geltenden Naturschutzrechts finden sich im Völkerrecht, Europarecht und dem nationalen Recht (Bundes- und Landesrecht). Im Kollisionsfall zwischen der europäischen und der nationalen Regelungsebene besteht ein umfassender Vorrang des europäischen Umweltrechts vor dem nationalen Recht. Bundesrecht wiederum bricht Landesrecht (siehe Abb.: 2). 7

8 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung Abb. 2: Normenhierarchie der Rechtsebenen. Quelle: BfN S Völkerrecht Die wichtigste Rechtsquelle des Umweltrechts bilden die völkerrechtlichen Verträge. Für den Naturschutz bedeutsam sind u.a. folgende internationale Abkommen: Übereinkommen über die Biologische Vielfalt CBD Washingtoner Artenschutzübereinkommen CITES Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wild lebenden Tierarten Bonner Konvention Übereinkommen über Feuchtgebiete Ramsar-Konvention Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes Helsinki-Konvention Übereinkommen zum Schutz des Nordatlantiks OSPAR Übereinkommen zum Schutz der Alpen. Auch allgemeine umweltrechtliche Konventionen sind für den Naturschutz von Bedeutung, wie z.b. Übereinkommen über: den Zugang zu Informationen die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (nach BfN 2004, S. 160 ff). 1.5 Europarecht Nach Art. 174 des Vertrags zur Gründung der europäischen Gemeinschaft sind Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität wesentliche Ziele der Europäischen Union. Der Schutz wild lebender Tiere und Pflanzen und ihrer natürlichen Lebensräume zählen hier auch dazu. Infolge dessen wurden verschiedene Verordnungen und Richtlinien erlassen. Verordnungen sind verbindlichen und gelten allgemein und unmittelbar in den betroffenen Mitgliedstaaten, ohne dass es einer Umsetzung durch einen innerstaatlichen Rechtsakt bedarf. Hierzu zählen z.b.: die EG-Artenschutz-Verordnung, die der Umsetzung des Washingtoner Artenschutzübereinkommens dient die EG-Verordnung 348/81 vom zur Untersagung der kommerziellen Einfuhr bestimmter Walerzeugnisse in der Gemeinschaft sowie verschiedene Verordnungen im Bereich der Agrarpolitik. Wesentlich mehr naturschutzrelevante EU-Rechtsakte ergehen in Form von Richtlinien. Diese sind für die einzelnen Staaten verbindlich, verlangen jedoch eine Umsetzung in nationales Recht. 8

9 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung Da der Bund lediglich Rahmengesetzgebungskompetenz für Naturschutz und Landschaftspflege besitzt, wirken in Deutschland die Länder bei der Umsetzung mit. Allerdings kann die Notwendigkeit von zwei hintereinander geschalteten Rechtsetzungsverfahren in der Praxis zu erheblichen Umsetzungsproblemen führen. Die derzeit wichtigsten EU-Naturschutzrichtlinien sind die FFH- und die Vogelschutzrichtlinie, die dem Aufbau eines europäischen Netzes Natura 2000 dienen (nach BfN 2004, S. 160 ff). 1.6 Nationales Recht Wie schon erwähnt, sind Naturschutz und Landschaftspflege Gegenstand der Rahmengesetzgebung. Der Bund darf lediglich (wie auch in den Bereichen Wasserhaushalt, Raumordnung und Jagdwesen) Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen. Anders als im übrigen Umweltrecht, darf er nur in Ausnahmefällen Einzelheiten regeln. In zweiter Stufe erfolgt dann die Ausfüllung dieses Rahmens durch die Länder. Der Vollzug sowie die Rechtssetzung durch Schutzgebietsverordnungen fallen, mit wenigen Ausnahmen in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder (nach BfN 2004, S. 160 ff) Bundesrecht Die wichtigste Rechtsgrundlage des Naturschutzes in Deutschland findet sich im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) welches in der jetzt gültigen Form am in Kraft getreten ist. Es korrigiert und entwickelt die vorangegangenen Novellen weiter. Da es sich beim BNatSchG um ein Rahmengesetz handelt, gilt die Mehrzahl der Regelungen nicht unmittelbar gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, sondern richtet sich an die Länder Landesrecht Die meisten rahmenrechtlichen Neuerungen des BNatSchG waren von den Bundesländern bis April 2005 umzusetzen. Im April 2004 sind lediglich Schleswig-Holstein und Brandenburg dieser Verpflichtung in vollem Umfang nachgekommen (nach BfN 2004, S. 160 ff). Im Bayern findet sich die konkrete Ausfüllung des Rahmens im Bayerischen Naturschutzgesetz (BayNatSchG). Die darin enthaltenen Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege ergeben sich aus den 1 und 2 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) Regionale Rechtsumsetzung Die überörtlichen raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden im Landschaftsprogramm als Teil des Landesentwicklungsprogramms und in Landschaftsrahmenplänen als Teilen der Regionalpläne dargestellt (in Bayern: Art. 3, BayNatSchG) Kommunale Rechtsumsetzung Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden in Landschaftsplänen als Bestandteile der Flächennutzungspläne dargestellt und in Grünordnungsplänen als Bestandteile der Bebauungspläne festgesetzt. Landschaftsplan und Grünordnungspläne sind von der Gemeinde auszuarbeiten und aufzustellen, sobald und soweit dies aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist; sie können dabei auf Teile des Bauleitplans beschränkt werden (in Bayern: Art. 3, BayNatSchG). 9

10 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung 1.7 Konflikte zwischen den Ressorts Der zweite Konflikt, welcher aus dem Sachverhalt des Beispiels B173 ablesbar ist, spielt sich zwischen den Ressorts ab. Im Allgemeinen konkurrieren bei allen den Raum betreffenden Planungen die fachlichen Ebenen um die Ressourcen des Raumes, die Flächen. Die verschiedenen Ausführungen der Fachplanungen sind somit Ausdruck von Interessen der Bevölkerungsgruppen, welche den Raum nutzen. Generell zählen zu diesen Interessensgruppen auch Nichtregierungsorganisationen (NROs bzw. NGOs) wie z.b. der Bund Naturschutz. Bei den Planungen zur B173 konkurrieren demnach die Ressorts Verkehrsplanung und Umweltschutz, wobei dieser hier vor allem durch den Bund Naturschutz vertreten wird, welcher durch seine Klage die bereits bis zur Planfeststellung fortgeschrittenen Ausführungen der Verkehrsplanung stoppte. Abb. 3: Gegenstromverfahren. Quelle: Spitzer S. 18 Ergänzend sei erwähnt, dass generell die Vielzahl der in der Praxis miteinander konkurrierenden Planungspartner (siehe Abb. 3) in Bezug auf eine zweckmäßige Raumgestaltung nach einem Verfahren zur Abwägung verlangt, welches einen Interessensausgleich zwischen den Fachplanungen schafft. Ein Hilfsmittel stellt dabei das so genannte Gegenstromverfahren dar, welches auf dem demokratischen Prinzip der Gleichberechtigung der Planungspartner beruht. Hierbei soll die Anpassung in zwei Bereichen erfolgen: zum einen zwischen den Planungsebenen bei den Gesamtplanungen und den Fachplanungen, zum anderen Innerhalb einer Planungsebene zwischen Gesamtplanung und Fachplanung und den Fachplanungen untereinander (siehe Abb. 3). Warum im konkreten Beispiel der Einwand des Bund Naturschutzes erst relativ spät (Planfeststellungsbeschluss) erfolgte und nicht schon im Vorfeld ein Interessensausgleich statt fand, konnte im Zuge der Recherche nicht herausgefunden werden. 10

11 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung Abb. 4: Drei Verlaufsvarianten der B173. Quelle: Situation nach Klage des Bund Naturschutzes Der als rechtswidrig erklärte Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberfranken bezog sich auf die zwischen Michelau und Hochstadt verlaufende Plantrasse, welche sich im Wesentlichen parallel einer bestehenden Eisenbahntrasse (ICE-Trasse Berlin-München) bewegte (Abb. 4: Variante Nord). Nachdem der Klage seitens des Bundesverwaltungsgerichtes entsprochen wurde, besteht nunmehr die Notwendigkeit einer neuen Trassenführung, wobei hierbei zwei Planungsvarianten zur Diskussion stehen. Wie aus Abb. 4 ersichtlich, tangieren beide Varianten unmittelbar Gebiete mit Wohnbebauung. Die Variante Mitte berührt mit ihrer Trassenführung die Gemeinde Hochstadt dahingehend, als dass sie die gewachsene Ortstruktur zerschneiden würde. Mit der Variante Süd ist zum einen die Gemeinde Hochstadt betroffen (die Trasse tangiert u.a. ein vor ca. 8 Jahren ausgewiesenes und komplett bebautes Neubaugebiet, siehe Abb. 5), zum anderen wird der Gemeindeteil Wolfsloch von der Gemeinde Hochstadt abgetrennt. Auch in Wolfsloch tangiert die Trasse Wohnbebauung. Abb. 5: Variante Süd. Quelle: Photo des Verfassers

12 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung 1.9 Konflikte im Parteienspektrum Dass angesichts dieser Eingriffe in die Belange der Bevölkerung mit Protesten und Unverständnis zur rechnen ist, erscheint wenig überraschend. Doch gerade diese Situation verdeutlicht die allgemeine Problematik im Konflikt Raumplanung/Umweltschutz. Übergeordnete Planungen des Naturschutzes werden im Allgemeinen seitens des Bürgers nicht wahrgenommen, wobei die mangelnde Akzeptanz von Naturschutzplanungen auch in der mangelnden Einbeziehung und Beteiligung der Bürger begründet sein mag. Erst konkrete Maßnahmen, wie z.b. die Ausweisung eines FFH-Gebietes machen sowohl Bürgern als auch Kommunen bewusst, dass mit diesen Maßnahmen auch Nutzungseinschränkungen in Verbindung stehen können. Da Eingriffe in das Eigentum, bzw. die Eigentumsrechte generell ungern geduldet werden, sind hier Konflikte vorprogrammiert. Auch im Falle des geplanten Ausbaues der B173 äußert die Bevölkerung ihren Unmut über die Vorkommnisse und Planungen (siehe Abb. 6), wobei in verschiedenen Gesprächen mit Bürgern und Betroffenen unterschiedliche Meinungen und Schuldzuweisungen anklangen. Die Betroffenheit von Bürgen, Kommunen und NGOs gestaltet sich dabei jedoch unterschiedlich: Kann der Bürger bei konkreten Nutzungseinschränkungen seiner Flächen auf Rechtschutz bezüglich seines gemäß Art. 14 Abs. 1. S. 1 GG geschützten Eigentumsrechts hoffen, so sind Kommunen vor allem in ihrem Selbstverwaltungsrecht berührt. Dies betrifft besonders die in Art. 28 Abs. 2 S.1 GG, Art. 83 BV und Art. 6 ff GO geregelte Planungshoheit auf gemeindeeigenem Gebiet. Aus dem Unmut der Bürger entwickelte sich zu guter letzt nun ein dritter Konflikt, der zwischen den ortsansässigen Parteien abläuft. Um die Gunst potentieller Wählerstimmen bemüht, erfolgt derzeit ein Schlagabtausch zwischen Lokalpolitkern der CSU und der SPD, in dem es vor allem um gegenseitige Schuldzuweisungen geht. Wie aus Presseberichten ersichtlich, besteht zwar parteiübergreifend die Einsicht über die Notwendigkeit der Verbesserung der infrastrukturellen Lage, im Konkreten findet man jedoch noch nicht zu einem gemeinsamen Konsens. Abb. 5: Bürgerproteste vor der Regierung von Oberfranken. Quelle: Quellennachweis BRANDHUBER, R., et.al.: Vorschriftensammlung für die Verwaltung in Bayern. München BUNDESAMT FÜR NATURSCHUTZ: Daten zur Natur Münster SPITZER, H.: Einführung in die räumliche Planung. Stuttgart SPREEN, H.: Folgeprobleme der nationalen Unterschutzstellung von FFH-Gebieten. Rechtsschutzmöglichkeiten von Bürgern und Kommunen. Osnabrück (aufgerufen am ) 12

13 1. Behördenstruktur im Umweltschutz: Konflikte in Regionalplanung/Stadtplanung 13

14 2. Projekt SandAchse Franken 2 Die SandAchse Franken Verfasser: Bystry Ariana, Bruckbauer Uwe, Lörner Thomas, Luplow Christian 2.1 Einleitung Um die selten gewordenen Sandlebensräume in den Tälern der Regnitz, Pegnitz, Rednitz und deren Nebenflüssen zu schützen, zu erhalten und miteinander zu vernetzen, wurde im Juli 2000 das Projekt SandAchse Franken ins Leben gerufen. Die Akteure sind der Bund Naturschutz in Bayern e.v. (BN), der Landschaftspflegeverband Mittelfranken, der Landesbund für Vogelschutz in Bayern e.v. (LBV) und die sieben Landkreise Bamberg, Forchheim, ErlangenHöchstadt, Nürnberger Land, Fürth, Roth, WeißenburgGunzenhausen, sowie die fünf kreisfreien Städte Bamberg, Erlangen, Fürth, Nürnberg, Schwabach. Auf deren Gebieten befindet sich auch das Projektgebiet. Es umfasst über 2000 Quadratkilometer und erstreckt sich von Bamberg im Norden bis Weißenburg im Süden. Finanziert wird dieses Projekt vom Bayerischen Naturschutzfond, aus Erlösen der Glücksspirale (82%) und aus Geldern der Städte, der Landkreise und des Bund Naturschutzes (18%). Im Zeitraum von standen dem Projekt 2,9 Millionen Euro zur Projektgebiet der SandAchse Verfügung. Die weitere Finanzierung erfolgt jährlich (SandAchse Franken 2004: A7 ff.) In der vorliegenden Untersuchung wird zunächst auf allgemeine Aspekte wie Entstehung, insbesondere Ökologie und Nutzung von Sandlebensräumen eingegangen werden. Nachfolgend wird die Funktionsweise des Projekts mit den Schwerpunkten der Finanzierung und der Zusammenarbeit mit anderen Akteuren aufgezeigt und abschließend noch besonders bemerkenswerte Aspekte des Projekts, Konflikte und Instrumente, behandelt. Den Rahmen für diese Untersuchung bilden folgende Leitfragen: - Treten in der Naturschutzpraxis zwischen den Trägern, beteiligten Verwaltungsbehörden und anderen involvierten Akteuren Synergieeffekte auf und wenn ja, welche? Wie können für ein derartiges Großprojekt Partner gefunden werden und profitieren diese aus einer solchen Zusammenarbeit? Wie erfolgt das Projekt- und Konfliktmanagement innerhalb des Projekts? Wird durch den Erhalt einer vom Menschen gestalteten Landschaft Naturschutz gegen die Natur betrieben? 14

15 2. Projekt SandAchse Franken 2.2 Entstehung und Schützenswertes der Sandböden Die Sande des Projektgebiets sind das Ergebnis von Erosion, nachfolgenden Transportprozessen, anschließender Akkumulation und Sedimentation während und nach dem letzten Glazial (Würmeiszeit). Franken war zu dieser Zeit zwar nicht von Eis bedeckt, es herrschte jedoch ein periglaziales Klima vor. Die Vegetation war aufgrund dieses Klimas aufgelockert und die Flüsse führten nur periodisch Wasser, so dass starke Winde Feinsand und Schluff auswehen konnten. Die stärkere Wirkung der Frostverwitterung bewirkte zudem eine starke Erosion der offen liegenden Sandsteine des Steigerwalds, der Hassberge und der Frankenalb. Auf diese Weise wurde verstärkt feinkörniges Substrat in den Talräumen akkumuliert (SandAchse Franken 2004: S. A7ff.). Aber auch durch die fluviale Dynamik, die durch die Kalt- und Warmperioden innerhalb eines Glazials stetigen Schwankungen unterworfen war, kam es zur Akkumulation und Erosion von Sanden in den Flussauen. Die Flussterrassen mit ihren typischen Terrassensanden entstanden. Genau diese Flug- und Terrassensande sind es, die das Projekt besonders schützen will. Denn auf ihnen entwickelten sich durch die extremen Standortverhältnisse (Temperatur, UV-Strahlung, Trockenheit, Nährstoffmangel) Lebensräume für eine seltene Flora und Fauna. So zum Beispiel die in Deutschland ohnehin sehr seltenen und deswegen von der zunehmende Flächenversiegelung besonders stark betroffenen Offensande, Sandrasen, Magerwiesen, Sandackerfluren und Zwergstrauchheiden (SandAchse Franken 2004: S. B10 ff.). 2.3 Das Projektmanagement der SandAchse Das Projektmanagement der SandAchse dient vor allem als zentrale Anlaufstelle rund um das Thema und Projekt SandAchse. Neben Behörden, Betroffenen und Projektpartnern nutzen auch andere Interessierte und Forschende die hier zusammengeführten Kompetenzen. Durch die Bündelung können Doppelungen im Personaleinsatz und bei Recherchearbeiten seitens der Projektakteure vermieden werden. Das Projektmanagement nimmt also hauptsächlich Koordinierungsaufgaben wahr, vor allem im Bereich der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, dem Zusammenbringen von Akteuren und Partnern, der wissenschaftlichen Begleitung (Diplomarbeiten, Praktika, Kontakt zu wissenschaftlichen Einrichtungen), sowie der die Verwaltungseinheiten überspringenden Maßnahmen. Einen weiteren, sehr wichtigen und zeitaufwendigen Part machen Arbeiten der Finanzverwaltung, -beantragung und abwicklung im Geflecht zwischen Projektträgern und dem Mittel gebenden Bayerischen Naturschutzfond aus. Dazu kommen andere Verwaltungstätigkeiten, wie die Durchführung der Projektgremien Steuerungsgruppe, der AG SandAchse, des wissenschaftlichen Forums, der Themenund Trägertreffen aus. Im Spektrum der für das Projekt notwendigen Tätigkeiten und Instrumente bewegt sich das Projektmanagement im Bereich der administrativen Aufgaben, der Vermittlung von Kooperationen, dem Herstellen von Synergieeffekten und der Finanzverwaltung. Daneben sind die Aktivitäten der Überzeugungs- und Öffentlichkeitsarbeit für das stark auf persuasive Elemente abzielende Projekt von 15

16 2. Projekt SandAchse Franken außerordentlicher Bedeutung. Allein in der Öffentlichkeitsarbeit kann das Management eine Vielzahl von Aufgaben vorweisen: Veröffentlichung von über 50 Presseeinladungen und mitteilungen, Organisation und Durchführung von Presseterminen, Radio- und Fernsehinterviews (ca. 30), Erstellung von überregionalen Faltblättern (6), Publikation von Beiträgen in (Fach-)Zeitschriften, Erstellung und Bereitstellung von Informations- und Bildmaterial für Medienvertreter und Projektakteure, Aufbau und Pflege eines Bildarchivs, Koordination von Filmproduktionen über die SandAchse Franken, Vorbereitung und Durchführung von Messeauftritten. Besonders wichtig für Projekt und Management ist eine spezielle Art der Öffentlichkeitsarbeit die Umweltbildung vor allem für jüngere Schülerinnen und Schüler. In den ersten fünf Jahren der Projektlaufzeit wurden allein Schüler durch verschiedene Teile des Projektgebietes geführt. Dabei wurden die Lehrkräfte und Führer durch umfangreiche Bildungsmaterialien unterstützt. Auch hier ist das Projektmanagement als Schnittstelle tätig. Als ein letzter hier erwähnter Arbeitsbereich soll nun das Coaching und die Betreuung aller am Projekt Beteiligten vor Ort genannt werden. In diesem Arbeitsfeld wird die lokale Planung und Durchführung von Maßnahmen ebenso wie die Pressearbeit, die Vertragsabwicklung und der Flächenkauf unterstützt. Ebenfalls übergreifend und koordinierend arbeitet die Agentur SandAchse. Sie ist ausschließlich für die kreisfreien Städte zuständig. Ihre wesentliche Aufgabe ist die Koordination der Zusammenarbeit mit Unternehmen, die zum Beispiel ihr Firmengelände sandgerecht gestalten sollen. Mehr als 40 Partner konnten so gewonnen werden. Für jene entsteht weniger Aufwand bei der Gestaltung der Freiflächen, weniger Kosten für die Pflege ihrer Außenanlagen und weniger Belastung für die Umwelt. Zudem geben sie das Signal, dass sich ihr Unternehmen ökologisch engagiert. Der Erfolg der Partnersuche war letztlich das entscheidende Kriterium für die Projektlaufzeitverlängerung nach Ablauf der ersten fünf Jahre. 2.4 Die Rolle der Projektträger Während demnach das in Erlangen ansässige Projektmanagement unter Leitung von Herrn Niedling mehr koordinierende und administrative, sowie stark im Öffentlichkeitsarbeitsbereich angesiedelte Aufgaben wahrnimmt, fällt den Projektträgern (Bund Naturschutz in Bayern e.v., Landesbund für Vogelschutz in Bayern e.v., Landschaftspflegeverband Mittelfranken) die entscheidende Rolle bei der Realisierung der geplanten Maßnahmen zu. Die Träger sind dabei voll verantwortlich für die Aktivitäten. Sie müssen an den Naturschutzfond Bayern, der bis 85% des Förderanteils finanziert, einen Antrag zur Bewilligung einer Maßnahme stellen, die Umsetzung konzipieren und vorfinanzieren. 16

17 2. Projekt SandAchse Franken Nach der Umsetzung, für deren Erfolg und Qualität die Träger einstehen, erstattet der Naturschutzfond ihnen den Förderanteil. Daneben verfolgen die Träger durchaus auch eigene Interessen, wie beispielsweise der Landschaftspflegeverband Mittelfranken, der das Wildpferde-Projekt im SandAchse-Naturschutzgebiet Tennenloher Forst unter eigenem Label durchführt. Dabei werden in Kooperation mit dem Tierpark Hellabrunn (München) und den Bundesforsten als Flächeneigner Przewalski-Pferde, die in freier Wildbahn ausgestorben sind, als Landschaftspfleger eingesetzt und sollen zugleich für ein späteres Leben in Freiheit trainieren. Ihre Aufgabe im durch militärische Nutzung entstandenen Sandgebiet im Tennenloher Forst (Landkreis Erlangen-Höchstadt), ist die Freihaltung der Sandlebensräume von zu starken Bewuchs oder einsetzender Verbuschung. Als weiteres Beispiel für Träger-Aktivitäten kann das konfliktträchtige Thema Sandabbau genannt werden. Der im Sandachsengebiet verbreitete Abbau von Sand führt zwangsläufig zum Verschwinden von Sandlebensräumen. Das Projektmanagement kennt zwar das Problem, ist jedoch noch nie in diesem Konfliktfeld tätig geworden, weil es sich voll auf die administrativen Aufgaben und die Belange der Öffentlichkeitsarbeit konzentrieren möchte. Ein Eintreten in konfliktträchtige Arbeitsbereiche wäre wohl mit der vergleichsweise dünnen Personaldecke (eine Stelle im Management und eine Stelle in der Agentur SandAchse) kaum zu realisieren und könnte zudem die notwendige gute Arbeitsbasis mit allen Akteuren im Umfeld der SandAchse beeinträchtigen. Der Bund Naturschutz hingegen hat im Themenfeld Sandabbau ein größeres Aktionsfeld. 2.5 Ziele, Probleme und Konflikte im Stadt- und Landkreis Bamberg Das Projekt SandAchse ist kein ausgesprochenes Schutzgebietsprojekt, d.h. die ausgewiesenen Flächen der SandAchse sind nicht zwangsläufig Naturschutzgebiete. Vielmehr handelt es sich bei der SandAchse um ein Werbeprojekt für den Erhalt der Sandlebensräume Frankens. Ziel ist es, die Existenz und das Schützenswerte der Sandgebiete in das Bewusstsein der Menschen zu rücken und die Bevölkerung auf diese Weise zu sensibilisieren. Aus diesem Grund hat die Öffentlichkeitsarbeit für das Projekt eine besonders große Bedeutung. In Form von Vorträgen, Informationstafeln zum einen und durch verschiedene Führungen und Lehrpfade zum anderen, soll auf das Schützenswerte aufmerksam gemacht werden. Auch die Presse soll verstärkt in das Projekt mit eingebunden werden. Dieser gesamte Bereich der Öffentlichkeitsarbeit fällt den Umweltämtern zu, die aber große Unterstützung vom Projektbüro erhalten. Da es sich bei der SandAchse nicht um ein Schutzgebietsprojekt handelt, gibt es nur eine geringe Zahl ernsthafter Konflikte. Ziel ist es nicht, die auf diesen Gebieten verortete Landwirtschaft und Industrie von ihren Flächen zu verdrängen, sondern zu versuchen, die noch vorhandenen, ungenutzten Flächen in Absprache mit den Eigentümern sinnvoll zu pflegen. Auf diese Weise sollen die Sandflächen offengehalten und der große Artenreichtum erhalten werden. Ein weiteres Anliegen des Projekts SandAchse ist es, Besitzer der Flächen aufzuklären, ihnen bei der Pflege unterstützend zur Seite zu stehen und wenn nötig Kompromisslösungen mit ihnen zu erarbeiten. Allerdings gibt es auch einige Gebiete der SandAchse, die als Naturschutzgebiete ausgewiesen werden sollen. Bei einer solchen Ausweisung treten des öfteren Konflikte mit den angrenzenden 17

18 2. Projekt SandAchse Franken Gemeinden auf. So soll zum Beispiel das Gebiet der Regnitzaue zwischen Bamberg und Hirschaid als Naturschutzgebiet ausgewiesen werden. Dies stößt aber vor allem bei der Gemeinde Strullendorf auf Ablehnung. Diese befürchtet, dass durch eine derartige Unterschutzstellung Gemeindeareale, die für zukünftige Gewerbeflächen erschlossen werden könnten, aus der Planung entfallen. Deswegen versucht die Projektleitung die Gemeinde von den ökologischen Vorteilen der naturnahen Pflege zu überzeugen und andere Nutzugsmöglichkeiten aufzuzeigen. So wird von ihr unter anderem auf die positiven Auswirkungen eines zukünftigen Tourismus hingewiesen. Dieser könnte sich nämlich aufgrund der landschaftlichen Attraktivität, die durch das Offenhalten der Flussaue und deren sinnvoller Pflege erhalten bliebe, dort etablieren und eine alternative Einnahmequelle darstellen. Von derartigen Konflikten abgesehen kann man aber weitestgehend festhalten, dass die Zusammenarbeit mit den Eigentümern der Sandflächen gut verläuft. Eine sinnvolle Pflege der Flächen wird größtenteils gerne angenommen. Natürlich gibt es aber auch einige Unternehmen mit großen Sandarealen, die nicht am Naturschutz interessiert sind bzw. nicht von der Sinnhaftigkeit des Projektes überzeugt werden konnten, wie beispielsweise die Hafenbehörde Bamberg mit ihren großen, zum Teil brach liegenden, Sandarealen. Doch gilt es auch einige Unternehmen zu nennen, die die Anregungen des Projekts SandAchse bezüglich der Pflege ihrer Flächen gerne annehmen und umsetzen. Positive Beispiele in Bamberg sind die Konzerne e.on und Telekom mit ihren großen Betriebsflächen. Ein weiteres Vorgehen neben der Überzeugungsarbeit, der Öffentlichkeitsarbeit und den Hilfestellungen, die das Projekt SandAchse geben möchte, ist der Ankauf bzw. die langjährige Pacht von Sandlebensräumen. Ziel ist es, diese Flächen in öffentliches Eigentum zu übernehmen um eine ökologische Aufwertung und eine sinnvolle Unterschutzstellung zu gewährleisten. Innerhalb des Stadtgebiets lässt sich diese Praxis aber aufgrund der hohen Grundstückspreise nicht durchführen, so dass für die ohnehin sehr kleinen Sandflächen des Stadtgebiets (etwa 1%) lediglich die oben genannten Schutzkonzepte zum tragen kommen können. Das Hauptproblem des Projekts sind aber nicht seine Konflikte, sondern vielmehr seine ungewisse Zukunft. Schließlich wird es seit 2005 nur noch jährlich mit Finanzmitteln ausgestattet, so dass eine langfristige Planung kaum möglich ist. Deswegen ist es das Ziel, das Projekt zu einem Selbstläufer zu machen. Die naturnahe Pflege soll unabhängig und ohne die Hilfe bzw. die Anleitungen des Projektbüros stattfinden. Zum Teil ist dies schon gelungen. Als Beispiel kann hier die Pflege der Sandflächen unter den Stromleitungen des Konzerns e.on angeführt werden. Dieses Unternehmen hat mittlerweile selbstständig einen Vertrag mit einem Schäfer abgeschlossen, so dass sich das Projekt SandAchse um die Pflege dieser Gebiete nicht mehr sorgen muss. Durch mehrere derartiger Verselbstständigungen würde die Arbeit des Projektbüros erheblich erleichtert und eine langfristige Erhaltung artenreicher Sandbiotope sichergestellt werden. 2.6 Instrumente des Projektes Pacht und Öffentlichkeitsarbeit Obwohl die Instrumente Pacht und Öffentlichkeitsarbeit in obigen Punkten bereits in anderen Zusammenhängen erläutert wurden, wird dieser Aspekt aufgrund seiner Wichtigkeit im Folgenden nochmals hervorgehoben und vertieft. 18

19 2. Projekt SandAchse Franken Um Sandflächen dauerhaft als Lebensraum zu erhalten, ist die Flächensicherung ein erstes wichtiges Instrument des Projekts. Die Strategien hierzu sind Grunderwerb und Pacht, sowie die Neuschaffung und Pflege von Sandflächen. Im Projektgebiet wurden bis April 2005 insgesamt 17,4 ha im Wert von rund angekauft oder angepachtet. Weitere rund 19 ha waren zu diesem Zeitpunkt noch in Planung. Unter diese Flächen fallen vor allem Sand-Kiefernwälder, Sandmagerwiesen, Heideflächen und Sandäcker. Der zweite wichtige Schwerpunkt ist die Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit. Sie sorgte für einen höheren Bekanntheitsgrad der Sandlebensräume und dadurch für mehr Beachtung bei Planung und Umsetzung und eine höhere Akzeptanz der Schutzmaßnahmen. Darunter fallen, wie bereits erwähnt, zum einen die Medienarbeit, Werbeveranstaltungen, Führungen, Fortbildungen und Ausstellungen, zum Beispiel Sandburgenwettbewerbe und Pflegeaktionen mit Kindern, zum anderen die Bildungsarbeit mit Schulklassen. Diese stellte auch für Herrn Niedling, Projektmanager der SandAchse, den wichtigsten Teil des Projekts dar. Hierzu wurde eigens eine Aktionsmappe ausgearbeitet, die es Lehrerinnen und Lehrern erleichtern soll, das Thema SandAchse in den Unterricht zu integrieren. Insgesamt wurden etwa 600 Führungen und spielerische Lehreinheiten für Schulklassen in allen Landkreisen und Städten mit etwa Kindern und Jugendlichen durchgeführt. Diese persuasive Arbeit soll Kinder und Jugendliche schon frühzeitig für die Besonderheit der Sandlebensräume zu begeistern und zu sensibilisieren. Zum Erreichen dieses Ziels stehen zahlreiche Faltblätter zur Verfügung. Aber nicht nur für Schüler, sondern auch zur Sensibilisierung Erwachsener wurden viele verschiedenartige Materialien herausgegeben. So gibt es Faltblätter für Hobbygärtner, Landwirte, Lehrer, Radfahrer, wirtschaftliche Betriebe und andere Interessensgruppen. 2.7 Projektzukunft Da nach der laufenden Projektverlängerung die Förderung für die SandAchse im Sommer ausläuft, könnte das Projekt nach einiger Zeit in Vergessenheit geraten. In Zukunft werden die Mittel für Personal, Beschilderungen, Bildungsmaterialien und Pressearbeit fehlen. Für oben genannte Unternehmungen wäre zudem die Beschäftigung des Personals, das ständig Kontakte knüpft, betreut, sowie Öffentlichkeitsarbeit betreibt, finanziell nicht möglich und somit die Zukunft der SandAchse nicht gesichert. Freilich besteht die Hoffnung, dass die Kreisverwaltungsbehörden weiter an der Thematik Sand arbeiten und die Projekte weiterbetreuen. Auch könnten einzelne Aktivitäten der Träger, beziehungsweise ihrer Ortsgruppen weiterlaufen, sofern Mittel und Personal vorhanden sind. Ein weiteres Problem besteht darin, dass nur teilweise engagierte Personen im ehrenamtlichen, aber auch im behördlichen Sektor im Projektgebiet vorhanden sind, die eigenständig genug Mühen aufzuwenden bereit sind. Des Weiteren werden fünfjährige Projekte im Bezug auf ihren Widerhall und ihrer Zukunftswirkung oftmals überschätzt, gleichwohl viele Kontakte und Synergien angestoßen wurden. Beispielsweise wurden verstreute Kompetenzen in den Kreisbehörden und bei den Trägergruppen nutzbar gemacht, in gleichen oder ähnlichen Bereichen arbeitende Spezialisten zusammengeführt und damit die Chance eröffnet bei zukünftigen Projekten effektiver zusammenzuarbeiten. Ein konkretes Beispiel wäre laut dem Umweltamtsleiter Dr. Gerdes in Bamberg, ein Abbau des Misstrauens zwischen NGOs und Behörden. 19

20 2. Projekt SandAchse Franken 2.8 Schlussbemerkung Das Projekt versucht bestimmte Stadien einer natürlichen Landschaftsentwicklung gleichsam zu konservieren. Mit aufwendigen Pflegemaßnahmen werden beispielsweise besondere Sukzessionsstadien von Sandflächen erhalten Silbergrasfluren oder Sandmagerrasen. Dadurch sollen als wertvoll angesehene Lebensräume geschützt werden, die einen kulturgeschichtlichen Bestandteil Frankens bildeten und zudem Naherholungs- und Erlebnisräume für die Menschen geschaffen werden. Die Akteure des Projekts bewerten also einzelne Landschaftszustände als höherwertiger und greifen deswegen aktiv in die Entwicklung der Vegetation ein. Menschen schaffen somit eine gestaltete Natur, um eine artenreiche und abwechslungsreiche Landschaft zu formen. Die Gestaltung von Natur liegt bei der SandAchse trotz des scheinbaren Widerspruchs im Sinne des Naturschutzes, da die Landschaft in den Sandgebieten Frankens schon sehr lange menschlichen Eingriffen unterliegt und sich infolgedessen einzigartige Lebensräume gebildet haben, die auf Formung und Pflege angewiesen sind ein gutes Beispiel sind dafür die frühen Sukzessionsstadien auf den durch die Einflüsse der militärischen Übungen offenliegenden Sandflächen der (ehemaligen) Truppenübungsplätze. Weiterhin bemerkenswert ist der persuasive Ansatz des Projekts SandAchse, das somit stark auf Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit setzt. Dadurch soll das Projekt zum Selbstläufer werden, indem die Thematik, die schützenswerten Landschaftselemente der Sandlebensräume und traditionelle Handlungsweisen in den Köpfen der Menschen verankert werden. Die Menschen in Franken sollen animiert werden, in ihr künftiges Handeln die spezifischen Anforderungen im Umgang mit ihrer Umwelt zu integrieren. Quellen: SandAchse Franken (Hrsg.)(2004): SandGestöber Aktionsmappe. Spielen und Erleben, Erkunden und Entdecken, Lernen und Spaß haben. Selbstverlag Erlangen. Interview mit Herrn Dr. Gerdes, Leiter des Umweltamtes Bamberg am Interview mit Herrn Niedling, Projektleiter des Projekts SandAchse am

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