Die Zurückhaltung der Forstwirtschaft in der integrierten ländlichen Entwicklung Analyse der politischen Ursachen

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1 L. Giessen Forstarchiv 79. Jahrgang (2008), DOI Die Zurückhaltung der Forstwirtschaft in der integrierten ländlichen Entwicklung Analyse der politischen Ursachen Lukas Giessen Abteilung für Forst- und Naturschutzpolitik, Georg-August-Universität Göttingen, Büsgenweg 3, D Göttingen Eingegangen: Angenommen: Kurzfassung: Die bisherige Beteiligung der Forstwirtschaft an Programmen zur integrierten ländlichen Entwicklung (ILE) ist gering. Basierend auf empirischen Daten aus einer qualitativen Fallstudie bestätigt der Beitrag zunächst diese Erkenntnis und versucht forstwirtschaftliche Potenziale der Programme zu identifizieren. Danach wird der Frage nachgegangen, warum die Forstwirtschaft nur eine geringe Rolle in der ILE spielt. Neben sektor-internen Ursachen wie mangelnden kommunikativen Fähigkeiten, fehlenden Informationen zu Programmen und einem konservativen Forstpolitikverständnis wurden auch sektor-externe Gründe identifiziert. Ein landwirtschaftlicher Zuschnitt der Programme, fehlende Schnittstellen im institutionellen Aufbau zwischen ILE- und Forstinstitutionen sowie eine einseitige Wahrnehmung der Forstwirtschaft als Umweltsektor erschwerten die Beteiligung ebenfalls. Der Artikel enthält Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen für forstliche Akteure wie Waldbesitzer(Verbände) und öffentliche Verwaltungen, wie die Teilhabe an solchen integrierten Programmen verbessert und deren spezifischer Nutzen optimiert werden kann. Forestry s hesitance in area-based rural development programmes Analysis of political causes Abstract: Participation of forestry actors, such as forest owners, their associations, public forest administrations and downstream industries in areabased rural development activities so far has been low. Based on empirical data from a qualitative case study this article firstly validates this finding also for the political involvement of institutional (collective) actors. It then reveals potential benefits of area-based rural development funding programmes for forestry actors. The subsequent analysis of political causes for the low degree of involvement identifies sector-internal reasons such as a lack of communicative skills, information deficits and a conservative attitude towards forest policy. The main sector-external causes were observed to be an agricultural bias of funding programmes, the incongruence between the programmes and forestry institutions as well as the prevailing public perception of forestry as an ecological sector. The article closes with some brief conclusions as well as recommendations for e.g. forest owners, their associations and public forest administrations on how to enhance their benefits from integrated funding programmes. Key words: forest policy, area-based rural development, integrated rural development 1 Einleitung 1.1 Integrierte ländliche Entwicklung als sektorübergreifender Ansatz In der Politik um die Entwicklung ländlicher Räume haben in der letzten Zeit gebietsbezogene Ansätze stark an Bedeutung gewonnen (OECD 2006, BMVEL 2005). Beispielhaft sei hier auf die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ der Europäischen Union verwiesen. Nachdem der gebietsbezogene Leader-Ansatz bereits seit 1991 angewendet und seither weiterentwickelt wurde, hatte die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ eine Laufzeit von In der folgenden EU Förderperiode wurde der Ansatz durch die ELER-Verordnung in seinen Grundzügen in die Regelförderung übernommen (Tränkner u. Giessen 2007). Dem gebietsbezogenen Ansatz von Förderprogrammen liegt als wesentliche Neuerung zugrunde, dass nicht sektorale Programme allein eine positive Entwicklung begünstigen. Vielmehr zielt der Ansatz darauf ab, Potenziale, Akteure und somit auch Sektoren eines Gebietes durch Förderimpulse zu mobilisieren, um ein auf das jeweilige Gebiet abgestimmtes Vorgehen zu ermöglichen. Dieses normative Konzept greift auf Annahmen zurück, die aus der Diskussion um autonome oder neo-endogene ländliche Entwicklung bekannt sind (Hahne 1984, Ray 2000) und wird in der politischen Praxis meist auf regionaler Ebene angewendet. Als wesentlich kann hierbei gesehen werden, dass Akteure aus verschiedenen Bereichen mit unterschiedlichen Handlungslogiken (Verwaltung, Politik, Wirtschaft, Handwerk, Verbände, Freiwillige etc.) in partizipativen Prozessen mobilisiert werden, um gemeinsam regionale Entwicklung zu gestalten (BMVEL 2005). Eine solche Mobilisierung wird durch öffentliche Fördermittel angestrebt, wie sie in verschiedenen Programmen angeboten werden. Als Fallbeispiele dienen in diesem Artikel die EU-Gemeinschaftsinitiative LEADER+, das Bundesmodellvorhaben Regionen Aktiv sowie die ILE-Förderung nach der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK), die in verschiedenen Bundesländern zur Verfügung stehen. In der derzeitigen Diskussion um eine Politik für ländliche Räume wird der gebietsbezogene Ansatz meist als integrierte ländliche Entwicklung (ILE) bezeichnet 1, die sich jedoch nicht nur über die räumliche Komponente, sondern durch andere Charakteristika beschreiben lässt (Tab. 1). Somit ist ILE als regionalisierter, gebietsbezogener, partizipativer und sektorübergreifender Ansatz zu verstehen. 1.2 Forstwirtschaft in der integrierten ländlichen Entwicklung Die Forstwirtschaft kann als wichtiger Adressat und Partner für eine Politik um ländliche Räume gesehen werden (Elands u. Wiersum 2003). Als solche wird sie definiert über Akteure mit ähnlich gerichtetem Interesse bzgl. der Nutzung des Waldes, die in Advokacy-Koa- 1 Der normative Praxisdiskurs der ILE mündete 2004 in einem neuen Fördergrundsatz der deutschen GAK, wo fortan unter ILE meist lediglich die entsprechenden GAK Maßnahmen verstanden wurden. Hier meint ILE jedoch das breitere Konzept und die Grundideen hinter diesem. 116 Forstarchiv 79. Jahrgang (2008)

2 Tab. 1. Der Ansatz der integrierten ländlichen Entwicklung (nach BMVEL 2005). The area-based approach to rural development (after BMVEL 2005). Charakteristikum Gebietsbezogener Ansatz Sektorübergreifender Ansatz Partnerschaftlicher Ansatz Dynamischer Ansatz Langfristiger Ansatz Erläuterung Betrachtet werden Räume, nicht Sektoren Synergien zwischen unterschiedlichen Politik- und Wirtschaftsbereichen stehen im Mittelpunkt Akteure schließen sich in Partnerschaften zusammen, stellen gemeinsame Programme/Strategien auf und setzen diese um Der Prozess wird im Austausch des Akteursnetzwerkes kontinuierlich bewertet und weiterentwickelt Mittel- und langfristige Perspektiven stehen im Mittelpunkt Wahrnehmung der integrierten ländlichen Programme durch die Forstwirtschaft 1.3 Forschungsfragen Die skizzierte Darstellung von ILE als sektorübergreifender und regionalisierter Ansatz zeigt deutlich auf, dass die Programmatik verschiedene regional bedeutsame Sektoren adressiert. In ländlichen Regionen muss davon ausgegangen werden, dass einzelne Teile der Forstwirtschaft, verstanden als ein breiter Akteurskreis rund um die Nutzung des Waldes, häufig einen signifikanten wirtschaftlichen sowie organisatorischen Beitrag zu endogenen Entwicklungsprozessen leisten könnte. Jedoch beobachten wir eine relativ geringe forstliche Beteiligung an den integrierten Programmen. Dieser Sachverhalt wirft nun die folgenden Forschungsfragen auf: 2 Ist die forstliche Beteiligung an ILE-Programmen (tatsächlich) gering? Wenn ja, sind in ILE Potentiale (politische, wirtschaftliche, Fördermittel, etc.) für die Forstwirtschaft vorhanden? Sollte die Beteiligung trotz vorhandener Potentiale gering sein, was sind die Ursachen dafür? 2 Methodik litionen (Sabatier 1988, 139) wie dem Deutschen Forstwirtschaftsrat zusammengefasst werden können. ILE spricht nun die Akteure im ländlichen Raum generell, aber auch speziell die Forstwirtschaft als teilweise wichtigen Wirtschaftszweig in ländlichen Regionen an (exemplarisch u. a. BMVEL 2005, 11). Diesem rhetorischen Anspruch von ILE-Programmen steht eine geringe tatsächliche Beteiligung forstwirtschaftlicher Akteure bei ILE-Projekten sowie auf der politischen Ebene kollektiver Akteure gegenüber (Ortner 2004, 2008, Böcher u. Giessen 2006, 113). Ortner (2004) zeigt in einer schriftlichen Vollerhebung aller LEADER+-Regionen in Deutschland, dass die Forstwirtschaft weit hinter ihren Potenzialen zurückbleibt (Abb. 1). Ähnlich konstatieren Giessen et al. (2006), dass der gebietsbezogene Ansatz der ILE nicht auch automatisch eine forstliche Beteiligung an den Programmen mit sich bringt und sich forstliche Akteure hier besonders zurückhielten. Diese Befunde werden dadurch gestützt, dass z. B. Setzer (2007) in einer Abhandlung über die forstliche Relevanz einzelner Maßnahmen der ELER-Verordnung die Möglichkeiten des 4. Förderschwerpunktes, auch als LEADER-Maßnahmen bekannt, als nicht erwähnenswert ansieht. Den oben genannten Fragen wurde im Zeitraum von Juni 2005 bis August 2007 in einer qualitativ-empirischen Untersuchung nachgegangen. Diese war Teil einer deutschen Fallstudie zur integrierten ländlichen Entwicklung im EU-geförderten Forschungsprojekt Go- FOR New modes of governance for sustainable forestry in Europe (http://www.boku.ac.at/gofor/). Dabei wurden die drei Programme als Vertreter des ILE-Ansatzes untersucht, um Verbindungen zur Forstwirtschaft zu identifizieren. In der Fallstudie wurde eine Dokumentenanalyse bei Programmplanungsdokumenten durchgeführt, welche zu Erkenntnissen über den rhetorischen Anspruch der Programme, die Forstwirtschaft als Sektor in ILE einzubinden, führen sollte. Des Weiteren wurden bundesweit 11 teilstrukturierte qualitative Interviews (Atteslander 1995) mit forstwirtschaftlichen und sektor-externen Experten durchgeführt, um sowohl die sektorale Innensicht als auch die Fremdwahrnehmung der Rolle forstwirtschaftlicher Akteure in ILE-Programmen abzubilden. Dieses Vorgehen erlaubte das Anwenden der doppelten Erhebung (Krott 1999), welche die Validität von Interviewaussagen durch Befragung der jeweils anderen Gruppe von 2 Die Begriffe Forstwirtschaft bzw. forstwirtschaftlich und Forst bzw. forstlich werden im Folgenden synonym verwendet Sie beziehen sich jeweils auf Akteure der Forstwirtschaft (s. DFWR 2001) und deren Interessen, die die Nutzung des Waldes in den Vordergrund stellen. Anzahl Nennungen Potential für Forstw irtschaft tatsächl. Beteiligung der Forstw irtschaft Abb. 1. Potenziale für Forstwirtschaft und aktuelle Beteiligung in verschiedenen Themenfeldern in LEADER+ (nach Giessen et al. 2006, Ortner 2004). Forestry potentials and actual participation in different fields of action of LEADER+ (after Giessen et al. 2006, Ortner 2004). 5 0 Tourismus Regenerative Energien Holzabsatz Umweltbildung/-pädagogik Umwelt-/Naturschutz Jagd/Wildbret Ligningewinnung sonstige Forstarchiv 79. Jahrgang (2008) 117

3 L. Giessen Tab. 2. Population der qualitativen Erhebung zur Rolle der Forstwirtschaft in der integrierten ländlichen Entwicklung. Population of the qualitative survey on the role of forestry within area-based rural development. Akteursgruppe Organisation Codierung Verbände Deutscher Bauernverband (DBV) Verb-6 Arbeitsgemeinschaft Deutscher Waldbesitzerverbände (AGDW) Verb-1 Deutscher Forstverein (DFV) Verb-2 Naturschutzbund (NABU) Verb-3 Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) Verb-4 Deutscher Verband für Landschaftspflege (DVL) Verb-5 Öffentl. Verwaltungen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Rheinland-Pfalz Land-1 Landesforstverwaltung des Freistaates Thüringen Land-2 Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Unterabteilung 53 (a) Bund-1 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bund-2 Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Unterabteilung 53 (b) Bund-3 Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Unterabteilung 52 Bund-4 Wissenschaft Universität Kassel Wiss-1 Universität Göttingen Wiss-2 Berater Nova Institut Büro-1 Experten erhöht. Die Interviews enthielten zu den teilstrukturierten Aspekten auch narrative Elemente, um den explorativen Charakter der Erhebung zu betonen und auch Daten zu Nischenerfahrungen erfassen zu können (Rosenthal 2005). Zusätzlich zu den Interviews wurden im November 2005 zwei Fokusgruppen-Diskussionen mit je 5 Mitgliedern abgehalten, die ebenfalls beide Gruppen an Experten repräsentierten. Die Erhebung wurde auf institutionalisierter Ebene durchgeführt und umfasste Verbände, öffentliche Verwaltungen auf Bundes- und Länderebenen sowie Wissenschaftler und Beratungsdienstleister aus dem Bereich integrierter ländlicher Entwicklung. Die Quellen werden im Folgenden in Form von Codes angegeben, um die Anonymität der Betroffenen zu wahren (Tab. 2). Durch diese Art der Populationsgestaltung sollten die Erkenntnisse auf lokaler Ebene (Ortner 2004) ergänzt und das Verständnis auch institutioneller sowie politischer Hindernisse verbessert werden. 3 Ergebnisse 3.1 Forstwirtschaft hat wenig Teilhabe an den Programmen Die Beteiligung forstwirtschaftlicher Akteure bei ILE-Programmen wurde sowohl von sektor-externen als auch von internen Experten als gering eingeschätzt. Erstere bemerkten, dass Forst bei solchen Ansätzen kaum beteiligt 3 sei und ein zögerliches Verhalten 4 diesbezüglich an den Tag lege. Referenzpunkt dieser Beurteilung forstlicher Beteiligung waren jedoch ganz überwiegend die Implementation von ILE-Programmen auf regionaler Ebene. Forstliche Akteure hingegen beschrieben die Art der Nicht-Beteiligung differenzierter. Die Zusammenarbeit im Programmvollzug sei verbesserungsfähig, da Forst- und Fischereiwirtschaft bei der Neugestaltung von Politiken für ländliche Räume, wie z. B. ELER, ganz außen vor seien 5. Man sei in der Formulierung der Programme nicht ausreichend präsent gewesen. Wenn man jetzt in den Programmen mit Forstwirtschaft argumentiere, merke man, dass daran eigentlich nicht gedacht wurde. Daher hapere es dann in der Umsetzung 6. Diese Befunde zeigen, dass die Beteiligung forstlicher Akteure auf institutionalisierter Ebene generell als gering empfunden wird. Diese Wahrnehmung wird von sektoralen und externen Experten ge- 3 Interview Verb-3 4 Interview Wiss-1 5 Interview Land-2 6 teilt und ganz überwiegend auf die Implementierung der Programme bezogen. Im Sektor selbst hingegen wird die geringe Beteiligung beim Vollzug als Folge der Abwesenheit während der Programmformulierung betrachtet. 3.2 Forstwirtschaftliche Potenziale vorhanden Bei der Einschätzung des forstwirtschaftlichen Potenzials in ILE-Programmen ließen sich zwei Arten unterscheiden. Eher konventionelle Möglichkeiten, wie z. B. die (vermehrte) Nutzung und Mobilisierung von Holzressourcen werden ergänzt durch innovative Potenziale, die der Sektor in den Programmen erschließen könnte. Bei den wahrgenommenen Potenzialen finden sich größere Unterschiede zwischen den Expertengruppen. Während beide Gruppen generell forstwirtschaftliches Potenzial sehen, werden von sektor-externen neben dem konventionellen Potential mehr innovative Möglichkeiten gesehen. Diese finden sich überwiegend im Bereich der politischen Strategieund Bündnisbildung, wo ILE einen Beitrag leisten könne, strategisches Lernen zu integrierten Programmen zu forcieren sowie mögliche innovative Bündnisoptionen zu identifizieren. So wird generell in dieser Gruppe der Befragten ein breiteres Spektrum an potenziellem Nutzen aus den Programmen wahrgenommen. (Tab. 3) 3.3 Ursachen einer geringen Beteiligung Bei der Analyse möglicher Gründe für die geringe Beteiligung des Forstsektors bei ILE-Programmen lassen sich wiederum zwei Arten erkennen. Gründe, die außerhalb des Sektors oder seines direkten Einflusses liegen, werden als sektor-externe Gründe behandelt. Interne Ursachen sind solche, die von sektoralen Akteuren selbst beeinflusst werden können Sektor-externe Ursachen Beide Gruppen von befragten Experten nannten den institutionellen Aufbau konkurrierender Sektoren, besonders den der entsprechenden öffentlichen Verwaltungen, als Grund für eine geringe Beteiligung. Während die landwirtschaftliche Verwaltung, bei der die ILE-Programme angesiedelt sind, sowohl auf Landes-, Bundes- als auch auf EU-Ebene stark institutionalisiert ist, seien forstliche Belange lediglich auf Landesebene prominent vertreten. Forstwirtschaft und 118 Forstarchiv 79. Jahrgang (2008)

4 Tab. 3. Potenziale für die Forstwirtschaft in ILE-Programmen. Forestry potentials in area-based rural development. Wahrnehmung der integrierten ländlichen Programme durch die Forstwirtschaft Wahrgenommen durch Konventionelle Potenziale Innovative Potenziale Forstliche Akteure Zusätzliche Holzmobilisierung Sektorale Politikstrategien weiterentwickeln Finanzieller Nutzen aus Förderung Sektorfremde Akteure Zusätzliche Holzmobilisierung Sektorale Politikstrategien weiterentwickeln Finanzieller Nutzen aus Förderung Produktinnovationen Politische Relevanz einbringen, um Nutzen zu erlangen Bündnisinnovationen Forstliche Themen besetzen/erschließen Tab. 4. Sektor-externe Ursachen für eine geringe Beteiligung des Forstes an ILE-Programmen und exemplarische Ausprägungen. Sector-external causes for low forestry involvement in area-based rural development programmes and exemplary occurrences. Wahrgenommen durch Art sektor-externer Grund Ausprägung des Grundes (beispielhaft) Beide Akteurs-Gruppen - ILE als LW-Domaine - Institutionelle Gründe im administrativen Aufbau - Einseitige Wahrnehmung der Forstwirtschaft als Umweltsektor - Unpassende Förderbedingungen für Forstwirtschaft, mangelnder Nutzen - LW auf Bundes- u. EU-Ebene institutionalisiert; Forstwirtschaft als Ländersache und ist somit isoliert Sektorfremde Akteure Forstliche Akteure - ILE = Mittelabfluss aus Förderung der Primärproduktion - Wenig umsetzungsorientiertes Design regionaler ILE- Prozesse - Sehr breite Beteiligung, so dass die Kernidee und der Nutzen nicht herauskamen -politik wird als Ländersache gesehen und ist somit isoliert 7. Ferner sei ein eher landwirtschaftliche Charakter und Zuschnitt der ILE- Programme zu erkennen, die selbst eigentlich landwirtschaftliche Strukturprogramme seien 8. Unpassende Förderbedingungen zeigten, dass ein fehlender kurzfristiger Nutzen die Beteiligung forstlicher Akteure behindere 9. Die einseitige Wahrnehmung der Forstwirtschaft in Politik und Öffentlichkeit als Umweltsektor sei ebenfalls abträgig für eine wirtschaftsstarke Position der Forstwirtschaft in regionalen Prozessen. Zudem sehe sich der Sektor auch nicht als integraler Teil der ländlichen Entwicklung 10. Die Gruppe der externen Experten erkannte zudem, dass die Finanzierung von ILE-Programmen vornehmlich aus Budgets stamme, die traditionell in die Primärsektoren geflossen seien. Daher falle es nun Land- und Forstwirtschaft schwer, diesem aus ihrer Sicht Mittelabfluss etwas Positives abzugewinnen und sich aktiv auch auf institutionalisierter Ebene einzubringen 11. Auf der regionalen Ebene der Programmimplementation beobachteten die Experten, dass das Design regionaler ILE-Prozesse einer forstlichen Beteiligung ebenfalls abträglich sein könne. Man beobachte dort in den Initialphasen häufig eine sehr breite Beteiligung, sodass die Kernidee und der Nutzen nicht herauskamen [ ] Wenn kapitalintensive Maschinen im Einsatz sind, kann man nicht erwarten, dass die Akteure am Nachmittag an Diskussionen teilnehmen 12. Tabelle 4 fasst die hier genannten Gründe nochmals zusammen Sektor-interne Ursachen Externe als auch interne Akteure sahen in der jeweiligen regionalen Bedeutung sowie der mangelnden Wahrnehmung der Forstwirtschaft als ökonomischen Zweig einen möglichen sektor-internen Grund 13. Dazu komme ein gewisses forstbetriebliches Verständnis, welches die Teilnahme erschwere. Darunter fällt eine kritische Sicht auf öffentliche Förderung, die jeweils abhängig von der Kassenlage der 7 Interview Wiss-1 8 Interview Verb-3, ähnlich Verb-4, Bund-2, Wiss-1, Verb Interview Bund-2 12 Interview Wiss-1 13 Interview Wiss-1, Verb-1 öffentlichen Haushalte und somit schlecht planbar sei. Zudem werde diese als Vorstufe zum Ordnungsrecht sehr kritisch gesehen 14. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht vermeide man die Unsicherheiten, die mit kooperativen Prozessen verbunden seien 15, und man versuche, die mit ILE verbundenen relativ hohen Transaktionskosten, um ans Ziel zu kommen, zu umgehen 16. Gründe, die im forstpolitischen Verständnis und Handeln begründet liegen, konnten als ein weiterer gemeinsamer Punkt beider Befragtengruppen identifiziert werden. Die Wahrnehmung eines sehr sektoralen und konservativen Vorgehens 17 sowie einer eher zurückhaltenden Lobbyarbeit bei der Gestaltung von Förderprogrammen 18 seien ebenfalls Gründe für eine geringe Teilhabe. Sektorfremde Akteure sahen zudem im forstlichen Selbstverständnis ein Hemmnis. Die Wahrnehmung Externer wie Der Forst hat eine Welt für sich und Keiner hat uns reinzureden und wir mischen uns nicht bei anderen ein 19 verdeutlichen dies. Aber auch ein geringes Selbstbewusstsein wird der Forstwirtschaft attestiert und als Grund angeführt. Erst durch die Clusterstudie hätten forstliche Akteure gemerkt Huch, in meiner eigenen Branche sind wir ja gar nicht bloß ein paar Hansels! 20 Des Weiteren verfüge der Forstsektor meist nicht über Schlüsselfähigkeiten, die in der ILE von zentraler Bedeutung seien. Fehlende Kommunikationsfähigkeiten und die Einsicht, seine Interessen auch in der Öffentlichkeit artikulieren zu müssen, was in der Landwirtschaft üblich sei, erschwerten die Beteiligung. Letztlich wurde von der Gruppe angemerkt, dass in der Forstwirtschaft ein eher innovationsunfreundliches Klima herrsche. Innovatoren werden in forstlichen Reihen häufig als Exoten angesehen. In ILE geht es genau um solche Ideen, mit denen man Nischen besetzen kann wie z. B. Mondholz oder regionale Holzvermarktung. Eine standardisierte Interessenvertretung wie beispielsweise durch den Geschäftsführer einer Betriebsgemeinschaft und die Beratung durch staatliche Institutionen verstärke den Mangel an politischen Innovationen 21. Letztlich, erklärten sektor-externe Akteure, sei es schwierig, im 14, Verb Interview Büro Interview Land-2, Wiss-1, Verb-1, Verb-5 19 Interview Bund-2, ähnlich Land-1, Verb-5, Verb-6 20 Interview Verb-6 21 Interview Wiss-1, Verb-6 Forstarchiv 79. Jahrgang (2008) 119

5 L. Giessen Tab. 5. Sektor-interne Gründe für eine geringe Beteiligung des Forstes and ILE-Programmen und exemplarische Ausprägungen. Sector-internal causes for low forestry involvement in area-based rural development programmes and exemplary occurrences. Wahrgenommen durch Art sektor-interner Grund Ausprägung des Grundes (beispielhaft) Beide Akteurs-Gruppen - Regionale Relevanz des Sektors - Forstbetriebliches Verständnis u. Handeln - Forstpolitisches Verständnis u. Handeln - Forst ist bei früheren rein nationalen Programmen immer dabei gewesen. Nun denken die Forstakteure, dass sie auch bei EU-Program men automatisch dabei sind. Man hat sich in der Vergangenheit sehr auf traditionelle forstliche Aspekte konzentriert und so möglicherweise den Anschluss auf EU-Ebene verpasst. Sektorfremde Akteure Forstliche Akteure - Forstliches Selbstverständnis - Mangel an ILE-relevanten Fähigkeiten - Innovations-unfreundliches Klima - Fehlende Information - Besitzartenabhängige Gründe - Fehlendes Vertrauen in Kooperation - Keiner hat uns reinzureden und wir mischen uns nicht bei anderen ein" - Mangelnde Kommunikationsfähigkeiten - Innovatoren als Exoten gesehen - Staat: unflexibel, institutionelle Hindernisse - Privat: fehlende Ressourcen - ILE verringert Verfügung über Eigentum (bes. in Ostdeutschland) Forstsektor den richtigen Ansprechpartner für bestimmte Fragen zu finden. Die Trias aus Staats-, Kommunal- und Privatwald erschwere dies zusätzlich 22. Sektorale Interviewpartner erklärten die geringe Beteiligung mit fehlenden Informationen zu solchen Programmen, besonders im kleinen und mittleren Privatwald 23. Bezüglich der Besitzart merkten sie an, dass der Staatswald eine überwiegend unflexible Verwaltung sei, die mit der Grundidee von ILE nur schwer vereinbar scheint. Zudem setzten Verwaltungsreformen besonders Staatsbetriebe unter Druck, sodass sich diese auf ihr Kerngeschäft fokussierten. Wie soll man Partizipation machen, wenn man damit beschäftigt ist, die Basisfunktionen aufrecht zu erhalten? Die Ressourcen personeller Art jedoch seien in den öffentlichen Verwaltungen durchaus vorhanden, nicht zuletzt durch frei werdende Mitarbeiter, die von den Reformen direkt betroffen sind 24. Kommunale Besitzer wurden von den Experten als vielversprechende Zielgruppe für ILE-Aktivitäten gesehen. Hier seien sowohl personelle Ressourcen für solche Vorhaben vorhanden als auch die nötigen Informationen zu den Programmen 25. Dem Privatwald, als der heterogensten Besitzart, wurde ein vordergründiges ökonomisches Interesse bestätigt, woraus personelle Schwierigkeiten für kollektive ILE-Prozesse erwachsen. Das Abstellen von Mitarbeitern oder das Investieren von eigenen Zeitressourcen müsse mit einem entsprechenden kurzfristigen Nutzen verbunden sein, was meist nicht der Fall wäre. Die Befürchtung, die Handlungsautonomie über sein Eigentum zu verlieren, dürfe bei dieser Zielgruppe auf keinen Fall vernachlässigt werden. Kollektive Prozesse bergen das Risiko, sich durch Zusagen und Absprachen in Abhängigkeit zu begeben, die die hochrangige Handlungsautonomie einschränke. Diese Angst sei im Osten Deutschlands aufgrund der Erfahrungen mit Enteignungen und Kollektivierung besonders hoch. Bei differenzierter Betrachtung des Privatwaldes gingen ILE-Programme vermutlich komplett am kleinen und mittleren Besitz vorbei. Es fehle an Informationen, und zudem seien dies oft alte Männer, die machen da nicht mit! Hinzu kämen das Problem der extremen Heterogenität eben dieser Gruppe und die Tatsache, dass die Eigentümer oft andernorts wohnten. Zusammenschlüsse hingegen könnten an ILE interessiert sein. Jedoch sei hier eine standardisierte Interessenvertretung gegeben, die das innovative Einbringen in die Prozesse ebenfalls hemme. Große Waldbesitzer hingegen könnten ein persönliches Interesse an ILE-Prozessen haben, da diese oft sehr regional verbunden seien und ihr Prestige somit pflegen könnten. Dies treffe insbesondere auf den Adel zu. Allenfalls die genannten Gründe wie unternehmerische Ausrichtung könnten dem entgegenstehen 26 (Tab. 5). 22 Interview Wiss-1, Verb Interview Bund-2, ähnlich Verb zum gesamten Absatz 4 Schlussfolgerungen und forstliche Handlungsoptionen Anhand der präsentierten Ergebnisse wird deutlich, dass selbst in integrierten Förderprogrammen das sektorale Verständnis, Netzwerke sowie sektorale Mechanismen eine wichtige Rolle spielen (s. a. Hubo u. Krott 2007). Dies wird umso deutlicher, wenn wir uns den Befund, ILE-Programme wiesen eine starke landwirtschaftliche Tendenz auf, genauer betrachten. Als Programme von ausschließlich landwirtschaftlichen Institutionen (Generaldirektion Landwirtschaft bei LEADER+, BMVEL bei Regionen Aktiv sowie diverse Ministerien, die mit einer Ausnahme alle auch bzw. hauptsächlich Kompetenzen für Landwirtschaft haben) stellen sich der Forstwirtschaft hier zwei Probleme. Zum einen ist der Zuschnitt der Programme stark auf landwirtschaftliche Bedürfnisse abgestellt (z. B. hohe Flächengenauigkeit, die im Wald nicht zu erreichen ist, sowie die Jährlichkeit der landwirtschaftlichen Produktion). Zum anderen tritt eine erhebliche Ungleichheit im institutionellen Design der beiden Sektoren (Land- und Forstwirtschaft) als hinderlich hervor. Während die Landwirtschaft auf nahezu allen Verwaltungsebenen relativ stark institutionalisiert ist (EU, national durch BMELV und GAK, Länder), sind starke öffentliche Forstinstitutionen lediglich auf Länder- und regionaler Ebene zu finden. Daraus ergibt sich ein institutionelles level of non-fit 27 auf den Ebenen, in denen keine äquivalente Vertretung der forstwirtschaftlichen Interessen gegeben ist. Dieses führt bei der ILE-Programmformulierung im Mehrebenensystem (zwischen EU-Kommission Ländern Regionen bei LEADER+, Bund Regionen bei Regionen Aktiv sowie Bund Ländern Regionen) zu Vorentscheidungen, die je nach ihrer Ausprägung einer oder mehreren Interessenlagen eher dienlich sind, als anderen. Wir sehen somit, dass sektorale Interessen und Mechanismen in unserem Fall zweifach zur Geltung kommen: durch forstliche Nichtteilnahme und landwirtschaftliche Programmgestaltung. Als Erklärung soll hier ebenfalls auf die historischen Entwicklungen verwiesen werden. Da mit den Römischen Verträgen die Landwirtschaft mit einer gemeinsamen Agrarpolitik der EU konfrontiert war, ergaben sich hier frühzeitig politische Lernprozesse, die sich besonders im Bereich der integrierten bottom-up-ansätze bemerkbar machen. Die Forstwirtschaft als rein nationale bzw. Länderverantwortlichkeit war diesen Anpassungsanforderungen nicht in gleichem Maße ausgesetzt. Folglich ergab sich bisher keine Notwendigkeit, forstpolitische Strategien entsprechend zu adaptieren. Da die Förderpolitik jedoch Tendenzen zu mehr integrierten Ansätzen an den Tag legt (Krul u. Ozinga 2005), bieten sich nun adaptierte Strategien an, um auch künftig alle politischen Optionen der Nutzenmaximierung durch Fördermittel zu gewährleisten. Um die Forstwirtschaft aktiv als Partner zu gewinnen, sollen nun 27 zum Begriff des level of fit in der Diskussion um Politikintegration siehe Lenschow (2002, 17) 120 Forstarchiv 79. Jahrgang (2008)

6 Wahrnehmung der integrierten ländlichen Programme durch die Forstwirtschaft folgende (normativ geprägten) Empfehlungen ausgesprochen werden. Integrierte Programme sollten ihrem Anspruch gerecht werden und tatsächlich Nutzen für alle Adressaten beinhalten und deren spezifische Rahmenbedingungen (Interessen, Institutionen) berücksichtigen. Dieser Appell richtet sich an die sog. Policy maker integrierter Programme. Einer geringen Beteiligung kann allerdings auch und im hohen Maße von forstwirtschaftlichen Akteuren selbst entgegengewirkt werden. Grundlegende Frage hierbei muss sein, ob eine Teilhabe (beispielsweise eines einzelnen mittleren Privatwaldbesitzers oder eines Besitzerverbandes) einen spezifischen Nutzen hat. Dieser Frage sollten sich öffentliche wie private Waldbesitzer und deren Verbände und Verwaltungen stellen, da davon auszugehen ist, dass in Zeiten knapp werdender öffentlicher Mittel und des gesellschaftlichen Ziels der nachhaltigen Entwicklung integrierte Programme eher zunehmen werden (Lenschow 2002, Stead et al. 2004, Brissoulis 2005, Krul u. Ozinga 2005). Somit drängt sich die Frage auf, ob es sich forstliche Akteure auf absehbare Zeit leisten können, sich nicht mit integrierten Programmen zu beschäftigen und nicht aktiv in den Abwägungsprozess einzusteigen. Ortner (2008) bietet hier Möglichkeiten zur Abschätzung des politischen Nutzens für Forstakteure in ILE-Prozessen. Nun lassen sich einige wenige konkrete Handlungsoptionen für Akteure der Forstwirtschaft vorschlagen, um deren Teilhabe an ILE- Programmen zu verbessern. Drei Handlungsfelder können hierfür dienlich sein. Zunächst könnten die öffentlichen Forstverwaltungen im Sinne eines aktivierenden Staats als Vermittler wirken, indem sie erfolgreiche Beispiele forstlicher Beteiligung an ILE und besonders des erzielten spezifischen Nutzens sammeln und für ihre sektorale Klientel aufbereiten. Beispiele hierzu liefern u. a. Giessen et al. (2006), Ortner (2004, 2008) sowie Giessen u. Böcher (2007). Diese Aufgabe mag zwar ebenso von privaten Organisationen durchgeführt werden können, die somit als Wirtschaftssubjekte ihren eigenen Nutzen zu maximieren suchen. Jedoch hat die Studie gezeigt, dass die Ressourcenausstattung (besonders mit Personal) eben dieser Akteursgruppe sehr beschränkt ist und deren Bereitschaft, Ressourcen in ILE-Prozessen aufzubringen, solange gering bleibt, bis ein spezifischer Nutzen in Aussicht ist. Da dieses in kollaborativen Aushandlungsprozessen jedoch nicht immer direkt gegeben ist, könnten somit öffentliche Ressourcen als Startinvestition gesehen werden. Ferner sollten Informationen zu Programmen, die einen forstwirtschaftlichen Nutzen bergen, aktiv durch entsprechende Netzwerke mit Verweis auf die o. g. aufbereiteten Materialien verbreitet werden. Zweitens kann dem institutionelle n non-fit auf verschiedenen territorialen Ebenen begegnet werden. So könnten beispielsweise mobile Berater für integrierte Förderung auf regionaler (z. B. LW-Kammer), Landes-, Bundes-, aber auch auf EU-Ebene als Schnittstelle zwischen dem Sektor und integrierten Programmangeboten fungieren und Forstakteuren den spezifischen Nutzen vermitteln sowie Informationen zu den Programmen liefern. Solche Vermittler müssten jedoch mit den nötigen Fähigkeiten (z. B. Kommunikations- und Networking-Talent) ausgestattet sein. Ein solcher Ansatz würde drittens auch der personellen Ressourcenknappheit besonders bei privaten Waldbesitzern entgegenwirken, die ebenfalls als hinderliche Ursache identifiziert wurde. Die Ressourcen für eine solche Initiative mögen im Forstsektor knapp sein. Allerdings setzen andauernde Verwaltungsreformen auch Kapazitäten (Kollegen) frei, die in der o. g. Idee vielleicht eine lohnenswerte und spannende Aufgabe finden. Somit würde die Forstwirtschaft den Herausforderungen einer sich wandelnden Förderlandschaft aktiv begegnen, sich für zukünftige politische Entwicklungen alle Optionen erhalten und ihren spezifischen Nutzen aus integrierten Programmen ziehen können. Literatur Atteslander P Methoden der empirischen Sozialforschung. 8. Aufl. Walter de Gruyter, Berlin BMVEL (Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft) Ländliche Entwicklung aktiv gestalten Leitfaden zur integrierten ländlichen Entwicklung. Bonn Böcher M., Gießen L Forst als Partner in der integrierten ländlichen Entwicklung. AFZ/DerWald 61, Briassoulis H Policy integration for complex environmental problems The example of Mediterranean desertification. Ashgate, Burlington DFWR (Deutscher Forstwirtschaftsrat) Satzung des Deutschen Forstwirtschaftsrates e. V. Elands B.H.M., Wiersum, K.F Forestry and rural development in Europe Research results and policy implications of a comparative European study. Wageningen Giessen L., Böcher M New Modes of Governance in Integrated Rural Development Policies. Göttingen Giessen L., Böcher M., Ortner M., Tränkner S Integrated rural development as pathway for innovations an unexploited potential for forestry. In: MCPFE (ed.) Policies fostering investments and innovations in support of rural development. Warschau, Hahne U Ökologische Regionalentwicklung. Informationen zur Raumentwicklung 1/2, Hubo Ch., Krott M Politiksektoren als Determinanten von Umweltkonflikten am Beispiel invasiver gebietsfremder Arten. In: Feindt P.H., Saretzki T. (Hrsg.) Umwelt- und Technikkonflikte. Wiesbaden Krul L., Ozinga S Funding Europe s forests How to use EU funds for sustainable forest management and nature protection. Brussels Lenschow A Environmental policy integration Greening sectoral policies in Europe. Earthscan, London OECD The new rural paradigm: Policies and governance. Paris Ortner M Zusammenarbeit zwischen Forstwirtschaft und Leader+. In: LEADERforum 2/2004, 41 Ortner M Erfolgsfaktoren für die Beteiligung forstlicher Akteure an der integrierten ländlichen Entwicklung Beispiel: LEADER+ Programm der EU-Strukturpolitik. Göttingen (im Druck) Ray Ch The EU LEADER programme: Rural development laboratory. Sociologia Ruralis 40/2, Sabatier P.A An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein. Policy Sciences 21, Setzer F Welche Akzente wurden in der Forstförderung bei der Umsetzung der ELER-VO in den Bundesländern gesetzt? Forst u. Holz 62, 8 Stead D., Geerlings H., Meijers E Policy integration in practice. The integration of land use planning, transport and environmental policymaking in Denmark, England and Germany. 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