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1 E Verwaltung & Management Zeitschrift für moderne Verwaltung Öffentliche Aufgaben n E-Government n Finanzen und Rechnungswesen n Führung und Strategie n Public Governance n Organisation n Personalmanagement Aus dem Inhalt Gian Arard Plebani/Markus Reiners Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Marc Hansmann Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Eva Lünnemann Szenariotechnik als Instrument des strategischen Managements in der Kommunalverwaltung Robert Müller-Török/Robert Stein Die Europäische Bürgerinitiative aus Sicht nationaler Wahlbehörden September Oktober Nomos

2 Inhalt Auf ein Wort Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU 227 Gian Arard Plebani/Markus Reiners Seit Beginn der 1980er Jahre ist unter nahezu allen OECD- und EU-Staaten eine Politik der Privatisierung und Liberalisierung zu beobachten. Der Beitrag liefert ein Erklärungsmodell für dieses Phänomen, indem der Prozess als Politikkonvergenz aufgefasst wird. Anhand der in der Literatur vorgeschlagenen allgemeinen Konver genzmechanismen werden Kausalmechanismen und Be stimmungsfaktoren der Aus breitung der Pri va tisie rungs politik identifiziert und mittels zweier Regres sions analysen anhand zweier unabhängiger quantitativer Stu dien geprüft. Die Resultate zeigen, dass unabhängiges Problem lösen, Zwang und internationale Har mo ni sierung die wichtigsten Kausalmechanismen sind. Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem 236 Marc Hansmann Die massiven Einnahmeausfälle bei den Kommunen sind keineswegs nur die zwangsläufige Konsequenz der konjunkturellen Entwicklung, sondern zu einem großen Teil die Folge steuerpolitischer Entscheidungen auf Bundesebene. So reduziert allein das Wachstumsbeschleunigungsgesetz die Gewerbesteuereinnahmen in den Jahren ab 2011 um bis zu 1,2 Mrd. Euro pro Jahr. Die (verheerenden) Auswirkungen der Steuerpolitik der letzten Jahrzehnte auf einen kommunalen Haushalt werden anhand wichtiger Eckpunkte konkret am Beispiel der Landeshauptstadt Hannover aufgezeigt. Auf Grundlage dieser Analyse werden abschließend Vorschläge bezüglich einer Gemeindefinanzreform formuliert; denn wieder einmal tagt auf Bundesebene eine Kommission, welche die Gemeindefinanzen reformieren soll. Und wieder einmal steht die Gewerbesteuer zur Disposition. Szenariotechnik als Instrument des strategischen Managements in der Kommunalverwaltung 243 Eva Lünnemann Die Szenariotechnik ist eine Methode des strategischen Managements, die dazu dient, ein Unternehmen oder eine Organisation durch eine strukturierte Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten der Zukunft für kommende Herausforderungen zu rüsten. Die Technik bildet als Methode der strategischen Analyse im Managementkreislauf die Grundlage für die strategische Planung. In öffentlichen Verwaltungen ist die Anwendung der Szenariotechnik, anders als in erwerbswirtschaftlichen Unternehmen, noch nicht weit verbreitet. Eine Ursache liegt darin, dass kaum anwendungsbezogene Literatur zum Thema verfügbar ist. Der folgende Beitrag beschreibt den Einsatz der Szenariotechnik im kommunalen Management am praktischen Beispiel der Stadt Emsdetten, einer kreisangehörigen Kommune in Nordrhein- Westfalen. Die Europäische Bürgerinitiative aus Sicht nationaler Wahlbehörden 255 Robert Müller-Török/Robert Stein Der Vertrag von Lissabon gibt den Bürgern Europas das Recht, sich mit Europäischen Bürgerinitiativen (EBI) direkt an die Kommission zu wenden. Der gegenwärtige Verord nungs entwurf der Kommission verpflichtet eine einzige Behörde pro Mitgliedstaat, binnen maximal drei Monaten die Unterstützungserklärungen zu prüfen und dem Organisator eine Bescheinigung gratis auszustellen. Dieser Beitrag untersucht, welche Probleme und Aufwände dadurch für die nationalen Behörden entstehen, u.a. durch die steigende Zahl von Unionsbürgern mit mehreren Staatsangehörigkeiten, die Einbindung der Unionsbürger im Nicht-EU-Ausland und den nicht funktionierenden Informationsaustausch für Wahlen zum Europäischen Parlament. Diese Situation kann als Chance genutzt werden, nationale Wählerverzeichnisse und betroffene zwischenstaatliche Prozesse zu analysieren und zu verbessern, weswegen mögliche Umsetzungsstrategien für Mitgliedstaaten aufgezeigt und bewertet werden. Reformen in der kirchlichen Verwaltung 263 Steffen Fleßa/Kathleen Braun/Matthias Bartels/Michael Herbst Die kirchlichen Verwaltungsämter stehen im Spannungsfeld von kirchlichem Auftrag, hoheitlichen Aufgaben und Effizienz, wobei der Anspruch immer größer wird, insbesondere die Pfarrämter als Kunden zu sehen und schnelle und korrekte Dienstleistungen für sie zu erstellen. Hierzu sind straffe Prozesse und klare Aufgabenzuordnungen wichtige Voraussetzungen. In diesem Beitrag wird anhand der landeskirchlichen Verwaltung der Pommerschen Evangelischen Kirche beispielhaft untersucht, wie die Pfarrämter als primäre Abnehmer der landeskirchlichen Verwaltungsleistungen die Dienstleistungsqualität des kirchlichen Verwaltungsamts einschätzen und welche Prozesse zu ihrer Qualität beitragen. Weiterhin werden Vorschläge für eine verbesserte Prozessorganisation gegeben, die durchaus auf andere Kirchen und Verwaltungen übertragbar sind. Mitarbeitergespräche in Wissenschaft und Forschung 272 Reinhold Haller Nach der Ablösung des Bundesangestelltentarifvertrages (BAT) Ende 2005 sollte der darauf folgende Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) zahlreiche Änderungen erfahren. Statt Bewährungsaufstiegen und altersgemäßer Regelung der Entgelte war angestrebt, vor allem die persönliche Qualifikation und Erfahrung sowie eine leistungsabhängige Komponente das Gehalt bestimmen zu lassen. Changemanagement in der Administration eines Forschungsinstituts 277 Volker Uhl Das Heinrich-Pette-Institut, Leibniz-Institut für Experimentelle Viro lo gie, in Hamburg, ist eine Forschungs einrichtung mit einem jährlichen Grundhaushalt von ca. acht Mio. Euro und Drittmitteleinnahmen in Höhe von zwei bis drei Mio. Euro. Dem Institut wird ein nationales Alleinstellungsmerkmal in der virologischen Grundlagenforschung zugesprochen und die wissenschaftlichen Arbeiten befinden sich auf exzellentem Niveau. Zwei Evaluationen der Leibniz-Gemeinschaft haben jedoch Veränderungsbedarf für das Institut aufgezeigt. Für den Teilbereich der Administration des Heinrich-Pette- Instituts wird im Beitrag dargestellt, wie durch ein stufenweises Changemanagement eine Reduzierung der Inputfaktoren, insbesondere der Personalkosten, und eine Verbesserung des Outputs in Form der administrativen Kernfunktionen erreicht werden konnte. Nachrichten 280 Impressum 280 VM 5/

3 »Auf ein Wort «Sparen und modernisieren Die Reform der öffentlichen Verwaltung ist so alt wie die öffentliche Verwaltung selbst. Dabei werden nicht die grundlegenden Eigenschaften der Verwaltung kritisiert also Rechtssicherheit und Zuverlässigkeit. Es werden vielmehr Fragen nach der Effizienz, Effektivität, Qualität von Verwaltungsleistungen und Bürgerorientierung gestellt. Diese Fragen ergeben sich aus den aktuellen sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen: schwierige Haushaltslage, demografischer und technologischer Wandel, Globalisierung/Europäisierung sowie gestiegene Anforderungen der Bürger und der Wirtschaft an die Qualität und das Tempo von Verwaltungsleistungen. Sie prägen die Erwartungen, die an die Verwaltung gestellt werden. Auch wenn das Veränderungstempo in einer globalisierten, digitalisierten, vernetzten Welt fraglos hoch ist und den Menschen einiges abverlangt, sollten wir den Wandel als Chance begreifen. Eine besondere Herausforderung ist die Haushaltslage. Die Rettungspakete zur Stabilisierung des Finanzsystems und die umfangreichen Konjunkturprogramme für die Wirtschaft haben die Staatsverschuldung in astronomische Höhen getrieben. Die Bundesregierung hat deshalb auch um die Schuldenbremse und die Maastricht-Kriterien zu erfüllen Anfang Juni 2010 Einspar- Beschlüsse gefasst. Die Bundesverwaltung wird im Jahr 2011 demnach 11,2 Milliarden Euro strukturell einsparen. Ähnliche Sparpakete sind für die Folgejahre festgelegt. Diese Einsparungen sind nicht per legem zu erreichen. Daher müssen die Modernisierungsmaßnahmen in der Verwaltung unvermindert fortgesetzt werden. Ziel unserer Reformen sind dabei effiziente Strukturen und Verfahren, um staatliche Aufgaben in hoher Qualität, orientiert am Gemeinwohl, zu erfüllen. Die Bundesregierung hat dafür am 18. August 2010 in Umsetzung des Koalitionsvertrags das neue Regierungsprogramm Vernetzte und transparente Verwaltung beschlossen. Es ist die übergreifende Strategie für die weitere Modernisierung der Bundesverwaltung in der 17. Legislaturperiode. Im neuen Regierungsprogramm werden 20 Vorhaben in den Handlungsfeldern Personal, Organisation und Informations- und Kommunikationstechnologie zusammengefasst und mit konkreten Planungen unterlegt. Sie verbinden Effizienz-, Transparenz- und Qualitätsziele mit Mitarbeiter- und Gemeinwohlorientierung. Im Sinne von Nachhaltigkeit werden dabei Maßnahmen, die bereits in den vergangenen Jahren die Erneuerung der Bundesverwaltung in Gang gesetzt haben, fortgesetzt. So werden wir z.b. den Auf- und Ausbau von Dienstleistungszentren und das Projekt D115 Einheitliche Behördenruf nummer weiter voranbringen. Neues Potenzial wollen wir erschließen mit den Projekten zu Leistungsver gleichen, Prozess ma nage ment, E-Verwaltung, Geodaten in fra struktur Deutschland, mit Maßnahmen in den Bereichen Open Go vernment sowie In formations- und Kom muni ka tions technologie bzw. E-Go vern ment. Das Thema Personal bleibt ein wichtiges: demografi esensible Personalpolitik, lebenslanges Lernen und Gesundheits management sind wichtige Bausteine, um den Anforderungen des demografischen Wandels gerecht zu werden. Das neue Regierungsprogramm fordert ressortübergreifend auf zur Aufgabenkritik und Priorisierung von Aufgaben, effiziente Strukturen mit klaren Verantwortlichkeiten zu bilden, Doppelarbeit und Überschneidungen abzubauen, zur Geschäftsprozessoptimierung. Damit sind neue Formen der horizontalen und vertikalen Kooperation, Koordination und Kommunikation verbunden, ebenso wie ressort- und ebenenübergreifende Lösungen, wo sie zweckmäßig sind und das beste Ergebnis versprechen. Dass Bund und Länder vieles gemeinsam erreichen können, zeigen sinnvolle Beispiele, wie der IT-Planungsrat, der Aufbau einer Geodateninfrastruktur Deutschland, die einheitliche Behördenrufnummer 115, die elektronische Steuererklärung ELSTER oder der Postfach- und Versanddienst D . An diesen Beispielen müssen wir uns in unserer Zusammenarbeit orientieren. Davon hängen in einer zunehmend vernetzten und vielgestaltigen Gesellschaft Erfolg und Qualität, Handlungs- und Steuerungsfähigkeit der Bundesverwaltung ab. Ihre Cornelia Rogall-Grothe Staatssekretärin im Bundesministerium des Innern 226 VM 5/2010

4 VER W AL TUNG & MANAGEMENT 5/2010 Zeitschrift für moderne Verwaltung 16. Jahrgang, Seiten Herausgeber: Univ.-Prof. em. Dr. Heinrich Reinermann, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Univ.-Prof. Dr. Veith Mehde, Mag.rer.publ., Leibniz Universität Hannover (geschäftsführend) Prof. Dr. Tino Schuppan, IfG.CC Institute for egovernment, Potsdam (geschäftsführend) Beirat: Dr. Stephan Articus, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städtetages, Köln Dr. Hans Bernhard Beus, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen, Berlin Prof. Dr. Hinrich E.G. Bonin, Universität Lüneburg Hans Jörg Duppré, Landrat, Präsident des Deutschen Landkreistages, Berlin Prof. Dr. Dieter Engels, Präsident des Bundesrechnungshofes, Bonn Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer Peter Heesen, Bundesvorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, Bonn Dr. Jürgen Hensen, Präsident des Bundesverwaltungsamtes, Köln Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin Dr. Johannes Meier, Mitglied des Vorstands der Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh Prof. Dr. Marga Pröhl, Generaldirektorin des European Institute of Public Administration (EIPA), Maastricht Dr. Thilo Sarrazin, Mitglied des Vorstands der Deutschen Bundesbank Dr. Sebastian Saxe, Mitglied der Geschäftsleitung der Hamburg Port Authority Anstalt des öffentlichen Rechts, Hamburg Univ.-Prof. Dr. Christina Schäfer, Helmut Schmidt Universität, Hamburg Dr. Hedda von Wedel, Stellvertretende Vorsitzende von Transparency International Deutschland e.v., Berlin Dr. Arthur Winter, Sektionschef im Bundesministerium für Finanzen, Wien Christian Zahn, Mitglied des Bundesvorstands der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Gian Arard Plebani/Markus Reiners Seit Beginn der 1980er Jahre ist unter nahezu allen OECD- und EU- Staaten eine Politik der Privatisierung und Liberalisierung zu beobachten. Der Beitrag liefert ein Erklärungsmodell für dieses Phänomen, indem der Prozess als Politikkonvergenz aufgefasst wird. Anhand der in der Literatur vorgeschlagenen allgemeinen Konvergenzmechanismen werden Kausalmechanismen und Bestimmungsfaktoren der Ausbreitung der Privatisierungspolitik identifiziert und mittels zweier Regressionsanalysen anhand zweier unabhängiger quantitativer Studien geprüft. Die Resultate zeigen, dass (i) unabhängiges Problemlösen, (ii) Zwang und (iii) internationale Harmonisierung die wichtigsten Kausal mechanismen sind. Die Zugehörigkeit zur EU wird als starker Faktor für die Übernahme der Privatisierungspolitik identifiziert und im OECD-Vergleich fungiert die Parteizugehörigkeit der Regierung als wichtige intervenierende Variable. Einführung Nach dem Zweiten Weltkrieg setzte sich, gestützt auf die keynesianische Wirt- schaftstheorie, das Bild des Staates als aktiver Wirtschaftsteilnehmer durch. Der Staat blähte sich in den meisten Industriestaaten zu einem riesigen wirtschaftlichen Akteur auf und übernahm die Funktion als Beschäftigungspuffer und Nachfragemotor. Dieser Trend kehrte sich zu Beginn der 1980er Jahre um. 1 Aufgrund einer dramatisch ansteigenden Staatsverschuldung und dem damit einhergehenden Beschäftigungsrückgang versprachen Liberalisierungs- und Privatisierungsmaßnahmen eine finanzielle und organisatorische Staatsentlastung. Die Balance zwischen staatlicher und marktwirtschaftlicher Koordination der Gesellschaft veränderte sich hierbei zugunsten des Marktes. Der Prozess erklärt sich durch die neuen Theorien der neoklassischen und angebotsorientierten Ökonomen wie Milton Friedman und wurde von einflussreichen Politikern wie Margret Thatcher (Amtsantritt 1979) in Großbritannien und Ronald Reagan (Amtsantritt 1981) in den USA getragen und forciert. 2 Verwaltung und Management 16. Jg. (2010), Heft 5, S Gian Arard Plebani Universität Konstanz, Department für Politik- und Verwaltungswissenschaft Dr. phil. Markus Reiners Universität Hannover, Politikwissenschaftliche Fakultät; Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg; Managing Director des Inposico Instituts (im Aufbau) Diese Privatisierungs- und Liberalisierungspolitik breitete sich zu Beginn der 1980er Jahre in der gesamten industrialisierten Welt aus und wurde von vielen 1 Mayer Schneider/Tenbücken 2004, S. 15ff. 227

5 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Zusammengefasst versucht der vorliegende Artikel folgende Forschungsfrage zu beantworten: Welche Kausalmechanismen, die von der Politikkonvergenzliteratur vorgegeben sind, führten durch welche Bestimmungsfaktoren seit den 1980er Jahren bis zum Jahr 2000 zur Ausbreitung der Privatisierungspolitik innerhalb der OECD und EU? Theorie und Hypothesen Abb. 1: Mean and standard deviation of public infrastructure ratio, (Quelle: Schneider/Häge 2008, S. 3) Der Abschnitt bietet eine Erläuterung und Eingrenzung der wichtigsten theoretischen Konzepte. Die abhängige Variable Privatisierung oder genauer gesagt die Ausbreitung der Privatisierung innerhalb der OECD und der EU wird genauso erklärt, wie deren theoretische Grundlagen, die Politikkonvergenz und Parteiendifferenzhypothese. Daraus werden das theoretische Framework und die zu prüfenden Hypothesen abgeleitet. Privatisierung Abb. 2: Privatisierungsformen im Überblick (Quelle: Mayer 2006, S. 19) Wissenschaftlern als Rückzug des Staates interpretiert. 3 Abbildung 1 zeigt die Entwicklung des Public Infrastructure Ratios, der den Anteil der staatlichen Infrastruktur einer Volkswirtschaft innerhalb der OECD-Staaten misst. Es ist offensichtlich, dass sich Anfang der 1980er Jahre ein Trend hin zur Privatisierung öffentlicher Infrastruktur einstellte, der bis in die Gegenwart anhält. Der Beitrag erklärt die Ausbreitung der Privatisierungspolitik, indem der Prozess als Politikkonvergenz aufgefasst wird. Anhand der in der Literatur 4 identifizierten Konvergenzmechanismen, werden diejenigen Faktoren untersucht und überprüft, die die Übernahme und Ausbreitung dieser Politik fördern. Ausgangs sollte sich ein detailliertes Bild der Kausalmechanismen und Bestimmungsfaktoren abzeichnen, die 228 für die Ausbreitung und Konvergenz der Privatisierungspolitik verantwortlich sind. Das y-zentrierte Forschungsdesign versucht, möglichst umfangreich und vollständig die unabhängigen Variablen zu identifizieren, die zur Privatisierung als abhängige Variable führen und erklärt somit möglichst detailliert das Phänomen der Ausbreitung der Privatisierungspolitik. Zur Überprüfung werden zwei quantitative Arbeiten herangezogen, die ebenfalls die Bestimmungsfaktoren der Privatisierung untersuchen: Ausverkauf des Tafelsilbers, von R. Zolnhöfer und H. Obinger aus dem Jahre Europeanization and the retreat of the state, von V. Schneider und F. Häge aus dem Jahre Die vielfältige Privatisierungsforschung verwendet keinen einheitlichen Privatisierungsbegriff. Es wird in der Literatur grundsätzlich zwischen drei Privatisierungsformen unterschieden. Bei der materiellen Privatisierung werden öffentliche Unternehmen teilweise oder gänzlich veräußert, d.h. Gemeinschaftseigentum wird in Privateigentum überführt. Die formelle Privatisierung verändert nur die Rechtsform eines Unternehmens. Hier geht es meist darum, das Unternehmen von bestimmten haushalts- oder verwaltungsrechtlichen Bindungen zu befreien. Schließlich bedeutet funktionale Privatisierung, dass öffentliche Aufgaben von Privaten finanziert bzw. auch durchgeführt werden. 5 Hierzu gehört auch das in jüngster Zeit sehr beliebte Konzept des Public Private Partnership. 6 Der Beitrag konzentriert sich vorwiegend auf die materielle Privatisierung als abhängige Variable, da diese zum einen, beispielsweise durch Infrastrukturveräuße- 3 Vgl. Karrass 2009; Schneider/Tenbücken 2004 oder Mayer s. Holzinger/Jörgens/Knill Vgl. Zolnhöfer/Obinger 2005, S. 604 oder Mayer 2006, S. 19ff. 6 Vgl. Liedtke 2007, S. 25ff. VM 5/2010

6 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Kausalmechanismen Intervenierende Faktoren Länderbezogen Politikbezogen rungen oder Privatisierungserlöse, am besten messbar ist und zum andern auch die auffälligste und meistdiskutierteste Form der Privatisierung darstellt. Abbildung 2 bietet einen Überblick über das Konzept der Privatisierung als Ganzes. Politikkonvergenz Die beständig zunehmende Konvergenz von Kulturen, Institutionen und Politiken (materielle Politik, Policy) ist in den letzten Jahren verstärkt in den Fokus der Politik- und Sozialwissenschaften gerückt. Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, das Phänomen der internationalen Ausbreitung der Privatisierungspolitik als Politikkonvergenz zu betrachten. Dies erlaubt es, die allgemeinen Konvergenzmechanismen als Erklärungsansätze anzuführen und zu prüfen. Holzinger/Jörgens/Knill 7 bieten hierzu eine fundierte Metaanalyse der Konvergenzforschung an, welche die theoretischen Konzepte und Kausalmechanismen innerhalb des Forschungsfeldes darstellen und abgrenzen (s. Tab. 1). Politikkonvergenz wird dabei als tendency of policies to grow more alike, in the form of increasing similarity in structures, processes, and performances definiert. 8 Generell wird die wachsende internationale Verflechtung von Nationalstaat und Gesellschaft als Grundlage dieser Policykonvergenz betrachtet. Beim Konzept der Politikkonvergenz steht das Ergebnis, also das Ausmaß, um das nationale Politiken einander im Zeitverlauf ähnlicher werden, im Vordergrund. Policytransfer und Policydiffusion stellen hierbei Prozesse dar, welche unter bestimmten Umständen zu Politikkonvergenz führen können. 9 Unabhängiges Problemlösen Zwang, Konditionalität Internationale Harmonisierung Internationaler Wettbewerb Transnationale Kommunikation und Lernen Geographische Nähe Kulturelle Ähnlichkeit Institutionelle Ähnlichkeit Sozioökonomische Ähnlichkeit Politiktyp, Politikmaterie Politikdimension, Konkretisierungsgrad Tab. 1: Ursachen von Politikkonvergenz: Kausalmechanismen und intervenierende Faktoren (Quelle: Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S. 25) Als Konvergenz begünstigende oder behindernde Faktoren können zum einen die in der Literatur meistgenannten fünf Kausalmechanismen gelten, welche im Folgenden genauer erklärt werden aber auch die intervenierenden Faktoren, die die Geschwindigkeit und den Umfang von Konvergenzprozessen beeinflussen. 10 Unabhängiges Problemlösen Internationale Politikkonvergenz kann das Ergebnis unabhängiger nationalstaatlicher Reaktionen auf ähnlichen Problemdruck sein. 11 D.h., dass verschiedene Staaten in ähnlicher Weise auf Probleme und Druck ihrer Umwelt regieren, schon allein deshalb, weil dieser Umweltdruck international derselbe sein kann. Der Mechanismus ist aus der Biologie bekannt und wird analoge Entwicklung genannt. 12 Übertragen auf die Privatisierungspolitik kann argumentiert werden, dass Staaten ab den 1980er Jahren verstärkt mit unbefriedigender Wachstumsperformance und ausufernder Staats verschuldung aus dem keynesianischen Zeitalter konfrontiert waren und daher Zuflucht bei den Empfehlungen angebotsorientierter Ökonomen und deren Privatisierungsideen suchten. Diese neue Ökonomie versprach durch Zurückdrängen des Steuer- und Wohlfahrtstaates (Privatisierung), Anreize für Wachstum und Beschäftigung zu schaffen. 13 Betrachtet man nun diese möglichen Zusammenhänge, können folgende Hypothesen abgeleitet werden: 1. Je höher die Neuverschuldung eines Staates, desto höher sein Grad an Privatisierung. 2. Je niedriger das Wirtschaftswachstum eines Staates, desto höher sein Grad an Privatisierung. Zwang, Konditionalität Konvergenz kann auch über einen Zwangsmechanismus hergestellt werden, wobei Macht asymmetrie eine wichtige Rolle spielt. Der Machtüberlegene kann dem -unterlegenen seine Politiken per Anreizen oder Sanktionen aufzwingen. So ist beispielsweise die USA mit der Telekommunikationsliberalisierung gegenüber Japan und Europa verfahren. 14 Andererseits kann auch innerhalb einer Staatengemeinschaft zwingendes Recht eingesetzt werden, welches die Mitgliedsstaaten zwingt, gewisse Politiken einzuführen. Dieser Zwang zur Konvergenz kann durchaus einen Mechanismus darstellen, der innerhalb der EU zur Übernahme von Privatisierungspolitik geführt hat. In der Europäischen Gemeinschaft hat Ende des 20. Jahrhunderts ein Paradigmenwechsel, hin zur angebotsorientierten Ökonomie, stattgefunden, der sich auch schnell in den Gesetzen der EU zeigte und das wirtschaftspolitische Verhalten der Mitglieder entscheidend beeinflusste. 15 Zu Beginn dieses Prozesses stand die Einheitliche Europäische Akte von 1987, welche den Binnenmarkt liberalisiert hat und somit gezwungenermaßen zu einer Konvergenz der Wirtschaftspolitik aller EU-Staaten führte. Es folgte der Maastricht-Vertrag (1992), Amsterdam (1997) sowie der Wachstums- und Stabilitätspakt (1997). Sie alle brachten mit ihren Gesetzen die Trendwende hin zu einem schlankeren Staat zum Ausdruck. Wichtig in diesem Zusammenhang sind die Konvergenzkriterien, also die einheitlichen Vorgaben zur Fiskalpolitik, die die Neuverschuldung begrenzen sollten (drei Prozent Obergrenze). Diese Gesetzgebung zwang die gesamte Euro-Zone ihre Schulden abzubauen und Neuverschuldung zu verhindern. Ein wirksames Instrument zur Zielerreichung war die Privatisierung von staatlichem Eigentum, um die Schulden senken und den 7 Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S Drezner Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S Vgl. Holzinger/Jörgens/Knill Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S Vgl. Schneider 2001, S. 21ff. 13 Vgl. Zolnhöfer/Obinger 2005, S Vgl. Schneider Karrass 2009, S VM 5/

7 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Staatshaushalt schlank halten zu können. Somit brachte die Währungsunion einen Zwang zur Konvergenz in der Wirtschaftspolitik und mündete in eine gesamteuropäische Privatisierungspolitik. 16 Aus diesem Sachverhalt ergibt sich nachfolgende Hypothese: 3. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Währungsunion führt zu einem höheren Grad an Privatisierung. Internationale Harmonisierung Dieser Konvergenzmechanismus betrachtet internationales oder supranationales Recht d.h., dass sich eine Gruppe von Staaten rechtlich verpflichtet, ein gemeinsam ausgehandeltes Programm auf nationaler Ebene umzusetzen. Internationale Harmonisierung kann, muss aber nicht Für die Europäische Union sind die bindenden Rechtsabkommen also nicht nur Zwang zur Bildung ähnlicher Politiken, sondern auch Förderer der internationalen Harmonisierung, die dann in eine Politikkonvergenz führen kann. Dies zeigt sich vor allem dort, wo potenzielle Anwärter auf eine Mitgliedschaft bereits im Vorfeld Politiken der Mitglieder übernehmen, um sich an die Union anzupassen und so bessere Chancen auf eine Mitgliedschaft zu haben. In Bezug auf die Privatisierungspolitik der EU lässt sich folgende Hypothese ableiten: 3. 1 Die (potenzielle Anwartschaft zur) Mitgliedschaft in der Europäischen Union führt zu einem höheren Grad an Pri vati sierung.»bei einer verstärkten Offenheit des internationalen Wirtschaftssystems, was allgemein als Globalisierung bezeichnet wird, entsteht ein globaler Wettbewerb um Ressourcen, der zu gegenseitiger Anpassung nationaler Politiken führen kann.«die Annahme führt zu folgender Hypothese: 4. Je stärker eine Volkswirtschaft dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt ist, desto höher ist ihr Grad an Privatisierung. Da der internationale Wettbewerb durch die Binnenmarktliberalisierung in der EU besonders stark ist, lässt sich diesbezüglich eine ähnliche Hypothese formulieren: 3. 2 Die Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum führt zu einem höheren Grad an Privatisierung. Transnationale Kommunikation und Lernen Dieser Konvergenzmechanismus wird als weicher Faktor der Konvergenztheorie bezeichnet und beschreibt das Lernen und die Übernahme von Politiken durch Kommunikation und zwischenstaatlichen Austausch von Informationen (Politiklernen durch Kanäle internationaler Organisationen und Strukturen). Der Mechanismus wird in vorliegendem Beitrag nicht berücksichtigt. Im Allgemeinen wird diesen weichen Faktoren eine hohe Erklärungskraft bescheinigt, sie sind aber bedeutend schwieriger zu messen als die o.g. harten Faktoren. 21 zu Konvergenz führen, da internationales Recht mit erheblichen Implementationsspielräumen ausgestattet ist.. 17 Die Europäische Union ist ein Paradebeispiel für eine stark fortgeschrittene, tiefe regionale Integration. Es sollte daher innerhalb der Union auch zu einer stärkeren rechtlichen Harmonisierung kommen als zwischen Staaten anderer internationaler Organisationen (z.b. UNO, WTO, OECD, NAFTA, ASEAN etc.). Dieser Mechanismus ist eng mit dem o.g. Mechanismus des Zwangs verwandt. Da auch die rechtliche Harmonisierung nur da einsetzt, wo bei der Nichteinhaltung einer Rechtsnorm Konsequenzen drohen, kann sie auch als Teilbereich des Zwangsmechanismus aufgefasst werden. 230 Internationaler Wettbewerb Bei einer verstärkten Offenheit des internationalen Wirtschaftssystems, was allgemein als Globalisierung bezeichnet wird, entsteht ein globaler Wettbewerb um Ressourcen, der zu gegenseitiger Anpassung nationaler Politiken führen kann. 18 Ein Beispiel hierfür ist der internationale Steuerwettbewerb, bei dem Staaten versuchen, Firmensitze und Kapital durch niedrige Besteuerung anzuziehen. Dies kann dazu führen, dass viele Staaten gezwungen werden, ihre Steuern zu senken, um einem Exodus ihrer eigenen Wirtschaftakteure vorzubeugen. 19 Überträgt man diese Idee auf die Privatisierungspolitik, kann es sein, dass Staaten durch den internationalen Wirtschaftswettbewerb gezwungen werden, Steuern und Interventionen in die Wirtschaft zu senken, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Dies kann zu einem erhöhten Privatisierungsdruck führen und zeigt sich vorwiegend dann, wenn eine Volkswirtschaft besonders offen ist und im internationalen Wettbewerb steht. 20 Intervenierende Faktoren Als intervenierende Variablen zählen: geographische Nähe, kulturelle Ähnlichkeit, institutionelle Ähnlichkeit, sozioökonomische Ähnlichkeit, Politiktyp, Politikmaterie, Politikdimension, Konkretisierungsgrad (s. Tab. 1). In der Studie wird vor allem die Parteifärbung der Regierung betrachtet, welcher ebenfalls einen Einfluss auf die Übernahme von Privatisierungspolitik zugeschrieben wird. Dieser Erklärungshypothese kommt in der Politikwissenschaft ein hoher Stellenwert zu. Man spricht auch von der Parteidifferenzhypothese. 16 Vgl. Huffschmid 2008, S. 17ff. oder Zolnhöfer/ Obinger 2005, S Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S Vgl. Genschel 2002 und Zolnhöfer/Obinger 2005, S Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S. 26. VM 5/2010

8 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU ist, desto höher der Grad an Privatisierung. 5. Staaten, die von linken Regierungen gelenkt werden, haben eine geringere Privatisierungsquote. Methode und Operationalisierung Abb. 3: Zusammenhang von Konzept und Mechanismus (Quelle: Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S. 29) Parteidifferenzhypothese Für Anhänger der Parteidifferenzlehre ist die Schlüsseldeterminante der Staatstätigkeit die parteipolitische Zusammensetzung von Regierung und Opposition. Besonders große Policy-Unterschiede sind zwischen Linksparteienregierungen einerseits und liberalen oder säkular-konservativen marktorientierten Regierungen andererseits zu erwarten. 22 Das Verhältnis von Staat und Markt bildet sogar traditionell das Hauptcleavage zwischen lin ken und bürgerlichen Parteien. Bürgerliche Kräfte sind demnach eher bereit, Staatsbesitz zu privatisieren, da sie aus ihrer Grundhaltung heraus dem Marktmechanismus mehr zutrauen als ihre linken Kontrahenten. 23 Das Ziel eines schlanken Staates, wie es von liberalen Politikern gefordert wird, kann nur erreicht werden, wenn Aufgaben in die Privatwirtschaft delegiert werden. Anhänger linker Parteien hingegen hatten lange Zeit kein Vertrauen in den Privatsektor. Sie verstaatlichten daher Schlüsselindustrien und benutzten die öffentlichen Unternehmen als Beschäftigungspuffer in Phasen wirtschaftlicher Rezession. 24 VM 5/2010 Daraus lässt sich hypothetisch folgern: 5. Staaten, die von linken Regierungen gelenkt werden, haben eine geringere Privatisierungsquote. Abbildung 3 zeigt, wie Kausalmechanismen der Politikkonvergenz auch mit der Politikdiffusion und dem Politiktransfer zusammenspielen und letztendlich in eine Politikkonvergenz münden. Zusammenfassung der Hypothesen Zur Übersichtlichkeit werden ergänzend alle Hypothesen dargelegt. Die Hypothesen zur EU-Mitgliedschaft (3, 3.1, 3.2) werden hierbei zur Hypothese drei zusammengefasst. 1. Je höher die Neuverschuldung eines Staates, desto höher sein Grad an Privatisierung. 2. Je niedriger das Wirtschaftswachstum eines Staates, desto höher sein Grad an Privatisierung. 3. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union führt zu einem höheren Grad an Privatisierung. 4. Je stärker eine Volkswirtschaft dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt Um die fünf Hypothesen zu prüfen, werden zwei Studien herangezogen, welche eine ähnliche Fragestellung aufweisen, die Privatisierungspolitik jedoch nicht aus der Perspektive der Politikkonvergenz betrachten. (i) Ausverkauf des Tafelsilbers, von R. Zolnhöfer und H. Obinger aus dem Jahre 2005 und (ii) Europeanization and the retreat of the state, von V. Schneider und F. Häge aus dem Jahre Bei beiden handelt es sich um quantitative y- zentrierte Studien, die möglichst umfangreich per OLS-Regression versuchen, das Ausmaß der Privatisierung zu erklären. Natürlich messen beide Studien weit mehr unabhängige Variablen, als die, die hier geprüft werden, was aber zu vernachlässigen ist, da diese nicht zur zugrunde liegenden Theorie des Beitrags passen und daher keinen Mehrwert für die Hypothesenprüfung generieren. Die beiden Studien können hinsichtlich der Operationalisierung und Datenerhebung unabhängig voneinander betrachtet werden. Im Folgenden werden Methode und Operationalisierung beider Studien kurz vorgestellt. R. Zolnhöfer und H. Obinger 2005: Ausverkauf des Tafelsilbers Als abhängige Variable sekundiert hier der nationale Privatisierungserlös in Relation zum BIP in 20 OECD-Staaten zwischen 1990 und Als unabhängige Variable Parteizugehörigkeit wird der Kabinettssitzanteil von linken und bürgerlichen Parteien zwischen 1989 und 2000 herangezogen. Die Daten zur Neuverschuldung stammen aus der Economic Outlook Database der OECD und messen sowohl den Schuldenstand als auch die Höhe des Budgetdefizits. Beim Budgetdefizit fließt ferner die Anzahl der Jahre zwischen 1990 und 1995 mit ein, in denen das Defizit eines 22 Schmidt 2002, S. 26f. 23 Vgl. Beyme 2000, S Zolnhöfer/Obinger 2005, S. 609f. 231

9 Staates über der drei Prozent Hürde lag (Konvergenzkriterium der EU). Das Wirtschaftswachstum respektive die Wachstumsschwäche wird als Abweichung zum OECD-Wachstumsmittelwert berechnet. Um die staatliche Einbeziehung in den internationalen Wettbewerb zu messen, wird die Außenhandelsquote eines Staates gemessen (Anteil von Importen und Exporten am BIP). Die Autoren wenden zwei verschiedene Modelle an. Erstens messen sie alle Variablen für die 20 OECD-Länder und EU-Mitgliedstaaten als Querschnittsmodell mit Durchschnittswerten über alle Jahre hinweg und zweitens agieren sie zusätzlich mit einer Panelanalyse in drei verschiedenen Zeiträumen. Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU V. Schneider und F. Häge 2008: Europeanization and the retreat of the state Die abhängige Variable basiert hier auf der Public Infrastructure Ratio. Diese misst den Anteil des Staatseigentums an der öffentlichen Infrastruktur in 20 OECD-Ländern von 1983 bis Die Studie verwendet die durchschnittliche Veränderung dieser Ratio über den ganzen Zeitraum hinweg, um die Stärke der Privatisierung festzustellen. Die unabhängigen Variablen Trade Dependence und Mobility of Capital messen den Einfluss des internationalen Wettbewerbdrucks aus Hypothese vier. Trade Dependence wird erneut als Anteil des Exports und Imports am GDP gemessen und Mobility of Capital wird durch einen Index der Deregulierung von Quinn (1997) bestimmt. Als Indikator für die Parteidifferenzhypothese (Government Ideologie) sekundieren über den gesamten Zeitraum hinweg der prozentuale Anteil der Kabinettssitze linker Regierungen sowie die Staatsverschuldung. Als Maß gilt die innerhalb des Zeitraums höchste erreichte Verschuldungsrate eines Staates. Zusätzlich ist in diesem Modell ein EU- Dummy integriert, um den Einfluss der EU-Mitgliedschaft zu erfassen. Resultate Der Abschnitt fasst die wesentlichsten Ergebnisse der Studie aus den Regressionsanalysen der zwei verwendeten Untersuchungen zusammen. 232 Tab. 2: Bestimmungsfaktoren der Privatisierungserlöse in vierzehn EU-Ländern (Quelle: Zolnhöfer/Obinger 2005, S. 618) Quelle: Privatisierungserlöse: OECD Financial Market Trends No. 82; Größe des öffentlichen Sektors: CEEP (2000); Kabinettssitzanteile: Schmidt et al. (2000); Neuverschuldung: OECD Economic Outlook Database; Angaben: abhängige Variable: Privatisierungserlöse in Prozent des BIP (Periodendurchschnitt); unstandardisierte Regressionskoeffizienten, standardisierte Regressionskoeffizienten in eckigen Klammern, t-statistik in Klammern; * p δ 0.10; ** p δ 0.05; *** p δ 0.01; Die t-statistik basiert auf den restriktiveren OLS-Standard-Fehlern, während Whites heteroskedastizitätsrobuste Standardfehler permissiver sind und unsere Hypothesen noch stärker stützen. Querschnitt: Kabinettssitzanteile der Parteien = Durchschnitt ; Streikintensität = Durchschnitt ; Neuverschuldung = Anzahl der Jahre im Zeitraum , in denen das Drei-Prozent-Kriterium verletzt wurde. R. Zolnhöfer und H. Obinger 2005: Ausverkauf des Tafelsilbers Tabelle 2 präsentiert die Resultate für die Bestimmungsfaktoren der Privatisierungserlöse in den vierzehn EU-Ländern. Zusammenfassend ist ersichtlich, dass die Privatisierungserlöse innerhalb der EU-Länder zwischen 1990 und 2000 im Querschnittsmodell umso höher sind, je häufiger eine Regierung die Drei-Prozent- Neuverschuldungsgrenze verletzt hat. Alle anderen Va riablen, die für diese Studie interessant sind, bleiben in diesen Modellen insignifikant und werden deshalb meist nicht aufgeführt (wirtschaftliche Offenheit, Außenhandel und Wirtschaftswachstum). Besonders interessant ist, dass die Parteifärbung der Regierung zwar oftmals keinen signifikanten Einfluss hat, aber zumindest die theoretisch erwartete Richtung aufzeigt. Zudem kann ein konditionaler Parteieneffekt angenommen werden, wobei dieser umso stärker wird, je mehr Kontrollvariablen ins Modell aufgenommen werden. Nur zwischen 1998 und 2000 kann ein signifikanter Effekt des Kabinettssitzanteils bürgerlicher Parteien identifiziert werden. Die Panelmodelle, die zur Absicherung geschätzt wurden, bestätigen die Befunde weitgehend. Tabelle 3 zeigt die Resultate für die Bestimmungsfaktoren der Privatisierungserlöse innerhalb der OECD. Sie stimmen erst VM 5/2010

10 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU ein. Alle übrigen hier interessierenden Variablen bleiben insignifikant. V. Schneider und F. Häge 2008: Europeanization and the retreat of the state Tab. 3: Bestimmungsfaktoren der Privatisierungserlöse in 20 OECD-Ländern (Zolnhöfer/Obinger 2005, S. 621) Quelle: Privatisierungserlöse: OECD Financial Market Trends No. 82; Größe des öffentlichen Sektors: Gwartney/Lawson (2000); Kabinettssitzanteile: Schmidt et al. (2000); Bikameralismus / Föderalismus: Lijphart (1999); Neuverschuldung: OECD Economic Outlook Database; Regulierungsdichte: Gwartney/Lawson (2000); Streikintensität: Armingeon et al. (2004); Colomer-Index: Schmidt (2000), S. 352); Zahl der Regierungsparteien: Schmidt et al. (2000); Offenheit: Armingeon et al. (2004); Wirtschaftswachstum: Maddison (2003). Angaben: abhängige Variable: Privatisierungserlöse in Prozent BIP-Querschnitt ; unstandardisierte Regressionskoeffizienten, standardisierte Regressionskoeffizienten in eckigen Klammern, t-statistik in Klammern; * p δ 0.10; ** p δ 0.05; *** p δ mit den Befunden der EU überein, wenn Australien als Ausreißer ausgeklammert wird, so wie dies in der Tabelle dargestellt ist. Die Australische Labor Party hat insofern einen Sonderweg gewählt, als sie einen radikalen wirtschaftsliberalen Kurs eingeschlagen hat, um auf die in Australien besonders starke Krise zu Beginn der 1980er Jahre reagieren zu können. Besonders auffällig sind die starken und signifikanten Parteieneffekte, die im EU-Sample noch nicht aufgetreten waren d.h., dass im OECD-Vergleich bürgerliche Regierungen stärker privatisierten als links orientierte Regierungen. Ebenfalls stark wirkt entgegen dem vorherigen Modell der Einfluss unterdurchschnittlicher Wirtschaftsleistung auf die Privatisierungserlöse. Dies bedeutet, dass OECD-Länder mit unterdurchschnittlichem Wirtschaftswachstum zwischen 1985 und 1995 stärker privatisierten als solche mit überdurchschnittlichem. Ansonsten ergibt sich ein ähnliches Bild wie im EU-Vergleich. Der positive Zusammenhang zwischen hoher Neuverschuldung und Privatisierung tritt erneut Tabelle 4 zeigt die Determinanten für die Privatisierung der Infrastruktur in 20 OECD-Ländern. Auch aus dieser Studie wird ersichtlich, dass Offenheit und internationaler Konkurrenzdruck, gemessen durch die Variablen Financial Market Deregulation und Trade Dependence, keinen signifikanten Einfluss auf Infrastrukturprivatisierungen haben. Auch die Parteifärbung scheint im Modell eins, welches alle Variablen einschließt, keinen signifikanten Einfluss zu haben. Dies ändert sich jedoch drastisch in anderen Modellen, welche weniger Variablen testen. In den Modellen, die nur noch die Government Ideology und EU Membership messen, hat die Parteizugehörigkeit der Regierung einen besonders starken Einfluss. Die EU-Mitgliedschaft hat über alle Modelle hinweg den stärksten Einfluss. In summa ist zu diagnostizieren, dass die Infrastrukturprivatisierung in EU-Ländern und Ländern mit bürgerlichen Regierungen besonders ausgeprägt ist. Die Erklärungskraft dieser beiden Variablen zeigt sich durch ein R-Quadrat von 0.59 besonders deutlich, wenn Spanien als klassischer Ausreißer vernachlässigt wird. Interpretation der Ergebnisse Erst die dargestellten theoretischen Grund lagen ermöglichen es, die Resultate sinnvoll zu interpretieren. Von den fünf aufgestellten Hypothesen können vier bestätigt werden. Nur Hypothese vier: Je stärker eine Wirtschaft dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt ist, desto höher ist der Grad an Privatisierung, lässt sich nicht bestätigen. Die Variablen, die in beiden Studien die wirtschaftliche Offenheit und den Außenhandel messen, bleiben insignifikant. In Tabelle 3 zeigt die Offenheitsvariable sogar einen der Theorie entgegengesetzten Einfluss. Somit wird der vierte Konvergenzmechanismus des internationalen Wettbewerbs entkräftet. Man kann durchaus behaupten, dass dieser für die Konvergenz der Privatisierungspolitik keinen Einfluss hat. VM 5/

11 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU gehörigkeit der Regierung tatsächlich als intervenierende Variable auftritt, solange sie nicht von anderen Kausalmechanismen überdeckt oder verdrängt wird. Tab. 4: The determinants of infrastructure privatization (Quelle: Schneider/Häge 2008, S. 9) Die zwei Erklärungsansätze, die aus dem ersten Konvergenzmechanismus (dem unabhängigen Problemlösen) herrühren, können bestätigt werden. In der Tat hat sich die Privatisierungspolitik just in den Ländern ausgebreitet, die eine hohe Neuverschuldung aufweisen und unter einem schwachen Wirtschaftswachstum leiden. Daraus kann geschlossen werden, dass Regierungen oft erst mit Reformen reagieren, wenn sie einem hohen Problemdruck ausgesetzt sind. Sehr überzeugend sind die Ergebnisse von Schneider und Häge 23, die feststellen, dass die EU-Zugehörigkeit ein wichtiger Faktor für die Ausbreitung der Privatisierungspolitik darstellt. Leider zeigt das Resultat keine eindeutigen Ergebnisse bezüglich der Konvergenzmechanismen, da die EU-Zugehörigkeit lediglich bei drei der fünf Kausalmechanismen eine Rolle spielt (Zwang, internationale Harmonisierung und internationaler Wettbewerb). Man müsste demnach testen, welcher Einfluss innerhalb der EU am stärksten ist, um den einflussreichsten Kausalmechanismus bestimmen zu können. Da die Ergebnisse aber deutlich machen, dass Internationaler Wettbewerb im OECD-Vergleich keinen Einfluss entfaltet, kann auch davon ausgegangen werden, dass er in der EU nur eine untergeordnete Rolle spielt. Somit bleiben als wichtigste Kausalmechanismen der Ausbreitung der Privatisierungspolitik innerhalb der EU noch der Zwang und die Internationale Harmonisierung, welche beide einen starken Einfluss ausüben. Es lässt sich festhalten: Die Europäische Union ist durch ihre angebotsorientierte und neoliberale Wirtschaftspolitik seit den 1980er Jahren ein Zugpferd in Sachen Privatisierungspolitik. Des Weiteren sind nahezu alle Mitgliedstaaten auf diesen Zug aufgesprungen. Im Theorieteil wurde die Parteizugehörigkeit der Regierung als intervenierende Variable festgestellt. Als Hypothese wurde formuliert, dass konservative Regierungen eher bereit sind, Privatisierungspolitik umzusetzen. Wie aus der Tab. 2 hervorgeht, ist dies in der Europäischen Union jedoch nicht der Fall. Aus den anderen beiden Tabellen kann man allerdings herauslesen, dass die Parteifärbung mitunter die wichtigste Determinante der Privatisierungspolitik darstellt, zumindest in der Gesamtauswahl der OECD-Staaten. Wie lässt sich dieser fundamentale Unterschied erklären? Wie bereits aufgezeigt, hat die Zugehörigkeit zur EU einen sehr starken Einfluss. Die Resultate sind geradezu überwältigend, dass der Druck aus einer EU-Zugehörigkeit die Parteizugehörigkeit überlagert. Die Gesetzgebung gestaltet sich durch ihren Zwang, und wohl auch die europäische Harmonisierung, so bedeutend, dass selbst linksorientierte Regierungen keine andere Möglichkeit haben, als die Privatisierung voranzutreiben. Eine große Rolle spielt hierbei ferner die Einhaltung der Konvergenzkriterien (drei Prozent Neuverschuldungsobergrenze). Somit lässt sich diagnostizieren, dass die Parteienzu- In diesem Kontext ist auch erklärbar, warum ein unterdurchschnittliches Wirtschaftswachstum nur im OECD-Vergleich mit starker Privatisierungspolitik korreliert, im EU-Vergleich hingegen nicht. Auch diesbezüglich scheint es so, dass der Druck der EU-Gesetzgebung stärker wirkt als wirtschaftliche Dringlichkeit, denn innerhalb der EU wurde die Privatisierung sogar durch stark wachsende Staaten vorangetrieben, während in der gesamten OECD vornehmlich wirtschaftlich schwächer wachsende Staaten Privatisierungspolitik betreiben. Konklusion und Ausblick Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das theoretische Framework der Politikkonvergenz einen geeigneten Rahmen abgibt, um die wichtigsten Kausalmechanismen zu identifizieren, die zur Ausbreitung einer Privatisierungspolitik beitragen. Der fünfte Mechanismus Transnationale Kommunikation und Lernen wurde in dieser Studie nicht mitberücksichtigt, wenngleich ihm eine hohe Erklärungskraft in der Literatur bescheinigt wird. 26 Diesen Mechanismus zu prüfen, könnte als interessante Grundlage für die weitere Forschung gelten. Es deutet viel darauf hin, dass unter Einbezug dieses Mechanismus ein noch viel aussagekräftigeres Erklärungsmodell für die Ausbreitung der Privatisierungspolitik entwickelt werden kann. Die interessanteste Feststellung dieser Studie ist sicher, dass die EU zwischen 1980 und 2000 als regelrechter Privatisierungsmotor galt, der die Mitgliedstaaten trotz gutem Wirtschaftswachstum und linken Regierungen dazu angehalten hat, Privatisierungen zu betreiben. Eine interessante noch weitergehende Forschungsfrage wäre die Suche nach jenem Kausalmechanismus, welcher innerhalb der EU am stärksten auf die Mitgliedstaaten und dessen Policy-Making einwirkt. 25 Schneider/Häge Vgl. Holzinger/Jörgens/Knill 2007, S VM 5/2010

12 Plebani/Reiners, Ausbreitung der Privatisierungspolitik in der OECD und EU Literatur Beyme, K.v. (2000): Parteien im Wandel. Von den Volksparteien zu den professionalisierten Wählerparteien, Wiesbaden. Drezner, D.W. (2001): Globalization and Policy Convergence, in: International Studies Review, Nr. 3 (1)/2001, S Genschel, P. (2002): Globalization, Tax Competition, and the Welfare State, in: Politics & Society Vol. 30 No. 2/2002, S Genschel, P. (2004): Globalization and the welfare state: a retrospective, in: Journal of European Public Policy No. 11 (4)/2004, S Holzinger, K./Jörgens, H./Knill, C. (2007): Transfer, Diffusion und Konvergenz: Konzepte und Kausalmechanismen, in: Politische Vierteljahresschrift Nr. 38/2007, S Huffschmid, J. (2008): Die Bedeutung der EU für die Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen, in: Brandt, T./Schulten, T./Sterkel, G./Wiedemuth, J. (Hrsg.): Europa im Ausverkauf Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und ihre Folgen für die Tarifpolitik, Hamburg, S Karrass, A. (2009): Die EU und der Rückzug des Staates Eine Genealogie der Neoliberalisierung der europäischen Integration, Bielefeld. Liedtke, R. (2007): Wir privatisieren uns zu Tode Wie uns der Staat an die Wirtschaft verkauft, Frankfurt am Main. Mayer, F. (2006): Vom Niedergang des unternehmerisch tätigen Staates Privatisierungspolitik in Grossbritannien, Frankreich, Italien und Deutschland, 1. Auflage, Wiesbaden. Quinn, D. (1997): The correlates of change in international financial regulation, in: American Political Science Review No. 91 (3)/1997, S Schmidt, M.G. (2000): Die sozialpolitischen Nac hzüglerstaaten und die Theorien der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung, in: Obin ger, H./Wagschal, U. (Hrsg.): Der gezügelte Wohlfahrtsstaat. Sozialpolitik in reichen In dus trie - nationen, Frankfurt/New York, S Schneider, V./Häge, F. (2008): Europeanization and the retreat of the state, in: Journal of European Public Policy No. 15(1)/2008, S Schneider, V./Tenbücken, M. (2004): Der Staat auf dem Rückzug Die Privatisierung öffentlicher Infrastruktur, Frankfurt/New York. Schneider, V. (2001): Die Transformation der Telekommunikation Vom Staatsmonopol zum globalen Markt ( ), Frankfurt/New York. Zolnhöfer, R./Obinger, H. (2005): Ausverkauf des Tafelsilbers: Bestimmungsfaktoren der Priva tisierungserlöse in EU- und OECD-Staaten , Politische Vierteljahresschrift, Nr. 46(4), S Staatliches Innovationsmanagement Verwaltungsressourcen und Verwaltungsstrukturen Hermann Hill/Utz Schliesky (Hrsg.) Innovationen im und durch Recht E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems II Nomos 15 Innovationen im und durch Recht E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems II Herausgegeben von Prof. Dr. Hermann Hill und Prof. Dr. Utz Schliesky 2010, 302 S., brosch., 79,, ISBN (Verwaltungsressourcen und Verwaltungsstrukturen, Bd. 15) Der Band dokumentiert die Ergebnisse der zweiten Veranstaltung des wissenschaftlichen Gesprächskreises E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems. Diesmal standen ausgewählte Probleme der Weiterentwicklung des Staats- und Verwaltungsrechts im Hinblick auf den verstärkten Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik in Staat und Verwaltung auf der Agenda. Zugleich wird den Ursachen für die Schwierigkeiten der öffentlichen Verwaltung bei insbesondere IT-gestützten Modernisierungsvorhaben nachgespürt und es werden Lösungsvorschläge unterbreitet. Die Dokumentation der Vorträge soll die wissenschaftliche und rechtspolitische Diskussion in einem wichtigen, aber oftmals vernachlässigten Themenfeld befördern. Darüber hinaus ist der Tagungsband ein Kompendium für zeitgemäßes Staatliches Innovationsmanagement, das Verantwortlichen in Politik, Wirtschaft und Verwaltung Anregungen für die erfolgreiche Durchführung von Modernisierungsprojekten gibt. Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter VM 5/

13 Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Die Steuerpolitik der letzten Jahrzehnte und ihre Auswirkung auf die kommunalen Haushalte 1 Marc Hansmann Die massiven Einnahmeausfälle bei den Kommunen sind keineswegs nur die zwangsläufige Konsequenz der konjunkturellen Entwicklung, sondern zu einem großen Teil die Folge steuerpolitischer Entscheidungen auf Bundesebene. So reduziert allein das Wachstumsbeschleunigungsgesetz die Gewerbesteuereinnahmen in den Jahren ab 2011 um bis zu 1,2 Mrd. Euro pro Jahr. 2 Welche (verheerenden) Auswirkungen die Steuerpolitik der letzten Jahrzehnte auf einen kommunalen Haushalt haben, wird anhand wichtiger Eckpunkte angefangen bei der Abschaffung der Lohnsummensteuer bis zur unterbliebenen Reform der Grundsteuer konkret am Beispiel der Landeshauptstadt Hannover aufgezeigt. Auf Grundlage dieser Analyse werden abschließend Vorschläge bezüglich einer Gemeindefinanzreform formuliert; denn wieder einmal tagt auf Bundesebene eine Kommission, welche die Gemeindefinanzen reformieren soll. Und wieder einmal steht die Gewerbesteuer zur Disposition. Abschaffung der Lohnsummensteuer Die Gewerbesteuer wurde traditionell mittels drei verschiedener Bemessungsgrundlagen erhoben: Ertrag (= Gewinn), Kapital und Lohnsumme. Das hatte zwei Vorteile. Erstens blieb das Gewerbesteueraufkommen auch in konjunkturell schwierigen Phasen relativ stabil. Zweitens begrenzte dieses System die Gestaltungsfähigkeit der Bemessungsgrundlage. Diese Gestaltungsfähigkeit ist die Achillesferse jeder gewinnorientierten Unternehmensbesteuerung. Zunächst muss genau festgelegt werden, Dr. Marc Hansmann Stadtkämmerer der Landeshauptstadt Hannover, Finanz-, Rechts- und Ordnungsdezernent der Landeshauptstadt Hannover 236 welche betrieblichen Erträge versteuert werden sollen und welche Betriebsausgaben abzugsfähig sind. Darf beispielsweise eine bombastische Betriebsfeier den Unternehmensgewinn und damit die Steuerfestsetzung schmälern? Im Zweifelsfall zeigen Gerichte die Grenzen auf. Auch die Finanzverwaltung bemüht sich ständig, strittige Einzelfälle zu regeln, was dem Kampf gegen Windmühlen gleicht. Das Hauptproblem liegt jedoch nicht an dieser Stelle, sondern in den internen Verrechnungsmöglichkeiten global agierender Konzerne. Im Zuge der Globalisierung schmilzt das deutsche Unternehmensteuersubstrat wie der Schnee in der Sonne. In der Theorie ist eine ausschließlich am Gewinn orientierte Unternehmensbesteuerung natürlich völlig richtig. Wer gut verdient, zahlt auch mehr Steuern. Wer nichts verdient, zahlt keine Steuern. In der Praxis optimiert leider auch das Unternehmen, das ausgesprochen gut verdient, seine Steuerbelastung. Weniger gestaltungsfähig ist die Besteuerung auf der Grundlage des Kapitals oder der Lohnsumme. Nicht zufällig hat deswegen Österreich erst vor ein paar Jahren die Erhebungsgrundlage der Gewerbesteuer vollständig auf die Lohnsumme umgestellt. Allerdings bestehen auch gewichtige Nachteile. So müssen auch Unternehmen, die Verluste erwirtschaften, Steuern zahlen. Die Gewerbekapitalsteuer besteuert die Substanz, während die Lohnsummensteuer mit einiger Berechtigung als Strafsteuer für Arbeitsplätze charakterisiert werden kann. Deswegen ist letztere vor mehr als dreißig Jahren abgeschafft worden. Auf dem Bonner Weltwirtschaftsgipfel von 1978 wurde Deutschland insbesondere von den USA unter erheblichen Druck gesetzt, als Lokomotive der Weltkonjunktur zu dienen. Die deutsche Antwort war eine Mischung aus nachfrage- und angebotsorientierter Politik. Neben umfangreichen, überwiegend defizitfinanzierten Konjunkturpaketen wurde die Lohnsummensteuer abgeschafft. Dieser Vorschlag kam damals völlig überraschend und wurde beinahe handstreichartig durch das Parlament gepeitscht. Als Ausgleich erhielten die Kommunen einen zusätzlichen Prozentpunkt an der Einkommensteuer. Zudem wurde die Gewerbesteuerumlage gesenkt. Dies glich zwar insgesamt das Aufkommen der Lohnsummensteuer aus, jedoch keineswegs für sämtliche Kommunen. Insbesondere die ohnehin vom Strukturwandel 1 Ausführlicher: Memorandum der Landeshauptstadt Hannover zu den Auswirkungen steuerpolitischer Entscheidungen auf den städtischen Haushalt, Hannover 2010, als download unter: 2 Siehe Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, Drucksache 17/15, S. 16. Verwaltung und Management 16. Jg. (2010), Heft 5, S

14 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem in Mio jährliche Mindereinnahmen durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer summierte Mindereinnahmen Abb. 1: Entwicklung der Mindereinnahmen der LHH durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, Als Ausgleich für die Mindereinnahmen infolge der abgeschafften Gewerbekapitalsteuer erhielten die Kommunen eine Beteiligung in Höhe von ca. 2,2 Prozent des Mehrwertsteueraufkommens. Insbesondere für gewerbesteuerstarke Städte erwies sich diese Kompensation als unzureichend. Hingegen waren kleinere Wohnortgemeinden die Gewinner dieser Regelung. Zwar erwies sich die wenig konjunkturreagible Mehrwertsteuer insbesondere im Rezessionsjahr 2003 auch für das Steueraufkommen der Stadt Hannover als stabilisierend. Insgesamt ist die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer aber ein enormes Verlustgeschäft für den städtischen Haushalt, wie Abbildung 1 verdeutlicht. Die Verluste der Stadt Hannover belaufen sich auf bis zu 28 Mio. Euro im Jahr und summieren sich seit 1998 auf 188 Mio. Euro. in Mio Belastung der Stadt Hannover durch die Kosten der Deutschen Einheit jährlicher Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage (einschl. Einheitsumlage bis 1998) summierter Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage Abb. 2: Entwicklung des Solidarbeitrags der Landeshauptstadt Hannover (LHH) bei der Gewerbesteuerumlage, stark betroffenen Ruhrgebietsstädte, deren Einnahmebasis traditionell von der Lohnsummensteuer dominiert wurde, verloren stark. Letztlich haben sie sich bis heute nicht von diesem Schlag erholt. Insofern ist die Abschaffung der Lohnsummensteuer ein gutes Lehrstück für die gegenwärtig diskutierte Gemeindefinanzreform. Im bundesweiten Durchschnitt sämtlicher Kommunen könnte die Abschaffung der Gewerbesteuer vermutlich kompensiert werden, nicht jedoch bezogen auf jede einzelne Kommune. 3 Kam Hannover 1979 noch recht glimpflich davon, so war das bei der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer leider nicht der Fall. Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer Eine der letzten steuerpolitischen Maßnahmen der Regierung Kohl bestand in der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer. Mit Wirkung zum wurde eine alte Forderung der Unternehmensverbände erfüllt. Die Unternehmensteuern sanken und die Besteuerung der Substanz wurde weitgehend abgeschafft. Mit Ausnahme einiger ertragsunabhängiger Hinzurechnungen bemisst sich die Gewerbesteuer seitdem am Gewinn. Erhöhte Gewerbesteuerumlage als Finanzierungsbeitrag zur Deutschen Einheit In der Öffentlichkeit ist kaum bekannt, dass sich die Kommunen erheblich an den Kosten der Deutschen Einheit beteiligen, was deren Haushalte stark belastet. Über einen bestimmten Anteil an der Gewerbesteuerumlage, der als Solidarbeitrag bezeichnet wird, zahlte beispielsweise die Stadt Hannover im Jahr 2008 mehr als 41 Mio. Euro, was acht Prozent des gesamten Gewerbesteueraufkommens entsprach. Mit dem Konjunktureinbruch reduzierte sich dieser absolute Betrag zwar, doch summiert sich der Beitrag der Stadt Hannover zur Finanzierung der Deutschen Einheit mittlerweile auf über 640 Mio. Euro. Auch wenn spätestens seit der Bankenund Wirtschaftskrise die Milliarde als kleinste Einheit der Finanzpolitik gilt und Rettungsschirme im Umfang von hunderten von Milliarden Euro aufgespannt werden, so sind 640 Mio. Euro für die Stadt Hannover eine riesige Summe. Zum Vergleich: Die Kassenkredite der LHH lagen im September 2010 bei 170 Mio. Euro. Anders ausgedrückt: Ohne den Solidarbeitrag müsste die Stadt Hannover heute 3 Bach/Fossen Haushaltspläne der Landeshauptstadt Hannover von 1992 bis VM 5/

15 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Mio. Euro 550 nicht ihr Girokonto überziehen, sondern hätte im Gegenteil eine prall gefüllte Rücklage in Höhe von mehreren hundert Millionen Euro. Unternehmensteuerreformen Spätestens seit der von Helmut Schmidt durchgesetzten Abschaffung der Lohnsummensteuer wird in Deutschland eine angebotsorientierte Steuersenkungspolitik verfolgt, und zwar bemerkenswerterweise völlig unabhängig von der parteipolitischen Zusammensetzung der Bundesregierung. Damit sollen die seit der Ersten Ölkrise von 1973 schwierigen Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsstandort Deutschland verbessert werden. Im Ergebnis hat sich der Anteil der Körperschaftund Gewerbesteuer am gesamten Steueraufkommen in den letzten 50 Jahren von 20 Prozent auf zehn Prozent halbiert. 5 Höhepunkte dieser Steuersenkungspolitik für die Unternehmen waren die bereits beschriebene Wegnahme von zwei der insgesamt drei Säulen der Gewerbesteuer sowie die drastische Senkung der Körperschaftsteuersätze. Diese wurden von 45 Prozent bzw. 30 Prozent im Jahre 1998 auf zunächst einheitlich 25 Prozent in 2001 und dann noch mal auf 15 Prozent in 2008 gesenkt. Das Jahr 2001 wurde dabei zum kompletten Desaster einer Unternehmensteuerreform. Die Körperschaftsteuer brach von knapp 24 Milliarden Euro in 2001 auf einen Minuswert ein. Die Finanzämter mussten also mehr Abb. 3: Entwicklung des Gewerbesteueraufkommens der LHH, auszahlen als sie einnahmen. Zudem besaß die Eichelsche Unternehmensteuerreform mit der Steuerfreiheit für Beteiligungsverkäufe ein völlig überraschendes Element. Für die Unternehmen bestand als Folge ein hoher Anreiz, ihre Beteiligungen zu verkaufen, da sie ihre Buchgewinne, also die stillen Reserven, nicht mehr zu versteuern brauchten. Die miteinander verwobene Deutschland-AG, in der die großen Unternehmen untereinander Überkreuzbeteiligungen besaßen, löste sich rasend schnell auf. Es ist äußerst schwierig, die Auswirkungen der diversen Unternehmensteuerreformen auf das Gewerbesteueraufkommen der Stadt Hannover zu schätzen. Die Senkung der Körperschaftsteuer von 53 Prozent in den siebziger Jahren auf jetzt 15 Prozent wirkt sich nicht direkt auf das kommunale Steueraufkommen aus. Allerdings bedeutet es erfahrungsgemäß nichts Gutes für die Kommunen, wenn Bund und Länder erhebliche Steuerausfälle zu verkraften haben. Insbesondere die Länder konsolidieren ihre Haushalte gerne über Aufgabenverlagerungen an die Kommunen und Kürzungen der Zuweisungsmasse im kommunalen Finanzausgleich. Die Unternehmensteuerreform 2008 hat einige weitgehende Änderungen in der Bemessungsgrundlage vorgenommen. So wurde die Steuermesszahl für Gewerbebetriebe, die nicht von natürlichen Personen oder Personengesellschaften betrieben werden, erheblich gesenkt (von fünf Prozent auf 3,5 Prozent). Dafür gab es jedoch eine Reihe von Kompensationen, die schwierig zu bewerten sind. Die Steuerabteilung der Stadt Hannover geht davon aus, dass allein die Unternehmensteuerreform von 2008 einen Verlust von mindestens zehn Prozent des Gewerbesteueraufkommens bedeutete. Allerdings wird dies nie eindeutig zu belegen sein. Konjunkturelle Schwankungen in diesem Fall ein wahrer Gewerbesteuerboom in 2008 überlagern die strukturellen Steuerverluste. Zudem verfolgt jede/r der ca Gewerbesteuerzahler/innen individuelle Entscheidungen zur Unternehmensstrategie und zur Optimierung der Steuerzahlungen. Als beispielsweise eine große hannoversche Firma eine milliardenschwere Übernahme durch Kredite finanzierte, fiel von einem Tag auf den anderen einer der wichtigsten Steuerzahler aus, obwohl der operative Gewinn des Unternehmens weiterhin auf einem Rekordhoch lag. Vorsichtig geschätzt könnten die Kommunen heute ein um ein Viertel höheres Steueraufkommen haben, wenn es in den letzten 20 Jahren keine Unternehmensteuerreformen gegeben hätte. Das würde für die Stadt Hannover ein Plus von derzeit 73 Mio. Euro bedeuten. Bei diesem Betrag ist die Gewerbesteuerumlage bereits abgezogen. Im Boomjahr 2008 wären sogar 104 Mio. Euro mehr in der Kasse gewesen. Senkung der Einkommensteuer Die Bundesfinanzminister der letzten Jahrzehnte besaßen nicht nur den unbändigen Willen, die Unternehmensteuern zu senken, sondern wollten jeweils auch Jahrhundertreformen bei der Einkommensteuer durchführen. In der Tat wurde der Einkommensteuertarif in den letzten Jahrzehnten stark gesenkt. Von jeder Tarifsenkung sind die Kommunen unmittelbar betroffen. Sie erhalten einen Anteil von 15 Prozent der Einkommensteuer. Wenn die Steuer gesenkt wird, erhalten die Kom- 5 Bundesfinanzministerium, als download unter: nn_4158/de/wirtschaft und Verwaltung/ Steuern/Steuerschaetzung einnahmen/ Steuereinnahmen/001.html? nnn=true, eigene Berechnungen. 6 Haushaltspläne der Landeshauptstadt Hannover von 1992 bis VM 5/2010

16 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Mio. Euro Abb. 4: Entwicklung des Einkommensteueraufkommens der LHH, Hannover hinterlassen. Bis Anfang der neunziger Jahre wuchsen die Einnahmen aus der Einkommensteuer insgesamt deutlich. Danach ging es bergab. Die Stadt Hannover verlor von 1993 bis 2005 nicht weniger als 35 Prozent ihres Einkommensteueraufkommens. In absoluten Zahlen sind das 62 Mio. Euro. Die Hälfte davon dürfte vorsichtig geschätzt das Resultat steuerpolitischer Entscheidungen sein. Demnach verliert der städtische Haushalt aufgrund der diversen Einkommensteuerreformen über 30 Mio. Euro im Jahr. Unterbliebene Reform der Grundsteuer munen zwangsläufig weniger Geld. Es ist nicht ganz leicht, das Ausmaß der Steuersenkung zu quantifizieren. Neben dem Steuertarif spielt die Besteuerungsgrundlage eine entscheidende Rolle. Gesetzgeber und Gerichte definieren ständig neu, was abzugsfähig ist und was nicht. Beispielsweise hat es Tradition, dass sich die Anerkennung von Fahrtkosten von und zur Arbeit vor Gericht erstritten werden muss. So argumentierte bereits vor über 100 Jahren das Preußische Oberverwaltungsgericht, wenn der Erwerbende sich nicht zu seiner Arbeitsstelle begibt, so verdient er auch nichts. 7 Eine gesetzliche Regelung kam jedoch erst 1920, wobei nur die Kosten für die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel als abzugsfähig anerkannt wurden. Die Anerkennung des Privatautos musste 1955 wiederum vor Gericht erstritten werden. Damals wurde ein Pauschalbetrag eingeführt, der nur bis 40 Entfernungskilometer galt. Peer Steinbrück wollte die Pendlerpauschale schließlich ganz abschaffen, ließ sie jedoch dann im Rahmen eines Kompromisses auf Entfernungen über 20 Kilometer bestehen. Diese Regelung kassierte aber wiederum das Bundesverfassungsgericht, so dass heute wieder der alte Zustand gilt. Das schmälert zwangsläufig das Einkommensteueraufkommen. Die Pendler- bzw. Entfernungspauschale birgt noch ein anderes Problem. Sie erhöht den Anreiz, ins Umland zu ziehen. Durch diesen Umzug wird nicht nur die Landschaft zersiedelt, sondern auch das Steueraufkommen der Kernstadt reduziert, da die Einkommensteuer der Wohnortkommune zufließt. Im letzten Jahr vermochte die Stadt Hannover das erste Mal seit Jahrzehnten den Trend der Suburbanisierung, also der Stadt-Umland- Wanderung insbesondere junger Familien, zu stoppen. Seit Mitte der neunziger Jahre weist die Stadt massiv Bauflächen für Einfamilien- und Reihenhäuser aus, vergibt einen Kinder-Bauland-Bonus und baut die Kinderbetreuung aus. Zudem ist die Eigenheimzulage gestrichen worden. Viele junge Familien wollen mittlerweile auch lieber in einer großen Altbauwohnung als in einem ästhetisch häufig nicht sehr ansprechenden Einfamilienhausgebiet im Umland wohnen. Gerade diese Familien verfügen in der Regel über ein überdurchschnittlich hohes Einkommen. Davon und auch von den vielen einkommensstarken Bürgerinnen und Bürgern profitiert die Stadtkasse leider nur wenig, da zu versteuernde Einkommen ab einem Betrag in Höhe von Euro bei Alleinstehenden bzw Euro bei Verheirateten bei der Berechnung des städtischen Einkommensteueranteils nicht berücksichtigt werden. Diese Regelung hat zusammen mit der Stadt-Umland-Wanderung dazu geführt, dass die Großstädte in den letzten drei Jahrzehnten mehr als 25 Prozent ihrer Einkommensteuerbasis verloren haben. 9 Die interkommunale Umverteilung, die massiven Steuersenkungen sowie die seit 20 Jahren nur relativ bescheiden ausfallenden Gehaltssteigerungen haben deutliche Bremsspuren in der Entwicklung des Einkommensteueraufkommens der Stadt Ein großes Ärgernis ist die unterbliebene Reform der Grundsteuer. Da das Aufkommen der Grundsteuer ausschließlich den Kommunen zufließt, hat der Bund in den letzten Jahrzehnten überhaupt keinen Ehrgeiz an den Tag gelegt, hier gesetzgeberisch tätig zu werden. Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren [!] nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung eigentlich alle sechs Jahre zu erfolgen hat. Die Verkehrswerte liegen daher weit über den Einheitswerten. Neue Werte würden zu Umverteilungen zwischen den Steuerzahler/innen führen. Einige, deren Grundstückswert in den letzten Jahrzehnten erheblich gestiegen ist, müssten mehr bezahlen. Hingegen würden andere entlastet. Wo es Verlierer gibt, droht auf jeden Fall Ärger. Das dürfte ein weiterer Grund sein, warum der Bund bisher keine neue Einheitsbewertung veranlasst hat. Zudem entstünde ein ziemlich hoher Verwaltungsaufwand. Mittlerweile gibt es viele Überlegungen und Modelle, wie die Grundsteuer auf eine neue Basis gestellt werden könnte. Diese wären im Vergleich zu einer neuen Einheitsbewertung wohl deutlich weniger aufwändig. Der Freistaat Bayern hat vorgeschlagen, nur die Fläche als Steuermaßstab zu nehmen. Eine Arbeitsgruppe der 7 Zitiert nach Tipke 2007, S Haushaltspläne der Landeshauptstadt Hannover von 1992 bis Gemeindefinanzbericht 2005, S. 37f. VM 5/

17 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Mio. Euro Abb. 5: Entwicklung des Grundsteueraufkommens der LHH, Finanzministerkonferenz unter Leitung Bremens hat kürzlich eine Machbarkeitsstudie zu der Frage erstellen lassen, ob in Deutschland die Erhebung der Grundsteuer nach verkehrswertorientierten Grundstückswerten kostengünstig und automationsgerecht möglich ist. 10 Im Ergebnis gibt es eine eindeutig bejahende Antwort. Dabei wird vor allem auf das niederländische Vorbild verwiesen. Trotz der kommunalen Finanznot betonen alle Vorschläge, dass die Grundsteuerreform aufkommensneutral gestaltet werden sollte. Das ist jedoch keineswegs zwingend. Im internationalen Vergleich ist die deutsche Grundsteuer alles andere als hoch. In den USA macht sie beispielsweise ca. 15 Prozent des gesamten Steueraufkommens aus, bei uns nur 1,5 Prozent. Die amerikanischen Kommunen finanzieren sich hauptsächlich aus dieser Quelle. In der Tat ist die Grundsteuer die perfekte Kommunalsteuer. Die Einwohner/innen und gerade die Haus- und Grundbesitzer/ innen haben ein vitales Eigeninteresse daran, dass ihre Kommune insbesondere die Infrastruktur unterhält und den sozialen Frieden sichert. Kann sich das die Kommune aufgrund struktureller Unterfinanzierung nicht leisten, verliert der Grundbesitz in der Regel deutlich an Wert und es entstehen erhebliche Kosten für die Einwohner/innen. So müssen Hausbesitzer/innen an vielen Orten der Dritten Welt viel Geld für hohe Zäune und privates Sicherheitspersonal ausgeben. Wie Abbildung 5 zeigt, ist die Grundsteuer eine absolut verlässliche Einnahmequelle. Der Sprung im Aufkommen von 1991 auf 1992 war das Ergebnis der letzten Grundsteuererhöhung. Die übrigen Steigerungen resultieren insbesondere aus der regen Bautätigkeit in der Stadt Hannover. Insgesamt finanziert die Grundsteuer ca. 7,5 Prozent der städtischen Ausgaben. Steuerpolitische Maßnahmen strukturelle ( jahresbezogene) Mindereinnahmen Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage bis zu 41 Mio. Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer bis zu 28 Mio. Unternehmensteuerreformen bis zu 104 Mio. Eine Neubewertung des Grund und Bodens würde dem städtischen Haushalt vorsichtig geschätzt und bei unveränderten Hebesätzen sowie ansonsten gleicher Rechtslage ein um 75 Prozent höheres Grundsteueraufkommen bringen. Das wären 92 Mio. Euro. Wenn davon die Hälfte für Hebesatzsenkungen verwendet würden, blieben 46 Mio. Euro als Mehreinnahme für die Stadtkasse. Aufgrund der bei einer Neubewertung zwangsläufigen, derzeit aber noch nicht quantifizierbaren Umverteilungswirkung zwischen den Steuerzahler/innen lässt sich die individuelle Mehrbelastung kaum abschätzen. Allerdings kann angegeben werden, wie hoch die Belastung wäre, wenn die Stadt heute 46 Mio. Euro mehr an Grundsteuer einnehmen wollte. Die monatliche Belastung einer durchschnittlichen Wohnung mit einer Größe von 75 m2 stiege um sieben Euro (von knapp 20 Euro auf dann 27 Euro). Für ein 125m2-Haus müsste knapp 18 Euro mehr im Monat bezahlt werden. Die Grundsteuer würde von 49 auf 67 Euro steigen. Gesamtwirkung der steuerpolitischen Entscheidungen Die in den vorherigen Kapiteln behandelten steuerpolitischen Maßnahmen belasten den Haushalt der Landeshauptstadt Hannover in einer Größenordnung bis zu einer viertel Milliarde Euro pro Jahr. Der in der Abbildung 6 genannte Betrag ist insbesondere bei den ersten drei Maßnahmen von der Konjunkturentwicklung bzw. von der Höhe der Gewerbesteuer abhängig. Die Angaben beziehen sich auf das Boomjahr 2008 mit einem Gewerbesteueraufkommen von einer halben Milliarde Euro. Bezogen auf die Haushaltsplanwerte des Jahres 2010 würden sich die Mindereinnahmen auf ca. 180 Mio. Euro reduzieren. Anders ausgedrückt: Mit 180 Mio. Euro zusätzlich in der Kasse gäbe es in 2010 kein Rekorddefizit, sondern einen Haushaltsüberschuss in Höhe von 20 Mio. Euro. Einkommensteuerreformen bis zu 31 Mio. Unterbliebene Grundsteuerreform bis zu 46 Mio. Insgesamt bis zu 250 Mio. Abbildung 6: Strukturelle Mindereinnahmen der LHH aufgrund steuerpolitischer Maßnahmen Die Senatorin für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 2010, S Haushaltspläne der Landeshauptstadt Hannover von 1992 bis VM 5/2010

18 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem Vorschläge für eine Reform des Gemeindefinanzsystems Die nachfolgenden Vorschläge würden bei konsequenter Umsetzung zu einem deutlichen Ausbau der kommunalen Einnahmebasis führen und damit die strukturellen Probleme der Gemeindefinanzen zumindest erheblich reduzieren oder im Falle der Stadt Hannover sogar ganz lösen. Ausbau statt Abbau der Gewerbesteuer 2007 bereits abkühlte. Im präzedenzlosen Konjunktureinbruch des Jahres 2009 brach die Gewerbesteuer dann überraschend schnell ein. Die Unternehmen reduzierten in der Wirtschafts- und Finanzkrise ihre Gewerbesteuerzahlungen, um Liquidität zu sichern. Niemand konnte das Ausmaß der Krise abschätzen. Entsprechend groß war die Unsicherheit. Die Schätzung des Gewerbesteueraufkommens war daher noch schwieriger, als es dies bereits in normalen Jahren ist. Lizenzen von 25 Prozent auf mindestens 50 Prozent vollständige Streichung der Freibeträge für natürliche Personen/Personengesellschaften (derzeit Euro) ersatzlose Streichung der Kürzung in Höhe von 1,2 v.h. des Einheitswertes der Betriebsgrundstücke stärkere Beschränkung der Verlustübertragungen Anhebung der Steuermesszahl von 3,5 Prozent auf 3,75 Prozent Ein Hauptproblem der Gewerbesteuer ist ihre Konjunkturabhängigkeit. Gerade in der Rezession befinden sich die Kommunen in der gefährlichen Zangenbewegung einbrechender Steuereinnahmen und steigender Sozialausgaben. Allerdings besteht kein mathematisch exakt zu berechnender Zusammenhang zwischen Gewerbesteuer und Konjunktur. Im New-Economy- Boomjahr 2000 wuchs das Bruttoinlandsprodukt beispielsweise um 3,2 Prozent. Das Gewerbesteueraufkommen der Stadt Hannover sank jedoch um zwölf Prozent. Noch drastischer war die divergierende Entwicklung im Folgejahr. Die Wirtschaft wuchs um 1,2 Prozent, während die Gewerbesteuer in Hannover um 45 Prozent einbrach. Das war die Folge einer einmalig hohen Rückzahlung an eine Bank. Abgesehen von Besonderheiten in der lokalen Wirtschaftsstruktur und großen Einmaleffekten bei Steuerabgängen und -zugängen besteht aber ein Zusammenhang zwischen Konjunktur und Gewerbesteuerentwicklung, häufig allerdings mit einem gewissen time-lag. So stieg das hannoversche Gewerbesteueraufkommen in 2008 auf das Rekordhoch von 502 Mio. Euro, also zu einem Zeitpunkt, als sich die Konjunktur nach den beiden Boomjahren 2006 und»gerade in der Rezession befinden sich die Kommunen in der gefährlichen Zangenbewegung einbrechender Steuereinnahmen und steigender Sozialausgaben.«Gerade das Hauptproblem der Konjunkturabhängigkeit lässt sich nicht lösen, wenn die Gewerbesteuer durch Zuschläge auf die Körperschaftsteuer ersetzt würde. In der Rezession schlägt die Körperschaftsteuer durch ihre ausschließliche Bemessung am Gewinn noch stärker nach unten aus als die Gewerbesteuer. 12 Aus fiskalischer Sicht ist der Ansatz der Gewerbesteuer mit seinen ertragsunabhängigen Elementen richtig. Nur so kann die Konjunkturabhängigkeit gemindert und das deutsche Steuersubstrat gegen die im Rahmen der Globalisierung möglichen Gestaltungsfähigkeiten geschützt werden. Daher sind z.b. Mieten und Pachten in der Gewinnberechnung unbedingt zu belassen. Die ertragsunabhängigen Elemente sind im Gegenteil weiter auszubauen. Im Einzelnen sollte die Gewerbesteuer mindestens um folgende Punkte ausgebaut werden: deutliche Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen, insbesondere um die Freiberufler/innen Erhöhung des Hinzurechnungsfaktors aller Zinsen und Finanzierungsanteile in Mieten, Pachten, Leasingraten und Diese Punkte ließen sich relativ leicht im Rahmen des bestehenden Steuerrechts umsetzen. Bei einem größeren Reformwillen könnte die Gewerbesteuer in eine kommunale Wirtschaftssteuer umgewandelt werden. Hierzu hat u.a. die Bertelsmann- Stiftung einen interessanten Vorschlag gemacht. 13 Dieser zielt letztlich darauf, die drei klassischen Bemessungsgrundlagen der Gewerbesteuer also Lohnsumme, Kapital und Ertrag wieder einzuführen. Ferner sollen alle Wirtschaftssubjekte (Kapital- und Personengesellschaften, Freiberufler, Land- und Forstwirte) steuerpflichtig und Schuldzinsen, Mieten, Pachten und Leasingraten bei der Ertragsberechnung vollständig zu den Gewinnen hinzugerechnet werden. Letzteres wird zwar von Unternehmensverbänden vehement abgelehnt, ist aber im Grunde konsequent. Warum sollte der Einsatz von Fremdkapital gegenüber Eigenkapital weiterhin steuerlich bevorzugt werden? Immerhin wird damit ein krasser Fehlanreiz gesetzt. Anders ausgedrückt: [B]ei der Nichthinzurechnung der Fremdkapitalkosten sinkt der steuerliche Gewinn aufgrund der Zinszahlungen, obwohl das Unternehmen über die gleiche Ertragskraft verfügt wie ein durch Eigenkapital finanziertes Unternehmen. 14 Bis zum Jahr 1982 wurden übrigens die Entgelte für Schulden in voller Höhe hinzugerechnet. Mit der Senkung auf 60 Prozent im Jahr 1983 und dann auf 50 Prozent ein Jahr später wurde die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer weiter kräftig ausgehöhlt. Immerhin 16 Prozent des Aufkommens der Gewerbeertragsteuer resultierten 1982 aus 12 Deutscher Städtetag Witte/Tebbe Werner 2008, S VM 5/

19 Hansmann, Das mutwillig erzeugte Einnahmenproblem der Hinzurechnungsvorschrift für Dauerschuldzinsen. 15 Die Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen würde die Gewerbesteuer auf eine breitere Grundlage stellen und damit die Abhängigkeit von den Großbetrieben mindern. Insbesondere gut laufende Rechtsanwaltskanzleien und Arztpraxen dürften im Gewinn eine Reihe von mittleren Unternehmen hinter sich lassen. Daher ist es kaum einzusehen, dass sie keine Gewerbesteuer zahlen. Zudem dürfte ihr Geschäft kaum konjunkturabhängig sein, was ebenfalls stabilisierend für das Gewerbesteueraufkommen wäre. Wie sehr die Gewerbesteuer mittlerweile von einigen wenigen Unternehmen dominiert wird, verdeutlichen folgende Zahlen: Nur 0,7 Prozent der insgesamt hannoverschen Gewerbebetriebe leisten 71 Prozent des Gewerbesteueraufkommens. Umgekehrt zahlen tausende Gewerbesteuerpflichtige nur Kleinstbeträge. Es ist schwierig zu schätzen, wie hoch der strukturelle Mehrertrag infolge der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Verbreiterung der Besteuerungsgrundlage wäre. Näherungsweise dürfte er bei mindestens 20 Prozent liegen. Abbau des Solidarbeitrags zur Gewerbesteuerumlage Im Jahr 20 der Deutschen Einheit ist es sehr schwer zu vermitteln, warum sich westdeutsche Kommunen, deren Infrastruktur seit Jahren verfällt, noch am Aufbau Ost beteiligen. Daher sollte der Solidarbeitrag zur Gewerbesteuerumlage nach und nach abgebaut werden. Das Gewerbesteueraufkommen der Stadt Hannover würde mittels dieser Maßnahme netto um ungefähr acht Prozent steigen. halts und der meisten Länderhaushalte gänzlich unrealistisch sein. Nicht belastet würden Bund und Länder durch die Abschaffung der Sockelgrenze von / Euro bei der Verteilung des kommunalen Einkommensteueranteils. Die Einkommensteuer ist rein nach örtlichem Aufkommen zu verteilen. Umverteilungen zwischen den Kommunen sollten ausschließlich über den kommunalen Finanzausgleich vorgenommen werden. Umgehende Reform der Grundsteuer Der Gesetzgeber steht in der Pflicht, die Grundsteuer zu reformieren. Dabei ist weniger wichtig, welches Verfahren der Steuerbemessung neue Einheitsbewertung, Fläche als Maßstab oder Verkehrswerte gewählt wird. Generell sollten im Rahmen einer Grundsteuerreform alle Befreiungsvorschriften, insbesondere für Bund und Länder sowie für Religionsgemeinschaften, abgeschafft werden. Hauptsache ist, dass die Grundsteuer so schnell wie möglich revitalisiert wird. Das gäbe den kommunalen Haushalten zugleich Spielraum für Steuersatzsenkungen als auch für Mehreinnahmen. Literatur Bach, S./Fossen, F. (2008): Grundlegende Gewer besteuerreformen haben deutliche Um vertei lungswirkungen, in: Wochenbericht des DIW Berlin Nr. 39, S Deutscher Städtetag (2010): Die Gewerbesteuer eine gute Gemendesteuer. Fakten und Ana lysen, Berlin und Köln (= Beiträge des Deutschen Städtetages zur Stadtpolitik, Bd. 94), als download unter artikel/2010/07/26/00724/index.html Die Senatorin für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen (2010): Grundsteuer auf der Basis von Verkehrswerten. Kurzfassung der Machbarkeitsstudie (= Kurzfassung des Berichts der Arbeitsgruppe Grundsteuer auf der Basis von Verkehrswerten ), als download unter: sixcms/media.php/13/machbarkeitsstudie_ Kurzfassung_22.pdf Karrenberg, H./Münstermann, E. (2005): Gemein de finanzbericht 2005, in: der städtetag 5/2005. Tipke, K. (2007): Das Nettoprinzip Angriff und Abwehr, dargestellt am Beispiel des Werkstorprinzips, in: Betriebs-Berater 62, S Werner, J. (2008): Das deutsche Ge meindefinanzsystem. Reformvorschläge im Kontext der unterschiedlichen Einnahmenautonomie der lokalen Gebietskörperschaften in Europa, Diss. Frankfurt a.m., Frankfurt a.m (= Europäische Hoschulschriften, Reihe V, Bd. 3312). Witte, K./Tebbe, G. (2006): Von der Gewerbesteuer zur kommunalen Wirtschafts steuer. Ein Reformkonzept der Bertelsmann Stiftung Gütersloh, als download unter dstgb.de/homepage/artikel/schwerpunkte/ gemeindefinanzen/steuern/bertelsmann_stiftung_plaediert_fuer_kommunale_wirtschaftssteuer/bertelsmann_stiftung_modell_kommunale_wirtschaftssteuer.pdf Zitzelsberger, H. (1990): Grundlagen der Gewerbe steuer: ein steuergeschichtliche, rechtsvergleichende, steuersystematische und ver fassungsrechtliche Untersuchung, Habil. Regensburg 1989, Köln Verzicht auf weitere Einkommensteuersenkungen und Abschaffung der Sockelgrenze Für weitere Einkommensteuersenkungen ist auf absehbare Zeit überhaupt kein finanzpolitischer Spielraum mehr. Eigentlich müssten die Kommunen für die Steuersenkungen der letzten Jahrzehnte mit einem höheren Einkommensteueranteil entschädigt werden. Das dürfte aber angesichts der katastrophalen Lage des Bundeshaus Zitzelsberger 1990, S. 65. VM 5/2010

20 Szenariotechnik als Instrument des strategischen Managements in der Kommunalverwaltung Eva Lünnemann* Bei der Szenariotechnik handelt es sich um eine Methode des strategischen Managements, die dazu dient, ein Unternehmen oder eine Organisation durch eine strukturierte Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten der Zukunft für kommende Herausforderungen zu rüsten. Die Technik bildet als Methode der strategischen Analyse im Managementkreislauf die Grundlage für die strategische Planung. 1 In öffentlichen Verwaltungen ist die Anwendung der Szenariotechnik, anders als in erwerbswirtschaftlichen Unternehmen, noch nicht weit verbreitet. Eine Ursache liegt darin, dass kaum anwendungsbezogene Literatur zum Thema verfügbar ist. 2 Der folgende Beitrag beschreibt den Einsatz der Szenariotechnik im kommunalen Management am praktischen Beispiel der Stadt Emsdetten, einer kreisangehörigen Kommune in Nordrhein-Westfalen. 3 Ansatzpunkte der Szenariotechnik im kommunalen Management die Leerstelle im Neuen Steuerungsmodell Zur Erfüllung ihres verfassungsmäßigen Auftrags der Gemeinwohloptimierung müssen Kommunen strategisch handeln. Sie haben durch verantwortungsvollen Umgang mit ihren Ressourcen auch für das Wohl zukünftiger Generationen Sorge zu tragen. 4 Diese Aufgabe schlägt sich z.b. in der kommunalen Entwicklungsplanung bzw. Stadtentwicklungsplanung nieder, die durch langfristige Rahmenregelungen und Ziele für kommunales Handeln in den verschiedenen Aufgabengebieten der Gemeinde eine erfolgreiche, bedarfsgerechte Weiterentwicklung derselben erzielen möchte. Trotz z.t. umfassender Reformen tun sich jedoch kommunale Verwaltungen in der Praxis mit der strategischen Planung und Zielbildung oftmals schwer. Das strategische Management ist in Kommunen oft gar nicht oder nur schwach ausgebildet: Zwischen den generellen Zielen eines Leitbilds und operationalisierten Zielen bzw. Kennzahlen eines Produkthaushalts klafft in der Praxis eine strategische Leerstelle. 5 Für ein funktionierendes Steuerungssystem sind der Wille zur Umsetzung, insbesondere bei der Verwaltungsführung, die Akzeptanz der Politik und Kenntnisse der Methoden und Techniken des strategischen Managements erforderlich. Szenarien Die Szenariotechnik setzt in der strategischen Leerstelle des kommunalen Manage- ments an. Sie fördert das zukunftsoffene, vernetzte und strategische Denken 6 und versucht, das Umfeld einer Organisation durch mehrere, systematisch erstellte alternative Zukünfte zu analysieren und zu beschreiben. Ein einzelnes Szenario ist ein in sich stimmiges Bild einer komplexen, zukünftigen Situation, deren Eintreten nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden kann. Es ist die Darstellung einer möglichen Entwicklung. 7 Den Szenarien wird dabei keine Eintrittswahrscheinlichkeit zugeordnet, sie sind nicht als Prognosen, sondern als mögliche, alternative Entwicklungen zu verstehen. Szenarien unterstützen damit Überlegungen in der Form Was wäre wenn? (im Gegenzug zu Was wird sein? ) 8, um daraus Rückschlüsse auf adäquate Handlungen abzuleiten. 9 Sie gehen dabei davon aus, dass Entwicklungen in Richtung Zukunft in bestimmten Punkten beeinflussbar sind. 10 Szenarien können für jedes abgrenzbare Thema erstellt werden 11 und verknüpfen dabei isolierte Vorstellungen über positive und negative Veränderungen einzelner Entwicklungsfaktoren in der Zukunft zu umfassenden Bildern und Modellen, d.h. möglichen [...] Zukünften [...]. Szenarien verknüpfen empirisch-analytische mit kreativ-intuitiven Elementen. 12 Dabei unterscheidet man zwischen Globalszenarien und Unternehmensszenarien. Während Global-Szenarien zu allgemein interessanten bzw. gesellschaftlich oder wirtschaft- Eva Lünnemann Diplom-Verwaltungswirtin (FH), Diplom- Betriebswirtin (FH), Master of Business Administration MBA, Mitarbeiterin in der Stabsstelle des Bürgermeisters der Stadt Emsdetten * Der Beitrag basiert auf der Masterthesis der Autorin im Studiengang Betriebswirtschaft für New Public Management der Fachhochschule Dortmund. 1 Vgl. z.b. Meyer-Schönherr 1992, S. 82, Simon/von der Gathen 2002, S Vgl. Blasche 2006, S Einwohner, ca. 330 Mitarbeiter/innen. 4 1 (1) GO NRW. 5 Vgl. Heinz 2000, S. 12; Gornas 2008, S Vgl. Schierenbeck/Wöhle 2008, S Malik Management Tessun 1998, S Blasche 2006, S Vgl. ILS 1985, S Vgl. Geschka/Schwarz-Geschka 2009, S Weinbrenner Verwaltung und Management 16. Jg. (2010), Heft 5, S

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