Das EU-Emissionsrechtesystem: Darstellung zentraler Elemente und kritische Diskussion

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1 Das EU-Emissionsrechtesystem: Darstellung zentraler Elemente und kritische Diskussion Bodo Sturm Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg Fakultät für Wirtschaftswissenschaft FEMM working paper No. 04/ März 2003 Zusammenfassung Die EU pla nt ab 2005 die Einführung eines Systems handelbarer Emissionsrechte für Treibhausgase mit dem Ziel, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbarte Emissionsreduktion möglichst kostengünstig zu erreichen. Der Artikel stellt unter Berücksichtigung der instit utionellen Rahmenbedingungen die wesentlichen Elemente des geplanten EU-Emissionsrechtesystems vor und diskutiert ausgewählte Effizienz- und Verteilungsaspekte. Entscheidend für die Allokationseffizienz als dem zentralen Bewertungsmaßstab der Analyse ist dabei insbesondere die Einbindung der flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls in das Emissionsrechtesystem und die Vermeidung von Regulierungsüberlagerungen mit bestehenden umweltpolitischen Instrumenten. Ein Verteilungsproblem ergibt sich aus der in der Kompetenz der einzelnen Mitgliedstaaten liegenden Gestaltung eines nationalen Zuteilungsplans für die Anfangsverteilung der Emissionsrechte, der für Deutschland auf Grund der spezifischen Situation in den neuen Bundesländern die Interessen dieser Region besonders berücksichtigen sollte.

2 Das EU-Emissionsrechtesystem 2 1 Einleitung Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten ab 2005 für ausgewählte Sektoren Obergrenzen für die Treibhausgasemissionen festzulegen und den Unternehmen der betroffenen Sektoren in einer Anfangsausstattung in der Gemeinschaft frei handelbare Emissionsrechte zuzuteilen. Durch die Kontrolle der aggregierten Anfangsausstattung und die Einbindung der flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls in das System ist für die Mitgliedstaaten die kostenminimale Realisierung ihrer Vermeidungsziele aus der EU- Lastenvereinbarung möglich. Dieser Artikel stellt vor dem Hintergrund der institutionellen Rahmenbedingungen die wesentlichen Elemente des geplanten Emissionsrechtesystems vor und diskutiert ausgewählte Effizienz- und Verteilungsaspekte des Systems. 2 Institutionelle Rahmenbedingungen Das Kyoto-Protokoll (KP) von 1997 gibt den im Annex-B aufgeführten industrialisierten Staaten im Zeitraum von 1990 bis 2010 Emissionsgrenzen für die sechs wichtigsten Treibhausgase (THG) vor. Um die Vermeidungsziele mit geringeren Kosten erreichen zu können, lässt Art. 4 KP die Möglichkeit zu, dass Staatengruppen durch die Bildung einer Bubble ihre Vermeidungsziele gemeinsam erreichen können. Eine Anwendung von Art. 4 KP ist die EU-Bubble in Verbindung mit der EU- Lastenvereinbarung (Rat, 2002a), nach der bei einer 8%- igen Reduktionsverpflichtung der EU unterschiedliche Vermeidungsvorgaben für die einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt sind. 1 Um diese Vermeidungsziele möglichst kostengünstig erreichen zu können, plant die Kommission die Einführung eines EU-weiten THG-Emissionsrechtesystems. Nach einer 1 Dabei haben sich Deutschland und das Vereinigte Königreich zu den mit Abstand größten absoluten Emissionsvermeidungen verpflic htet. Vgl. Eichhammer et al. (2001) zu einer Analyse.

3 Das EU-Emissionsrechtesystem 3 intensiven Diskussion des im März 2000 vorgestellten Grünbuchs (KOM, 2000) hat deshalb die Kommission im Oktober 2001 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments (EP) und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft (KOM, 2001) präsentiert. Das EP hat in seiner Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens der Mitentscheidung in der 1. Lesung zwar die Eckpunkte des Vorschlags gebilligt, jedoch auch zahlreiche Änderungsanträge (EP, 2002) hinsichtlich der Richtlinie gestellt. Diese Änderungsanträge wurden in einem modifizierten Vorschlag der Kommission (KOM, 2002) im November 2002 z.t. berücksichtigt. Die im Deze m- ber 2002 getroffene politische Einigung des Rates der Europäischen Union (Umwelt) zum Richtlinienvorschlag (Rat, 2002b), im Folgenden als RLV bezeichnet, ist der bisherige Endpunkt des Verfahrens und dient als Bezugspunkt in diesem Artikel. 3 Zentrale Eigenschaften des EU-Emissionsrechtesystems Bei der Umsetzung eines Emissionsrechtesystems in der Praxis sind die folgenden Schritte (Hansjürgens, Fromm, 1994: 478) zu vollziehen: (1) Die Abgrenzung des Systems hinsichtlich der Schadstoffe und der Akteure, (2) die Bestimmung der aggregierten Emissionen und die Ausgestaltung der Anfangsallokation, (3) die Sicherung der Existenz eines effizienten Marktes und (4) die Durchsetzung eines Regelwerkes für Monitoring und Sanktionen. Die zentralen Elemente des RLV werden im Folgenden anhand dieser vier Schritte skizziert. 3.1 Abgrenzung des Systems Der RLV umfasst alle sechs im KP aufgeführten THG (Anhang II RLV). Zunächst werden aber nur die CO 2 -Emissionen der in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten einbezogen. Die Einbeziehung weiterer THG ist auf Grundlage der Fortschritte bei der Überwachung der Emissionen auf Vorschlag der Kommission möglich (Art. 26). Betroffen sind die CO 2 -

4 Das EU-Emissionsrechtesystem 4 Emissionen folgender Sektoren und Tätigkeiten für unterschiedliche Kapazitätsgrenzen (Anhang I): - Energiewirtschaft: Verbrennungsanlagen mit einer Wärmenettozufuhr über 20 MW, Mineralölraffinerien und Kokereien. - Eisen und Stahl: Röst- und Sinteranlagen für Metallerz und Herstellung von Roheisen oder Stahl. - Mineralverarbeitende Industrie: Herstellung von Zement, Kalk, Glasund Glasfasern und keramischen Erzeugnissen. - Papierindustrie: Herstellung von Zellstoff und Erzeugnissen aus Papier und Pappe. Die Chemische Industrie ist nicht direkt betroffen, abgesehen von den in diesem Sektor vorhandenen Kapazitäten zur Energie- und Wärmeerze u- gung mit über 20 MW. 2 Nach dem RLV decken die in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten 46% der EU-weiten CO 2 -Emissionen im Jahr 2010 ab (KOM, 2001: 11), wobei eine Erweiterung des EU-ERS auf weitere Sektoren auf Vorschlag der Kommission möglich ist (Art. 26). Der RLV unterscheidet eine Genehmigung für eine Anlage, die eine der in Anhang I genannten Tätigkeiten ausübt und für die der Betreiber in der Lage sein muss, die Emissionen zu überwachen und zu melden, von einer Berechtigung, die den Betreiber zur Emission einer Tonne Kohlendioxidäquivalent 3 (CO 2 e) in einem bestimmten Zeitraum berechtigt. Während eine Genehmigung an eine Anlage gebunden und nicht übertragbar ist, kann eine Berechtigung nach Maßgabe der Richtlinie frei ü- bertragen werden (Art. 3-6). Jede natürliche oder juristische Person kann, wenn sie in einem nationalen Verzeichnis eines Mitgliedstaates ein Konto besitzt, Berechtigungen halten und übertragen (Art. 3, 19). 2 Durch die Berücksichtigung der Eigenstromerzeugung der Chemischen Industrie sind ca. 60% der CO 2 -Emissionen dieses Sektors erfasst (Stronzik, Cames, 2002: 15). Eine vollständige Einbeziehung der Chemischen Industrie würde bei einer drastischen Erhöhung der Komplexität des Systems und damit der Transaktionskosten die Menge der vom RLV umfassten CO 2 -Emissionen nur unwesentlich erhöhen (KOM, 2001: 11). 3 Eine Tonne CO 2 oder eine Menge eines anderen THG mit einem äquivalenten Wärmepotential.

5 Das EU-Emissionsrechtesystem 5 Der RLV gestattet den Mitgliedstaaten ab 2008 die Einbeziehung weiterer Sektoren und THG unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Kommission (Art. 23a). Zusätzlich ist ab 2005 eine Ausweitung des EU-ERS auf Anlagen, welche die in Anhang I vorgesehenen Kapazitätsbeschränkungen nicht erreichen, durch die Mitgliedstaaten möglich. Neben diesem Opt-in lässt der RLV für den ersten Dreijahreszeitraum ( ) auch ein Opt-out bestimmter Anlagen und Tätigkeiten unter der Bedingung (Art. 25a) zu, dass die einzelstaatliche Politik eine im Vergleich zur Richtlinie gleichwertige Vermeidung realisiert und die nationalen Anforderungen an Monitoring und Sanktionen den Bestimmungen der Richtlinie entsprechen. Eine wichtige auf Betreiben Deutschlands durchgesetzte Modifizierung des ersten RLV der Kommission besteht in der Option für die Mitgliedstaaten, den Betreibern von Anlagen aus demselben Tätigkeitsbereich für den Zeitraum von 2005 bis 2012 die Bildung eines Pools von Anlagen zu gestatten (Art. 25b). Dabei verwaltet ein Treuhänder die Berechtigungen, die den Anlagen im Pool zugeteilt wurden, und trägt die Verantwortung für die Gesamtemissionen der Anlagen im Pool. Das Monitoring der Emissionen bleibt jedoch auf Ebene der Anlagen bestehen. Der RLV sieht einen Verbund zwischen dem EU-ERS und anderen THG-Handelssystemen wie dem International Emissions Trading (IET) im Rahmen des KP ausdrücklich vor. Dabei müssen in einer Vereinbarung die erteilten Berechtigungen gegenseitig anerkannt werden (Art. 24). Eine Einbeziehung von Emissionsgutschriften aus projektbezogenen Mechanismen, insbesondere aus Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) im Rahmen des KP, sieht der RLV dagegen nicht explizit vor. Statt dessen wird ab 2005 eine neue Richtlinie der Kommission die Einbindung der projektbezogenen Mechanismen in das EU-ERS regeln (Art. 26). 4 4 Ein Vorschlag für diese Richtlinie soll bis Mitte 2003 von der Kommission vorgestellt werden (Wallström, 2002).

6 Das EU-Emissionsrechtesystem Aggregierte Emissionen und Anfangsallokation Die für ein funktionierendes Emissionsrechtesystem nötige Festlegung der aggregierten Emissionen vermeidet der RLV in dem er diese Aufgabe den Mitgliedstaaten überlässt. Jeder Mitgliedstaat entwirft einen nationalen Zuteilungsplan, der festlegt, wie hoch die aggregierten Emissionen der unter Anhang I fallenden Sektoren und Tätigkeiten sind. Der Zuteilungsplan muss bestimmten Kriterien (Anhang III) entsprechen und kann von der Kommission bei Verletzung dieser Kriterien abgelehnt werden (Art. 9). Wesentliche Elemente dieser Kriterien sind: - Die zugeteilte Gesamtmenge an Berechtigungen muss mit der EU- Lastenvereinbarung in Einklang stehen und der Anteil dieser Emissionen an den Gesamtemissionen muss dem Anteil der Emissionen aus Quellen, die nicht unter die Richtlinie und nationale energiepolitische Maßnahmen fallen, entsprechen. - Die Menge der zugeteilten Berechtigungen je Anlage muss sich am technischen Vermeidungspotential der Anlage orientieren. - Der Plan darf bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten nicht übermäßig bevorzugen und muss Angaben zur möglichen Beteiligung neuer Marktteilnehmer enthalten. - Der Plan muss Angaben über die Behandlung von frühzeitigem Tätigwerden ( early action ) enthalten und kann dieses bei der Zuteilung berücksichtigen. Hinsichtlich der Anfangsverteilung legt der RLV für die erste Phase des EU-ERS von 2005 bis 2007 eine kostenlose Verteilung in allen Mitgliedstaaten fest. Für die zweite Phase von 2008 bis 2012 müssen die Mitgliedstaaten mindestens 90% der Berechtigungen kostenlos zuteilen (Art. 10). 3.3 Sicherung eines effizienten Marktes Nach Angaben der Kommission beläuft sich die Zahl der von Anhang I betroffenen Anlagen auf bis (KOM, 2001: 11). Auch wenn unter der Annahme eines vollständigen Grandfathering nur die Differenz

7 Das EU-Emissionsrechtesystem 7 zwischen Anfangsausstattung und benötigter Menge an Berechtigungen je Unternehmen als Angebot bzw. Nachfrage am Markt aktiv wird, kann unter den gegebenen Bedingungen das Entstehen eines funktionierenden Marktes erwartet werden (Gagelmann, Hansjürgens, 2002: 12). Der RLV trifft keine Festlegung hinsichtlich der Marktinstitutionen für einen zukünftigen Handel der Berechtigungen, sondern geht von der Annahme aus, dass diese Mechanismen selbstständig im privaten Sektor entstehen werden. Die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der nationalen Zuteilungspläne vergebenen Berechtigungen gelten für die erste und zweite Phase des EU-ERS sowie die ab 2013 folgenden Fünfjahreszeiträume (Art. 11). Die unbeschränkte Übertragung von nicht genutzten Berechtigungen von einem Jahr zum nächsten ( Banking ) ist im ersten Dreijahreszeitraum und innerhalb jedes darauffolgenden Fünfjahreszeitraumes zulässig (Art. 13). Die Genehmigung des Bankings vom ersten Dreijahreszeitraum zum ersten Fünfjahreszeitraum liegt dagegen im Ermessen der Mitgliedstaaten. Ab 2008 verpflichtet der RLV die Mitgliedstaaten jedoch, das Ba n- king von Berechtigungen von einem Fünfjahreszeitraum zum nächsten zu gestatten. Da in der EU konkurrierende umweltpolitische Instrumente im Bereich der Luftschadstoffe zum Einsatz kommen, muss der RLV mögliche Regulierungsüberlagerungen, welche die Funktionsfähigkeit eines Emissionsrechtesystems einschränken können, berücksichtigen. Auf Grund der Überschneidungen hinsichtlich der betroffenen Anlagen und der Luftschadstoffe modifiziert der RLV daher die IVU-Richtlinie (Rat, 1996), in dem die Anforderung an Emissionsgrenzwerte für das entsprechende THG aufgehoben wird und es den Mitgliedstaaten freigestellt wird, auf die Energieeffizienzanforderung zu verzichten (Art. 25). Diese Bestimmung gilt nicht für Anlagen, die über das Opt-out vorübergehend vom EU-ERS ausgeschlossen sind. 3.4 Monitoring und Sanktionen Die durch Verbrennung von fossilen Brennstoffen entstehenden CO 2 - Emissionen sind relativ leicht zu kontrollieren, da wegen des Fehlens einer End-of-Pipe-Technologie und des festen Koppelungsverhältnisses

8 Das EU-Emissionsrechtesystem 8 zwischen dem Einsatz fossiler Brennstoffe und der resultierenden Emissionsmenge die Kontrolle unmittelbar über die Inputs und mit Hilfe brennstoffspezifischer Emissionsfaktoren erfolgen kann. CO 2 - Prozessemissionen werden dagegen entweder direkt gemessen oder indirekt über den Output bestimmt. Nach dem RLV sind für die Messung der Emissionen übriger THG entsprechende Verfahren zu entwickeln (Art. 26, Anhang IV). Jeder Mitgliedstaat richtet ein Register ein, das in getrennte Konten der Inhaber von Berechtigungen aufgegliedert ist und die Verbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Berechtigungen organisiert (Art. 19). Ein von der Kommission benannter Zentralverwalter führt ein unabhängiges Transaktionsprotokoll zur Kontrolle von Buchungen zwischen den Registern (Art. 20). Betreiber einer Anlage müssen die Berechtigungen für die Emissionen des Vorjahres bis zum 30. April des nachfolgenden Jahres abgeben (Art. 12). Bis zum 28. Februar jeden Jahres gibt die zuständige nationale Behörde die entsprechenden Berechtigungen an die Betreiber aus (Art. 11). Hat ein Betreiber bis zum 30. April eines Jahres nicht genügend Berechtigungen für seine Vorjahresemissionen abgegeben, wird ihm eine Sanktion in Höhe von 100 EUR je überschrittener Tonne CO 2 e (40 EUR im ersten Dreijahreszeitraum) auferlegt. Zusätzlich zur Zahlung der Sanktion ist der Betreiber verpflichtet, im nächsten Kalenderjahr Berechtigungen in Höhe der Emissionsüberschreitung abzugeben (Art. 16). 3.5 Position des Europäischen Parlaments Die wichtigsten Differenzen zwischen EP und Kommission hinsichtlich der Ausgestaltung des EU-ERS betreffen (1) die Art der Anfangsverteilung, (2) das Opt-in und Opt-out, (3) die Einbeziehung weiterer Sektoren und (4) die Einbeziehung der flexiblen Mechanismen CDM und JI. Dabei vertritt das EP zu diesen Punkten folgende Position (EP, 2002): 1. Für die erste und zweite Phase werden 85% der Berechtigungen kostenlos und 15% kostenneutral gegen Zahlung zugeteilt.

9 Das EU-Emissionsrechtesystem 9 2. Das Opt-in weiterer Sektoren soll unter bestimmten Umständen ab 2005 möglich sein. Das Opt-out (Art. 25a) gilt nur für bestimmte Anlagen und nicht für ganze Sektoren. 3. Anlagen für die Herstellung von Aluminium und die Chemische Industrie sollen ab einer jährlichen Emission von t CO 2 e unter Anhang I der Richtlinie fallen. 4. In der ersten Phase dürfen Emissionsgutschriften aus CDM- oder JI- Projekten nicht verwendet werden. Die Nutzung dieser Emissionsgutschriften ist ab 2008 möglich, jedoch sind Emissionsgutschriften, die Senken und nukleare Energiequellen betreffen, nicht gestattet. Die Position des EP hinsichtlich der Ausgestaltung des EU-ERS wird im Folgenden zusammen mit der Einschätzung des RLV diskutiert und bewertet. 4 Eine Einschätzung des EU-Emissionsrechtesystems Aus Sicht einer an Allokationseffizienz orientierten rationalen Umweltpolitik kann die Einrichtung eines Emissionsrechtesystems prinzipiell als der richtige Weg für den Beitrag der EU zur Lösung des Treibhausproblems bewertet werden, d.h. ein kostenminimales Erreichen einer gegebenen Vermeidungsmenge ist mit einem Emissionsrechtesystem möglich. Der Emissionsrechtehandel ist ein Instrument der Umweltpolitik, das immer dann genutzt werden sollte, wenn folgende Voraussetzungen für einen funktionierenden Markt gegeben sind (Weimann, 1995: 244ff.): 1. Der Schadstoff, der vermieden werden soll, muss ein Globalschadstoff sein, d.h. die räumliche und zeitliche Verteilung der Emissionen darf für die verursachten Schäden keine Rolle spielen. 2. Der Markt für Emissionsrechte muss kompetitiv sein, d.h. es bedarf einer großen Anzahl von Marktakteuren, die sicherstellt, dass einzelne Anbieter oder Nachfrager keinen Einfluss auf den Marktpreis haben. Beide Bedingungen sind für THG erfüllt. Hinzu kommt, dass für CO 2 als dem mit Abstand bedeutendsten THG das notwendige Beobachtungsund Kontrollsystem für energiebedingte Emissionen durch die Kontrolle

10 Das EU-Emissionsrechtesystem 10 der Energieinputs relativ einfach gehalten werden kann. Ob es mit dem EU-ERS tatsächlich gelingt, das Ziel eines kostenminimalen Erreichens einer gegebenen Vermeidungsmenge zu realisieren, ist aber von der konkreten Ausgestaltung des RLV abhängig und muss nach dem derzeitigen Stand der Dinge bezweifelt werden. Die zentralen Probleme des RLV in seiner bisherigen Fassung liegen aus Sicht einer rationalen Umweltpolitik in der noch ungeklärten Einbindung der flexiblen Mechanismen des KP in das EU-ERS und in der Überlagerung unterschiedlicher umweltpolitischer Instrumente durch die Einführung des Emissionsrechtesystems. Ein Problem der Verteilung von Lasten zwischen den betroffenen Unterne h- men ergibt sich aus der Bedeutung der Anfangsausstattung für ein zunächst auf CO 2 -Emissionen beschränktes Emissionsrechtesystem. Im Folgenden werden diese wichtigen Effizienz- und Verteilungsaspekte diskutiert und Optionen für eine Modifizierung des RLV genannt. 4.1 Allokationseffizienz Integration des Kyoto-Protokolls Da THG als Globalschadstoffe einzuordnen sind, stellt eine erhöhte Konzentration dieser Gase in der Atmosphäre ein globales Problem dar und muss damit auch in seinem globalen Kontext betrachtet werden. Notwendige Bedingung für die kostenminimale Vermeidung einer gegebenen Menge an THG ist die Angleichung der Grenzvermeidungskosten (GVK) aller Emittenten weltweit (Nordhaus, Boyer, 2000: Ch. 7). Für die Frage, ob ein Emissionsrechtesystem eine gegebene Vermeidung kostenminimal realisiert, wird damit die Perspektive der Betrachtung entscheidend. Aus Sicht der EU, d.h. mit einer rein EU-internen Lösung, kann eine im Zuge eines politischen Verhandlungsprozesses festgelegte Vermeidungsmenge für die EU über das im RLV skizzierte Emissionsrechtesystem prinzipiell kostenminimal realisiert werden, wenn Regulierungsüberlagerungen vermieden und die THG-Emissionen der nicht in das EU-ERS eingebundenen Sektoren entsprechend besteuert werden. Aus globaler Sicht und damit aus der für das Klimaproblem relevanten Perspektive kann jedoch auf Grund der mangelnden Einbindung des KP

11 Das EU-Emissionsrechtesystem 11 das vom RLV vorgeschlagene System für keine Kostenminimalität sorgen. Ohne eine uneingeschränkte Nutzungsmöglichkeit der flexiblen Mechanismen des KP (IET, CDM und JI) werden die GVK in der EU auf Grund der höheren Energieeffizienz und der ungünstigeren Bedingungen für den Einsatz regenerativer Energien immer über den sehr niedrigen GVK in Osteuropa und in den Entwicklungsländern liegen. Je stärker das EU-ERS von den flexiblen Mechanismen entkoppelt ist, umso mehr Vermeidung wird in der EU zu ineffizient hohen Kosten realisiert. Direkte Folge einer global ineffizienten Vermeidungspolitik ist ein Leakage- Effekt, d.h. durch die Verpflichtung nur eines Teils A der Weltwirtschaft zur THG-Reduktion bei gleichzeitiger Freistellung des restlichen Teils B der Weltwirtschaft von Reduktionsverpflichtungen, können zwei Effekte auftreten (Ströbele et al., 2002: 43, Böhringer, Schwager, 2002: 3): 1. Durch den Anstieg der Produktionskosten für energieintensive Industrien und fossil befeuerte Kraftwerke nimmt die Produktion dieser Industrien in A ab und in B zu (durch Standortverlagerung oder Importdruck). Wenn die Energieeffizienz in B geringer ist als in A, können die weltweiten Emissionen sogar steigen. 2. Der durch den Nachfragerückgang nach Kohle und Erdöl in A verursachte Rückgang der Preise für Kohle und Erdöl auf dem Weltmarkt erhöht den Einsatz dieser Brennstoffe in B und kann bei geringerer Energieeffizienz in B den Effekt der Maßnahmen in A teilweise neutralisieren. Leakage lässt sich nur ausschließen, wenn das globale Klimaproblem auch global angegangen wird, d.h. wenn es einen weltweiten Handel von Emissionsrechten gibt und sich über den Handel die GVK aller Emittenten angleichen. Das Leakage-Problem verschärft sich mit zunehmender Differenz zwischen dem Marktpreis für Rechte auf dem betrachteten Markt und den GVK der Emittenten außerhalb dieses Rechtesystems, d.h. für das EU-ERS wird der Leakage-Effekt maximal, wenn die Nutzung der flexiblen Mechanismen des KP ausgeschlossen wird und die EU ihr Reduktionsziel von 8% bis 2010 durch eigene Vermeidung realisieren muss. Für diesen Fall sind Preise von 10 bis 33 EUR t/co 2 e zu erwar-

12 Das EU-Emissionsrechtesystem 12 ten. 5 Wird dagegen der RLV in Richtung einer vollständigen Einbindung der flexiblen Mechanismen des KP modifiziert, dann ist bei einem prognostizierten Preis für Rechte von 3-6 EUR/t CO 2 e die in der EU realisierte Vermeidung gering. 6 Unternehmen der vom RLV betroffenen Sektoren werden dann Vermeidung einkaufen, solange ihre GVK über dem Preis für Rechte liegen. An dieser Stelle können Lösungsmöglichkeiten für die kritisierte mangelnde Einbindung der flexiblen Mechanismen des KP in das EU- ERS nur angedeutet werden. Das IET wird vom KP in Art. 17 auf Ebene der Vertragsparteien, d.h. auf Staatenebene, definiert. Gemäß Marrakesh Accords kann aber eine Vertragspartei einheimischen Unternehmen die Beteiligung am IET gestatten, wobei die Vertragspartei für die Erfüllung der sich aus dem KP ergebenden Verpflichtungen verantwortlich bleibt. Unter der Voraussetzung der gegenseitigen Anerkennung beider Systeme (Art. 24) sind dann für eine Teilnahme von Unternehmen aus der EU am IET verschiedene Szenarien denkbar (Butzengeiger et al., 2001). Aus Sicht des EU-ERS ist besonders interessant, welche Bedeutung die projektbezogenen Mechanismen CDM und JI in Relation zum IET haben werden. Entscheidend für die Nutzung dieser Mechanismen ist dabei neben ihrem Potential und den entstehenden Transaktionskosten 7 in erster Linie der zu erwartende Marktpreis für Emissionsrechte im IET. Liegt der Marktpreis für diese Rechte nahe Null, wie für die Angebots- und Nachfragemengen in einem kompetitiven Markt zu erwarten ist, werden sich CDM und JI nicht oder nur sehr eingeschränkt entwickeln können. Für den Fall der Marktmacht können JI und CDM dagegen ihr Potential 5 Die Schätzungen der Preise für Berechtigungen in einem EU-ERS ohne Nutzung der flexiblen Mechanismen liegen für die Periode von 2008 bis 2012 bei 20 bis 33 EUR/t CO 2 e (KOM, 2001: 50). Eine jüngere Studie von Ströbele et al. (2002: 57ff.) nennt eine Preisspanne von 10,40 bis 12,70 USD/t CO 2 e. 6 Vgl. Lange et al. (2002). Böhringer (2001: 18ff.) prognostiziert ohne Berücksichtigung der projektbezogenen Mechanismen einen Rechtepreis im IET von 16 (0) USD/t CO 2 e für (ohne) Marktmacht der Russischen Föderation. Für (C)ERUPT- Emissionsrechte liegen die Preise bei 3-5 EUR/t CO 2 e. Die avisierten Preise für Emissionsgutschriften im Rahmen des PCF der Weltbank liegen bei 3,5-4 USD/t CO 2 e. Vgl. und 7 Kosten der Suche eines geeigneten Projektpartners, Verhandlungskosten, Aufwendungen für Genehmigungen, Monitoring und Versicherungen.

13 Das EU-Emissionsrechtesystem 13 entwickeln, wobei CDM im Vergleich zu JI trotz der höheren politischen Risiken in Entwicklungsländern über das größere Potential für kostengünstige Vermeidung verfügt. Eine Beteiligung von Unternehmen aus den Mitgliedstaaten am CDM ist auf direktem Weg, d.h. durch direkte Investition von Unternehmen in CDM-Geberländern (Michaelowa, 2001), oder über eine Fond- Lösung wie im CERUPT-Programm der niederländischen Regierung denkbar. 8 Das EU-ERS soll 2005 starten, d.h. drei Jahre vor Implementierung von IET und JI. Obwohl Emissionsrechte aus CDM-Projekten bereits ab 2000 realisiert werden können, ist bisher auf Grund der Unsicherheiten die Zahl der Projekte relativ gering. 9 Wenn bis 2008 die flexiblen Mechanismen des KP nicht vollständig einsatzfähig und in das EU-ERS integriert sind, muss die EU einen erheblichen Teil ihrer Reduktionsverpflichtung von 8% aus eigener Anstrengung leisten und entsprechende Kosten tragen. Ausgehend von der Bedeutung der flexiblen Mechanismen für die durch das EU-ERS entstehenden Kosten ist deshalb der zügigen Konkretisierung und Ausgestaltung der Regelungen für diese Mechanismen höchste Priorität einzuräumen. Der RLV sollte eine direkte Anerkennung der über die flexiblen Mechanismen erworbenen Emissionsrechte und eine Bestimmung über die explizite und vollständige Ä- quivalenz dieser Rechte mit den Berechtigungen des EU-ERS beinhalten. Als absolutes Minimum sollte eine Angabe enthalten sein, zu welchem Zeitpunkt Unternehmen mit der Nutzung flexibler Mechanismen rechnen können. Eine Trennung in zwei Richtlinien, wie bisher von der Kommission vorgesehen, ist nicht sinnvoll, da die Zielerfüllung des EU-ERS direkt von seiner Einbindung in die flexiblen Mechanismen des KP bestimmt wird und jede Unklarheit hinsichtlich dieser Einbindung die Zielerfüllung gefährdet. Die vom EP angestrebte Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten der flexiblen Mechanismen des KP führt zu höheren 8 Vgl. zu CERUPT Auf eine Darstellung einer denkbaren Beteiligung von Unternehmen aus der EU an JI-Projekten wird hier verzichtet. 9 CERUPT I beinhaltet 18 Projekte (Volumen: 16,6 Mill. t CO 2 e, mittlerer Preis: 4,7 EUR/t CO 2 e). Im Rahmen des PCF sind bisher 8 CDM-Projekte vertraglich vereinbart (6,2 Mill. t CO 2 e, 3,6 USD/t CO 2 e), weitere 8 Projekte stehen kurz vor Vertragsabschluss (17,6 Mill. t CO 2 e, 3,2 USD/t CO 2 e). Vgl. und

14 Das EU-Emissionsrechtesystem 14 Kosten der Emissionsvermeidung und muss daher aus ökonomischer wie ökologischer Betrachtung abgelehnt werden. Die Idee, die Nutzung von Emissionsgutschriften aus Senken nicht zu gestatten, führt zusätzlich zu den höheren Kosten in der Zukunft zu einer Entwertung der im Rahmen bisheriger Senken-Projekte generierten Emissionsgutschriften. Handelsrestriktionen und Marktverengung Der RLV lässt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit offen, selbst darüber zu entscheiden, ob sie den einheimischen Unternehmen die Übertragung von überschüssigen Rechten aus der ersten in die zweite Phase gestatten. Hintergrund dieser Einschränkung ist die mögliche Gefahr der Verfe h- lung der Kyoto-Ziele, wenn aus der ersten Phase massiv Rechte in die zweite Phase übertragen werden. Die Regelung verringert jedoch die Planungssicherheit für die betroffenen Unternehmen erheblich und sollte deshalb gestrichen werden. Als Ausgleich für die Gefahr der Verfehlung der Kyoto-Ziele kommen eine weniger großzügige Zuteilung in der ersten Phase oder ein Zukauf von Berechtigungen über die flexiblen Mechanismen in Frage (Stronzik, Cames, 2002: 11). In bilateralen Verhandlungen mit dem Rat hat die Bundesregierung mit dem Opt-out (Art. 25a) und dem Pooling (Art. 25b) zwei Bestimmungen in die Richtlinie eingebracht, die die Markteffizienz negativ beeinflussen können. Während das Opt-out die Zahl der Marktakteure und das Volumen an Berechtigungen im Markt reduziert, führt das Pooling bei unverändertem Volumen an Berechtigungen zu Marktmacht einzelner Pools. 10 Ob diese Marktmacht in einem Käufer- oder Verkäuferkartell realisiert wird, ist abhängig von der Anfangsverteilung und liegt damit in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Beim Pooling ist zusätzlich zu befürchten, dass im Fall eines staatlichen Treuhänders die Last eines Defizits an Berechtigungen durch Lobbyarbeit der betroffenen Verbände auf die staatliche Behörde verschoben wird. Aus Sicht der allokativen Effizienz ist die Pooling-Regel kritisch zu bewerten, insbesondere da sie für die erste und zweite Phase des EU-ERS gelten soll. Vor diesem Hintergrund steigt die Bedeutung der umfassenden Einbindung des KP in das 10 Die Intention der Bundesregierung ist, dass über das Pooling die freiwillige Selbstverpflichtung der deutschen Industrie (FSV) weiter Bestand haben kann.

15 Das EU-Emissionsrechtesystem 15 EU-ERS, da die Gefahr des Entstehens von Marktmacht in einem globalen Markt deutlich verringert wird. Einbeziehung weiterer THG und Sektoren Die Vorgehensweise der Kommission, zunächst nur CO 2 in das EU-ERS einzubeziehen, erscheint sinnvoll, denn nur für CO 2 existieren bisher zuverlässige Emissionsinventare. Andererseits ist die Option für eine Erweiterung des Systems auf alle THG des KP im Rahmen einer Neufassung der Richtlinie zu einem späteren Zeitpunkt bereits im RLV entha l- ten (Art. 26). Dabei ist eine möglichst schnelle Einbeziehung der Nicht- CO 2 -THG entsprechend der Verfügbarkeit von Monitoring-Systemen sinnvoll, da erst über das Wirken von Preissignalen die korrekten Anreize für die Emissionsvermeidung realisiert werden. Die avisierte Aufnahme weiterer Tätigkeiten und Sektoren in Anhang I (Art. 26) und die mögliche Erweiterung des EU-ERS durch ein Opt- in seitens der Mitgliedstaaten (Art. 23a) vergrößert die Zahl der Marktakteure und ist damit grundsätzlich positiv zu bewerten. Insgesamt ist die von der Kommission vorgeschlagene sektorale Abgrenzung ein ausgewogener Kompromiss zwischen dem Ziel, eine möglichst große Zahl an Emittenten mit einem entsprechend großen Volumen an THG-Emissionen zu verpflichten, und dem Ziel, die Transaktionskosten des Systems in der Einführungsphase möglichst gering zu halten. Die Einbeziehung der CO 2 -Emissionen der Chemischen Industrie und der Aluminiumherstellung, wie vom EP gefordert, sollte daher auf eine Erweiterung der Richtlinie auf die in diesen Sektoren bedeutenden Nicht-CO 2 -THG verschoben werden. 11 Regulierungsüberlagerung Das EU-ERS muss wie jedes andere Emissionsrechtesystem auch bei seiner Ausgestaltung die Beziehung zu anderen umweltpolitischen Instrumenten, die bereits auf jeweils nationaler Ebene eingeführt wurden, berücksichtigen. Dabei ist insbesondere auf die Gefahr möglicher Doppelbelastungen für einzelne Wirtschaftssubjekte aus sich überlappenden 11 Dies betrifft insbesondere PFCs und SF 6 für die Aluminiumherstellung und N 2 O für die Chemische Industrie. Die indirekten CO 2 -Emissionen dieser Sektoren werden durch die Einbeziehung des Energiesektors berücksic htigt.

16 Das EU-Emissionsrechtesystem 16 Instrumenten zu achten. Auf die folgenden umweltpolitischen Instrume n- te wird hier eingegangen: Selbstverpflichtungen: Für die vom RLV erfassten Sektoren existieren u.a. in Deutschland freiwillige Selbstverpflichtungen (FSV) der entsprechenden Verbände, die insbesondere eine Verringerung der spezifischen Emissionen vorsehen. Im Vergleich zum Emissionsrechtehandel zeichnet sich die Vermeidung im Rahmen dieser Selbstverpflichtungen durch ein hohes Maß an Intransparenz aus. Es wird kein Preissignal generiert, an dem die Unternehmen ihre Vermeidungsentscheidungen ausrichten können, zudem kann bei Nichterfüllen der Selbstverpflichtung nicht auf staatliche Durchsetzungsinstrumente zurückgegriffen werden (Brockmann, 1998). Die Pooling-Option des RLV (Art. 25b) bietet prinzipiell die Möglichkeit, die FSV der Verbände in das EU-ERS zu überführen, allerdings gibt es bei dieser Überleitung eine Reihe von Problemen, die eine Realisierung dieser Option sehr unwahrscheinlich erscheinen lassen. Da die FSV der Verbände direkte und indirekte Emissionen berücksic h- tigten, müssen zunächst die für das EU-ERS relevanten direkten Emissionen ermittelt werden. Die spezifischen Emissionsziele aus den FSV müssen dann in absolute Größen umgewandelt und auf die Anlagenebene heruntergebrochen werden, wobei diese absoluten Emissionsgrößen zur Bestimmung der anlagenspezifischen Zielwerte des nationalen Zuteilungsplans verwendet werden können. Damit wird aber innerhalb der Verbände ein erheblicher Verteilungskonflikt generiert, der keine schne l- le Einigung erwarten lässt. Zudem setzt diese Vorgehensweise voraus, dass sich alle Unternehmen des Verbands freiwillig an einem Pool beteiligen. Wenn wie zu erwarten ist einzelne Unternehmen dem Pool nicht beitreten, müssten diese Berechtigungen aus dem Pool herausgerechnet werden. Ökosteuer: Unterliegt ein Sektor sowohl einer CO 2 -Steuer als auch der Pflicht Emissionsrechte für CO 2 zu halten, so führt dies dazu, dass im Vergleich zum steuerfreien Referenzfall die Nachfrage nach Rechten zurückgeht bzw. das Angebot steigt und in Abhängigkeit der Angebots- und Nachfrageelastizitäten Rechtepreis und Emissionsmenge sinken. Nur wenn das Emissionsrechtesystem bei der Festlegung der Rechtemenge die Auswirkung der Besteuerung der Emissionen berücksichtigt, kann ein Effizienzverlust vermieden werden (Stronzik, Cames, 2002: 27). Beide Instrumente sollten also so konzipiert werden, dass sie sich bei der Abde-

17 Das EU-Emissionsrechtesystem 17 ckung der gesamten Emissionen einer Volkswirtschaft ergänzen. Für die deutsche Ökosteuer als ein Beispiel für eine auf effizientere Energienutzung und Senkung der CO 2 -Emissionen ausgerichtete Steuer ist zu beachten, dass diese Steuer aus umweltökonomischer Sicht zwei zentrale Konstruktionsfehler aufweist (Böhringer, Schwager, 2002: 7): 1. Nicht die Energienutzung an sich ist umweltbelastend, sondern die bei unterschiedlichen Energieumwandlungen freigesetzten Schadstoffemissionen. Daher sollte die Besteuerung direkt an den CO 2 - Emissionen und nicht indirekt am Energieinput ansetzten. Eine einheitliche Stromsteuer und stark divergierende Steuersätze je Schadstoffeinheit 12 auf fossile Energieträger führen nicht zu einer effizienten Emissionsvermeidung. 2. Auf Grund der Ausnahme- und Kompensationsregeln ist die Le n- kungswirkung der Ökosteuer für energieintensive Unternehmen äußerst gering. Wenn diese Konstruktionsfehler behoben werden, ist eine Koexistenz von Ökosteuer und EU-ERS auch aus ökonomischer Sicht sinnvoll. Dabei sollten die marginalen Kosten je emittierter Tonne CO 2 über alle Sektoren der Volkswirtschaft einheitlich gestaltet werden. Unternehmen, die vom RLV betroffen sind, werden von der Ökosteuer befreit und richten ihre Vermeidungsentscheidung am Preis für Berechtigungen in einem voll in das KP integrierten EU-ERS aus. In den nicht vom RLV betroffenen Sektoren wird dagegen eine emissionsbezogene CO 2 -Steuer eingesetzt, wobei sich die Höhe der Steuer am Preis für Emissionsrechte im EU-ERS orientieren sollte. Standards: Der RLV bewirkt im Hinblick auf die bisher in der EU praktizierte Umweltpolitik einen grundlegenden Systemwechsel von einem auflagenbasierten zu einem marktorientierten System und tritt im EU-Recht neben die IVU-Richtlinie (IVU-RL), die vom Betreiber einer Anlage der in Anhang I aufgeführten Industriezweige u.a. den Einsatz der besten verfügbaren Technik (BAT) und eine effiziente Energieverwendung (Art. 3 IVU-RL) fordert. Die Einhaltung der Emissionsgrenz- 12 Die direkte steuerliche Belastung fossiler Energieträger durch die Ökosteuer (ohne Stromsteuer) liegt zwischen 0 (Braun- und Steinkohle) und 66 EUR/t CO 2 (Benzin).

18 Das EU-Emissionsrechtesystem 18 werte für die in Anhang III der IVU-RL genannten THG über den BAT- Ansatz und ein THG- Emissionsrechtesystem stehen aber potentiell in einem Konflikt, da in einem Emissionsrechtesystem das Verfehlen von Emissionsgrenzwerten bei Vorliegen einer ausreichenden Menge an Rechten gestattet ist, während der BAT-Ansatz genau dieses Element verhindert. Hinzu kommt, dass der BAT-Ansatz den Anreiz, in neue e- nergieeffizientere Technologien zu investieren, reduzieren kann, da sich bei einer an BAT-Werte gekoppelten Anfangsverteilung von Berechtigungen durch die Investition die Anfangsausstattung für den Investor reduziert. Eine Parallelität beider Systeme würde deshalb das EU-ERS in seiner Wirkung stark einschränken und zu Ineffizienzen führen. Die Kommission hat diese Gefahr erkannt und bestimmt in Art. 25 RLV, dass die aus der IVU-RL resultierenden Emissionsgrenzwerte für direkte E- missionen der relevanten THG gestrichen werden, falls keine regionalen Immissionsspitzen vorliegen. Die Forderung eines energieeffizienten Anlagenbetriebs impliziert je nach Ausgestaltung im nationalen Recht des Mitgliedstaates ähnliche Anreizprobleme. Der RLV berücksichtigt dieses Problem indem es den Mitgliedstaaten freigestellt wird, die Energieeffizienzanforderung zu streichen. Allerdings wäre die Einführung einer Bestimmung in die IVU-RL, nach der Anlagen für die Emissionen als energieeffizient gelten, für die sie Berechtigungen aus dem EU-ERS besitzen, konsequenter und für die betroffenen Unternehmen mit höherer Planungssicherheit verbunden (Smith, Sorrell, 2001: 35ff.). Trotz der o.g. Bestimmungen im RLV kann es in Verbindung mit Kuppelemissionen 13 zwischen IVU-RL und RLV aus zwei Gründen zum Konflikt und damit zu Ineffizienzen kommen. Erstens können Unternehmen mit zusätzlichen Berechtigungen ihre THG-Emissionen nur so weit ausdehnen, solange die Grenzwerte für diese Schadstoffe nicht verletzt werden. Durch diesen von der Auflagenpolitik vorgegebenen Rahmen kann für die betroffenen Anlagen die Teilnahme am Emissionsrechtehandel und entsprechend der Erwerb von Berechtigungen unattraktiv werden. Zweitens ist für viele Unternehmen das Einhalten der Grenzwerte mit zusätzlichen CO 2 - Emissionen (z.b. Nachverbrennung) verbunden. Bei der Anfangsausstat- 13 Für diese Schadstoffe (z.b. SO 2, NO x, Schwebstäube, VOC) bestimmen die Mitgliedstaaten gemäß der IVU-RL Grenzwerte, die damit zugleich den CO 2 - Ausstoß maßgeblich bestimmen (Rehbinder, Schmalholz, 2002: 8).

19 Das EU-Emissionsrechtesystem 19 tung mit Berechtigungen und bei der konkreten Ausgestaltung von Grenzwerten im nationalen Recht der Mitgliedstaaten muss diese Verbindung zwischen Auflagenpolitik und EU-ERS berücksichtigt werden. 4.2 Verteilungsaspekte Kriterien für einen nationalen Allokationsplan In einem kompetitiven Emissionsrechtemarkt hat in der statischen Analyse die Anfangsverteilung der Emissionsrechte keine Auswirkung auf die allokative Effizienz, determiniert jedoch bei gegebenen GVK die entstehenden Kosten für die Emittenten. Die Anfangsverteilung ist also für die am EU-ERS beteiligten Unternehmen von herausragender Bedeutung. Mit der Erstellung von nationalen Zuteilungsplänen soll einerseits den Mitgliedstaaten gemäß dem Subsidiaritätsprinzip die konkrete Umsetzung der Reduktionsverpflichtungen überlassen werden, andererseits sollen zwischen den beteiligten Unternehmen größere wettbewerbliche Verzerrungen vermieden werden. Die Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne (Anhang III) sind daher sehr allgemein gehalten und es besteht erheblicher Interpretationsspielraum hinsichtlich ihrer Erfüllung. 14 Da zwischen den Zielen der Berücksichtigung nationaler Besonderheiten und der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ein trade-off besteht, ist jedoch die Forderung nach einer größtmöglichen Harmonisierung der Vergabeverfahren in den Mitgliedstaaten verfehlt. Auf Grund der unterschiedlichen Bedingungen in der EU hinsichtlich des Energiemixes und der wirtschaftlichen Gegebenheiten würde ein einheitliches Vergabeverfahren die Mitgliedstaaten unterschiedlich treffen. Die wichtigsten Details der Zuteilung wie die sektorale Aufteilung und die Behandlung von Anlagenstilllegungen und Neuemittenten sollten daher in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben. Der Schutz vor einer übermäßigen Bevorzugung einzelner Sektoren in einem nationalen Zuteilungsplan wird dagegen durch das EU-Beihilferecht gewährleistet. 14 Ein Beispiel ist die Frage der Behandlung von Anlagenstilllegungen und Neuemittenten (Stronzik, Cames, 2002: 10ff.).

20 Das EU-Emissionsrechtesystem 20 Für die zweite Phase des EU-ERS ab 2008 bestimmt der RLV, dass mindestens 90% der Berechtigungen kostenlos zugeteilt werden. Aus Effizienzaspekten ist unter Annahme eines kompetitiven Marktes das Grandfathering äquivalent zu einer Versteigerung der Emissionsrechte, d.h. auch eine kostenlose Anfangsverteilung führt über die Angleichung der GVK an den Marktpreis zu einer effizienten Allokation der Berechtigungen (Weimann, 1995: 230ff., Harrison, Radov, 2002: 23ff.). Im Gegensatz zur Versteigerung wird aber beim Grandfathering kein Rückschleusungsproblem generiert und es entstehen keine zusätzlichen Transaktionskosten in Form von Entschädigungszahlungen für stranded investments, d.h. sowohl aus Effizienz- als auch aus Praktikabilitätsaspekten ist ein Grandfathering zu präferieren. Der in der Begründung einer Versteigerungslösung häufig genannte Aspekt der Generierung eines Preissignals ist nicht überzeugend, da unter Annahme einer uneingeschränkten Nutzung der flexiblen Mechanismen des KP bei einem zu erwartenden Preis von 3-6 EUR/t CO 2 e in der EU Vermeidung nur in geringem Umfang realisiert wird. Die Forderung des EP nach einer 15%- igen Versteigerung in der ersten und zweiten Phase des EU-ERS sollte daher nicht in die Richtlinie übernommen werden. Bedeutung der Anfangsausstattung Bei der Analyse eines Emissionsrechtesystems muss berücksichtigt werden, dass ein Unternehmen prinzipiell drei Möglichkeiten hat, die Emissionen eines Schadstoffes zu reduzieren: (1) Outputänderung, (2) End-of- Pipe- Technologie oder (3) Prozessänderung, d.h. die Erhöhung der Energieeffizienz durch Nutzung neuer Technologien mit höherem Wirkungsgrad oder die Substitution von Energieträgern. Für die vom RLV betroffenen Sektoren sind Vermeidungsoptionen (1) und (2) nur unter prohibitiv hohen Kosten realisierbar. 15 Bei der Ausgestaltung eines nationalen Allokationsplans ist zu berücksichtigen, dass Prozessemissionen, also im Produktionsprozess unabhängig vom Brennstoffeinsatz entstehende E- missionen, nicht über Brennstoffsubstitution oder Energieeffizienzver- 15 Die Kosten für das Abscheiden von CO 2 liegen für heute gebräuchliche Verfahren der Verstromung fossiler Energieträger (ohne Kosten der Entlagerung) bei 26 bis 623 EUR/t CO 2 (IPPC, 2001: 364).

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