Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 8: Gesetzgebungskompetenzen

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1 Institut für Öffentliches Recht Wintersemester 2011/2012 Universität Augsburg Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 8: Gesetzgebungskompetenzen Die Mitglieder des Bundestags könnten ihr Anliegen mit einer abstrakten Normenkontrolle verfolgen. Der Antrag der Mitglieder des Bundestags hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit des BVerfG Das BVerfG ist gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG zuständig. II. Antragsberechtigung, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 Abs. 1 BVerfGG Antragsberechtigte sind die Bundesregierung, die Landesregierungen oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestags. Gem. 1 Abs. 1 S. 1, 6 Abs. 5 BWG hat der deutsche Bundestag derzeit 620 Mitglieder. Für das Quorum von einem Viertel sind also mindestens 155 Abgeordnete erforderlich. Vorliegend stellen 245 Abgeordnete den Antrag. Diese sind also antragsberechtigt. III. Prüfungsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 Abs. 1 BVerfGG Das Nichtraucherschutzgesetz ist als Bundesrecht tauglicher Prüfungsgegenstand einer Normenkontrolle. Das Gesetz ist auch bereits verkündet und damit existentes Recht, auch wenn es erst am in Kraft treten soll. Es stellt sich somit nicht das Problem einer vorbeugenden Normenkontrolle. IV. Antragsgrund Als Antragsgrund müssen gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz bestehen. Nach 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG muss die Norm für nichtig gehalten werden. Die Abgeordneten haben aber nur Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit. Zum Teil wird 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG als auf der Grundlage des Art. 94 Abs. 2 S. 1 GG verfassungskonforme Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG angesehen. Demnach wären Zweifel nicht ausreichend und der so begründete Antrag der Abgeordneten unzulässig. Wenn eine einfachgesetzliche Vorschrift, wie 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG, strengere Anforderungen als die grundgesetzliche Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG stellt, handelt es sich nach anderer Ansicht um eine verfassungswidrige Konkretisierung der Grundgesetznorm. 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG ist daher verfassungskonform auszulegen. Ausreichend sind bereits Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Der vorliegende Antrag ist daher zulässig. V. Form Gem. 23 Abs. 1 BVerfGG ist ein Schriftformerfordernis einzuhalten. VI. Zwischenergebnis Der Antrag ist zulässig.

2 B. Begründetheit Der Antrag der Mitglieder des Bundestags ist begründet, wenn das Nichtraucherschutzgesetz mit höherrangigen Normen nicht vereinbar ist. I. Prüfungsmaßstab Bei dem Nichtraucherschutzgesetz handelt es sich um Bundesrecht. Es wird daher am gesamten Grundgesetz in förmlicher und sachlicher Hinsicht gemessen. II. Formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes 1. Gesetzgebungskompetenz Grundsätzlich sind die Länder nach Art. 30, 70 Abs. 1 GG gesetzgebungsbefugt, wenn nicht das Grundgesetz dem Bund ausdrücklich die Gesetzgebungskompetenz zuweist (insbes. Art. 70 Abs. 2 i.v.m. Art. 71 ff. GG). In Betracht kommen mehrere Kompetenztitel des Bundes. Anmerkung: Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein bundesweit geltendes Nichtraucherschutzgesetz ist in Wissenschaft und Praxis stark umstritten. Die folgende Darstellung soll lediglich einen nicht abschließenden Überblick über die möglichen ansprechbaren Kompetenztitel geben. Die Reihenfolge der Darstellung ist nicht zwingend. Von Studenten im ersten Semester kann nicht die genaue Kenntnis aller Kompetenztitel erwartet werden. Vielmehr wären für eine gute Bewertung in einer Klausur eine eigenständige schlüssige Argumentation und die Darstellung eines eigenen Lösungsweges unter Verwendung der Hinweise im Sachverhalt wichtig. a) Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) (1)Luftreinhaltung, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG: Ein generelles Rauchverbot in öffentlich zugänglichen Einrichtungen könnte durch die Bundesgesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Luftreinhaltung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gedeckt sein. Fraglich ist zunächst, was unter Luftreinhaltung zu verstehen ist. Anhaltspunkte könnte hier die Definition zu Luftverunreinigungen nach 3 Abs. 4 BImSchG geben. Dabei ist allerdings zu beachten, dass ein einfaches Gesetz niemals verbindliche Definitionen für eine Grundgesetznorm geben kann. Luftverunreinigungen sind nach 3 Abs. 4 BImSchG Veränderungen der natürlichen Zusammensetzungen der Luft, inbes. durch Rauch, Ruß, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe und Geruchsstoffe. Die Anordnung eines Rauchverbotes könnte insoweit also vom Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG erfasst sein. Jedoch ist der Regelungsgegenstand des Kompetenztitels hinsichtlich der Luftreinhaltung durch Erlass des BImSchG ausgeschöpft. Der Anwendungsbereich des BImSchG ist nach 2 Abs. 1 BImSchG auf Anlagen, Kraftfahrzeuge und Verkehrseinrichtungen beschränkt. (2)Öffentliche Fürsorge, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG: Der Schutz von Nichtrauchern gegen Tabakrauch könnte Gegenstand der öffentlichen Fürsorge sein. Öffentliche Fürsorge gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ist die öffentliche Hilfeleistung in wirtschaftlicher Notlage. Nicht erfasst sind aber Regelungen, die vordergründig dem Gesundheitswesen dienen. Der Bund hat im Gesundheitswesen nur eine eingeschränkte Regelungskompetenz (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19, 19a GG). Diese Entscheidung des Grundgesetzes darf nicht durch eine extensive Auslegung des Fürsorgebegriffs unterlaufen werden. (3)Recht der Genussmittel, Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG: Rauchbare Tabakwaren könnten Genussmittel i.s.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG sein. Lebensmittel sind Stoffe, die dazu bestimmt sind, in unverändertem, zubereitetem oder verarbeitetem Zustand von Menschen verzehrt zu werden. Bei Genussmitteln drängt

3 der Genussaspekt den Ernährungsaspekt in den Hintergrund. Bei Tabakwaren fehlt der Ernährungsaspekt sogar vollständig. Nach dem Wortlaut des Kompetenztitels vor den Änderungen durch die Föderalismusreform war der Bund für den Schutz vor Gesundheitsschäden beim Verkehr mit Genussmitteln zuständig. Problematisch war daher die Eröffnung des Schutzbereiches in personeller Hinsicht. Da Nichtraucher nicht selbst mit Genussmitteln verkehren, war deren Schutz von Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG a.f. nicht erfasst. Nach der aktuellen Fassung ist vom Recht der Genussmittel ohne Beschränkung auf den Verkehr die Rede. Insoweit wäre eine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG n.f. gut vertretbar. Jedoch spricht gegen die Einordnung von Tabak als Genussmittel seine gesundheitsschädliche Wirkung. Dann scheidet dieser Kompetenztitel aus. (a.a. vertretbar) (4)Recht der Betäubungsmittel und Gifte, Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 a.e. GG: Allerdings könnte Tabak nicht als Genussmittel, sondern aufgrund des enthaltenen Nikotins vielmehr als Gift angesehen werden. Gifte sind Stoffe, die für den Menschen und Tiere schwere gesundheitliche Schäden oder den Tod herbeiführen, gleichgültig ob sie künstlich hergestellt oder Naturprodukte sind. Passivrauchen ist laut Sachverhalt krebserzeugend. Jedoch wird für die Einordnung des Giftes eine unmittelbar gesundheitszerstörende Wirkung erforderlich sein, an der es vorliegend fehlt. Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 a.e. GG ist somit nicht einschlägig. (a.a. vertretbar) (5)Maßnahmen gegen gemeingefährliche Krankheiten, Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG: Das Nichtraucherschutzgesetz könnte eine Maßnahme gegen eine gemeingefährliche Krankheit sein. Gemeingefährliche Krankheiten i.s.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG sind solche, die zu schweren Gesundheitsschäden oder zum Tod führen können, ohne ansteckend zu sein (vgl. Wortlaut: gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten ). Zusätzlich ist eine gewisse Verbreitung erforderlich. Krebs stellt eine solche gemeingefährliche Krankheit dar. Die krebserzeugende Wirkung des Passivrauchens ist laut Sachverhalt gegeben. Fraglich ist aber, ob das Nichtraucherschutzgesetz als Maßnahme gegen diese Krankheit gelten kann. Nach einer Ansicht sind auch Akte der gesetzgeberischen Vorsorge von der Kompetenz erfasst. Andere Stimmen wenden sich jedoch gegen diese weite Auslegung. Das Nichtraucherschutzgesetz wirke nicht unmittelbar dem Ausbruch und der schädigenden Wirkung konkreter gemeingefährlicher Krankheiten entgegen. Insofern scheidet eine Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG aus. (a.a. vertretbar) (6)Recht der Gaststätten, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: Fraglich ist, wie sich auswirkt, dass vom generellen Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden vor allem Gaststätten betroffen sind. Das Recht der Gaststätten ist aber nach der Regelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich den Ländern zugewiesen. Einerseits scheint aufgrund des Wortlautes vertretbar, dass das Recht der Gaststätten auch die Belange des Nichtraucherschutzes erfasst, demnach wäre der Bundesgesetzgeber für den Nichtraucherschutz im Bereich der Gaststätten nicht regelungsbefugt. Die Kompetenz der Länder im Gaststättenrecht aufgrund der Systematik der Nr. 11, die sich auf das Recht der Wirtschaft bezieht, auf wirtschaftliche Aspekte des Gaststättenrechts zu begrenzen, erscheint hingegen zu eng. Damit scheidet auch eine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus. (a.a. vertretbar)

4 (7)Arbeitsrecht einschließlich Arbeitsschutz, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG: Arbeitsrecht isd Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasst grds. alle privat- und öffentlichrechtlichen Bestimmungen über abhängige Arbeitsverhältnisse, nicht hingegen das Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes. Arbeitsschutz ist die öffentlich-rechtliche Regelung des den Arbeitnehmern gewährten Schutzes vor Gefahren der Arbeit. Grundsätzlich ist auch der Schutz von nicht rauchenden Arbeitnehmern vor gesundheitsschädlichem Tabakrauch am Arbeitsplatz im Innenraum erfasst. Allerdings dient ein Rauchverbot an Arbeitsstätten mit Publikumsverkehr (z.b. Gaststätten) weniger dem Arbeitsschutz, als vielmehr dem Schutz des allgemeinen Publikums. Insoweit erscheint ein Rauchverbot für Gaststätten eher als Regelung des Publikumsbetriebes (also z.b. des Gaststättenrechts). (8)Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder und Gemeinden, Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG: Bei der Regelung zum Nichtraucherschutz handelt es sich nicht um Statusrechte und - pflichten der Beamten, sodass dem Bund insofern aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG keine Kompetenz zukommt. Anmerkung: Die Diskussion möglicher einschlägiger Kompetenztitel wurde bewusst offen gelassen. Bei der Lösung des Falles kommt es nicht darauf an, ob ein bzw. welcher Kompetenztitel angenommen wird, sondern allein auf eine nachvollziehbare Argumentation. Wird ein in Art. 72 Abs. 2 GG aufgezählter Kompetenztitel für einschlägig (bspw. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 oder 20 GG) erachtet, so wäre zu prüfen: (9) Erfordernis einer bundeseinheitlichen Regelung für bestimmte Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung, Art. 72 Abs. 2 GG. - Art. 72 Abs. 2 GG stellt keine Aufforderung an den Bundesgesetzgeber zur Vereinheitlichung der Regelungen dar. - Der Bund ist nur dann gesetzgebungsbefugt, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderlich ist. - Hier laut Sachverhalt nur lückenhafter Schutz durch Regelungen der Bundesländer. b) Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG (ausschließliche Gesetzgebung) Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG erfasst das gesamte Dienstrecht des dort genannten Personenkreises, einschließlich der Regelungen zum Arbeitsplatz. Davon ist auch der Nichtraucherschutz erfasst, sodass diese Kompetenznorm das Äquivalent zur Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (Arbeits- und Arbeitsschutzrecht für den privaten Bereich) für den öffentlichen Bereich darstellt. In persönlicher Hinsicht sind nur im Dienste des Bundes stehende Personen erfasst, einschließlich der Soldaten der Bundeswehr nicht hingegen die Personen, deren Dienstherr ein Bundesland ist, sowie Bundesrichter und Abgeordnete (vgl. für diese die Kompetenz aus Art. 98 Abs. 1 GG). c) Zwischenergebnis Dem Bund steht für ein umfassendes Nichtraucherschutzgesetz keine Kompetenz zur Verfügung. (a.a. vertretbar) 2. Gesetzgebungsverfahren und Form a) Ordnungsgemäße Gesetzesinitiative Mangels entgegenstehender Angaben ist von einer ordnungsgemäßen Gesetzesinitiative gem. Art. 76 Abs. 1 Var. 2 GG; 76 GOBT auszugehen. b) Drei Lesungen Die nach 78 ff., 54 ff. GOBT vorgeschriebenen drei Lesungen wurden durchgeführt.

5 c) Ordnungsgemäßer Beschluss Zu untersuchen ist, ob es sich gem. Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG um eine ordnungsgemäße Beschlussfassung handelt, da nur 56 von 620 Bundestagsmitgliedern abgestimmt haben. Nach Art. 77 Abs. 1 GG i.v.m. Art. 42 Abs. 2 GG ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich. Hier wurden 56 Stimmen abgegeben, so dass für einen Mehrheitsbeschluss mindestens 29 Stimmen erforderlich waren. Die abgegebenen 30 Stimmen reichen somit aus. Fraglich ist aber, ob der Bundestag auch beschlussfähig war. Für die Beschlussfähigkeit ist die Anwesenheit von mehr als der Hälfte der Mitglieder des Bundestags nach 45 Abs. 1 GOBT erforderlich. Derzeit hat der Bundestag 620 Mitglieder, so dass die Anwesenheit von mindestens 311 Mitgliedern erforderlich gewesen wäre. Jedoch muss die Beschlussunfähigkeit nach 45 Abs. 2 GOBT in besonderem Verfahren festgestellt werden, andernfalls wird die Beschlussfähigkeit des Bundestags nach 45 Abs. 1, 2 GOBT fingiert. d) Beteiligung des Bundesrats Der Bundestag wurde ordnungsgemäß gem. Art. 77 Abs. 2-4 GG beteiligt. e) Ausfertigung und Verkündung Der Bundespräsident hat das Gesetz ausgefertigt (Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG) und nach Gegenzeichnung verkündet (Art. 82 Abs. 1 S. 1, 58 S. 1 GG). 3. Zwischenergebnis Das Nichtraucherschutzgesetz ist formell verfassungswidrig. (a.a. vertretbar) III. Materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes Grundrechtliche Belange sind laut Bearbeitervermerk nicht zu prüfen, anderweitige Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestehen nicht. IV. Endergebnis Die abstrakte Normenkontrolle wäre begründet und hätte Erfolg. (a.a. vertretbar)

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