Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement

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1 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement

2 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement Inhalt I. Zusammenfassung 1 II. Einleitung 2 III. Hochwasserbedingte Schäden in Europa nehmen zu 2 IV. Wichtigste Lehren aus dem jüngsten Hochwasser 6 V. Neue Allianzen für eine stärkere Hochwasserwiderstandsfähigkeit 10 VI. Literatur 12 Mitwirkende bei der Zürich Versicherungs-Gesellschaft AG: Robert Gremli, Global Chief Risk Engineering Officer; Benno Keller, Head Research and Policy Development; Thomas Sepp, General Insurance Chief Claims Officer; Michael Szönyi, Flood Resilience Specialist, General Insurance, Zurich Risk Engineering. Mit besonderem Dank an: Francis Bouchard, Natasha Issa, Alice Ratcliffe, Reinhard Mechler (Internationales Institut für Angewandte Systemanalyse, IIASA), Erwann Michel-Kerjan (Wharton Risk Management and Decision Processes Center).

3 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 1 I. Zusammenfassung Vor etwas mehr als zehn Jahren wurde Mitteleuropa von schweren Überschwemmungen in Mitleidenschaft gezogen. Im Juni 2013 wiederholte sich dieses Szenario: Deutschland, Österreich, die Tschechische Republik, die Slowakei sowie in geringerem Umfang auch die Schweiz wurden von einem verheerenden Hochwasser heimgesucht. Über 20 Tote waren zu beklagen und Tausende Menschen wurden vorübergehend obdachlos, als die Donau, der Inn und andere Flüsse über die Ufer traten. Nach ersten Schätzungen beläuft sich der hochwasserbedingte Sachschaden auf ca. 17 Milliarden Euro. Die Risikoingenieure der Zurich Insurance Group, die sich im Rahmen des neuen Zurich Flood Resilience Programms vor Ort ein Bild von den Auswirkungen des Hochwassers machen konnten, sind der Ansicht, dass das Schadenausmass erheblich geringer gewesen wäre, wenn einige der Lehren aus der Überschwemmungskatastrophe von 2002 besser umgesetzt worden wären. Um Menschen und Sachwerte erfolgreicher vor Hochwasser zu schützen, sollte ihrer Ansicht nach folgenden Punkten grössere Beachtung geschenkt werden: Ein höheres Risikobewusstsein muss entwickelt und gefördert werden, zumal es zuverlässige Hochwassergefahrenkarten gibt, die besonders gefährdete Orte angeben. Hochwasserkarten sollten auf breiter Basis verfügbar sein und müssen in der Raumplanung und bei neuen Bauvorhaben berücksichtigt werden. Bauliche Hochwasserschutzmassnahmen wie Deiche und Spundwände sind zwar hilfreich, bieten jedoch keine vollständige Sicherheit. Andere Schutzeinrichtungen, zum Beispiel Retentionsflächen entlang von Fliessgewässern, sollten verstärkt in Betracht gezogen werden. Es ist wenig sinnvoll, beschädigte Bauwerke wiederaufzubauen, ohne deren Hochwasserwiderstandsfähigkeit zu verbessern beziehungsweise die Risiken im Falle einer erneuten Überschwemmung zu mindern. Die Versicherungsbranche kann mit ihrem Expertenwissen zur Bewältigung solcher Aufgaben entscheidend beitragen. In Ländern wie Deutschland, wo aufgrund tiefer Versicherungsduchdringung für Naturgefahren die Versicherungsleistungen nur einen Bruchteil der Hochwasserschäden decken, hat der Staat den Hochwassergeschädigten eine Entschädigung in der Höhe von acht Milliarden Euro in Aussicht gestellt. Angesichts der enormen Kosten wäre es für Regierungen überlegenswert, mit welchen Anreizen die rechtzeitige Umsetzung von Schadensminderungsmassnahmen gefördert werden könnte. Neue Allianzen zwischen Versicherern, dem Staat und der Zivilgesellschaft könnten sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor die Risikominderung und Risikofinanzierung voranbringen. Auch alternative Finanzierungsinstrumente wie z.b. Katastrophenanleihen könnten dabei eine Rolle spielen. Von zentraler Bedeutung in diesem Zusammenhang ist jedoch, dass die Lehren aus dem Hochwasser von 2013 in die Praxis umgesetzt werden, bevor es zum nächsten grossen Hochwasser kommt. Die Nichtbeachtung dieser Lehren hiesse, in Kauf zu nehmen, dass das Ausmass und die Kosten der nächsten Überschwemmungskatastrophe sogar noch höher ausfallen könnten.

4 2 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement II. Einleitung Von Ende Mai bis Anfang Juni 2013 brachten lang anhaltende, stationäre Tiefdruckgebiete ungewöhnlich ergiebige Regenfälle über Mitteleuropa, besonders über den nördlichen Alpenbogen. Ein sehr nasses Frühjahr schuf die Voraussetzungen für Hochwasser, das dann Anfang Juni in Mitteleuropa tatsächlich eintraf. Insbesondere entlang des Einzugsgebiets von Donau und Elbe gab es ausgedehnte Schäden. Die Situation führte zu einigen der schwersten Überschwemmungen seit mindestens zehn Jahren an vielen Stellen sogar seit Beginn der Aufzeichnungen in Teilen Ostdeutschlands, Österreichs, Ungarns und der Tschechischen Republik. Die Schadensbewertung und -behebung ist derzeit noch nicht abgeschlossen. Doch bereits zu diesem frühen Zeitpunkt lassen sich einige vorläufige Schlussfolgerungen ziehen und Überlegungen zur Verbesserung der Hochwasserwiderstandsfähigkeit präsentieren. Die Einsichten und Schlussfolgerungen dieses Berichts beruhen auf Erkenntnissen, welche die Risikoingenieure der Zurich Insurance Group vor Ort gewonnen haben. Vor dem Hintergrund zunehmender Hochwasserschäden ist es dringend notwendig, aus den jüngsten Ereignissen zu lernen. Nach den Überschwemmungen von 2002 wurde die Chance, bessere und gegenüber Hochwasser widerstandsfähigere Bauwerke zu errichten, grösstenteils vertan. Das sollte sich nicht ein weiteres Mal wiederholen. Darüber hinaus sollte man sich vermehrt um die Bildung von Allianzen zwischen verschiedenen Anspruchsgruppen bemühen, um die Widerstandsfähigkeit der gefährdeten Regionen auf lange Sicht zu erhöhen. III. Hochwasserbedingte Schäden in Europa nehmen zu In statistischen Begriffen ausgedrückt, kann ein Ereignis wie das jüngste Hochwasser in Mitteleuropa an einigen Standorten eine so genannte Wiederkehrperiode von 100 Jahren überschreiten. 1 In bestimmten Gebieten übertrafen die Pegelstände sogar die vom Rekordhochwasser 2002 erreichten Stände. Neben den geschätzten 23 Todesfällen gehen erste Schätzungen von einem Gesamtschaden von 17 Milliarden Euro aus, von denen schätzungsweise 4 Milliarden Euro versichert sind. Deutschland war mit einem voraussichtlichen Schaden von 12 Milliarden Euro am stärksten betroffen (CEDIM 2013). Sollten sich diese Schätzungen durch weitere, detailliertere Schadensbewertungen bestätigen, wäre dies das kostspieligste Hochwasserereignis in Mitteleuropa seit Jahrzehnten (siehe Abbildung 1). 1 Eine Wiederkehrperiode von 100 Jahren bedeutet, dass das betreffende Ereignis im langfristigen Mittel einmal alle 100 Jahre eintritt. Dies entspricht einer Ereigniswahrscheinlichkeit von einem Prozent pro Jahr. Man beachte jedoch, dass gemäss dieser Aussage nicht ausgeschlossen ist, dass durchaus auch mehrere solcher Ereignisse innerhalb eines 100-Jahre-Zeitraums eintreten können.

5 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 3 Abbildung 1: Die kostspieligsten Hochwasser in Europa (in Millionen Euro) (1) Deutschland, Österreich, Tschechische Republik, Ungarn, Schweiz (2) Deutschland, Österreich, Tschechische Republik, Ungarn, Moldau, Schweiz, Slowakei (3) Italien, Schweiz, Frankreich (4) Italien (5) Polen, Tschechische Republik, Slowakei, Deutschland, Österreich (1) (2) (3) (6) Deutschland, Österreich, Italien, Tschechische Republik, Rumänien, Bulgarien, Ukraine, Vereinigtes Königreich, Russland (7) Kroatien, Deutschland, Ungarn, Rumänien, Slowakei, Tschechische Republik, Polen, Österreich (8) Vereinigtes Königreich (9) Frankreich, Deutschland, Belgien, Luxemburg, Niederlande (10) Österreich, Frankreich, Deutschland, Ungarn, Slowenien, Schweiz (4) (5) (6) (7) (8) (8) (9) (10) Juni 2013 August 2002 Oktober 2000 November 1994 Juli 1997 August 2002 Juni 2010 Juni 2007 Juli 2007 Januar 1995 August 2005 Versicherter Schaden Gesamtschaden Quelle: Münchner Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE, CEDIM. Deutschland Die Überschwemmungen vom Juni 2013 hatten vor allem in Deutschland gravierende Auswirkungen. Die schlimmsten Schäden waren in den südbayerischen Städten Passau und Deggendorf zu verzeichnen. In Passau, am Zusammenfluss des Inns mit der Donau, wurde der Pegel mit einem Rekordstand von 12,75 Metern gemessen, was dem höchsten dort jemals registrierten Flusspegel entspricht (CEDIM 2013). Der am rechten Donauufer bei der Isarmündung gelegene Deggendorfer Ortsteil Fischerdorf wurde nach einem Bruch des Isardeichs am 5. Juni überflutet. Dabei stieg der Fluss mit acht Metern mehr als einen halben Meter höher als der Pegelstand, der an gleicher Stelle beim Hochwasser 2002 gemessen wurde. Ein weiterer Deich brach auf einer Länge von 500 Metern. Infolgedessen stand der gesamte Ortsteil Fischerdorf, darunter einige Industrie- und Gewerbebetriebe, bis zu drei Meter unter Wasser. Durch die Überflutung der Autobahnen A3 und A92 kam es zu längeren Verkehrsunterbrechungen. Zahlreiche Einwohner verloren ihren gesamten Besitz und ca Menschen mussten evakuiert werden.

6 4 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement III. Hochwasserbedingte Schäden in Europa nehmen zu fortgesetzt Selbst im historischen Vergleich war das Hochwasser vom Juni 2013 ein Extremereignis. Hier lässt sich der schwere Schaden am Passauer Rathaus mit den Pegelständen vergangener grosser Hochwasser vergleichen. (Foto: Michael Szönyi) An der Elbe stieg der Wasserstand mit dem weiteren Flussverlauf und dem Zufluss von Nebenflüssen, die ebenfalls Rekordpegelstände aufwiesen, noch an. Der Höchststand wurde am 6. Juni in Dresden und Torgau erreicht und lag knapp unter dem Rekordniveau von Flussabwärts in Barby, Magdeburg und Tangermünde wurden die Rekordmarken der Pegelstände von 2002 mancherorts um fast einen Meter übertroffen (Pegelonline). Gemäss dem geschätzten Wiederkehrintervall von Hochwasserereignissen in diesem Abschnitt der Elbe sollten solche Hochwasser im Durchschnitt seltener als alle 100 Jahre eintreten. Magdeburg wurde am 9. Juni, beinahe eine Woche nach den ursprünglichen Regenfällen, stark getroffen. Vorausgegangen waren schwerwiegende Deichbrüche bei Fischbeck, die tagelang nicht repariert werden konnten, wodurch das Wasser der Elbe ein Siedlungsgebiet und landwirtschaftliche Flächen von mehreren Quadratkilometern überschwemmte. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts gingen die Pegelstände noch zurück und die Schadensbewertung war noch im Gang.

7 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 5 Hochwasserschaden vom Juni 2013 am Inn. Zu diesem Zeitpunkt lag der Pegel noch über dem Niveau, bei dem Hochwasserwarnungen erfolgen. (Foto: Michael Szönyi) Österreich An der Saalach, der Salzach und entlang der gesamten oberen Donau übertrafen die Flusspegelstände die beim Rekordhochwasser 2002 registrierten Stände. Die Donau erreichte beim Übertritt von Bayern nach Österreich einen noch nie zuvor beobachteten Pegelstand (österreichische Regierung/Lebensministerium). Erste Schätzungen beziffern den versicherten und unversicherten Gesamtschaden in Österreich auf 3 Milliarden Euro (CEDIM). Schweiz Die Schweiz erlebte in manchen Gegenden extreme Niederschläge mit allerdings bis auf wenige Ausnahmen begrenzten Schäden. Dies lässt sich als Hinweis werten, dass neue Präventionsmassnahmen und technische Eingriffe wie vorgesehen wirkten. Die gut organisierten Einsatzdienste funktionierten ebenfalls. Zudem lagen die Flusspegel nicht so hoch wie 1999 und 2005, weswegen die Hochwasserschutzmassnahmen keinen extremen Belastungsproben ausgesetzt waren.

8 6 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement IV. Wichtigste Lehren aus dem jüngsten Hochwasser Die Risikoingenieure der Zurich haben aufgrund ihrer Beobachtungen vor Ort folgende Erkenntnisse gewonnen: Vorhandene Hochwassergefahrenkarten sind zuverlässig und sollten bei neuen Bauvorhaben zwingend berücksichtigt werden Der Vergleich von Ortschaften, welche von den jüngsten Überschwemmungen heimgesucht wurden, mit existierenden Hochwasserkarten hat ergeben, dass die Hochwasserkarten grösstenteils zuverlässig sind. Die meisten der jüngsten Schäden ereigneten sich in Zonen mit hoher Gefährdung und damit hoher Eintrittswahrscheinlichkeit. Ein Teil der Schäden trat in Zonen der höchsten Gefährdungsstufe mit einer Wiederkehrperiode von einmal in 10 Jahren auf, ein anderer Teil in Gebieten mit einer Eintrittswahrscheinlichkeit von einmal in 50 Jahren. Hochwasserkarten sollten häufiger als bisher genutzt werden, um das Bewusstsein für Hochwassergefährdungen zu schärfen. Die Untersuchungen der Zurich in den Überschwemmungsgebieten zeigten, dass sich manche der hochwassergeschädigten Versicherungskunden bereits nicht mehr an die Schäden des Ereignisses von 2002 erinnerten, und viele meinten, sie würden nur selten Hochwasserschäden erleben. Solche Einsichten bestätigen die Notwendigkeit, ein stärkeres Bewusstsein für Hochwasserrisiken zu schaffen. Hochwasserkarten sollten aktiver genutzt und allgemein zugänglich gemacht werden. Doch Hochwasserkarten und Risikobewusstsein können nur wirksam sein, wenn sie in Raumplanungsprozesse und zur Risikominderung einbezogen werden. Derzeit scheint es aber am politischen Willen zu mangeln, auf der Grundlage von Hochwasserkarten die Neubebauung in hochwassergefährdeten Gebieten zu begrenzen. So wurden beispielsweise in Deutschland nach dem Hochwasser von 2002 Gesetzesanträge, die eine Begrenzung der Neubebauung in hochwassergefährdeten Gebieten zum Ziel hatten, durch zahlreiche Ausnahmebestimmungen erheblich geschwächt (WWF 2007). Die EU-Hochwasserrichtlinie sieht vor, dass auf Ebene der Mitgliedsstaaten neue Hochwassergefahrenzonen und -risikozonen auszuweisen sind. Diese sollen als Grundlage für verpflichtenden Hochwasserschutz, die Flächennutzungsplanung und für Beschränkungen bei der Erschliessung von Gebieten dienen, in denen eine Hochwassergefährdung besteht. Die jüngsten Überschwemmungen haben zudem deutlich gemacht, dass in Bezug auf die Landnutzung eine Vielzahl von Interessen miteinander konkurrieren. So kann z. B. ein Konflikt zwischen baulichen Hochwasserschutzmassnahmen und dem Schutz von Ökosystemen auftreten. Es müssen daher schwierige Entscheidungen gefällt werden, an denen alle relevanten Anspruchsgruppen, darunter die öffentliche Hand, die Wirtschaft und die Versicherungsbranche, zu beteiligen sind.

9 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 7 Temporäre Hochwassersperren bei Deggendorf (oben) und natürliche Rückhaltegebiete an der Elbe bei Wittenberg (unten). (Fotos: Michael Szönyi)

10 8 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement IV. Wichtigste Lehren aus dem jüngsten Hochwasser fortgesetzt Der permanente bauliche Schutz durch Deiche und Hochwasserschutzwände ist zwar eine praktikable und wichtige Option, sie bietet jedoch keine vollständige Sicherheit.» Natürliche Hochwasserprävention ist wirksamer als technische Eingriffe In Deutschland hat das Hochwasserbewusstsein seit 2002 vor allem auf offizieller Ebene deutlich zugenommen. In den vom Hochwasser am meisten betroffenen Gebieten bei Dresden wurden die Hochwasserschutzeinrichtungen seither erheblich ausgebaut. Dies hat sich jetzt vielfach bewährt, z. B. auch entlang der Elbe einschliesslich der Gegend um Wittenberg, in der 2002 die schlimmsten Deichbrüche (insgesamt 15) aufgetreten waren. Hier waren die Schäden gering oder konnten fast vollständig vermieden werden. Dennoch kam es sowohl an der Donau als auch an der Elbe zu schweren Deichbrüchen, und zwar dort, wo die Hochwasserschutzbauten nicht vollständig ausgeführt oder nicht verstärkt worden waren. Sobald ein Deich versagt, ist die Lücke äusserst schwer zu schliessen, wie die Ereignisse um Fischbeck gezeigt haben. Auch gab es für solch komplexes Versagen keine Notfallplanung. Die Entwicklung von Notfallplänen für mögliche Deichbrüche ist sehr schwierig. In diesem Fall mussten die Behörden improvisieren, indem sie an den Deichbruchstellen Flussschiffe versenkten, um den Wasserabfluss zu verlangsamen. Aufgrund der Länge und Komplexität der Deiche und der unterschiedlich zugeordneten Schutzstufen könnte eine Notfallplanung allenfalls von Fall zu Fall vorgenommen werden, wobei nur die am stärksten gefährdeten oder besiedelten Gebiete berücksichtigt würden. Diese Aussage wurde von einer Reihe von Versicherungs- und Wasserwirtschaftsexperten gemacht. Da höhere Hochwasserschutzwände und -deiche ausserdem durch die Erhöhung der Fliessgeschwindigkeit und des Abflusses die Lage am Unterlauf verschärfen, könnten schwache Deichabschnitte somit einer noch höheren Belastung ausgesetzt sein. Daher ist der permanente bauliche Schutz durch Deiche und Hochwasserschutzwände zwar eine praktikable und wichtige Option, sie bietet jedoch keine vollständige Sicherheit. Neben technischen Massnahmen werden auch neue Hochwasserrückhaltebereiche, so genannte Retentionsflächen, geschaffen. Dies geschieht unter anderem durch die Aufweitung der Uferflächen von Flüssen und durch die Ausweisung von Überschwemmungsflächen, die bei Hochwasser zusätzliches Wasser zurückhalten. Solche Flächen ermöglichen die Speicherung beträchtlicher Wassermengen und tragen wiederum dazu bei, Hochwasserpegel zu senken und die Fliessgeschwindigkeit am Unterlauf zu verlangsamen. Sie haben sich gegenüber künstlichen Hochwasserschutzmassnahmen wie etwa Hochwassersperren als zuverlässiger und weniger fehleranfällig erwiesen. In der Praxis sind sie allerdings nicht leicht zu realisieren, da eine Flächennutzung an Flüssen zum Zweck der Hochwasserbekämpfung ein teures Unterfangen darstellt. Hinzu kommt, dass diese Flächen häufig nicht verfügbar sind oder gleichzeitig auch für landwirtschaftliche, Siedlungs- oder gewerbliche Zwecke beansprucht werden. Dennoch wäre es möglich, mit innovativen Entschädigungskonzepten für Landbesitzer in diesen Gebieten genügend Anreize zu schaffen, sodass mehr Flächen an Flussläufen für die Retention bereitgestellt würden.

11 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 9 Mangels Alternativen können temporäre Sperren in Verbindung mit guten Notfallplänen ihren Zweck erfüllen Temporäre Schutzmassnahmen zur Bekämpfung von Schäden bei Überschwemmungen können angemessenen Schutz bieten, falls andere Lösungen nicht verfügbar oder finanzierbar sind. Solche Anlagen werden nach dem Rückgang des Hochwassers wieder abgebaut. Sie benötigen jedoch eine ausreichende Vorwarnzeit für die Errichtung vor dem Ereignis. Diese Art von mobilen Sperren hat sich in Österreich und entlang des Rheins sowie an der Aare in der Schweiz als wirkungsvoll erwiesen. Ihr Einsatz setzt jedoch sorgfältige Planung und Training sowie zuverlässige Frühwarnsysteme und eine adäquate Notfallplanung voraus. Je nach verwendetem Typ können sie auch erhebliche Investitionen erforderlich machen. An mehreren Standorten entlang der Donau und der Elbe haben falsche und/oder verspätete Warnungen sowie ungenügende oder nicht einsetzbare Ausrüstung z. B. elektrische Wasserpumpen, die aufgrund eines Stromausfalls im jeweiligen Gebiet nicht betriebsfähig waren die Notwendigkeit einer Notfallplanung und regelmässiger Übungen, ohne die solche Massnahmen wirkungslos bleiben, deutlich gemacht. Da technische Hochwasserschutzanlagen auch die Fliessgeschwindigkeiten und die Hochwasserpegel am Unterlauf beeinflussen, ist ihr Einsatz jeweils gegen diese Effekte abzuwägen. Hochwasserwiderstandsfähigkeit jetzt verbessern In vielen Gebieten waren von den Überschwemmungen 2013 betroffene Gebäude bereits beim Hochwasser 2002 beschädigt worden. In den meisten Fällen waren seitdem keine Verbesserungen der Hochwasserwiderstandsfähigkeit vorgenommen worden. Diejenigen Anlagen und Gebäudeteile, die 2002 am stärksten gefährdet und überflutet waren, wurden repariert oder wieder in Betrieb genommen, nur, um 2013 erneut überflutet zu werden. Ursächlich hierfür scheinen zwei Faktoren zu sein: Es fehlt das Bewusstsein, wie Bauwerke widerstandsfähiger gegen Hochwasser gemacht werden können, und es gibt wenig Anreize, die Eigentümer über solche Möglichkeiten zu informieren. Ausserdem werden tatsächliche bauliche Verbesserungsmassnahmen kaum belohnt. Zum Teil bestehen sogar gesetzliche Hürden, die den angestrebten Wiederaufbau in einer besseren, gegen Hochwasser widerstandsfähigeren Form verhindern. Es besteht die Chance, dieses Mal die Hochwasserwiderstandsfähigkeit durch einen besseren Wiederaufbau zu stärken. Sie sollte nicht vertan werden. Es ist dringend notwendig, Anreize für Aktivitäten zu schaffen, die die Auswirkungen von Überschwemmungen mildern. Erreichen liesse sich dies z. B. dadurch, dass staatliche Hilfsgelder nur dann zur Verfügung stehen, wenn die Reparaturen dazu beitragen, eine höhere Widerstandsfähigkeit gegenüber Hochwasser zu erreichen. Eine wichtige Aufgabe der Versicherungsbranche in diesem Kontext bestünde darin, Beratung zur Risikominderung anzubieten.

12 10 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement V. Neue Allianzen für eine stärkere Hochwasserwiderstandsfähigkeit In Deutschland deckten bisher Versicherungen nur einen Bruchteil der Hochwasserschäden ab. Das Hochwasser von 2002 verursachte in Deutschland einen wirtschaftlichen Schaden in der Grössenordnung von 15 Milliarden Euro (FLOODsite 2009), von dem nur ca. 15 Prozent durch Versicherungen abgedeckt wurden (RMS 2003). Berichten zufolge liegt die Versicherungsdurchdringung in Bezug auf Elementarschäden in Deutschland bei nur ca. 35 Prozent (GDV) und ist in den am meisten betroffenen Gebieten möglicherweise sogar niedriger. Die deutsche Bundesregierung hat acht Milliarden Euro an Katastrophenhilfe in Aussicht gestellt. Diese sollen an die am stärksten betroffenen, nicht versicherten Privatpersonen und Unternehmen ausbezahlt, sowie zur Instandsetzung beschädigter Infrastruktur, wie z.b. stark unterspülter oder beschädigter Deiche oder Strassen, eingesetzt werden. Die Einrichtung eines Notfallfonds ist ein möglicher Schritt zur Katastrophenbewältigung. Der eindeutig bessere Weg wäre jedoch, bereits vor dem Eintreten einer Katastrophe mehr finanzielle Mittel einzusetzen, um den Umfang künftiger Schäden geringer zu halten. Nach einer Katastrophe verteilte Hilfsgelder können für Menschen in Hochrisikogebieten den Anreiz, sich ausreichend zu versichern, vermindern und/oder können sie davon abhalten, Geld in die Risikoreduktion zu investieren. Auch wenn Hilfsgelder nach der Katastrophe bereitgestellt werden, reichen diese unter Umständen nicht aus, um die Verluste aller Geschädigten auszugleichen. Schliesslich ist zu bedenken, dass die Zahlung von Hilfsgeldern nach der Katastrophe angesichts der Unvorhersehbarkeit solcher Ereignisse für die öffentlichen Haushalte neben den damit verbundenen hohen Kosten auch ein erhebliches Risiko bedeutet. Daher ist es dringend erforderlich, Partizipationsformen so zu verbessern, dass unterschiedliche Anspruchsgruppen in die Risikominderung und in Massnahmen zur Optimierung der Hochwasserwiderstandsfähigkeit eingebunden werden, und zwar bereits vor dem Ereignis. Die Erfahrung zeigt, dass die Kooperation zwischen Versicherungsanbietern, Behörden und anderen zentralen Akteuren von grosser Bedeutung ist, um die Risikominderung sowohl im öffentlichen als auch im privatwirtschaftlichen Bereich zu fördern (Amendola et al., 2013). Der schweizerische Elementarschaden-Pool bietet ein Beispiel dafür, wie eine öffentlich-private Partnerschaft den Ausgleich bei Elementarschäden bewerkstelligen kann. 2 Die Deckung von Schäden durch Naturgefahren ist in den meisten Schweizer Kantonen in der obligatorischen Gebäudeversicherung enthalten. Infolgedessen waren über 70 Prozent der Schäden zwischen 1990 und 2012 versichert (Berechnungen des Autors auf der Basis von EMDAT-Daten). Solche gesetzlich vorgeschriebenen Versicherungen haben jedoch mehrere bedeutende Nachteile. Sie basieren oftmals auf Prämien, die die versicherten Risiken nicht adäquat abbilden, und gehen mit Quersubventionen zwischen Verbrauchern und/oder Geschäftssparten einher, die wiederum die Motivation zur Risikominderung schwächen und zu nicht angemessenen Formen der Landnutzung führen. Kernelement jedes derartigen Versicherungsprogramms muss deshalb sein, Massnahmen zur Schadensverhütung als Voraussetzung für die Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes zu etablieren. Zu den Voraussetzungen muss die Einhaltung entsprechender Baunormen und die Durchführung geeigneter Risikominderungsmassnahmen gehören. 2 Die Schweiz besitzt ein duales System der Versicherung gegen Elementarschäden, bei dem eine gesetzliche Pflichtversicherung in einigen Kantonen von einem Pool privater Versicherer und in anderen Kantonen von öffentlichen Monopolen angeboten wird.

13 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement 11 Hochwasser verursachen in der Regel schwere Schäden an öffentlicher Infrastruktur, die auf dem privaten Versicherungsmarkt normalerweise nicht versicherbar ist. Der Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF) bietet Mitgliedsstaaten Finanzhilfen für nicht versicherbare Schäden nach einer Katastrophe, verfügt jedoch nur über begrenzte Kapazität. Ein Ansatz könnte daher sein, den Fonds im Sinne effektiver Anreize zur Risikominimierung umzugestalten, sodass bei Finanzhilfen die Risikominderungsanstrengungen der Mitgliedsländer berücksichtigt werden. Wo herkömmliche Versicherungslösungen fehlen, können alternative Risikotransferinstrumente wie etwa Katastrophenanleihen als Möglichkeit in Betracht gezogen werden, um den Schutz öffentlicher Infrastruktur zu stärken. Zurich kooperiert mit Wohltätigkeitsorganisationen, der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften (IFRC) und der gemeinnützigen Entwicklungsorganisation Practical Action, sowie mit akademischen Partnern, dem Wharton Center for Risk Management and Decision Processes in Pennsylvania, USA, und dem Internationalen Institut für Angewandte Systemanalyse (IIASA) in Laxenburg, Österreich, um neue und innovative Ansätze zur Verbesserung der Widerstandsfähigkeit gegen Hochwasser zu entwickeln (siehe Kasten 1). Kasten 1: Das Flood Resilience Programm der Zurich Zurich Insurance Group (Zurich) hat sich mit einem mehrjährigen weltweiten Programm im Bereich der Hochwasserwiderstandsfähigkeit verpflichtet. Ziel des Programms ist eine Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Gemeinschaften gegen Überschwemmungen. Hierzu werden innovative Möglichkeiten erarbeitet, um Katastrophenfolgen auf lokaler, nationaler und globaler Ebene zu minimieren. In Bangladesch, wo Überschwemmungen durch Regenfälle häufig sind, können die zerstörerischen Folgen gemildert werden, indem Gemeinschaften widerstandsfähiger gegenüber Hochwasser gemacht werden. (Foto: Elisabeth Real) Zurichs Flood Resilience Programm konzentriert sich darauf, Wissen und Expertise zu diesem Thema zu entwickeln und allgemein zugänglich zu machen. Es erzielt auf lokaler Ebene Ergebnisse durch langfristige strategische Allianzen mit dem öffentlichen Sektor, humanitären und Entwicklungsorganisationen, Unternehmen der Privatwirtschaft und akademischen Organisationen. Darüber hinaus prüft Zurich im Rahmen des Programms, welchen Beitrag Versicherungen im Zusammenhang mit Überschwemmungsrisiken leisten können. Um die Wirkung des Programms auf einzelne Gemeinschaften zu maximieren, hat Zurich eine langfristige strategische Allianz mit der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften (IFRC) ins Leben gerufen. Gemeinsam mit der IFRC stärkt Zurich die Widerstandsfähigkeit von Gemeinschaften gegen Überschwemmungen durch die Entwicklung und Anwendung innovativer Lösungen zur Minderung des Katastrophenrisikos. Im Rahmen des Flood Resilience Programmes ist Zurich eine mehrjährige akademische Kooperation mit dem Internationalen Institut für Angewandte Systemanalyse (IIASA) in Österreich sowie dem Wharton Risk Management and Decision Processes Center (Wharton) in den USA eingegangen. Zurich wird gemeinsam mit diesen Institutionen Forschungslücken auf dem Gebiet der Hochwasserwiderstandsfähigkeit identifizieren und schliessen. Hierdurch sollen die Vorteile aufgezeigt werden, die eine Risikominderung vor dem Ereignis gegenüber der Katastrophenhilfe nach dem Ereignis hat. Auch soll der öffentliche Dialog zum Thema Katastrophenwiderstandsfähigkeit vorangebracht werden.

14 12 Hochwasser in Europa: Lehren für das Risikomanagement VI. Literatur Amendola A., Ermolieva T., Linnerooth-Bayer J., Mechler R. (2013). Catastrophe models for informing risk management: An introduction. In Integrated Catastrophe Risk Modeling: Supporting Policy Processes, Amendola A., Ermolieva T., Linnerooth-Bayer J., Mechler R. (Hrsg.) Springer, Dordrecht, Niederlande, S BAFU, Bundesamt für Umwelt (Schweiz). Hochwasser auf der Alpennordseite vom 1. bis 3. Juni Bern, Juni CEDIM Forensic Disaster Analysis Group (FDA). Juni-Hochwasser 2013 in Mitteleuropa Fokus Deutschland. Geoforschungszentrum GFZ und Karlsruher Institut für Technologie, Juni FLOODsite. Integrated Flood Risk Analysis and Management Methodologies. An introduction and guidance based on experiences and findings of FLOODsite, an EU funded integrated project. Februar GDV, aufgerufen am 9. Juli Lebensministerium Österreich, wasserkreislauf/hochwasser html, aufgerufen am 9. Juli Merz B., Hall J., Disse M. und Schumann A. Fluvial flood risk management in a changing world. Natural Hazards and Earth System Sciences, 10, , MeteoSchweiz (schweizerisches Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie). Klimatologische Einordnung des Starkregen- und Hochwasser-Ereignisses. Zürich, Juni Pegelonline. Online-Portal für den Zugriff auf Pegelstände deutscher Flüsse, verfügbar unter (nur in deutscher Sprache). RMS, Risk Management Solutions. Central Europe Flooding of August 2002, Event Report. RMS WWF. Fünf Jahre nach der Elbeflut: Wurden und werden öffentliche Finanzhilfen im Sinne eines nachhaltigen Hochwasserschutzes verwendet? Juni 2007.

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