BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Bundestagsfraktion Berlin

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1 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Bundestagsfraktion Berlin Positionspapier des Arbeitskreises 1 der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen zur Europäischen Umsetzung von Basel III Basel III wurde als Antwort auf die internationale Finanzkrise seit 2008 konzipiert und zielt darauf ab, eine Krisensituation an den Finanzmärkten für die Zukunft zu vermeiden. Die letzte Finanzkrise war sowohl für die SteuerzahlerInnen als auch für die Unternehmen mit hohen Belastungen verbunden. Alleine der Bund hat durch den Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) Garantien in Höhe von knapp 200 Milliarden Euro und Kapitalhilfen in Höhe von knapp 30 Milliarden Euro gewährt. Obwohl das konkrete Ausmaß zukünftiger Ausfälle bei den Garantien noch nicht absehbar ist, kann schon heute niemand mehr leugnen, dass es zu großen Belastungen für die deutschen SteuerzahlerInnen kommen wird. Deshalb muss verhindert werden, dass sich eine solche Krise wiederholt. Aus grüner Sicht ist klar: Der Finanzsektor wirtschaftet nach wie vor nicht nachhaltig. Wenngleich die Auswirkungen weniger drastisch sind, erinnert das Gebaren der Finanzindustrie an das der Energiewirtschaft vor der Atomwende: Enorme Risiken werden der Allgemeinheit aufgebürdet, während die Profite einer kleinen Gruppe von Privilegierten zukommen. Dieses Missverhältnis von Chancen und Risiken abzubauen, steht in Zentrum grüner Finanzmarktpolitik. Die Bankenregulierung muss dazu einen Beitrag leisten. Für uns sind an dieser Stelle insbesondere die folgenden Punkte wichtig: Für eine Schuldenbremse für Banken Deutsche Banken weisen im internationalen Vergleich eine extrem hohe Verschuldung bzw. geringe Kapitalausstattung auf. Daher muss eine Schuldenbremse (im Fachjargon: leverage ratio) eingeführt werden, die ein Mindestverhältnis des Eigenkapitals zur Bilanzsumme vorschreibt. Denn ein hoher Schuldenstand (also geringes Eigenkapital) erhöht zwar die Rendite für die Aktionäre, macht Banken aber instabil, so das schon kleine Verluste das Eigenkapital aufzehren, die Bank in eine Schieflage führen können und schnell der Staat als Retter der letzten Instanz die Verluste sozialisieren soll. Diese Schuldenbremse sehen wir als elementar wichtige Ergänzung der bisherigen Eigenkapitalvorschriften. Diese Regeln sehen vor, dass sich die erforderliche Eigenkapitalunterlegung für jedes Investment einer Bank nach dem Risikogehalt dieses Investments bestimmt: Für ein riskantes Wertpapier muss mehr Eigenkapital vorgehalten werden, als für ein sicheres, auch wenn der Nominalwert beider Investitionen der gleiche ist. Dieses System der sogenannten Risikogewichtung in der Eigenkapitalunterlegung macht ökonomisch zwar Sinn. Es geht allerdings fälschlicherweise davon aus, dass sich Risiken stets und im Voraus korrekt messen lassen. Genau das ist aber nicht der Fall, wie die Krise immer wieder gezeigt hat: vermeintlich sichere Anlagen mit AAA-Ratings haben sich im Nachhinein als hochriskant erwiesen. Die Korrelation zwischen verschiedenen Anlageklassen wurde in den Risikomodellen massiv unterschätzt. Und niemand wird heute bestreiten, dass griechische Staatsanleihen ein Ausfallrisiko in sich tragen. Dennoch müssen solche Anleihen bis heute mit 0 Prozent Eigenkapital unterlegt werden. Große Banken dürfen darüber hinaus das Risiko ihrer Investments selbst mit Hilfe interner Modelle berechnen. Da die sich die Eigenkapitalunterlegung an den Risiken misst, können Banken so über ihre Modelle indirekt ihre Eigenkapitalunterlegung beeinflussen. Während Unternehmen durchaus ein Interesse an einer

2 soliden Eigenkapitalausstattung haben, haben insbesondere systemrelevante Banken ein Interesse, ihre Eigenkapitalunterlegung so niedrig wie möglich zu halten. Dadurch wird ihr Geschäft riskanter und es winken höhere Gewinnchancen, während die natürlich ebenfalls steigenden Verlustrisiken im Zweifel vom Steuerzahler übernommen werden. Für die Zukunft muss deshalb ein Sicherungsnetz dafür eingezogen werden, dass sich Risiken eben nicht immer korrekt vorhersagen und messen lassen und folglich die risikogewichtete Eigenkapitalunterlegung Fehlern unterliegt, aus denen sich große und letztlich volkswirtschaftlich hochrelevante Risiken ergeben. Ohne ergänzende Leverage Ratio können ansonsten hohe risikogewichtete Kapitalquoten eine Scheinsicherheit vermitteln. Wir fordern deshalb die verbindlich einzuhaltende Einführung einer solchen Schuldenbremse für alle Banken die Regeln aus Basel III, die gerade zur Übernahme in Brüssel verhandelt werden, sehen zum ersten Mal in Europa eine solche absolute Untergrenze von drei Prozent vor. Die deutsche Verhandlungsposition versucht hierbei, selbst diese niedrige Untergrenze noch abzuschwächen und nicht verbindlich zu machen. Die Bundesregierung spricht hier mit gespaltener Zunge, wenn sie vor Kameras für Bankenregulierung spricht, hinter den Kulissen aber die Argumente der Lobby übernimmt! Besser als der Vorschlag aus Basel wäre allerdings eine Quote, die im wirtschaftlichen Abschwung weniger Eigenkapital erlaubt und so eine antizyklische Wirkung entfaltet. Dazu sollte man sich ein Beispiel an Solvency II nehmen, das mit einer Soll- und einer Mindestkapitalquote arbeitet. So sollte bis 2025 die Soll-Quote bei fünf Prozent und die Mindestkapitalquote bei drei Prozent des Eigenkapitals liegen. Sobald die Soll-Quote unterschritten ist, muss das Institut einen Plan zur Rekapitalisierung erstellen. Ausschüttungen von Dividenden und Boni wären in diesem Stadium nicht erlaubt. Notfalls muss Deutschland diese Regeln auch im Alleingang einführen. Zum Beispiel dann, wenn Europa im Zuge der Basel-III-Umsetzung die Regeln zur Leverage Ratio aufweicht und nicht wie eigentlich beschlossen und international verabredet als ab dem Jahr 2018 verbindlich einzuhaltende Regel auf den Weg bringt. Kanada und die Schweiz haben vorgemacht, dass die Leverage Ratio isoliert eingeführt werden kann, ohne dass die Finanzierungsfunktion der Banken beeinträchtigt wird. Kanadas gutes Abschneiden in der Krise wird übrigens auch auf die dort geltende Leverage Ratio zurückgeführt. Von der OECD, über den wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsminister bis hin zu den fünf Wirtschaftsweisen: auch in der Wissenschaft herrscht derweil nahezu Konsens über die Notwendigkeit, eine Leverage Ratio einzuführen. Umso unverständlicher, dass die Bundesregierung in dieser Frage noch immer blockiert, aufweicht und verhindert! Gegen unlimitierte Ausgaben von besicherten Schuldverschreibungen (covered bonds) Aktuell bevorzugen sowohl Basel III als auch die Regelungen im Versicherungsgewerbe die Ausgabe von besicherten Schuldverschreibungen (wie etwa Pfandbriefe) im Vergleich zu traditionellen, unbesicherten Schuldverschreibungen. Gleichzeitig erhalten Kundeneinlagen nach Basel III den Status besonders stabiler Finanzierungen, was ebenfalls zu einer regulatorischen Begünstigung führt. Diese regulatorischen Veränderungen werden verstärkt dazu führen, dass Banken kaum noch unbesicherte Schuldverschreibungen begeben, sondern sich mehr und mehr auf besicherte Schuldverschreibungen und Einlagen konzentrieren werden. Das hat aber einen deutlichen Anstieg der Risiken der SteuerzahlerInnen als Folge. Mit jeder Ausgabe besicherter Anleihen steigt der Anteil der Aktiva, der für die Besicherung von Anleihen gebunden ist. Demzufolge sinken die frei verfügbaren Aktiva, die im Insolvenzfall zur Deckung der Einlagensicherung bereit stehen. In diesem Fall muss die staatliche Einlagensicherung deutlich mehr Verluste tragen, als wenn die Bank 2/6

3 unbesicherte Schuldverschreibungen begeben hätte. Daher plädieren wir für ein Limit für die Auflegung besicherter Schuldverschreibungen bei Instituten, die auch Einlagen annehmen. Canada, Australien, Neuseeland und Italien haben bereits ein solches Limit implementiert, die Niederlande arbeiten gerade daran. In Deutschland wird dieses Risiko aber bisher von der Aufsicht nicht berücksichtigt. Für eine funktionierende makroprudentielle Aufsicht Die Aufsichtsstrukturen waren insbesondere vor der Krise ausschließlich auf die Einzelinstitutsebene fokussiert. Dadurch sind den Aufsehern wichtige Korrelationsrisiken und makroökonomische Probleme wie Immobilienpreisblasen entgangen, da diese sich nicht aus den Kennzahlen der Einzelinstitute ablesen lassen. Dabei besitzen sowohl die Bankenaufseher als auch die EZB wirksame Instrumente, um Vermögensblasen zu erkennen und zu bekämpfen. Beispiel Immobilienmarkt: Wenn die Immobilienpreise in einem Markt deutlich schneller als die Mieten steigen, ist das ein klares Zeichen für eine Vermögensblase. In einem solchen Fall könnte die EZB mit Immobilien besicherte Wertpapiere vorrübergehend nur noch gegen einen höheren Abschlag als Sicherheit für Kredite akzeptieren. Das würde übermäßiges Kreditwachstum in den entsprechenden Märkten verhindern. Auch könnte die Banken- und Versicherungsaufsicht mit höheren Eigenkapitalanforderungen auf Immobilienkredite reagieren, was einen ähnlichen Effekt hätte. 1 Wie soll Basel III in der Europäischen Union umgesetzt werden? Regulierung muss die Richtigen treffen Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht hat mit Basel III einen internationalen Rahmen vorgegeben. Die konkrete Umsetzung wird in jedem Markt einzeln geplant. Bei der europäischen Umsetzung ist daher auch darauf zu achten, dass die Besonderheiten der hiesigen Märkte berücksichtigt werden, solange diese keine Verschlechterung des eigentlichen Ziels, der Verbesserung der Finanzmarktstabilität, bedeutet. Zu den Besonderheiten des deutschen Marktes gehören einerseits das kleinteilige Bankensystem mit einer Vielzahl von Genossenschaftsbanken und Sparkassen sowie andererseits eine mittelständische Wirtschaftsstruktur, die sich vor allem über Banken und nicht direkt am Kapitalmarkt finanziert. Daneben müssen auch die Konsequenzen neuer Regulierungsfragen auf öffentliche Akteure wie Kommunen im Blick behalten werden. Aufgrund der extrem angespannten finanziellen Situation vieler Kommunen wird die Einführung der leverage ratio auf kommunaler Ebene kritisch wahrgenommen. Obwohl Sparkassen, die traditionell einen wichtigen Teil des Kommunalgeschäfts übernehmen, in der Tendenz gut kapitalisiert sind, könnte eine leverage ratio einzelne Sparkassen dazu veranlassen, ihr zukünftiges Kommunalgeschäft von der eigenen Eigenkapitalausstattung 1 Am effektivsten wäre eine Senkung der Beleihungsgrenze. Die Beleihungsgrenze legt fest, bis zu welchem Anteil am aktuellen Immobilienpreis ein Immobilienkredit als Realkredit gilt. Realkredite sind mit deutlich weniger Eigenkapital zu unterlegen als normale Kredite. Daher würde eine Absenkung des Realkredits dazu führen, dass Banken weniger Immobilienfinanzierungen mit hohem Fremdfinanzierungsanteil anbieten und einen höheren Eigenkapitalanteil verlangen würden. Gerade die Masse an Finanzierungen ohne Eigenkapital an subprime-schuldner hat zur Befeuerung der Immobilienblasen in den USA geführt. 3/6

4 abhängig zu machen. Aus diesem Grund sehen wir hier eine längerfristige Implementierungsphase vor, um einen Anpassungsprozess zu ermöglichen. Dies ist jedoch nicht ausreichend, um die nicht nachhaltige Schuldensituation der Kommunen zu addressieren. Dieses Problem kann nur fiskalisch, überein Entschuldungsprogramm und Altschuldenfonds für Städte und Gemeinden sowie eine aufgabengerechte Finanzausstattung der Kommunen aufgefangen werden. Regulierung muss auf der richtigen Ebene stattfinden Große Finanzinstitute sind nicht mehr nur europaweit, sondern weltweit aktiv. Nur eine gemeinsame europäische Bankenaufsicht hat die Möglichkeit, hier regulierend einzugreifen. Ähnlich wie in der Steuerpolitik muss es daher auch im Aufsichtsrecht einen europäischen Ansatz geben, um die Flucht in die weniger regulierten Staaten und ein race to the bottom in den Regulierungsanforderungen zu verhindern. Daher die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) für international tätige Institute die Aufsichtsfunktion vollständig übernehmen. Gleichzeitig muss darauf geachtet werden, dass Regulierung verhältnismäßig bleibt. Wer keine komplexen oder riskanten Geschäfte betreibt und dabei so klein bleibt, dass er für den europäischen Markt keine Gefahr darstellt, muss auch bürokratische Erleichterungen in der Regulierung erfahren. Daher plädieren wir bei kleineren Banken auch weiterhin für eine nationale Aufsicht, die die Besonderheiten des Markts berücksichtigen kann. Erleichterungen für kleine Banken bilden das ordnungspolitische Gegenstück zu einer Regulierung, die zu große Banken strenger kontrolliert. Insgesamt kommt es so zu klaren Zuständigkeiten: europäische Aufsicht für europaweit tätige Institute, nationale Aufsicht für kleine, regional tätige Institute. Regulierung muss alle betreffen und für zukünftige Probleme vorsorgen Sparkassen und Genossenschaftsbanken haben sich dafür ausgesprochen, komplett von den Regelungen aus Basel III bzw. der CRR ausgenommen zu werden. Sie argumentieren, dass sie für die letzte Krise gar nicht verantwortlich gewesen seien und dass sie überhaupt zu klein seien, um große Risiken für die Finanzstabilität zu generieren. Erstens haben sowohl Sparkassen als auch Genossenschaften über ihre übergeordneten Institute sehr wohl zu den Übertreibungen an den Kapitalmärkten beigetragen. Zweitens kann auch ein Netzwerk vieler kleiner Akteure zu einem makroökonomischen Risiko werden, wenn alle Teilnehmer ähnlichen Risiken ausgesetzt sind. Das beste Beispiel dafür ist die subprime-krise in den USA. Wenn ein Kreditnehmer ausfällt, kann das tatsächlich zu keinen großen Verwerfungen führen. Wenn allerdings alle Kreditnehmer so knapp kalkulieren, dass eine Zinserhöhung der Zentralbank zu massenhaften Kreditausfall führt, dann entstehen sehr wohl große Risiken. Um zukünftigen unerwarteten Ereignissen vorzusorgen, ist daher auch bei kleinen Banken einer zu knappen Eigenkapitalkalkulation Vorschub zu leisten. Während bei bürokratischen Aufgaben wie Meldepflichten eine Entlastung kleiner Institute durchaus empfehlenswert wäre, müssen die quantitativen Bestimmungen aus der CRR also auch von Sparkassen und Genossenschaftsbanken ausgefüllt werden. Dabei ist sicherzustellen, dass kleine Banken mit funktionierendem Geschäftsmodell diese auch erfüllen können. Im Folgenden sind dazu Forderungen aufgeführt, die Sparkassen und Genossenschaftsbanken bei der Implementierung der CRR helfen können, und die dennoch das Ziel einer verbesserten Finanzmarktstabilität nicht gefährden: Die Liquiditätskennzahlen Ein gewichtiges Problem in der Finanzkrise war die erhebliche Fristentransformation einiger Institute, die bei gestressten Märkten zu mangelnder Liquidität führte. So geriet etwa die IKB in enorme Schwierigkeiten, da sie bei einem Eigenkapital von 1,8 Milliarden Euro Liquiditätszusagen 4/6

5 für verbriefte Papiere in Höhe von über 8 Milliarden Euro gab. Mit Hilfe dieser Liquiditätszusagen war es möglich, 30 Jahre laufende Hypotheken am Markt über 30 Tage laufende Anleihen (asset backed commercial paper) zu verkaufen. Das komplette Risiko für diese enorme Fristentransformation lag bei der IKB, die dieses offensichtlich nicht tragen konnte. Aufgrund dieser Fehlentwicklung sieht Basel III die Einführung von Liquiditätskennziffern vor, die sowohl die kurzfristige als auch die langfristige Liquidität der Institute gewährleisten soll. Der aktuelle Umsetzungsentwurf aus Brüssel (capital requirements regulation, CRR) ist an dieser Stelle allerdings problematisch. Dort werden nur Staatsanleihen und Pfandbriefe als liquide Wertpapiere anerkannt, wodurch Banken zum Halten dieser Papiere gezwungen würden. Dies könnte neue Konzentrationsrisiken bedeuten, da jedes Wertpapier, wie man nun sieht auch Staatsanleihen, ein gewisses Restrisiko des Ausfalls beinhaltet. Stabiler wäre hingegen eine Anerkennung weiterer liquider Forderungen, um eine Diversifizierung zu ermöglichen. Insbesondere eine Anerkennung von solchen Kreditforderungen, die die Deutsche Bundesbank als notenbankfähig einstuft und die daher jederzeit bei der Zentralbank als Sicherheit für Kredite eingereicht werden können, wäre hier wünschenswert. Das würde Mittelstandskredite attraktiver machen und eine befürchteten Schaden durch die CRR abwenden. Wir nehmen die Bedenken der mittelständischen Wirtschaft und der Sparkassen und Genossenschaftsbanken hinsichtlich möglicher negativer Auswirkungen durch die erweiterte Bankenregulierung sehr ernst. Wir setzen uns deshalb dafür ein, dass die notwendige Regulierung die Kreditvergabe an kleine und mittlere Unternehmen nicht benachteiligt. Risikogewicht für Mittelstandskredite Mittelstandskredite werden heute mit einem Risikogewicht von 75 Prozent statt der standardmäßigen 100 Prozent bewertet. Vielfach wurde nun die Forderung laut, das Risikogewicht auf 50 Prozent abzusenken. Die EU-Kommission prüft derzeit, ob Mittelstandskredite niedrigere Ausfallquoten aufweisen. Sollte dies der Fall sein, unterstützen wir eine Absenkung des Risikogewichts. Behandlung von Verbundbeteiligungen bei Sparkassen und Genossenschaftsbanken Der aktuelle Vorschlag der CRR sieht einen Abzug von Verbundbeteiligungen beim Eigenkapital vor. Hintergrund ist, dass das gegenseitige Halten von Beteiligungen zu einer Mehrfachanrechnung von Eigenkapital führen kann, obwohl das Kapital nur einmalig zur Deckung von Risiken bereit steht. Diese Regelung führt allerdings zu Problemen bei Sparkassen und Genossenschaftsbanken. Da diese Institute aber ein gemeinsames Insitutssicherungssystem vorhalten, wonach im Zweifelsfall jedes Institut von der Gruppe aufgefangen werden müsste, wäre eine aggregierte Betrachtung des Eigenkapitals auf Verbundebene aus unserer Sicht zulässig. Damit wäre einerseits gewährleistet, dass im Verbund keine unzulässige Mehrfachanrechnung von Eigenkapital passiert. Andererseits würde bestimmten Instituten geholfen, bei welchen ein Abzug von Beteiligungen beim Eigenkapital zu Schwierigkeiten führen könnte. Konsistenz verschiedener Aufsichtsstrukturen Mit Basel III für Banken und Solvency II für Versicherungen sind derzeit zwei enorm wichtige Regulierungspakete im Gesetzgebungsprozess, deren Zusammenwirken stärker berücksichtigt werden muss. Gute Regulierung müsste dafür sorgen, dass Risiken im Finanzsystem dorthin kanalisiert werden, wo sie am besten getragen werden können. Da grundsätzliche Unterschiede in den Geschäftsmodellen von Banken und Versicherungen existieren, sind ggf. auch unterschiedliche 5/6

6 Kapitalunterlegungen sinnvoll. So könnte man argumentieren, dass beispielsweise ein Lebensversicherer aufgrund seiner langfristigen Verpflichtungen stabilen Refinanzierungsbasis durch Prämienzahlungen auch wesentlich besser in der Lage ist, kurzfristige Marktpreisschwankungen, abzufedern, Liquidititätsrisiken zu tragen und langfristige Geschäfte einzugehen. Versicherer wären daher auch gut als Investoren für die europäische Energiewende geeignet. Das Aufsichtsrecht setzt hier leider einen gegenläufigen Anreiz, in dem es für Fristentransformation bei Versicherern eine höhere Kapitalunterlegung verlangt als bei Banken. Eine 30 Jahre laufende Infrastrukturanleihe muss so nach Basel III mit 7,1 Prozent, in Solvency II aber mit 32,5 Prozent Eigenkapital unterlegt werden. Das erscheint nicht nur systematisch unlogisch, sondern vermindert auch die Möglichkeit, unter Versicherern gute Partner für Investitionen in erneuerbare Energien zu finden. Fazit Basel III schärft die bisherige Bankenregulierung nach. Nun muss sichergestellt werden, dass in der europäischen Umsetzung von Basel III eine Verwässerung vermieden und eine effektive Schuldenbremse für Banken eingeführt wird. Perspektivisch muss auch eine systematische Differenzierung zwischen kleinen und zu großen Instituten voran gebracht werden. Wie bei der Energiewende, wird auch im Bankenbereich mit erheblichem Gegenwind von Interessengruppen zu rechnen sein einmal gesicherte Privilegien werden ungerne freigegeben selbst wenn sonst weitere (Finanz-)Krisen drohen. Das Momentum nach der Krise muss daher genutzt werden, um die nächste zu verhindern. 6/6

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