Die Politische Ökonomie der Bail-out-Politik in der Eurozone

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1 1 11. April 2011 Die Politische Ökonomie der Bail-out-Politik in der Eurozone Roland Vaubel Ab 2013 ist Deutschland verpflichtet, gegenüber den Staaten der Eurozone mit mehr als 244 Mrd. Euro zu haften: 190 Mrd. Euro für den ESM, 22 Mrd. für die dann noch nicht ausgelaufene Griechenland-Hilfe, 11 Mrd. für den EFSM der Kommission und 21 Mrd. aus den Anleihekäufen der EZB. Hinzu kommen noch die maroden Staatsanleihen, die die EZB als Sicherheiten von den Banken in Zahlung genommen hat. Der Betrag ist nicht bekannt. Die Bundesbank ist daran mit 27,1 Prozent beteiligt. 244 Mrd. Euro das ist mehr als drei Viertel des diesjährigen Bundeshaushalts. Die Umverteilung zu Lasten Deutschlands ist jedoch nicht das Hauptproblem. Die Bail-out-Politik ist vor allem aus der weltwirtschaftlichen Perspektive zu betrachten und zu beurteilen. Da sind zwei Gesichtspunkte entscheidend: 1. Der Bail-out war ein flagranter Rechtsbruch der offensichtlichste und gravierendste in der Geschichte der europäischen Integration und des Internationalen Währungsfonds. 2. Der Bail-out belohnt Fehlverhalten und schafft damit perverse Anreize. Bail-out: Die Europäische Union als Rechtsbrecher Dass der Bail-out einen Vertragsbruch darstellt, haben verschiedene französische Politiker darunter Finanzministerin Christine Lagarde und die Europaminister Pierre Lellouche und Laurent Wauquiez, aber auch der belgische EU-Kommissar Karel de Gucht öffentlich eingeräumt. 1 Artikel 125 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) besagt eben nicht nur, dass weder die Union noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten einzelner Mitgliedstaaten haften; er verbietet auch ausdrücklich, für diese Verbindlichkeiten "einzutreten". Genau dies haben die Union und die Mitgliedstaaten aber getan. Der neue Bail-out-Fonds erhält sogar das Recht, die Staatsanleihen direkt von den Mitgliedstaaten anzukaufen. Das Bail-out-Verbot war 1991 auf Wunsch der damaligen deutschen Bundesregierung in den Vertrag von Maastricht aufgenommen worden, um Fehlanreize zu vermeiden, die der gemeinsamen Währung gefährlich werden könnten. Kein Mitgliedstaat sollte im Vertrauen auf die Unterstützung der Anderen übermäßige Haushaltsdefizite eingehen und dann zu deren Finanzierung und um die angehäuften Schulden zu entwerten auf eine inflationäre Geldpolitik drängen. Weder der Europäische Gerichtshof noch das Bundesverfassungsgericht, das ja angerufen wurde, haben sich bislang zu diesem Verstoß gegen das Bail-out-Verbot des Artikels 125 geäußert. Rat und Kommission haben sich demgegenüber auf Art. 122 Abs. 2 Satz 1 AEUV berufen: "Ist ein Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich 1 Christine Lagarde am im Wall Street Journal, Pierre Lellouche am in der Financial Times, Laurent Wauquiez am in Le Monde und Karel de Gucht am im belgischen Fernsehen (VRT).

2 2 bedroht, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission beschließen, dem betreffenden Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Union zu gewähren". Aus ökonomischer Sicht war die Finanzmarktkrise tatsächlich ein außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle Griechenlands und Irlands entzog. Aber wie das Beispiel der meisten anderen Länder gezeigt hat, war es trotz Finanzmarktkrise möglich, zumindest eine Staatsschuldenkrise wie die griechische zu vermeiden. Die übermäßige griechische Neuverschuldung vor der Wahl im Oktober 2009 und die dadurch ausgelöste Schuldenkrise entzogen sich nicht der Kontrolle der griechischen Regierung oder des griechischen Parlaments. Deshalb kam Artikel 122 nicht als Ermächtigungsgrundlage in Frage. Dass Artikel 122 nicht für solche Fälle gedacht ist, geht im übrigen schon daraus hervor, dass er nicht im Kapitel 3a ("Besondere Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist"), ja noch nicht einmal im Kapitel 2 ("Währungspolitik"), sondern im Kapitel 1 ("Wirtschaftspolitik") erscheint. Rechtlich problematisch ist auch, dass die Europäische Zentralbank seit Mai letzten Jahres griechische, irische, portugiesische und spanische Staatsanleihen im Umfang von mehr als 77 Mrd. Euro am Sekundärmarkt aufgekauft hat, um die Risikoaufschläge zu drücken. Nach Artikel 123 Abs. 1 AEUV ist zwar nur der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln der Mitgliedstaaten durch die Europäische Zentralbank verboten. Dahinter steht die Befürchtung, dass die Mitgliedstaaten andernfalls Druck auf die EZB ausüben könnten, ihre Anleihen aufzukaufen, und dass die EZB infolgedessen ihre Kontrolle über die Zentralbank-Geldmenge verlieren würde. Aber weshalb erlaubt Artikel 123 der EZB, Staatsanleihen der Mitgliedstaaten im Sekundärmarkt zu kaufen? Aus ökonomischer Sicht bietet sich dafür die folgende Erklärung an. Wenn die Zentralbank in einer schweren Rezession wie der von 2008/09 an die Grenzen ihrer Zinssenkungsmöglichkeiten stößt, kann es notwendig werden, die Zentralbank-Geldmenge durch Offenmarkt-Operationen weiter zu erhöhen. Die amerikanische und die britische Zentralbank haben sich in der Finanzkrise dazu entschlossen ("quantitative easing"). Die EZB hat die Anleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten jedoch nicht zum Zweck der geldpolitischen Steuerung gekauft, denn sie hat die monetären Wirkungen durch die Hereinnahme von Termineinlagen der Banken sterilisiert. Die EZB hat die Anleihen gekauft, um zur Haushaltsfinanzierung der betreffenden Länder beizutragen. Mit ihren Käufen am Sekundärmarkt hat sie diese Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, sich durch Neuemissionen stärker am Markt zu verschulden, ohne deswegen höhere Zinsen zahlen zu müssen. Die ökonomische Wirkung der EZB-Käufe am Sekundärmarkt ist daher die gleiche wie die eines unmittelbaren Erwerbs der Schuldtitel, der verboten ist. Das erklärt, weshalb Axel Weber, Jürgen Stark und George Provopoulos gegen die Anleihekäufe stimmten und weshalb Helmut Schlesinger öffentlich Jean-Claude Trichet vorwarf, "den Rubikon überschritten" zu haben. Da die EZB durch ihre Käufe enorme Verlustrisiken eingegangen ist und auch bereits erhebliche Verluste erlitten hat, musste ihr Kapital im Dezember verdoppelt werden. Jetzt wendet sich Trichet gegen jede Umschuldung, weil dann die Kurse der griechischen Staatsanleihen im Portefeuille der EZB noch stärker fallen könnten,

3 3 und er drängt darauf, dass der sogenannte Euro-Stabilisierungsmechanismus möglichst bald der EZB die verlustträchtigen Wertpapiere wieder abnimmt. Schließlich hat auch der Internationale Währungsfonds gegen sein Statut verstoßen. Nach Artikel V, Abs. 3.b.ii, seiner "Articles of Agreement" darf der IWF nur Kredite vergeben "on the condition [that the member state] has a need to make the purchase because of its balance of payments or its reserve position or development of its reserves". Weder Griechenland noch Irland hatten Währungsreserven verloren, denn nur die Europäische Zentralbank darf ja im Markt Währungsreserven kaufen oder verkaufen. Der Grund für die IWF-Kredite waren auch nicht "Zahlungsbilanzprobleme" wie es in den "Articles" heißt, sondern Haushaltsprobleme. Wie die Deutsche Bundesbank dazu in ihrem Monatsbericht vom März 2010 schrieb, "ist ein finanzieller Beitrag des IWF bei der Lösung von strukturellen Problemen, die keinen Fremdwährungsbedarf implizieren etwa der direkten Finanzierung von Budgetdefiziten oder der Finanzierung einer Bankenrekapitalisierung mit seinem monetären Mandat nicht zu vereinbaren" (S. 63). Dem ist nichts hinzuzufügen. Auch der IWF bricht das Recht, aber es gibt kein Gericht, das ihn zur Verantwortung ziehen könnte. Fehlanreize Ohne die Kredite des IWF, der EU und der Mitgliedstaaten der Eurozone und ohne die Anleihekäufe der EZB hätten sich Griechenland und Irland nicht im bisherigen Umfang und so zinsgünstig verschulden können. Zwar sorgen harte wirtschaftspolitische Auflagen dafür, dass das Geld nicht zweckentfremdet wird. Aber die bloße Ankündigung und Verabschiedung dieser (zumeist ohnehin unumgänglichen) Maßnahmen hätten den griechischen oder irischen Staat nicht in die Lage versetzt, sich auch am Markt zu so günstigen Bedingungen zu verschulden, wie sie es beim europäischen Bailout-Fonds tun können. Sonst hätten sich die Hilfskredite ja erübrigt. Auch nach dem Bail-out liegen die Marktzinsen für griechische und irische Staatsanleihen weit über den 5,8 Prozent, die IWF, EU und die Mitgliedstaaten für ihre Kredite verlangen. Die griechischen Zehn-Jahres-Anleihen boten diesen Monat bis zu 12,9 Prozent Zinsen, die irischen bis zu 9,58 Prozent. Das Fehlverhalten der griechischen Haushaltspolitik ist also belohnt worden. Dass sich Deutschland für 3-4 Prozent am Kapitalmarkt verschulden kann, aber 5,8 Prozent von Griechenland erhalten soll, bedeutet nicht, dass es bei der Transaktion einen Gewinn machen wird oder zumindest Verluste vermeidet. So hat es jedoch Klaus Regling, der deutsche Leiter des Bail-out- Fonds, dargestellt. Er sagte im Dezember: "Die Zinsen, die Griechenland oder Irland zu zahlen haben, liegen höher als die (deutschen) Kapitalkosten. Also ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass Deutschland damit einen Gewinn macht, als dass es einen Verlust schreibt" (FAZ, ). Das ist ein Trugschluss. Die Zinsdifferenz zwischen Deutschland und Griechenland oder Irland zeigt den Unterschied der marktgerechten Risikoprämien an. Der deutsche Staat kann sich für weniger als 5,8 Prozent am Kapitalmarkt verschulden, weil er besonders kreditwürdig ist. Der griechische und der irische Staat müssen wegen ihres hohen Risikos am Markt weit mehr als 5,8 Prozent Zinsen zahlen.

4 4 Wenn sie den Kredit trotzdem von Deutschland zu 5,8 Prozent erhalten, erwartet den deutschen Steuerzahler daher nicht ein Gewinn, sondern ein hoher Verlust. Für die Zeit ab 2013 ist vereinbart, dass die Zinsaufschläge auf die Kosten der Kapitalbeschaffung 2-3 Prozentpunkte nicht übersteigen dürfen. Das ist viel weniger als die marktgerechten Risikoprämien der letzten Monate. Da Deutschland das griechische Fehlverhalten belohnt, schafft es einen Anreiz, die Schadenprävention zu vernachlässigen und ermutigt die Banken und sonstigen Anleger, übermäßige Risiken einzugehen. Das ist der sogenannte Moral Hazard, die moralische Versuchung, wie wir sie aus der Versicherungsökonomik kennen. Die Politiker der verschiedenen Länder versichern sich gegenseitig auf Kosten der Bürger gegen das kritische Urteil des Marktes. Der Bail-out-Fonds erzeugt viel gravierendere Fehlanreize als die anderen EU-Transfers. Auslöser für die subventionierten Kredite ist ja nicht wie im Fall der Strukturfonds die Armut der Empfängerländer, sondern die Tatsache, dass ihre Politiker zu viel Schulden gemacht haben. Der Fehlanreiz wäre geringer, wenn der griechische und der irische Staat die Kredite zu einem Strafzins erhalten hätten oder zumindest zu dem Zins, den sie zuletzt am Markt hatten zahlen müssen. Um die Krise damit nicht unnötig zu verschärfen, hätte im übrigen vereinbart werden können, dass die Schuldnerstaaten den Aufschlag auf den marktüblichen Zins erst zu einem späteren Zeitpunkt hätten zahlen müssen. Was die wirtschaftspolitischen Auflagen angeht, so bietet die Geschichte des Internationalen Währungsfonds reiches Anschauungsmaterial. Seine Bedingungen werden im Durchschnitt nur zu 40 Prozent eingehalten nämlich in der akuten Krisensituation. Danach kommt meist der Rückfall. Der griechische Staat hat seit seiner Gründung schon fünfmal umgeschuldet. Ultima Ratio? Keine Alternative? Griechenland hätte so wie Russland 1998 und so wie Axel Weber es vergeblich für die Zukunft vorgeschlagen hat ein Schuldenmoratorium erklären sollen. Weshalb hat sich die Politik dennoch für den subventionierten Bail-out entschieden? EZB-Präsident Trichet hatte die am Abend des 7. Mai 2010 in Brüssel versammelten Staats- und Regierungschefs der Euro-Gruppe in einem gut vorbereiteten und mit Schaubildern versehenen Statement gewarnt, ohne Bail-out werde eine Panik wie nach der Lehman-Pleite ausbrechen. 2 Nach der vom Vorsitzenden Juncker konzipierten Dramaturgie referierte Trichet gleich nach dem griechischen Ministerpräsidenten. Bundeskanzlerin Merkel war davon so beeindruckt, dass sie später von einer "Ultima-Ratio"-Entscheidung sprach. Tatsächlich war Trichets Warnung ganz unglaubwürdig. Der Konkurs von Lehman Brothers und das drohende Schuldenmoratorium Griechenlands waren nicht vergleichbar. Denn als Lehman Brothers im September 2008 zusammenbrach, war unklar, ob nun vielleicht wie in der Weltwirtschaftskrise eine Serie von Bankenkonkursen folgen würde oder ob die anderen Banken gestützt werden würden. Als dagegen im Frühjahr 2010 die griechische Regierung damit drohte, ihren Schuldendienst 2 Peter Ludlow, "In the Last Resort: The European Council and the Euro Crisis, Spring 2010", Eurocomment, Briefing Note, Vol. 7, No. 7/8, June 2010, S. 31.

5 5 einzustellen und damit die Banken auch der anderen Mitgliedstaaten in Mitleidenschaft zu ziehen, standen in allen diesen Staaten bereits Rettungsschirme bereit, um strauchelnde Banken aufzufangen. Die deutsche SoFFin zum Beispiel verfügte über etwa 50 Mrd. Euro an freien Mitteln, die nicht gebraucht worden waren. Die Mitgliedstaaten hatten für alle Banken Bestandsgarantien abgegeben. Wie sollte da eine Panik entstehen selbst wenn, wie befürchtet wurde, später noch weitere Schuldnerländer ihren Schuldendienst eingestellt hätten? Staatliche Bürgschaften oder Kredite für gefährdete Banken wären auch viel billiger gewesen als die staatlichen Bürgschaften und Kredite zur Absicherung der gesamten maroden Staatsschulden. Der Bail-out Griechenlands zum Beispiel kam ja nicht nur den Banken zugute, sondern allen Besitzern griechischer Staatsanleihen. Eine zielgenaue Politik hätte bei den angeblich gefährdeten Banken oder sogar nur den systemrelevanten angesetzt, nicht bei ihren Schuldnern, zum Beispiel Griechenland. Eine gute Therapie setzt direkt beim Problem an. Wie der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie ausgerechnet hat, wäre es sogar günstiger gewesen, allen Banken der Eurozone ob gefährdet oder nicht ihre griechischen, irischen, portugiesischen und spanischen Staatsanleihen (ohne Risikoabschläge) abzukaufen. 3 Das hätte weniger als die Hälfte des Bail-out-Pakets nämlich 254 statt 520 Mrd. Euro gekostet. Politisch-ökonomische Erklärungen Da eine Panik nicht zu erwarten war, stellt sich die Frage, wie der Bail-out denn sonst noch erklärt werden kann. Die treibende Kraft war auch nach eigenen Angaben der französische Präsident Nicolas Sarkozy. Am Morgen und Nachmittag des 7. Mai, vor dem "Working Dinner" der Euro- Gruppe, hatte er bilaterale Gespräche mit Kommissionspräsident Barroso, EZB-Präsident Trichet, dem Vorsitzenden der Euro-Gruppe Juncker und anderen geführt. 4 Präsident Sarkozy erklärte später, er habe den Euro gerettet. Auf jeden Fall konnte er sich als Europas oberster Krisenmanager und als Führer der von ihm initiierten "Mittelmeerunion" profilieren. Außerdem hielten die französischen Banken erheblich mehr griechische Staatsanleihen als ihre deutschen Konkurrenten. 5 Was Barroso anging, so ist klar, dass die Europäische Kommission daran interessiert war und ist, durch die Gründung eines Europäischen Währungsfonds ihre Ressourcen und ihre Macht zu erweitern. 6 Außerdem ist Barroso Portugiese. Trichet wird im Oktober nach Frankreich zurückkehren; vielleicht verschafft ihm Sarkozy einen interessanten Anschlussauftrag. Für Juncker schließlich verspricht der Bail-out-Fonds ebenfalls einen Machtgewinn. 3 Überschuldung und Staatsinsolvenz in der Europäischen Union, Gutachten vom (S. 14f.). Das Gutachten wurde von Charles B. Blankart, Jürgen von Hagen, Manfred J.M. Neumann und mir vorbereitet. Der Beirat widerspricht auch dezidiert der Vorstellung, es habe eine Panik bevorgestanden. 4 Ludlow, S Das Beiratsgutachten nennt 31 Mrd. Euro für die französischen Banken und 23 Mrd. Euro für die deutschen (Tabelle 2). 6 Die Interessenlage der Kommission hatte schon im März 2009 der damalige Währungskommissar Joaquin Almunia verdeutlicht. Er sagte: "Wenn eine [Schulden-]Krise in einem Euro-Staat auftritt, gibt es dafür eine Lösung, bevor dieses Land beim Internationalen Währungsfonds um Hilfe bitten muss" (Bloomberg Press, ).

6 6 Sarkozy und Trichet haben unter den Franzosen sehr viel mehr Unterstützung gefunden als die Bundesregierung unter den Deutschen. Nach einer Ifop-Umfrage vom Januar 2011 waren 53 Prozent der Franzosen, aber nur 24 der Deutschen der Meinung, dass den Griechen geholfen werden sollte. 61 Prozent der Franzosen, aber nur 34 Prozent der Deutschen glauben, einmal in die gleiche Lage wie die Griechen kommen zu können. Fast ein Viertel der Franzosen, aber nur 9 Prozent der Deutschen weisen die Schuld für die Griechenland-Krise der "Spekulation auf den Finanzmärkten" zu. In Deutschland war Finanzminister Schäuble unterstützt von seinem Staatssekretär Asmussen (SPD) die treibende Kraft. Schäubles erklärtes oder verklärtes Ziel ist eine möglichst enge politische Union in Europa. Er ist ein "Euromantiker" "der letzte Europäer" wurde er auch genannt. Er ist 68 Jahre alt und an der deutsch-französischen Grenze aufgewachsen. Er glaubt, dass eine immer stärkere Zentralisierung Europas auch und gerade in der Wirtschaftspolitik für den Frieden in Europa wichtig ist. Er ist Jurist, nicht Ökonom. Er versteht nicht, dass die Zentralisierung der Politik dem Staat mehr Macht über die Bürger gibt, also zu Lasten der Freiheit geht. 7 Er erkennt nicht, dass die Zentralisierung der Politik die demokratische Kontrolle schwächt und die Völkerverständigung erschwert. Und er ist erstaunlich beratungsresistent. Er setzt sich selbstgewiss darüber hinweg, dass seine Bail-out-Politik von der überwältigenden Mehrheit der Ökonomen abgelehnt wird. Er lässt sich auch nicht davon abbringen zu behaupten, dass die Stabilität des Euro in Gefahr sei obwohl unter Ökonomen Einigkeit besteht, dass die Geldpolitik der EZB und nicht die Zahlungsfähigkeit Griechenlands über die Stabilität unserer Währung entscheidet. Dass der Euro vom Februar bis Mai 2010 gegenüber dem Dollar leicht abwertete, war Teil einer Abwertungstendenz, die schon 2009 eingesetzt hatte. Sie konnte damit erklärt werden, dass die amerikanische Wirtschaft und die Geldnachfrage nach Dollars in den ersten beiden Quartalen des Jahres 2010 stark wuchs, während das Wachstum im Euroraum damals hinterher hinkte. Schäuble verfolgte eine Salami-Taktik. Zunächst wurde der Rettungsschirm nur für drei Jahre und nur für ein Land Griechenland aufgespannt, und es hieß, er werde wahrscheinlich gar nicht in Anspruch genommen. Wenige Wochen später erhielt Griechenland den ersten Kredit, obwohl die griechische Regierung noch gar nicht bei dem Versuch, Geld am Markt aufzunehmen, gescheitert war. Im Juli versicherte Schäuble: "Solange Angela Merkel Bundeskanzlerin ist und ich Finanzminister bin,... die Rettungsschirme laufen aus. Das haben wir klar vereinbart" (FAZ, ). Im Dezember wurde jedoch beschlossen, die Fonds auf Dauer aufrecht zu erhalten, obwohl die Bankenkrise im wesentlichen überstanden war und eine weitere wegen der staatlichen Garantien nicht zu erwarten war und ist. Sogar der Präsident des Bundesverbandes deutscher Banken, Andreas Schmitz, erklärte dazu kürzlich: "Ein Schnitt in Griechenland würde den deutschen Bankensektor nicht umwerfen und auch keine einzelne Bank" (FAZ ). Die Dauerlösung sah zunächst vor, dass nur dann gezahlt 7 Wenn die Politik zentralisiert wird, können die Marktteilnehmer den staatlichen Regulierungen nicht mehr so leicht ausweichen. Wenn eine einzelne Regierung überlegt, ob sie eine neue Regulierung einführt, muss sie befürchten, dass die anderen Regierungen nicht mitziehen. Ist die Politik aber erst einmal zentralisiert, reguliert es sich ganz ungeniert. Das gilt genauso für die Besteuerung und die Vergabe von Bürgschaften.

7 7 werden solle, wenn gleichzeitig die Gläubiger der Empfängerstaaten also vor allem die Banken mit einem partiellen Forderungsverzicht zur Linderung der Finanzierungsprobleme beitragen würden. Schon bald verzichtete Schäuble jedoch auf diese Forderung: ergibt eine "Schuldentragfähigkeitsanalyse", dass nur eine Liquiditätskrise vorliegt, springt der Fonds auch ohne Beteiligung der privaten Gläubiger ein. Nur in dem wie es offiziell heißt "unerwarteten" 8 Fall, dass eine Insolvenz diagnostiziert wird, sind auch die privaten Gläubiger heranzuziehen. Eine "Insolvenzordnung für Staaten", wie sie die Bundesregierung ursprünglich gefordert hatte, gibt es jedoch nicht. Ob ein Staat illiquide oder insolvent ist, ist eine Definitionsfrage. Man kann sich zum Beispiel auf den Standpunkt stellen, dass jeder Staat so lange solvent ist, wie er überhaupt noch irgendwelche Vermögenswerte (staatliche Unternehmen, Land, Gebäude, Autobahnen usw.) besitzt, die einen Marktwert haben. Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 lassen offen, wer über die Schuldentragfähigkeit entscheidet. In den Schlussfolgerungen der Euro- Gruppe vom 11. März 2011 hatte es geheißen, dass "aufgrund der von der Kommission und dem IWF in Zusammenarbeit mit der EZB durchgeführten Schuldentragfähigkeitsanalyse" über die Solvenz des Mitgliedstaates entschieden wird (Anlage 2, S. 14). Wie im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (Art. 126 Abs. 6 AEUV) beschließen also die Staats- und Regierungschefs auf der Grundlage eines Berichts der Kommission, an dem hier auch der IWF beteiligt ist. Die Schuldentragfähigkeitsanalyse der Kommission und des IWF löst keine Automatik aus. Im übrigen soll die Entscheidung der Staats- und Regierungschefs, ob umgeschuldet werden muss, "abhängig... von den potentiellen Auswirkungen auf die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets" sein (Schlussfolgerungen vom 24./ , Seite 28). Nach allen Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt ist es daher extrem unwahrscheinlich, dass die Staats- und Regierungschefs jemals irgendeinen Mitgliedstaat für insolvent erklären und auf einer Umschuldung bestehen werden. Nach Griechenland kam im November Irland dazu. Dann, im Februar, erklärte sich Schäuble damit einverstanden, dass der Hauptfonds EFSF unter dem neuen Namen ESM um 40 Prozent auf 700 Mrd. Euro aufgestockt wird. Begründet wurde die Aufstockung damit, dass der Fonds ja Reserven halten müsse, um sich als AAA-Schuldner am Markt verschulden zu können. War das denn nicht von vorneherein klar und bekannt gewesen? Zwei Drittel der deutschen Ökonomen halten die Aufstockung für falsch (Euro am Sonntag, ). Jetzt im März beschloss der Euro-Rat, den Kreditzins für Griechenland um einen Prozentpunkt zu senken und die Laufzeit von 4,5 auf 7,5 Jahre zu verlängern nicht jedoch für Irland, weil sich die irische Regierung weigert, den Körperschaftssteuersatz zu erhöhen. Die französische und die deutsche Regierung bestehen darauf, dass Irland seine Steuern erhöht, obwohl beide im eigenen Land für niedrige Steuern eintreten. In der politischen Ökonomie wird dies als "Strategy of raising rivals' costs" bezeichnet. Insbesondere Paris verfolgt diese Strategie schon seit längerem äußerst konsequent, wenn 8 "Sollte der unerwartete Fall eintreten, dass sich ein Land als insolvent erweist..." (Schlussfolgerungen des Europäischen Rats, Tagung vom 16./ , Anlage II).

8 8 es um EU-Regulierungen des Arbeitsmarkts, des Finanzmarkts und des Kunstmarkts geht, denn diese Märkte sind in Frankreich weit überdurchschnittlich reguliert. 9 Alles in allem hat Schäuble den Europäischen Währungsfonds bekommen, den er von Anfang an wollte. Mit dieser Dauereinrichtung hat er sich ein bleibendes Denkmal gesetzt. Die anderen Mitglieder der Bundesregierung sahen mehr oder weniger tatenlos zu. Von den beiden Bundestagsresolutionen gegen Anleihekäufe ließ sich Schäuble nicht beeindrucken. Die SPD stützt seinen Bail-out-Kurs, denn dieser entfremdet der CDU und besonders ihrem Koalitionspartner FDP die bürgerlichen Wähler. Wertvolle Gegenleistungen? Hat die Bundesregierung für das Geld der deutschen Steuerzahler wenigstens auf anderen Gebieten wertvolle Gegenleistungen erhalten? Beim sogenannten Stabilitäts- und Wachstumspakt soll weiterhin auf automatische Sanktionen verzichtet werden. Der Rat kann nach wie vor nur mit qualifizierter Mehrheit beschließen, dass ein übermäßiges Defizit besteht (Art. 126, Abs. 6 AEUV). Selbst wenn er dies tun würde, könnten Sanktionen nach Art. 126, Abs. 11 AEUV noch von einer qualifizierten Mehrheit verhindert werden. Wie die Erfahrung gezeigt hat, ist der Pakt ohne Sanktionsautomatik so gut wie wirkungslos. Die vorgesehenen Änderungen im Entscheidungsverfahren und die Verpflichtungen zum Schuldenabbau 10 versprechen keine nachhaltige Änderung. Sonst hätte sich Paris auch gar nicht darauf eingelassen. Die Möglichkeit, nun auch Leistungsbilanzdefizite mit Sanktionen zu belegen, ist sogar völlig verfehlt, denn jedes aufstrebende Land, das Kapital importiert, braucht ein Leistungsbilanzdefizit. Der von Schäuble vorgeschlagene zusätzliche "Pakt für Wettbewerbsfähigkeit" war von Anfang an schlecht durchdacht. Die Steuer- und Rentenpolitik und die Lohnverhandlungen sind für eine internationale Koordination nicht geeignet. Außerdem sieht der Pakt lediglich freiwillige und nicht durchsetzbare Selbstverpflichtungen vor. Er wird wie die unverbindliche und daher gescheiterte "Lissabon-Strategie" zu nichts führen. Er wird lediglich einen weiteren "Talking Shop" eröffnen. Deshalb waren sogar die Regierungen einiger Mitgliedstaaten, die nicht zur Eurozone gehören, bereit sich an dem "Pakt" zu beteiligen. Am 12. März wurde diese Luftnummer unter dem Namen "Pakt für den Euro" ohne Diskussion vom Euro-Rat beschlossen. Auf die Stabilität des Euro hätte er selbst wenn er verbindlich wäre keinerlei Einfluss. Soll den deutschen Steuerzahlern vorgegaukelt werden, dass sie für ihre Bürgschaften und Kapitaleinzahlungen eine echte Gegenleistung bekommen? Schließlich ist vorgesehen, Artikel 136 AEUV dahingehend zu ändern, dass finanzieller Beistand auch dann gewährt werden darf, wenn die Stabilität der Währungsunion als ganzes gefährdet ist. 9 Vgl. meinen Aufsatz "The Political Economy of Labor Market Regulation by the European Union" (Review of International Organizations 3, 2008, S ) und meine Monographie "The European Institutions as an Interest Group" (London 2009). 10 Die Mitgliedstaaten sollen ihre Schuldenquote pro Jahr um 5 Prozentpunkte reduzieren, solange diese 60 Prozent übersteigen. Tun sie dies nicht, so können sie mit einer Geldbuße von 0,2 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts belegt werden. Damit ist jedoch nicht zu rechnen, denn die Schuldenquote übersteigt in der Mehrheit der Mitgliedstaaten 60 Prozent.

9 9 Damit Volksabstimmungen vermieden werden, soll der Vertrag nicht nach dem ordentlichen Änderungsverfahren (Art. 48, Abs. 2-5 EUV) von einer Regierungskonferenz ergänzt werden, sondern nach dem neuen vereinfachten Änderungsverfahren (Art. 48, Abs. 6) vom Rat. Das vereinfachte Änderungsverfahren ist jedoch nur zulässig, wenn die Änderungen "nicht zu einer Ausdehnung der der Union im Rahmen der Verträge übertragenen Zuständigkeiten führen" (Abs. 6). Es ist offensichtlich, dass die Zuständigkeiten der Union ausgedehnt würden, wenn diese in Zukunft auch bei Gefahren für die Stabilität der Währungsunion finanziellen Beistand gewähren dürfte. Das vereinfachte Änderungsverfahren scheidet daher aus. Der nächste Rechtsbruch ist vorprogrammiert.

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