Deutscher Bundestag. Sachstand. Griechenlands Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion. Olaf Zehnpfund

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1 Deutscher Bundestag Griechenlands Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Olaf Zehnpfund 2009 Deutscher Bundestag

2 Seite 2 Griechenlands Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Verfasser/in: ORnR Olaf Zehnpfund, M.A. Ausarbeitung: Abschluss der Arbeit: 28. Januar 2010 Fachbereich: WD 11: Europa Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, Berlin.

3 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Die Wirtschafts- und Währungsunion 4 2. Die gemeinsame Währung dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion 5 3. Kriterien für die Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Preisstabilität Finanzlage der öffentlichen Hand Wechselkursentwicklung Entwicklung des langfristigen Zinssatzes 8 4. Die Teilnahme Griechenlands 8 5. Zu den aktuellen Entwicklungen in Griechenland Laufendes Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits Gefährdung der Refinanzierungsmöglichkeiten des griechischen Staates Exkurs: Modelle zur Vermeidung einer Zahlungsunfähigkeit Griechenlands 13

4 Seite 4 1. Die Wirtschafts- und Währungsunion Seit dem Vertrag von Maastricht, der zum 1. Januar 1993 in Kraft trat, gehört die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), die auch eine stabile einheitliche Währung umfasst, zu den vorrangigen Zielen der Europäischen Union (EU). Mit der WWU verständigten sich die Vertragsstaaten auf die Grundsätze stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhafte finanzierbare Zahlungsbilanz. Diese Prinzipien wurden in Art. 4 des Vertrags zur Gründung der Europäische Gemeinschaften (EGV) niedergelegt; die Zielbestimmungen und die konkreten Handlungsermächtigungen wurden in Art. 98 bis 124 EGV ausgeformt. Weitere Protokolle insbesondere über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank sowie sieben Erklärungen einzelner Mitgliedstaaten vervollständigten den primärrechtlichen Rahmen der WWU. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 sind die Kernbestimmungen zur Wirtschafts- und Währungspolitik der EU in Titel VIII des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgehalten; dessen Kapitel 4 (Art. 136 bis 138 AEUV) enthält besondere Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist. Die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der EU in der WWU umfasst nach Maßgabe des Art. 119 Abs. 1 und 2 AEUV die Einführung einer Wirtschaftspolitik, die auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist, und parallel dazu die Errichtung einer Währungsunion. Die WWU stellt sich als Prozess der Harmonisierung der Wirtschafts- und Währungspolitik der Mitgliedstaaten dar, mit dem die Einführung des Euro als gemeinsame Währung ermöglicht werden soll. Dieser Prozess umfasst drei Stufen: Während der ersten Stufe, die den Zeitraum bis zum 31. Dezember 1993 betraf, wurde der Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten liberalisiert, die Mitgliedstaaten stimmten ihre Wirtschaftspolitiken enger ab und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten verstärkten ihre Zusammenarbeit. Nach der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht begann zum 1. Januar 1994 die zweite Stufe der WWU. Sie diente als Übergangsphase der direkten Vorbereitung auf die Einführung der gemeinsamen Währung. Mit dem Ziel der Sicherung der Preisstabilität und der Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite wurden Kriterien für die Konvergenz der nationalen Wirtschafts- und Währungspolitiken entwickelt. Zugleich wurden Mechanismen etabliert, mit denen zunächst die Erfüllung dieser Kriterien erzielt und später ihre dauerhafte Einhaltung überwacht werden konnte: die Koordinierung der nationalen Wirtschafts- und Haushaltspolitiken. Um diese zu garantieren, schlossen die Mitgliedstaaten 1997 den sog. Stabilitäts- und Wachstumspakt, in dem die im EG-Vertrag vorgesehenen Instrumente der Koordinierung präzisiert wurden. 1 Mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt 1 Dieser besteht formal aus der Entschließung des Europäischen Rates vom 17. Juni 1997 und aus der Verordnung (EG) 1466/97 sowie der Verordnung (EG) 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997, in denen die technischen Modalitäten (haushaltspolitische Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken sowie Durchführung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit) festgelegt sind. Im Jahre 2005 wurde der Stabilitäts- und Wachstumspakt modifiziert, um den Besonderheiten einzelner Staaten besser Rechnung tragen zu können.

5 Seite 5 haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden, um mittelfristig einen nahezu ausgeglichenen oder Überschüsse aufweisenden Haushalt zu erreichen. Mit Beginn der dritten Stufe der WWU zum 1. Januar 1999 wurden die Wechselkurse der Währungen der elf Mitgliedstaaten 2 unwiderruflich festgelegt, in denen an demselben Tage die gemeinsame Währung (Euro) eingeführt wurde. Betraf diese Währungseinführung zunächst nur die Devisenmärkte sowie den elektronischen Zahlungsverkehr, trat der Euro zum 1. Januar 2002 auch als Bargeld an die Stelle der Währungen dieser Mitgliedstaaten. Vier der seinerzeit fünfzehn Mitgliedstaaten der EU nahmen nicht an der dritten Stufe der WWU teil. Auf Dänemark und das Vereinigte Königreich fanden zwei Ausnahmeklauseln des Vertrags von Maastricht Anwendung, mit denen sie von der Teilnahme an der dritten Stufe der WWU befreit sind (Opt-out). 3 Griechenland und Schweden erfüllten den Konvergenzberichten der Europäischen Kommission (Kommission) und des Europäischen Währungsinstituts (EWI) 4 vom 25. März 1998 zufolge die Bedingungen für die Einführung der gemeinsamen Währung zu diesem Zeitpunkt nicht. 2. Die gemeinsame Währung dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Der Euro dient in den Mitgliedstaaten, die an der dritten Stufe der WWU teilnehmen, als gemeinsame Währung. Nachdem er zum 1. Januar 1999 zunächst in elf Mitgliedstaaten zur neuen offiziellen Währung wurde, führten ihn Griechenland zum 1. Januar 2001 und nach der EU- Erweiterung von 2004 Slowenien zum 1. Januar 2007 ein. Es folgten Zypern und Malta zum 1. Januar 2008 sowie die Slowakei zum 1. Januar Mit dem Übergang zur dritten Stufe der WWU geht die Verantwortung für die Geld- und Wechselkurspolitik der an der gemeinsamen Währung beteiligten Mitgliedstaaten auf die Europäische Zentralbank (EZB) über. Während durch die Vergemeinschaftung der Geld- und Währungspolitik den Staaten, die den Euro einführen, die traditionellen makroökonomischen Steuerungsinstrumente verloren gehen, verbleiben bei den Mitgliedstaaten aber weiterhin die umfangreichen Entscheidungsspielräume in der Sozial- und Wirtschaftspolitik, die wiederum die Geld- und Währungspolitik beeinflussen. Zur Bewältigung dieses Spannungsverhältnisses sind alle Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre nationale Wirtschafts- und Haushaltpolitik zu koordinieren (Art. 99 Abs. 1 EGV, nunmehr Art. 121 Abs. 1 AEUV). Da diese Koordinierung eine Voraussetzung des Funktionierens 2 Vom 1. Januar 1999 an nahmen Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Österreich, die Niederlande, Portugal und Spanien an der dritten Stufe der WWU teil. 3 Das dem Vertrag von Maastricht beigefügte Protokoll (Nr. 14) über einige Bestimmungen betreffend Dänemark garantiert Dänemark, dass der Übergang zur dritten Stufe der WWU nicht automatisch erfolgt, selbst wenn die Bedingungen dafür erfüllt sind. Nach der dänischen Verfassung muss über die Teilnahme an der dritten Stufe der WWU eine Volksabstimmung durchgeführt werden. Das Protokoll (Nr. 25) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland enthält die Opt-out-Regelung für das Vereinigte Königreich. 4 Das EWI ist der institutionelle Vorläufer der Europäischen Zentralbank. 5 Von den zum 1. Mai 2004 der EU beigetretenen Staaten, in denen durch die Übernahme des aquis communautaire die Mechanismen der ersten und zweiten Stufe der WWU im Beitrittszeitpunkt in Kraft gesetzt waren, erfüllte zunächst keiner die für die Teilnahme an der dritten Stufe der WWU erforderlichen sog. Konvergenzkriterien. Auf diese Staaten fanden Ausnahmeregelungen gemäß Art. 122 EGV Anwendung, die insbesondere ein Ruhen des Stimmrechts im Rat bei bestimmten Entscheidungen vorsehen, die die WWU betreffen. Als erster der neuen Mitgliedstaaten beantragte Slowenien am 2. März 2006 eine erneute Bewertung der Konvergenzkriterien, um die Aufhebung der Ausnahmeregelung und die Aufnahme in die dritte Stufe der WWU zu erreichen.

6 Seite 6 einer Währungsunion ist, gehört sie zu den integralen Bestandteilen der Errichtung der WWU und wird durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt garantiert. Um der darin abgegebenen Verpflichtung, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden und mittelfristig einen nahezu ausgeglichenen oder Überschüsse aufweisenden Haushalt zu erreichen, gerecht zu werden, legen die Staaten, die den Euro eingeführt haben, dem Rat und der Kommission jeweils ein jährlich zu aktualisierendes sog. Stabilitätsprogramm vor; die übrigen Mitgliedstaaten nahezu inhaltsgleiche sog. Konvergenzprogramme. 6 Dieses Vorgehen soll sicherstellen, dass die Konvergenzkriterien des Art. 140 AEUV dauerhaft eingehalten und dabei insbesondere übermäßige öffentliche Defizite frühzeitig erkannt und verhindert werden. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt sieht die Durchführung eines Defizitverfahrens vor, das einem an der dritten Stufe der WWU teilnehmenden Mitgliedstaat auferlegt werden kann, um ein festgestelltes übermäßiges Defizit zu beseitigen. Innerhalb dieses Verfahrens kann der Rat Sanktionen gegen diesen Mitgliedstaat verhängen, wenn dieser nicht die zur Behebung des übermäßigen Defizits erforderlichen Schritte unternimmt. Zunächst kann die Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage bei der EU verlangt werden, die in eine Geldbuße umgewandelt werden kann, wenn das übermäßige Defizit nicht binnen zweier Jahre beseitigt worden ist. Einen Sanktionsautomatismus gibt es aber nicht: welche Sanktionen ergriffen werden, entscheidet der Rat unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls. 3. Kriterien für die Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion Für die Teilnahme an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion muss jeder Mitgliedstaat bestimmte Kriterien erfüllen, um sicher zu gehen, ob der für die Einführung der gemeinsamen Währung in diesem Mitgliedstaat erforderliche hohe Grad dauerhafter wirtschaftlicher Konvergenz erreicht ist. Diese sog. Konvergenzkriterien sind in Art. 140 Abs. 1 AEUV verankert und werden in dem zum Vertrag von Lissabon gehörenden Protokoll über die Konvergenzkriterien 7 konkretisiert. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung ihrer nationalen Zentralbank so angepasst haben, dass sie mit den grundlegenden Verträgen der EU sowie mit der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der Europäischen Zentralbank (EZB) in Einklang stehen (Art. 131 AEUV). Dies ist die Voraussetzung für die vollständige Integration der jeweiligen nationalen Zentralbank in das ESZB. Die den Konvergenzkriterien zugrundeliegenden Maßstäbe sind folgende: Erstens, das Erreichen eines hohen Grades an Preisstabilität, zweitens, eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, drittens, die Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems über einen Zeitraum von zwei Jahren, sowie viertens, ein Niveau der langfristigen Zinssätze, das dauerhaft nahe dem der drei preisstabilsten Mitgliedstaaten verläuft. 8 6 Gemäß Art. 121 Abs. 3 S. 2 AEUV übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission Angaben zu wichtigen einzelstaatlichen Maßnahmen auf dem Gebiet ihrer Wirtschaftspolitik in Form jährlicher Stabilitätsprogramme (Mitgliedstaaten der Eurozone) bzw. inhaltsgleicher Konvergenzprogramme (Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben). Darin müssen die Mitgliedstaaten fortlaufend für das aktuelle Jahr und mindestens die drei Folgejahre detailliert darlegen, mit welchem Anpassungspfad von Einnahmen und Ausgaben das mittelfristige Ziel eines im Prinzip ausgeglichenen Haushalts erreicht werden soll. 7 Protokoll Nr. 13 über die Konvergenzkriterien, Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Rats-Dok. 6655/08, S. 364, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 8 Für eine ausführliche Darstellung der Aspekte der Prüfung der vier Konvergenzkriterien vgl. EZB, Konvergenzbericht 2000, S. 8ff. abrufbar unter: sowie das Analyseschema in: EZB, Konvergenzbericht Mai 2008, S. 7 ff. abrufbar unter: (22. Januar 2010).

7 Seite 7 Die Kommission und die EZB prüfen mindestens einmal im Turnus zweier Jahre oder auf Antrag eines Mitgliedstaats, inwieweit die Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, ein hohes Maß dauerhafter wirtschaftlicher Konvergenz erreicht und ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften so angepasst haben, dass ihre jeweiligen nationalen Zentralbanken integraler Bestandteil des ESZB werden können. Die Ergebnisse werden in Form sog. Konvergenzberichte dem Rat vorgelegt (Art. 140 Abs. 1 S. 1 AEUV) Preisstabilität Ob das Konvergenzkriterium der Erzielung eines hohen Grades an Preisstabilität von einem Mitgliedstaat erfüllt wird, ist nach Art. 140 Abs. 1 S. 3 erster Gedankenstrich AEUV an der Inflationsrate zu messen, die der Inflationsrate der drei Mitgliedstaaten mit der höchsten Preisstabilität nahe kommen muss. Nach den näheren Bestimmungen des Art. 1 des Protokolls über die Konvergenzkriterien bedeutet dies, dass die Inflationsrate des zu überprüfenden Mitgliedstaats nicht um mehr als 1,5 Prozentpunkte über der Inflationsrate der drei Mitgliedstaaten liegen darf, die in dem Jahr vor der Prüfung auf dem Gebiet der Preisstabilität das beste Ergebnis erzielt haben Finanzlage der öffentlichen Hand Die gemäß Art. 140 Abs. 1 S. 3 zweiter Gedankenstrich AEUV erforderliche dauerhaft tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand wird festgestellt, wenn die öffentliche Haushaltslage des zu überprüfenden Mitgliedstaats kein übermäßiges Defizit aufweist. Art. 2 des Protokolls über die Konvergenzkriterien nimmt diesen Tatbestand für den Fall an, dass zum Zeitpunkt der Prüfung kein Beschluss des Rates nach Artikel 126 Abs. 6 AEUV vorliegt, wonach in dem betreffenden Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht. Das Vorliegen eines solchen Defizits untersucht die Kommission anhand zweier Referenzwerte: des jährlichen öffentlichen Defizits sowie des öffentlichen Schuldenstands. Das als jährliche Nettoneuverschuldung ausgedrückte Verhältnis des jährlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) darf am Ende des vorausgehenden Haushaltsjahres 3 % nicht überschreiten, es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe von 3 % erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe von 3 % bleibt (Art. 126 Abs. 2 lit. a AEUV). Das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP darf am Ende des vorausgehenden Haushaltsjahres 60 % nicht überschreiten, es sei denn, dass das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Wert von 60 % nähert (Art. 126 Abs. 2 lit. b AEUV) Wechselkursentwicklung Ein Mitgliedstaat erfüllt das Wechselkurs-Konvergenzkriterium, wenn sich seine Währung länger als zwei Jahre innerhalb der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems ohne Abwertung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaats bewegt (Art. 140 Abs. 1 S. 3 dritter Gedankenstrich AEUV). Demnach muss der Mitgliedstaat erstens in den letzten zwei Jahren vor der Prüfung am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems teilgenommen haben, zweitens muss seine Währung die normalen Bandbreiten

8 Seite 8 dieses Mechanismus eingehalten, d.h. ihren Wechselkurs in der Nähe der Leitkurse des Wechselkursmechanismus gehalten haben, ohne dabei, drittens, starke Spannungen verursacht zu haben. Außerdem darf der Mitgliedstaat seine Währung (d. h. den bilateralen Leitkurs seiner Währung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaats) innerhalb des gleichen Zeitraums nicht von sich aus abgewertet haben Entwicklung des langfristigen Zinssatzes Die Dauerhaftigkeit der von einem Mitgliedstaat erreichten wirtschaftlichen Konvergenz wird gemäß Art. 140 Abs. 1 S. 3 vierter Gedankenstrich AEUV durch das Niveau der langfristigen Zinssätze widergespiegelt. Den näheren Bestimmungen aus Art. 4 des Protokolls über die Konvergenzkriterien zufolge darf der durchschnittliche langfristige Nominalzinssatz in diesem Mitgliedstaat im Verlaufe eines Jahres vor der Prüfung um nicht mehr als 2 % über dem entsprechenden Satz der drei Mitgliedstaaten mit der höchsten Preisstabilität liegen, Der Zinssatz wird anhand langfristiger Staatsschuldverschreibungen oder vergleichbarer Wertpapiere unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Definitionen in den einzelnen Mitgliedstaaten ermittelt. 4. Die Teilnahme Griechenlands In Vorbereitung des für den 1. Januar 1999 geplanten Übergangs zur dritten Stufe der WWU stellte der Rat in seiner Entscheidung vom 3. Mai 1998 fest, dass Griechenland keines der für die Teilnahme an der dritten Stufe der WWU erforderlichen Konvergenzkriterien erfüllt. 9 Den Erwägungsgründen dieser Ratsentscheidung zufolge verfehlte, erstens, die durchschnittliche Inflationsrate in Griechenland mit 5,2 % den erforderlichen Referenzwert. Zweitens sei die Entscheidung des Rates vom 26. September 1994, wonach in Griechenland ein übermäßiges öffentliches Defizit besteht; nicht aufgehoben worden. Drittens habe die griechische Währung im zweijährigen Referenzzeitraum bis einschließlich Februar 1998 nicht am Wechselkursmechanismus teilgenommen. Viertens habe der durchschnittliche langfristige Zinssatz in Griechenland im einjährigen Beobachtungszeitraum mit 9,8 % über dem Referenzwert gelegen. Mit dieser Entscheidung verwehrte der Rat Griechenland die Einführung der gemeinsamen Währung und traf eine Ausnahmeregelung gemäß Artikel 109k EGV in der Fassung des Vertrags von Amsterdam (Art. 122 EGV in der Fassung des Vertrags von Nizza) für Griechenland, die insbesondere ein Ruhen des Stimmrechts im Rat bei bestimmten Entscheidungen vorsieht, die die WWU betreffen. Am 9. März 2000 beantragte Griechenland die Aufhebung der Ausnahmeregelung, woraufhin die Kommission und die EZB mit ihren Untersuchungen hinsichtlich der Erfüllung der Konvergenzkriterien begannen. Auf der Grundlage des Konvergenzberichts der Kommission vom 3. Mai sowie des Konvergenzberichts der EZB vom 28. April gelangte der Rat in seiner Entschei- 9 Entscheidung 98/317/EG des Rates vom 3. Mai 1998 gemäß Art. 109j Absatz 4 EGV, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 10 Vorschlag für eine Entscheidung des Rates gemäß Artikel 122 Absatz 2 des EG-Vertrages über die Einführung der Einheitswährung durch Griechenland am 1. Januar 2001, KOM(2000) 274, 3. Mai 2000, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 11 Europäische Zentralbank, Konvergenzbericht 2000, abrufbar unter: (22. Januar 2010).

9 Seite 9 dung vom 19. Juni zu der Feststellung, dass Griechenland die Konvergenzkriterien erfüllt. So habe die Inflationsrate in dem zu überprüfenden Zwölfmonatszeitraum bei 2 % und damit unter dem Referenzwert von 2,4 % gelegen. Eine Ratsentscheidung, derzufolge in Griechenland ein ü- bermäßiges öffentliches Defizit besteht, läge nicht mehr vor; das Verhältnis des jährlichen öffentlichen Defizits zum BIP unterschreite den Referenzwert von 3 % und der öffentliche Schuldenstand im Verhältnis zum BIP nähere sich rasch genug dem Referenzwert von 60 %. Weiterhin habe Griechenland seit März 1998 über zwei Jahre hinweg am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems teilgenommen, ohne den Leitkurs seiner Währung abzuwerten. Schließlich erfülle Griechenland das Kriterium des langfristigen Zinssatzes, da der Zinssatz im Referenzzeitraum 6,4 % betragen und damit den festgelegten Referenzwert von 7,2 % unterschritten habe. Darüber hinaus seien die innerstaatlichen Rechtsvorschriften Griechenlands einschließlich der Satzung der nationalen Zentralbank mit dem Vertrag sowie mit der Satzung des ESZB vereinbar. In seiner Entscheidung schlussfolgerte der Rat, dass Griechenland hinsichtlich aller vier Kriterien einen hohen Grad an nachhaltiger Konvergenz erreicht habe und daher die notwendigen Voraussetzungen für die Einführung der gemeinsamen Währung erfüllte. Er entschied, die aufgrund der Entscheidung 98/317/EG geltende Ausnahmeregelung zum 1. Januar 2001 aufzuheben und machte damit den Weg frei für die Einführung der gemeinsamen Währung in Griechenland. Die griechische Regierung gab am 21. September 2004 bekannt, dass die von Griechenland an die Kommission gemeldeten statistischen Daten zur Ermittlung des jährlichen öffentlichen Defizits für die Jahre 2000 bis 2003 nicht zutreffend waren. So habe das öffentliche Defizit in diesen Jahren jeweils oberhalb des Referenzwerts von 3 % des BIP gelegen (2000: 4,1 % statt der gemeldeten 2,0 %; 2001 und 2002: 3,7 % statt 1,4 %; 2003: 4,6 % statt 1,7 %). 13 Daraufhin forderte der Rat Wirtschaft und Finanzen am 21. Oktober 2004 die Kommission auf, einen ausführlichen Bericht über die Daten zu Defizit und Schuldenstand Griechenlands für den Zeitraum ab 1997 vorzulegen. 14 Den am 15. November 2004 veröffentlichten Ausführungen des Statistischen Amts der EU (EU- ROSTAT) zufolge hatte Griechenland auch in den Jahren 1997 bis 1999 unzutreffende Daten über das jährliche öffentliche Defizit an die Kommission gemeldet. Das tatsächliche öffentliche Defizit hatte in jedem dieser Jahre deutlich über dem Referenzwert von 3 % des BIP gelegen (1997: 6,4 % statt der gemeldeten 4,0 %; 1998: 4,1 % statt 2,5 %; 1999: 3,4 % statt 1,8 %). 15 Die für die Jahre 1998 und 1999 festgestellten Abweichungen betreffen den für die Beurteilung des Konvergenzkriteriums Finanzlage der öffentlichen Hand bedeutsamen Zeitraum. Hätten Kommission und EZB ihren Untersuchungen zur wirtschaftlichen Konvergenz die tatsächlichen Daten zum öffentlichen Defizit zugrunde gelegt, hätten sie nicht zu der Feststellung gelangen können, Griechenland habe die notwendigen Voraussetzungen für die Einführung der gemeinsamen Währung erfüllt. Damit wären die Voraussetzungen für eine Entscheidung des Rates über die Aufhebung der für Grie- 12 Entscheidung 2000/427/EG des Rates vom 19. Juni 2000 gemäß Artikel 122 Absatz 2 des Vertrags über die Einführung der Einheitswährung durch Griechenland am 1. Januar 2001, ABl. L 167 vom 7. Juli 2000, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 13 Vgl. Griechenland frisiert sein Zahlen, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22. September 2004 sowie Griechenland hätte der Eurozone nicht beitreten dürfen, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. September Tagung des Rates Wirtschaft und Finanzen vom 21. Oktober 2004, Schlussfolgerungen des Rates zu den von Griechenland vorgelegten Haushaltsdaten, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 15 Griechenland erschwindelte Euro-Beitritt, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16. November 2004 sowie Griechenland kommt ungestraft davon, Handelsblatt vom 16. November 2004.

10 Seite 10 chenland geltenden Ausnahmeregelung im Sinne des Art. 122 EGV und über die Teilnahme des Landes an der dritten Stufe der WWU nicht erfüllt gewesen. Der Rat Wirtschaft und Finanzen nahm den Bericht am 16. November 2004 zur Kenntnis und forderte Griechenland auf, im Hinblick auf die Stützung der gemeinsamen Währung die Haushaltsdisziplin rasch und in vollem Umfang einzuhalten und den im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit eingegangenen Verpflichtungen zur Annahme ausreichender Korrekturmaßnahmen nachzukommen. 16 Sanktionen gegen Griechenland wurden nicht verhängt; für den seinerzeit diskutierten Ausschluss Griechenlands aus der dritten Stufe der WWU enthielt der Vertrag von Nizza keine Bestimmungen. Das mit der Übersendung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Dezember 2004 eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland wegen der Übermittlung unzutreffender Daten stellte die Kommission im Dezember 2007 ein Zu den aktuellen Entwicklungen in Griechenland 5.1. Laufendes Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits Auf der Grundlage des Berichts der Kommission über das Bestehen eines übermäßigen Defizits nach Art. 104 Abs. 5 EGV vom 24. März erließ der Rat am 27. April 2009 eine Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits gemäß Art. 104 Abs. 6 EGV 19 und beschloss Empfehlungen nach Art. 104 Abs. 7 EGV 20 zur Beseitigung des übermäßigen Defizits bis zum Jahr Die daraufhin von der griechischen Regierung vorgenommenen Planungen zur Konsolidierung des öffentlichen Haushalts wurden von der Kommission als zur Erreichung des Defizitziels unzureichend kritisiert, da sie einerseits vor allem singuläre Maßnahmen beinhalteten, die in erster Linie auf die Haushaltseinnahmen und nicht auf strukturelle Ausgabenbegrenzungen gerichtet waren. Andererseits sei darin das für 2009 erwartete öffentliche Defizit auf 6 % des BIP beziffert worden, womit die griechische Regierung erheblich von dem im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Januar 2009 anvisierten Defizitziel in Höhe von 3,7 % des BIP abweiche. Nachdem der Vertreter Griechenlands während der Tagung der Finanzminister der Eurogruppe am 19. Oktober 2009 angekündigt hatte, dass der Umfang des für das Jahr 2009 erwarteten öffentlichen Defizits auf den doppelten Betrag zu korrigieren sei, bestätigte die griechische Regierung diese Korrekturen offiziell am 21. Oktober 2009 mit Vorlage der Notifizierung im Rahmen des 16 Tagung des Rates Wirtschaft und Finanzen vom 16. November 2004, Schlussfolgerungen des Rates zu der Revision der griechischen Haushaltsdaten, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 17 Zu den Gründen der Einleitung wie auch der Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens vgl. Anhang 6 des Berichts der Kommission über die Defizit- und Verschuldungsstatistiken der griechischen Regierung, KOM(2010) 1 endg., abrufbar unter: (22. Januar 2010). 18 Commission Opinion on the existence of an excessive deficit in Greece, SEC(2009) 563 final, in Englisch abrufbar unter: (22. Januar 2010). 19 Entscheidung des Rates 2009/416/EG vom 27. April 2009 über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Griechenland, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 20 Council Recommendation to Greece of 27 April 2009 with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit, abrufbar unter: (22. Januar 2010).

11 Seite 11 Defizitverfahrens. Dem Notifizierungsbericht zufolge waren das von griechischer Seite für 2008 ermittelte öffentliche Defizit von 5,0 % auf 7,7 % des BIP und das für 2009 erwartete Defizit von 3,7 % auf 12,5 % des BIP zu korrigieren. Gründe für die Korrekturbedürftigkeit seien die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise, Informationsverluste durch den Regierungswechsel sowie Rechnungslegungsentscheidungen gewesen. 21 Die griechische Regierung nahm am 5. November 2009 den Entwurf für den Haushalt 2010 an, mit dem das öffentliche Defizit im Jahr 2010 auf 9,4 % des BIP zurückgeführt werden sollte. Anhand ihrer Wirtschaftsprognose vom Oktober analysierte die Kommission den Entwurf und kam unter der Annahme, die darin vorgezeichnete Haushaltspolitik würde nicht verändert, zu dem Ergebnis, dass Griechenland in den Jahren 2010 und 2011 nicht in der Lage sein werde, sein öffentliches Defizit unter 12 % des BIP zu reduzieren. Sie schlug dem Rat daraufhin vor, eine Entscheidung zu erlassen, wonach festgestellt wird, dass Griechenland nach den Ratsempfehlungen vom 27. April 2009 keine wirksamen Maßnahmen zum Abbau des öffentlichen Defizits ergriffen hat (Entscheidung nach Art. 126 Abs. 8 AEUV). 23 Der Rat bestätigte die Empfehlung der Kommission mit Entscheidung vom 2. Dezember Das griechische Parlament verabschiedete den Entwurf des Staatshaushalts 2010 am 23. Dezember 2009 mit Änderungen, womit ein ambitionierteres Defizitziel von nunmehr 9,1 % des BIP für das Jahr 2010 ins Auge gefasst wird. Das am 15. Januar 2010 vorgelegte Stabilitätsprogramm Griechenlands weist als Ziel der Haushaltskonsolidierung bis 2012 die Reduzierung des öffentlichen Defizits von derzeit 12,7 % auf 2,8 % des BIP aus. Hierzu sollen insbesondere Gehaltskürzungen im öffentlichen Dienst, ein massiver Abbau des Staatssektors, Steuererhöhungen und eine Verschärfung der Korruptions- und Steuerbetrugsbekämpfung beitragen. 25 Die Kommission wird das Stabilitätsprogramm voraussichtlich im Februar dieses Jahres überprüfen. Sie könnte dabei den nächsten Schritt des Defizitverfahrens einleiten, der 21 Mit der fehlerhaften Erfassung und Bereitstellung der Haushaltsdaten durch Griechenland befasste sich der Rat und forderte die Kommission mit Schlussfolgerungen vom 10. November 2009 auf, einen Bericht hierzu vorzulegen. Dem kam die Kommission mit Vorlage ihres Berichts vom 8. Januar 2010 nach. Danach stellte sie weiterhin schwerwiegende Mängel bei den von Griechenland zur Verfügung gestellten statistischen Haushaltsdaten fest, die nicht den Qualitätsstandards der EU entsprächen. Die griechischen Behörden seien nach wie vor bei der Identifizierung und Beseitigung der Mängelursachen zu unterstützen, um letztlich das verloren gegangene Vertrauen in die griechische Statistik wieder herzustellen. Vgl. Bericht der Kommission über die Defizit- und Verschuldungsstatistiken der Griechischen Regierung, KOM(2010) 1 endg., abrufbar unter: (22. Januar 2010). Der Rat verabschiedete am 19. Januar 2010 Schlussfolgerungen, in denen er auf die wesentlichen Feststellungen des Berichtes Bezug nimmt und Griechenland auffordert, die offenkundig gewordenen methodologischen und strukturellen Probleme der Statistikbehörde einschließlich deren institutionelle Schwachpunkte so schnell wie möglich zu beheben. Vgl. Pressemitteilung des Rates zur Tagung des Rates Wirtschaft und Finanzen am 19. Januar 2010, S. 9, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 22 Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Economic Forecast, Autumn 2009, abrufbar unter: (22. Januar 2010). 23 Recommendation for a Council Decision establishing whether effective action has been taken by Greece in response to the Council recommendation of 27 April 2009, abrufbar unter: (27. Januar 2010). 24 Council Decision establishing whether effective action has been taken by Greece in response to the Council Recommendation of 27 April 2009, abrufbar unter: 02_el_126-8_council_con_en.pdf (27. Januar 2010). 25 EU fordert härteren Sparplan von Athen, Financial Times Deutschland, 20. Januar 2010.

12 Seite 12 durch neue Empfehlungen zur Korrektur des übermäßigen Defizits in Griechenland, enge Fristsetzungen und Berichtspflichten gekennzeichnet ist (Art. 126 Abs. 9 AEUV). Einen Überblick über die einzelnen Phasen eines Verfahrens bei übermäßigem öffentlichen Defizit gibt das Schema (unter Angabe der vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon geltenden Rechtsgrundlage des Art. 104 EGV, der mit Art. 126 AEUV inhaltsgleich ist), das beigefügt ist als Anlage Gefährdung der Refinanzierungsmöglichkeiten des griechischen Staates Griechenland hat im Jahr 2009 das größte öffentliche Defizit der Staaten der Eurozone wie auch der EU insgesamt; der öffentliche Schuldenstand ist mit 112,5 % des BIP nach Italien der zweithöchste und könnte nach der letzten Europäischen Wirtschaftsprognose der Kommission vom Oktober bis zum Jahre 2011 auf 135 % des BIP ansteigen. Dies führte zu einem erheblichen Vertrauensverlust an den Finanzmärkten, der die Refinanzierung griechischer Staatsanleihen nicht nur verteuert, sondern sogar gefährdet. Im schlimmsten Fall besteht die Gefahr, dass Griechenland die Schließung der Deckungslücke bei den Einnahmen des Staatshaushalts nicht mehr finanzieren kann und schließlich zahlungsunfähig wird. Der Mangel an Vertrauen in den griechischen Staat als Akteur an den Finanzmärkten hat sich zum Ende des vergangenen Jahres in den Bonitätsbewertungen (rating) für Griechenland niedergeschlagen. Nachdem die Ratingagentur Fitch die Kreditwürdigkeit des Staates am 8. Dezember 2009 von A- auf BBB+ herabstufte, folgten die Agenturen S&P am 16. Dezember 2009 (ebenfalls von A- auf BBB+ ) und Moody's am 21. Dezember 2009 (von A- auf A2 / Ausblick negativ ). Diese Herabstufungen gehen einher mit erheblichen Risikoaufschlägen, mit denen die Zinsen für von Griechenland begebene Staatsanleihen belegt werden (sog. spreads), und erhöhen somit die Kosten, die der ohnehin belastete griechische Staatshaushalt für die Aufnahme von Schulden tragen muss. Der Zinsabstand griechischer Staatsanleihen zu beispielsweise Bundesanleihen Deutschlands, das von den Ratingagenturen mit der Bestnote AAA eingestuft wird, war mit 3,01 Prozentpunkten am 20. Januar 2010 der höchste spread, den es seit der Einführung des Euro je gegeben hat. 27 Die Absenkung der ratings wirkt sich darüber hinaus auch auf die Liquiditätsbeschaffung Griechenlands bei der EZB aus. Wenngleich die EZB die Mindestanforderungen an das rating der Schuldner vorübergehend von A- auf BBB abgesenkt hat, reduziert die Herabstufung des ratings die Beleihungsgrenze der von der EZB geforderten Sicherheiten um 5 Prozentpunkte und beschränkt damit das von Griechenland zu erzielende Liquiditätsvolumen. Das Vertrauensdefizit Griechenlands an den Finanzmärkten könnte schlimmstenfalls dazu führen, dass dem Land die für 2010 geplante umfangreiche Kapitalaufnahme im Volumen von 53 Mrd. Euro 28 misslingt, weil sich an den Märkten keine Abnehmer für die dafür notwendigen Staatsanleihen finden. Die Konsequenzen für den Staatshaushalt, dessen Deckungslücke bei den 26 Kommission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Economic Forecast, Autumn 2009, S. 94, abrufbar unter: (27. Januar 2010). 27 Vgl. Den Griechen rennt die Zeit davon, Financial Times Deutschland vom 22. Januar Vgl. Den Griechen rennt die Zeit davon, Financial Times Deutschland vom 22. Januar 2010.

13 Seite 13 Einnahmen im Wesentlichen nur durch die Aufnahme von Schulden geschlossen werden kann, wären dramatisch; Griechenlands würde die Zahlungsunfähigkeit drohen. 6. Exkurs: Modelle zur Vermeidung einer Zahlungsunfähigkeit Griechenlands Seit die Kommission im Frühjahr 2009 die Vorbereitungen für das Defizitverfahren gegen Griechenland getroffen hat, werden Modelle diskutiert, mit denen die drohende Zahlungsunfähigkeit Griechenlands abgewendet werden könnte. Die Bandbreite reicht dabei von direkten oder indirekten Finanzhilfen der EU oder der Staaten der Eurozone zugunsten Griechenlands bis hin zur Betonung der Eigenverantwortung Griechenlands für die Sanierung seiner Staatsfinanzen unter dem Druck der Instrumente des laufenden Defizitverfahrens. Um das Problem der durch Risikoprämien für seine Staatsanleihen verteuerten Kapitalaufnahme Griechenlands zu mildern, wird die Begebung gemeinsamer Anleihen durch die Staaten der Eurozone (sog. Eurobonds) angeregt. 29 Durch die der Konstruktion zugrunde liegende gesamtschuldnerische Haftung aller Staaten, die den Euro eingeführt haben, soll die gute Bonität von beispielsweise Österreich, Deutschland, Finnland und den Niederlanden auf Griechenland und andere Euro-Staaten mit schlechterem rating abstrahlen. 30 In der Folge wird auf die Reduzierung der an das rating gekoppelten spreads gesetzt, was sich als erheblicher Zinsvorteil im Vergleich zum status quo für Staaten wie Griechenland auswirken würde. Mit ähnlich indirektem Wirkungsmechanismus setzen auch Vorschläge an, nach denen Euro-Staaten mit guter Bonität für griechische Staatsanleihen garantieren. 31 Diskutiert werden darüber hinaus direkte Finanzhilfen, die die EU nach dem Vorbild der 2009 an Ungarn, Lettland und Rumänien gewährten Zahlungsbilanzdarlehen 32 auch an Griechenland ausreichen könnte. 33 Da die Staaten der Eurozone nicht zu den Adressaten dieses Beistandssystems gehören, kann nach derzeitiger Rechtslage Griechenland nicht in den Genuss dieses finanziellen Beistands kommen. Auf die Sanierung der Staatsfinanzen Griechenlands aus eigener Kraft in strikter Anwendung der Instrumente des gegen Griechenland laufenden Defizitverfahrens setzen dagegen die Kritiker der obigen Vorschläge. Einerseits verbiete die sog. No-Bail-Out-Klausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV, nach der weder die EU noch ein Mitgliedstaat für die Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaates haftet oder eintritt, solche Maßnahmen. Andererseits sei das negative Signal zu vermeiden, das von einer solchen Hilfsaktion für die Nachhaltigkeitsbemühungen in der jeweils national zu verantwortenden 29 Vgl. EIB könnte Eurobonds aufnehmen im Notfall, Handelsblatt vom 23. Februar In dieser Konstruktion liegt aber auch der zentrale Grund für die Ablehnung dieses Modells, die gerade die Euro- Staaten mit guter Bonität signalisiert haben. Sie fürchten insbesondere den Verlust ihrer vorzüglichen Ratings an den Finanzmärkten mit entsprechenden Folgen für die Kosten der Refinanzierung ihrer eigenen Haushalte. 31 Vgl. Den Griechen rennt die Zeit davon, Financial Times Deutschland vom 22. Januar Im Jahre 2002 wurde mit Verordnung (EG) Nr. 332/2002 des Rates ein Beistandssystem zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten eingeführt. Der zunächst auf 12 Mrd. Euro begrenzte Anleihe- bzw. Darlehensplafonds wurde angesichts der Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise im Laufe des Jahres 2009 zweimal auf nunmehr 50 Mrd. Euro angehoben. Das Beistandssystem wurde seitdem durch Gewährung von Zahlungsbilanzhilfen im Umfang von insgesamt 14,6 Mrd. Euro an Ungarn (6,5 Mrd. Euro), Lettland (3,1 Mrd. Euro) und Rumänien (5 Mrd. Euro) in Anspruch genommen. 33 Vgl. Gerettet wird immer, Financial Times Deutschland vom 13. Februar 2009.

14 Seite 14 Fiskalpolitik ausgeht. Die bei den Mitgliedstaaten verbliebene fiskalpolitische Eigenverantwortung sei aber gerade das Fundament des gemeinsamen Währungsraums. 34 Möglichkeiten der Gewährung eines finanziellen Beistands auch für Mitglieder der Eurozone wie Griechenland werden in der Literatur dagegen auf der Grundlage des Art. 122 Abs. 2 AEUV (zuvor Art. 100 Abs. 2 EGV) für möglich erachtet. Die Bestimmung sieht vor, dass die EU einem Mitgliedstaat finanziellen Beistand leisten kann, der aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist. Der Argumentation zufolge könnte eine defizitäre Haushaltslage, soweit sie in kausalem Zusammenhang mit der Finanz- und Wirtschaftskrise steht, als außergewöhnliches Ereignis im Sinne des Art. 122 Abs. 2 AEUV betrachtet werden. Die No-Bail-Out- Klausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV werde durch diese Bestimmung durchbrochen jedoch nicht vollständig verdrängt. Bei entsprechenden Maßnahmen sei daher zu beachten, dass weder die dem betroffenen Mitgliedstaat auferlegte Haushaltsdisziplin, noch das Verbot der gegenseitigen Haftung (No- Bail-Out) außer Kraft gesetzt würden und keine grundsätzliche Abkehr von den Mechanismen implizieren dürften, die eine solide Haushaltspolitik fördern und die Währungsstabilität garantieren sollen. 35 Ein auf der gleichen Rechtsgrundlage des Art. 122 Abs. 2 AEUV beruhender finanzieller Beistand der Gemeinschaft/Union wird auch für den worst case der eingetretenen Zahlungsunfähigkeit eines Staates der Eurozone diskutiert. 36 Ebenso für diesen Fall wird in der Literatur das Szenario erörtert, dass ein Mitglied der Eurozone die dritte Stufe der WWU verlässt. 37 Dabei wird offen gelassen, ob der Vertrag von Lissabon dies ermöglicht. (Olaf Zehnpfund) 34 Vgl. EZB düpiert Griechenlands Schuldenmacher, Financial Times Deutschland vom 6. Januar 2010; Strikte Koordinierung statt Blankoscheck für die Griechen, Handelsblatt vom 15. Dezember 2009; Kein Bail-Out zur Rettung des Euro- Raums, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28. März 2009; Für gemeinsame Staatsanleihen ist es zu früh, Börsen- Zeitung vom 17. März 2009; Die staatlichen Stützungsmaßnahmen können den Abwärtsdruck nur abfedern, Die Welt vom 25. Februar Vgl. Häde, Ulrich (2009), Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 ff., abrufbar unter: (27. Januar 2010). 36 Vgl. EIB könnte Eurobonds aufnehmen im Notfall, Handelsblatt vom 23. Februar Vgl. Meyer, Dirk, Drohende Zahlungsunfähigkeit eines Eurolands: Was sollte die EU tun?, ifo Schnelldienst 7/2009, 3 ff und Meyer, Dirk, Gefahren eines Zerfalls der Euro-Zone zwei Szenariobetrachtungen, Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 5/2009, 218 ff.

15 Anlage Quelle: Jahresgutachten 2009/10 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, BT-Drs. 17/44 vom 18. November 2009, abrufbar unter:

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