Perspektiven einer internationalen Rohstoff-Governance

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1 Stormy-Annika Mildner Perspektiven einer internationalen Rohstoff-Governance Publikation Vorlage: Datei des Autors Eingestellt am unter Autor Dr. Stormy-Annika Mildner Veranstaltung Sicherheitspolitik im Zeichen zunehmender Rohstoffknappheit Expertentagung der Hanns-Seidel-Stiftung am 14./ Bildungszentrum Wildbad Kreuth Empfohlene Zitierweise Beim Zitieren empfehlen wir hinter den Titel des Beitrags das Datum der Einstellung und nach der URL-Angabe das Datum Ihres letzten Besuchs dieser Online-Adresse anzugeben. [Vorname Name: Titel. Untertitel (Datum der Einstellung). In: (Datum Ihres letzten Besuches).]

2 Perspektiven einer internationalen Rohstoff-Governance Hanns Seidel Stiftung Internationale Sicherheit im Zeichen zunehmender Ressourcenknappheit 15. Oktober 010 Dr. Stormy-Annika Mildner (M.Sc.) Stiftung Wissenschaft und Politik

3 Gliederung 1. Governance wofür und warum? Risiken auf den Rohstoffmärkte Konflikte. Was ist Governance Rohstoffmanagement, t Governance und Konfliktregulierung 3. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen als Beispiel für unzureichende Regelsetzung und Konfliktregulierung 4. Fazit Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel

4 I. Ressourcenknappheit als neue politische Herausforderung? Risiken 1. Preisrisiken: Risiko der Preisschwankungen: Preisschwankungen schaffen sowohl für Import- als auch Exportländer erhebliche wirtschaftliche Unsicherheiten und wirken sich negativ auf die Investitionen aus.. Mengenrisiken: Versorgungsrisiken: Aufgrund der hohen (geographischen und unternehmerischen) Konzentration bei vielen Rohstoffen ist die Versorgung anfällig für Störungen (Wetterphänomene, politische Interventionen). 3. Politische Risiken: ik Politische Interventionen/Rahmenbedingungen: Beispielsweise Exportbeschränkungen Konflikte: Die international steigende Nachfrage kann zu Konflikten in und zwischen den Produzenten und den Nachfragerländern führen. Die Risiken beeinflussen sich gegenseitig Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 3

5 II. Konflikte 1. Innerstaatliche Konflikte Ressourcenknappheit: Zugangskonflikte um knappe Ressourcen (durch grievance, engl. Missstände verursachte Konflikte) Benachteiligung einzelner Bevölkerungsgruppen Negative ökologische und soziale Effekte auf einzelne Bevölkerungsgruppen g durch Ressourcenförderung Ressourcenaufkommen: Durch Ressourcenreichtum (-abhängigkeit) verursachte Konflikte (durch greed, engl. Gier verursachte Konflikte) Durch Rent-Seeking und schwache staatliche Kapazitäten verursachte Konflikte Instrumentalisierung von Ressourceneinkommen zur Finanzierung von Konflikten.. Zwischenstaatliche Konflikte Zugangs- und Allokationskonflikte Steuerungskonflikte Instrumentalisierung der Ressource als Machtinstrument Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 4

6 III. Ressourcenstrategie Die zunehmende Knappheit von Ressourcen muss nicht unweigerlich zum Konflikt führen, nämlich dann nicht, wenn: der Allokationsmechanismus der Märkte gut funktioniert; Risiken richtig wahrgenommen und bewertet werden; national, regional und/ oder international ti Instrumente t zur Regelsetzung, Konfliktvermeidung und Streitschlichtung bestehen. Ressourcenstrategie Drei Säulen einer umfassenden Ressourcenstrategie o o o Ressourcenmanagement Ressourcengovernance Konfliktregulierung Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 5

7 III. Ressourcenstrategie Ressourcenmanagement Alle (staatlichen und unternehmerischen) Aktivitäten, die im Bereich der Analyse, der Überwachung, der Entwicklung und Implementierung von Maßnahmen liegen, die dazu dienen, den Bestand einer Ressource innerhalb wünschenswerter Grenzen zu erhalten. Unternehmensebene, u.a.: Terminkontrakte zur Absicherung von Preisschwankungen, Verbesserung der Markttransparenz, Stärkere Nutzung heimischer Lagerstätten, Rückwärtsintegration Erhöhung des Recyclinganteils Verbesserung der Material- und Produktionseffizienz. Preisrisiken Versorgungsrisiken Staatliche Ebene, u.a.: Förderung der Rohstoff-Forschung Förderung von Rohstoffgewinnungsaktivitäten Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 6

8 III. Ressourcenstrategie Ressourcengovernance Ressourcengovernance ist der formelle oder informelle staatliche, wirtschaftliche, und/ oder gesellschaftliche, nationale oder internationale Umgang mit natürlichen Ressourcen, mit dem Ziel, die Ressourcen an sich, ihre Allokation sowie die Verteilung der aus ihnen erwirtschafteten Gewinne zu kontrollieren. Aufbau regionaler und internationaler Institutionen zur Governance von Ressourcen. Preisrisiken Versorgungsrisiken Schaffung internationaler Institutionen, die für mehr Transparenz über Zahlungsströme oder auch den Handel sorgen (EITI, Politische Risiken Publish what you Pay, Kimberley Prozess). Konfliktregulierung Zur Konfliktregulierung gehört sowohl Regelsetzung zur Prävention von Konflikten als auch Streitschichtung. Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 7

9 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen We have spent six decades creating an open trading order by pushing down import duties for goods only to have export restrictions putting those gains into reverse. Former EU Trade Commissioner Peter Mandelson The Challenge of Raw Materials, speech before the EU Parliament on September 9, 008. Negotiations both bilateral and multilateral - are clearly the most secure avenue for securing international commitments. In the WTO the EU will continue to insist on the establishment of a minimum of disciplines on the use of export taxes. David O`Sullivan, Director General, EU DG Trade, speech before the Conference on Raw Materials, Brussels, September 9, 008. I believe not only that there is room for mutually beneficial negotiating trade-offs that encompass natural resources trade, but also that a failure to address these issues could be a recipe for growing tension in international trade relations. WTO Director-General Pascal Lamy, org/english/news e/pres10 e/pr611 e htm Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 8

10 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen Zu den gängigen Ausfuhrhemmnissen gehören Exportzölle und Exportquoten Die häufigsten Nutzer sind Schwellen- und Entwicklungsländer Number of WTO Members reviewed by TPRB WTO Members imposing export duties Europe/Middle East 39 4 America Asia/Pacific 3 13 Africa Total LDCs 5 1 OECD 31 4 Others 7 40 Indien beispielsweise erhebt eine Exportsteuer von 15 Prozent auf Eisenerz; Russland hat zahlreiche einschränkende Exportkontrollmaßnahmen auf Schrotte Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 9 Trade Policy Working Paper No. trictions, OECD, Recent Trends in Export Rest Source e: Jeonghoi Kim, 101.

11 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen Am stärksten betroffen sind Agrarprodukte (36 von 65 WTO-Mitgliedern), Mineralien und Metalle (8 von 65), Lederprodukte (17 von 65), Holz (15 von 65), und Fischerei (13 von 65). Ökonomische Ziele Steigerung der Staatseinnahmen Förderung nachgelagerter heimischer Industrien Verbesserung der Terms of Trade Exportdiversifizierung Kontrolle von Preisfluktuationen Bevorzugtes Instrument: Exportzölle Nicht-ökonomische Ziele Nationale Sicherheit Schutz der Umwelt Soziale Ziele wie Armutsreduktion Bevorzugtes Instrument: Exportquoten Problem: Während Exportbeschränkungen in Versorgungsrisiken Sinn machen, sind sie häufig nur second best Instrumente und zudem wettbewerbs- und handelsverzerrend. Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 10

12 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen Die USA und die EU haben 010 ein Streitschlichtungsverfahren bei der WTO ersucht. Zurzeit wird untersucht, ob Chinas Praktiken WTO-kompatibel sind. Laut der Beschwerde der EU beschränkt China den Export in 373 Zolllinien: Quantitative Exportrestriktionen gelten beispielsweise für Zink und Bauxite. Exportzölle werden unter anderen auf Magnesium (10 Prozent) und auf Zink (5 bis 35 Prozent) aufgeschlagen. Der Wert der EU-Importe der betroffenen Produkte betrug 008 rund 4,5 Mrd. Euro. Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 1

13 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen Regulierung durch die WTO: Vage Formulierungen und viele Schlupflöcher Zölle Exportzöllet sind genauso wie Importzölle erlaubt (wenn nicht-diskriminierend, i i i d Artikel I, und transparent, Artikel X) Aber: Exportzölle sind nicht gebunden Aber: Exportzölle werden nicht systematisch abgebaut Weiter reichende Beschränkungen in Beitrittsabkommen Aber: Dies gilt nur für wenige Länder Aber: Ausnahmen Artikel XX: Schutz natürlicher Ressourcen und der Umwelt Artikel XXI: Nationale Sicherheit Mengenmäßige Beschränkungen Artikel XI:1 Mengenmäßige Beschränkungen, Quoten und Exportverbote sind nicht gestattet. Ausnahmen Artikel XI:: Interner Versorgungskrisen Artikel XX: Schutz natürlicher Ressourcen und der Umwelt Artikel XXI: Nationale Sicherheit Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 1

14 IV. Fallbeispiel: Exportbeschränkungen Regulierung durch Freihandelsabkommen Viele FTAs haben strengere Regeln als die WTO Verbot von Exportzöllen Verbot von Exportquoten Nachteile Die großen Importländer haben keine FTAs mit den Hauptnutzern von Exportbeschränkungen, Viele Rohstoffe werden global gehandelt, regionale oder bilaterale FTAs reichen nicht weit genug, g, FTAs haben zahlreiche spezifische Ausnahmen über sensible Produkte, FTAs sind deutlich weniger transparent als die WTO, Ihr Streitschichtungsverfahren ist deutlich stärker politisch und macht-orientiert als der WTO Streitschlichtungsmechanismus Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 13

15 V. Fazit Was zeigt uns der Fall Exportbeschränkungen? Politische Interventionen können zu latenten und manifesten zwischenstaatlichen Wirtschaftskonflikten führen, Internationale Regelwerke sind nicht ausreichend, um diese Konflikte zu vermeiden, Internationale Regelwerke sind nicht ausreichend für die Streitschichtung. Lösung: Veränderung der Regelwerke? Alles andere als einfach aufgrund der divergierenden Interessen innerhalb der Industrieländer aber vor allem auch zwischen Industrie- und Schwellenländern. Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 14

16 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Risiken Konflikte Governance Fallbeispiel 15