Instrumente der Umweltpolitik und ihre Wirkung auf den Ausbau von erneuerbaren Energien. Rudolf Rechsteiner

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1 Instrumente der Umweltpolitik und ihre Wirkung auf den Ausbau von erneuerbaren Energien Rudolf Rechsteiner

2 Übersicht umweltpolitische Instrumente Fallbeispiele: Energiepolitik Schweiz Optimierung der Energiepolitik im Hinblick auf 100% erneuerbare Vollversorgung Umweltpolitische Konzepte

3 Appelle Beispiele Bravo Energiesparen beim Eierkochen Informationskampagnen: «Batterien nicht in den Abfall» Beratungsstellen von Kantonen und Elektrizitätswerken Generell: Information, Beratung, Empfehlungen sehr beliebt kosten relativ wenig tun niemandem weh Wirkung oft nicht nachweisbar Nützlich und wirksam bei echter Motivation der Konsumentinnen und Konsumenten, In Kombination mit Anreizen (Lenkungsabgaben, Rabatte) oder neuen Angeboten Glaubwürdig, wenn kulturell breit akzeptiert (Umweltschutz als Lifestyle) Kritisch: Glaubwürdigkeit, «moralische Intensität» kulturelle Verankerung fehlende Anreize/Sanktionen

4 Vorschriften Beispiele: Geschwindigkeitsbegrenzung, Abgas und Feuerungskontrollen, Verbrauchsvorschriften, temporäre Fahrverbote, Zonenpläne, (Energieverordnung, Lärmschutzverordnung, Stoffverordnung usw.) Wirkung punktuell meist hohe Wirksamkeit meist nachvollziehend, dem Problemen nachgelagert, neue Gefahren nicht erfasst bürden den Verursachern unterschiedliche Kosten auf keine frachtspezifischen Checks und Balances Risiko des gezielten Lobbyings: z.b. Ausnahmen für Autoverkehr, Flugverkehr Effizient bei: Massenprodukten hot spots Neubauten, Neugeräten Probleme Verursacherprinzip nur im Umfang der spezifischen Vermeidungskosten Verbleibende Umweltschäden (Restverschmutzung) nicht erfasst keine Verbesserung der Wettbewerbsposition der sauberen Alternativen planwirtschaftliches Modell, fehlende Anreize zur Innovation

5 Vertiefung: weshalb sind Verbote suboptimal? fehlende Dynamik Gebote und Verbote schaffen keine Anreize für Innovationen Vorschriften regen nicht zur Übererfüllung an Widerstand: Absenz intrinisischermotivation* erfordern Überwachungsapparat und Sanktionen Fehlende Effizienz Es wird nicht dort auf Emissionen verzichtet, wo es besonders leicht fällt. Gemacht wird nur, was vorgeschrieben ist. Fehlende Feinsteuerung Vorschriften tragen der zunehmenden Zahl Verursacher nicht Rechnung wenig geeignet, um Emissions Frachten zu regulieren *intrinsisch motiviert sind Menschen, wenn sie von sich aus etwas machen, also zum Beispiel Heizöl sparen, wenn der Preis steigt.

6 Weshalb sind Vorschriften trotzdem beliebt? Vorschriften können effizient sein Wenn Technik verfügbar ist: (zb. Abwasserreinigung, Bauisolation) Wenn Folgekosten höher sind als Vermeidungskosten (zb. Tempobussen, Lebensmittelhygiene, Abgasvorschriften) Wegen der niedrigen Transaktionskosten technische Standards für Verbrauchsgegenstände, Bauten, Geräte Auflagen/Spielregeln für Entsorgung, Raumplanung, Stoffe usw. werden als «gerecht» empfunden, weil sie alle treffen. reiche Individuen können sich nicht freikaufen (Unterschied zu Abgaben) sind oft einfach zu erfüllen bei Neuanlagen. Nachteil: Altanlagen bleiben oft (zu) lange in Betrieb.

7 Die Wahl des Instruments ist auch eine Verteilungsfrage Lenkungsabgaben sind dann wenig beliebt, wenn sich «Reiche» gegen Aufpreis freikaufen können, ohne dass ärmere Schichten davon profitieren. Wenn Arme Belastungen erleiden, die ihre Leistungsfähigkeit übersteigen. Die Verwendung der Einnahmen aus Lenkungsabgaben ist entscheidend für das soziale Profil und für die politische Akzeptanz. Beispiel einer ausgewogenen Lösung: CO2 Abgabe In der Schweiz werden Lenkungsabgaben wie die CO2 Abgabe zurückerstattet über Prämienreduktionen bei AHV für die Arbeitgeber (CO2. Abgabe der Wirtschaft) Über Reduktionen der Krankenversicherungsprämie Über Gebäudesanierungsprogramm (rund 1/3 der Einnahmen)

8 Subventionen Beispiele: Forschung, Pilot & Demonstrationsanlagen, Abgeltung für ökologische Landwirtschaft, Beiträge für Tram, Bus, SBB, Strassenbau Wirkung Kann «saubere» Lösungen verbilligen, Wettbewerbsposition verbessern Kann Markteinführung beschleunigen Abgeltung für öffentlichen Nutzen kritisch keine Belastung der Verursacher (!), oft Bringschuld der Geschädigten (!) gemeinwirtschaftliche Finanzierung führt zu Budgetconstraints (Geldknappheit) Mitnahme Effekte Positiv Bei öffentlichen Gütern (zb. Naturparks, Umweltbildung, Forschung) Bei neuen Techniken, Beschleunigung von Lernkurven (Bsp. Photovoltaik) Bei verursacherorientierter Finanzierung (zb. LSVA/Neat)

9 Was sind Mitnahmeeffekte? Inanspruchnahme von Subventionen für ein Verhalten, das auch ohne Anreiz stattgefunden hätte.

10 Haftungsrecht Beispiele Altlasten, Unfallversicherung, Störfallverordnung Wirkung Wer Schaden verursacht, wird haftbar: Durchsetzung des Verursacherprinzips allokativ korrekte Anreize (Verteuerung für den Schädiger im Ausmass der Wiedergutmachung) Probleme schwierig nachweisbare Kausalitäten, Durchsetzung ist oft eine Machtfrage, Rechtsansprüche oft umstritten zeitlich oder örtlich weit entfernte Fälligkeit Häufig beschränkt auf (unvollständige) Kompensationsleistung zb. Abfindung an die Betroffenen Strafzahlungen bei Unfällen oft zu tief für eine präventive Wirkung Spätfolgen meist nicht kompensiert. oft keine Wiedergutmachung möglich, weil Verursacher konkurs /nicht mehr existent Bsp. Fukushima/Tepco oder Tschernobyl/Sowjetunion: Staat haftet für Atomunfall oder Staat existiert nicht mehr wenn Schäden irreversibel sind: zb. Anstieg des Meeresspiegels/ Verlust von Boden oder Bodenfruchtbarkeit durch Klimawandel)

11 Handelbare Nutzungsrechte Beispiele: CO2 Emmissionshandelssystem der EU für Gross Emittenten, Emissionshandel in USA, Canada, AUS für CO2 und Luftschadstoffe Wirkungsweise Staat legt Emissionsmenge fest, Lizenzen werden vergeben (verkauft/verschenkt/versteigert) Es bildet sich ein Zertifikate Markt, Emissionsreduktionen werden gehandelt und freie Zertifikate können verkauft werden. Emittenten entscheiden, Emissionen selber einzuschränken oder Zertifikate zu kaufen. Allokativ richtig: Umwelt erhält Umwelt einen Preis, aber hohe Freigrenzen Es werden dort Emissionen reduziert, wo sie am billigsten erreicht werden. Probleme Unsicherer Preis der Zertifikate verunmöglicht eine seriöse Kalkulation Eher selten angewandt, nur geeignet für Grossverbraucher Problematische Mitnahmeeffekte für Altindustrien bei Gratis Emissionsrechten Keine Lenkungswirkung bei zu hohen Emissionsgrenzen (Beispiel EU CO2 Emissionshandel) Zentrales Problem: keine stabilen Preise/ volatile Anreize der Zertifikate für Reduktionsmassnahmen Wirkung ist schwierig zu kalkulieren, Rentabilität von Ersatztechniken ist ungesichert, deshalb eher geringe Anreize für langfristige Investitionen in neue Ersatztechniken, deren Lernkurve erst später zu kostenminimalen Lösungen führen.

12 Abgaben Beispiel: Gebühren: Kehrichtsackgebühren, Schwerverkehrsabgabe, Umweltabgaben im Gewässerschutz, lärmspezifische Startgebühren, vorgezogene Entsorgungsgebühren auf Batterien Lenkungsabgaben: VOC Abgabe Gemischte Lenkungs /Förderabgaben: Schwerverkehrsabgabe LSVA/Neat, Teilzweckbindung der CO2 Abgabe: 1/3 Gebäudesanierungsprogramm, 2/3 Rückerstattung Preiszuschlag zur Finanzierung von Einspeisevergütungen für sauberen Strom Wirkung allokativ korrekte Anreize: Verteuerung des verursachenden Produkts/Schadens Emissionen werden dort eingespart, wo es am billigsten ist, freiheitliches Modell Innovationen werden belohnt, Rentabilität der Alternativen verbessert sich, besonders stark bei gemischten Lenkungs /Förderabgaben (Teil Zweckbindung) frachtbezogene Mechanismen sind möglich (Lenkungsabgabe steigt an, wenn Ziele nicht erreicht sind) Flexibilität der Verursacher wird ausgeschöpft Probleme Verteilungskampf um Erträge: was wird gelenkt oder finanziert, wer profitiert? Freibeträge/Abgabebefreiungen: gerechtfertigt oder politisches Privileg? Staatsquote steigend oder sinkend? Erhaltung Wettbewerbsfähigkeit bei unilateralen Schritten: Befreiung von energie intensiven Betrieben.

13 Übersicht umweltpolitische Instrumente Fallbeispiel: Energiepolitik Schweiz Optimierung der Energiepolitik im Hinblick auf 100% erneuerbare Vollversorgung Umweltpolitische Konzepte

14 Typen von Förderprogrammen (Energie) Investitionsbeiträge Wettbewerbliche Ausschreibungen Kostendeckende Einspeisevergütung Förderung von Soft-Policy- Massnahmen

15 Kosten Wirksamkeit: enge und umfassende Betrachtung Volkswirtschaft Schweiz (umfassende Sichtweise) Volkswirtschaftliche Investitionsrechnung inklusive indirekten Effekten (zb. vermiedene Umweltbelastung, Verbilligung von Techniken) Volkswirtschaft Schweiz (enge Sichtweise) Volkswirtschaftliche Investitionsrechnung: Nettobarwert Sicht Volkswirtschaft Privater Investor Betriebswirtschaftliche Investitionsrechnung: Nettobarwert Sicht Investor Öffentliche Hand Förderrappen pro kwh

16 Fördermittel und Wirkungen Schweiz (Beispiele) Angaben bezogen auf ein Jahr Fördermittel in Mio. Fr. Das Gebäudeprogramm (2011) Investitionsbeiträge Kantone (2011) Kostendeckende Einspeisevergütung (2011) Wettbewerbliche Aussschreibungen (2011) Förderung Soft-Policy energieschweiz (2010) ,6 26 Energiewirkung GWh/a 2011 Energie- Wirkung ü.l. in TWh n.a. n.a. 7,5 11 (Ca. 15) Ca. 0,6 n.a.

17 Verbindlichkeit des energiepolitischen Instrumentenmix Zunehmende Einschränkung des Entscheidungsspielraums Information und Beratung Freiwillige Vereinbarungen Finanzielle Anreize Regulatorische Instrumente Positiv Negativ Förderprogramme Lenkungsabgaben Teil Zweckbindung

18 Kosten-Wirksamkeit Beurteilung Öffentliche Hand (2011) Förder-Rp. pro kwh Vorsicht: Kaum vergleichbar (Hohe Unsicherheiten in den Annahmen zu spezifischen Energiewirkungen und v.a. zu Mitnahmeeffekten!) Das Gebäudeprogramm Investitionsbeiträge Kantone KEV Wettbewerbliche Ausschreibungen

19 Optimierung von Effizienz und Erneuerbaren dank Instrumentenvielfalt: gegen den Glaubenskrieg um Einspeisevergütungen Quelle SRU 2011 S. 274 Wenn man von einem bestimmten Emissionsniveau E startet und auf E X kommen möchte, dann erscheinen Effizienzmassnahmen auf den ersten Blick oft am billigsten. Manche Ökonomen plädieren für einen einzigen Ansatz: Verteuerung der Emissionen durch Emissionshandel (zb. H.W.Sinn, BRD) Wenn man aber die Kostensenkungen dank Einspeisevergütungen von anfänglich teuren erneuerbaren Energien einkalkuliert, dann sind auch Einspeisevergütungen effizient. Fazit: Mit Einspeisevergütungen/neuen erneuerbaren Energien lassen sich steigende Gewinne realisieren (Fläche B) es ist zweckmässig, mehrere Wege zu verfolgen, und nicht alles auf den Emissionshandel (= Verteuerung von Emissionen) zu setzen. Die Erneuerbaren führen nicht zu Reboundeffekten, die man bei Effizienzmassnahmen antrifft.

20 Kostenwirksamkeit Volkswirtschaft (umfassende Sichtweise) Bsp. kantonale Förderprogramme Wirkungen im Jahr Mio. Fr. Förderbeiträge Anhaltende Energiesparwirkungen (inkl. Aktivitäten der Vorjahre) Anhaltende Energiesubstitutionswirkungen (inkl. Vorjahre) + ca. 500 Mio. Fr. Mehrinvestitionen ca. 160 Mio. Fr. freiwerdende Mittel Weitere Wirkungen Auf Innovation und auf internationale Wettbewerbsfähigkeit Beschäftigungswirkung 2011: Ca Personenjahre Wirkung externe Effekte 2011: ca Mio. t CO 2 ca t VOC ca. -80 t No x ca t So x ca t Partikel

21 Die sechs wichtigsten Punkte der bisherigen CH-Energiepolitik (Infras) 1. Bescheidenes Volumen: Ca. 450 bis 500 Mio. Fr. pro Jahr für verschiedenartige Förderprogramme bewegen sich in in einem Gesamtmarkt von ca.30 Milliarden CHF 2. Energie- und CO 2 -Wirkungen mit unterschiedlicher Kosten-Wirksamkeit, Tendenz: Konvergenz der spezifischen Kosten, sinkender Verlauf 3. Mitnahmeeffekte bewegen sich dank guter Konzipierung und begleitender Lenkungsabgabe in einem moderaten Rahmen 4. Es gibt positive volkswirtschaftliche Effekte: Investitionen, Beschäftigung, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit, eine Reduktion externer Effekte (Unfallrisiken, Emissionen) 5. Förderprogramme sind ein zentrales Element in der ersten Etappe zur Umsetzung der Energiestrategie 2050, steigern die Akzeptanz von Massnahmen, überwinden Mieter- /Vermieter-Dilemma [Vermieter investiert nicht, weil Mieter alle Nebenkosten bezahlt] 6. Längerfristig führt eine ergänzende ökologische Steuerreform zu effizienteren Lösungen, weil sich die Preisverhältnisse dank Internalisierung der externen Kosten stärker zugunsten der EE und der Effizienz verschieben. Dabei ist aber darauf zu achten, dass Energien ohne externe Kosten (zb. PV-Anlagen) nicht unnötig bestraft werden.

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23 Aufgabenstellung der erneuerbaren Energien hat sich stark verändert Dank Preissenkungen sind Wind und Sonne weitgehend wettbewerbsfähig Die Langlebigkeit dieser Investitionen führt aber dazu, dass zu Beginn noch immer Mehrkosten bestehen im Vergleich zu Gaskraft oder alten Kohlekraftwerken Die externen Kosten von Gas, Öl, Kohle und Atomkraft sind nach wie vor nicht internalisiert. Die aktuelle Herausforderung besteht darin, ein Marktdesign zu finden, das Angebot und Nachfrage am Strommatkt zeitgerecht in Übereinstimmung bringt.

24 Konkurrenzfähigkeit und Risiken neuer Kraftwerke (Investorsicht) Risiken nichterneuerbarer Kraftwerke: Neue Kernkraft mit längster Bauzeit und höchsten Kosten (> 20 C) Gaskraftwerke derzeit teurer als Kohle, mit 60% Brennstoffkosten Anteil hohes Kostenrisiko (Gaspreise) Kohle ist billig, aber Reparatur des EU Emissionshandels könnte hohe Mehrkosten verursachen. Erneuerbare Energien im Wettbewerb: generell: stabile Kosten, keine Brennstoffe, Regulierungsrisiko bei Einspeisevergütungen Windkraft onshore nicht teurer als neue Kohlekraft, Standorte und Interkonnektion eher knapp. PV ist für Eigenverbrauch rentabel (Endverbraucherpreise). PV Grossanlagen zunehmend rentabel mit Grosshandelspreisen. Grosse Wasserkraft ist nicht mehr rentabel, neue Standorte schwieirig.

25 Probleme mit Quoten Fehlende Preissicherheit der Zertifikate schlechte Kalkulationsgrundlage für neue Investments Begünstigung der Kohle und der Altanlagen durch Gratiszuteilungen an Länder Gratis Zuteilungen an Grossverbraucher

26 Symptom IV: evtl. höhere Startkosten aber sehr hoher externer Nutzen (dieser Nutzen wird von Marktpreisen nicht abgegolten) Kraftwerke mit EE haben Infrastruktur Charakter: auf anfängliche Mehrkosten folgen Minderkosten während Jahrzehnten. Externer Nutzen der EE Schutz vor explodierenden Brennstoffkosten (Gas, Ölkrisen) Beitrag an die Versorgungssicherheit Einheimischer oder verbrauchernaher Standort Bereitstellung von Speicher (Biomasse, Stauseen) Schutz vor sehr hohen latenten Kosten eines Stromausfalls Externer Nutzen wird vom freien Markt nur teilweise abgegolten. Grande Dixence ( ) Kraftwerk Rheinfelden (gebaut )

27 Weshalb Einspeise Systeme Empirische Erfolge überlegen sind Verbreitung von EE wurde effizient vorangetrieben. Gestehungskosten wurden wirksam gesenkt Verursacherprinzip. Einspeisevergütungen kommen nicht aus Staatskasse, sondern werden über einen Zuschlag auf der Netzgebühr verursachergerecht getragen. Wettbewerb. Neue Anbieter können in den Markt eintreten, die Investitionsgüter in einem hoch kompetitiven Markt beschaffen. Strommarkt wird ent monopolisiert. Tiefe Markteintrittsschwelle. Dank allgemeinem Rechtsanspruch können private Investoren Energie erzeugen. Versorgungssicherheit wird robuster. Entschädigung ist kosten und ressourcengerecht. Auch Kraftwerke mit kleiner Leistung oder (noch) teurere Techniken werden entschädigt. Mit einer Quote werden einheimische Potentiale nicht erschlossen, die etwas teurer sind als der Marktpreis inkl. Zertifikatepreis. Die Photovoltaik bliebe als grösste einheimische Ressource ungenutzt.

28 Weshalb Einspeisevergütungen überlegen sind (2) Einheimische Wirtschaftsimpulse. Einspeisevergütungen behalten das Geld im eigenen Land. Sie stärken Stromerzeugung vor Ort, schotten den Markt hinsichtlich der Hardware (Kraftwerk Equipment) nicht ab. Bankability. Einspeisevergütungen erleichtern die Finanzierung neuer Projekte. Sie liefern eine gesetzlich festgelegte, hohe Vergütungssicherheit. Selbst Kleininvestoren können auf dieser Basis Hypotheken oder günstige Kredite erhalten, was bei anderen Fördermodellen nicht der Fall ist. Langfristige Planbarkeit. Gesetzliche Einspeisevergütungen gelten für viele Jahre. Dies erleichtert es Investoren, vor Ort eine erneuerbare Energien Industrie aufzubauen und die Planungen langfristig anzugehen. So gelingt es, Erfahrungen zu sammeln und die Kosten zu senken. Technischer Fortschritt. Lernkurve wurde beschleunigt und es kam zu Kostensenkungen, was wiederum die Absenkung der Vergütungen beschleunigt und die Konsumenten entlastet hat.

29 Merit order Effekt. Wenn das Netz mit Solarstrom und Windstrom gefüllt ist, sinken die Preise an der Strombörse, weil die teuersten Anlagen aus dem Netz verdrängt werden. jene Konsumenten profitieren, die sich direkt an der Strombörse mit Strom eindecken. Weshalb Einspeisevergütungen überlegen sind (3) Gleichzeitig steigt durch diesen Effekt die Differenz zwischen Marktpreis und Einspeisevergütung. Die These von der generellen Verteuerung von Strom ist jedoch falsch. Während sich die Netzgebühren um die KEV Umlage verteuern, verbilligen sich die Strompreise.

30 Der Merit Order Effekt erneuerbare Energien drücken den Strompreis nach unten Sinkende Nachfrage verbilligt den Strom Merit order in Deutschland

31 Probleme mit Investitionszuschüssen Reale Produktion bleibt unberücksichtigt. Kein Anreiz, dass die Anlage läuft Stop and go and stop Zyklen Budgetrestriktionen stellen kontinuierliche Weiterentwicklung einer neuen Technik in Frage Langlebigkeit der Anlage wird nicht belohnt. Nachlassende Optimierungsleistung der Hersteller Gefahr von «build and run» Jagd auf Subventionen für unausgereifte Techniken fehlende Deckung von Unterhaltskosten Fehlende Professionalisierung

32 Probleme mit Quoten Mit Quoten sind Ausbaukontingente von Anfang an limitiert Quote = Deckel, mögliches Umstiegstempo wird gedrosselt verursacht teure Stop and go Zyklen, verteuert und gefährdet Umstieg Das bei Einspeisevergütungen offene System wird zum Oligopol mit wenigen Anbietern Fehlende Vergütungssicherheit und Mitnahmeeffekte verteuern Projekte Einheitlicher Zertifikatepreis sorgt für hohe Mitnahmeeffekte = unnötige Verteuerung Zertifikate Preis hängt von Regulator, Verbrauchswachstum und anderen Geboten ab Banken und Investoren erheben hohe Risikozuschläge wegen Preis Unsicherheit; Folge: Nur marktbeherrschende Konzerne investieren, weil als einzige kreditwürdig. Oder: Banken verweigern Kredite (Folge der Finanzkrise). Kleine Investoren können verbrauchernahe, dezentrale Kraftwerke nicht realisieren; Ausschluss von Projekten im Versorgungsgebiet zugunsten von billigeren Projekten «irgendwo», mit unbekannten, externalisierten Netzkosten. nur kostengünstigste Techniken und Standorte sind wettbewerbsfähig. Innovationen in neue, teure Techniken mit sinkenden Kosten finden nicht statt. Starke Konflikte um Nutzungsrechte an First best Standorten (Häufig Schutzgebiete) Second best Standorte sind nicht wettbewerbsfähig, zahlreiche Dachflächen von Anfang an «unwirtschaftlich», weil Netzersparnisse nicht in die Berechnung eingehen.

33 Weniger Mitnahmeeffekte bei Einspeisevergütungen A D E B C Einspeisevergütungen berücksichtigen die Gestehungskosten einer Technik, indem sie über Höhe und Laufzeit der Vergütung die Standortqualität genau so berücksichtigen, dass die Kosten gedeckt werden, aber nicht mehr. Mehrkosten der Quote = Fläche ABCD Marktpreis = blaue Linie pc Mehrkosten Einspeisevergütungen = Fläche ECB Quoten geben jedem Einspeiser ein Zertifikat pro kwh, das unabhängig von den Gestehungskosten immer gleich viel wert ist. Die Hersteller mit überdurchschnittlich guten Standorten realisieren Differenzialgewinne (graue Fläche). Die Gesellschaft trägt höhere Kosten als bei Einspeisevergütungen. Benefits for Central and Eastern European (CEE) economies from the cooperation mechanisms in the RES Directive, Dr. Mario Ragwitz, Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research, 8th Inter Parliamentary Meeting on Renewable Energy and Energy Efficiency November 7th 2008

34 Quoten sind teurer empirische Beweise gibt es Land installierte Leistung Vergütung total in Eurocents/kWh System Ireland Einspeisevergütungen Denmark Einspeisevergütungen Portugal Einspeisevergütungen Spain Einspeisevergütungen France Einspeisevergütungen Germany Einspeisevergütungen Switzerland Einspeisevergütungen UK Quota Poland Quota Belgium Quota Italy Quota

35 Übersicht umweltpolitische Instrumente Fallbeispiele: Energiepolitik Schweiz Optimierung der Energiepolitik im Hinblick auf 100% erneuerbare Vollversorgung Umweltpolitische Konzepte Siehe Separates File «Umweltpolitik und Nachhaltigkeit»