Bayerisches Staatsministerium des Innern

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1 Bayerisches Staatsministerium des Innern Auswirkungen und Kosten der Zuwanderung nach Deutschland Gutachten von Prof. Herwig Birg, Direktor des Instituts für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik der Universität Bielefeld Kurzfassung des Gutachtens und Bewertung der Bayerischen Staatsregierung Januar 2002

2 1. Inhalt des Gutachtens 1.1 Demographische Problematik Ausgangslage Während die Diskussion in Deutschland von den Befürwortern einer Ausweitung der Zuwanderung in aller Regel auf wirtschaftliche Aspekte beschränkt wird, stellt Prof. Birg die globalen und gesellschaftspolitischen Zusammenhänge in den Mittelpunkt. Für die demographische Entwicklung ergibt sich im Vergleich von Industrie- und Entwicklungsländern Folgendes: Je höher der Entwicklungsstand eines Landes desto niedriger ist die Geburtenrate. Um das Ziel einer bestandserhaltenden Geburtenrate von zwei Kindern pro Frau zu erreichen, müßte sich die Familienpolitik vor allem auf einen Abbau der lebenslangen Kinderlosigkeit konzentrieren Weitere demographische Entwicklung Die Bevölkerungsschrumpfung in Deutschland ist auch bei einer konstanten und sogar bei einer auf das Bestandserhaltungsniveau von zwei Lebendgeborenen pro Frau zunehmenden Geburtenrate unvermeidlich, denn sie beruht in erster Linie auf der zurückgehenden Zahl potentieller Eltern, die der Geburtenrückgang in den vergangenen zweieinhalb Jahrzehnten jetzt zwangsläufig nach sich zieht. Wer über Zuwanderung spricht, muß auch die demographische Entwicklung in den potentiellen Herkunftsländern berücksichtigen. In unmittelbarer Nachbarschaft zu Deutschland und Europa in den südlichen Anrainerstaaten des Mittelmeers von Marokko über Algerien, Tunesien, Libyen und Ägypten bis zur Türkei wird die Bevölkerungszahl von 1998 bis 2050 von 236 Mio. auf 394 Mio., darunter z.b. in der Türkei von 66,6 Mio. (2000) auf 100,7 Mio. (2050) und in Ägypten von 68,5 Mio. auf 114,8 Mio. wachsen. Das hohe Bevölkerungswachstum in den geographisch benachbarten Regionen verstärkt den demographisch bedingten Zuwanderungsdruck in die EU und nach Deutschland. Schon aus diesen Gründen ist zu befürchten, daß in Zukunft noch wesentlich mehr Zuwanderer nach Deutschland kommen als bisher. Wenn der bisherige jährliche durchschnittliche Wanderungssaldo (ca ) nicht überschritten werden soll, ist deshalb eine wirksame

3 Zuwanderungsbegrenzungspolitik erforderlich, keineswegs aber eine Ausweitung der Zuwanderung Auswirkung auf die Altersstruktur Die demographisch bedingte Veränderung der Altersstruktur wird sich auch durch hohe Zuwanderungsüberschüsse Jüngerer nicht stoppen, sondern nur mildern lassen. Die Bevölkerungsabteilung der Vereinten Nationen hat in ihrer Untersuchung über die Auswirkung der Wanderungen auf die Bevölkerungszahl und die Altersstruktur in den Industrieländern berechnet, daß nach Deutschland bis zum Jahr 2050 netto 188 Mio. jüngere Menschen zuwandern müßten, wenn der Anstieg des Altenquotienten gestoppte werden soll. Die Zahl ist deshalb so hoch, weil die Zugewanderten und die Einheimischen gleich schnell altern. Aus der Geburtenrate der (aus weniger entwickelten Ländern) Zugezogenen ergibt sich nur ein geringer Verjüngungseffekt, so daß für eine Konstanz des Altenquotienten extrem hohe Zuwandererzahlen erforderlich wären. Hinweis: Bei diesen Zahlen handelt es sich nicht um Politikerempfehlungen, sondern um Berechnungen, die die Problematik verdeutlichen sollen Auswirkungen auf den Anteil der Zugewanderten an der Bevölkerung Die Zahl der Zugewanderten und ihrer Nachkommen wächst in Folge ihrer für die Geburtenzahl günstigen Altersstruktur trotz der angenommenen Angleichung der Geburtenrate an das niedrige Niveau der deutschen Bevölkerung stark, während die deutsche Bevölkerung schrumpft. Für das Jahr 2050 ergibt sich für die alten Ländern eine Bevölkerung von 39,5 Mio. Deutschen und 17,4 Mio. Zugewanderten. Hinzu kommt, daß in den jüngeren Altersklassen der Anteil der Zugewanderten und ihrer Nachkommen schneller als in der Gesamtbevölkerung steigt, wobei erhebliche regionale Unterschiede bestehen werden. In vielen Großstädten wird schon ab 2010 der Anteil der Zugewanderten bei den unter 40jährigen die 50-Prozent-Schwelle erreichen bzw. überschreiten. Dann stellt sich die Frage, wie sich Deutsche in eine neue Mehrheitsgesellschaft von Zugewanderten integrieren können. 1.2 Kosten der Zuwanderung Allgemeines

4 Die Bevölkerungsschrumpfung stellt Deutschland vor eine politische Grundsatzentscheidung: - Eine Option verfolgt das Ziel einer migratorischen Kompensationspolitik. Das wachsende Geburtendefizit soll durch immer höhere Zuwanderungen ausgeglichen werden. Bei dieser Strategie nimmt der Anteil der Zugewanderten an der Bevölkerung stark zu. Die damit verbundenen Änderungen der Sozial- und Gesellschaftsstruktur werden in Kauf genommen oder als etwas Positives bewertet und angestrebt. - Die entgegengesetzte Option hält an dem Ziel fest, zu einer demographisch nachhaltigen gesellschaftlichen Entwicklung zurückzukehren, indem die Geburtenrate durch eine wirksamere Familienpolitik schrittweise an das bestandserhaltende Niveau von zwei Kindern pro Frau angenähert und dabei gleichzeitig die Zuwanderung aus dem Ausland begrenzt werden. Bei dieser Konzeption ist die Integration der bereits zugewanderten Menschen das oberste Ziel der Zuwanderungspolitik. Die bestmögliche Integration dient dem Ziel, die Stabilität der Sozial- und Gesellschaftsstruktur und der kulturellen Grundlagen der Gesellschaft zu bewahren. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, daß die Folgen einer kompensatorischen Zuwanderungspolitik, wie sie das Koalitionsentwurf auf der Grundlage des Berichts der Süssmuth-Kommission verfolgt, die langfristigen Entwicklungschancen Deutschlands stärker beeinträchtigen würde als die konkreten, quantitativ meßbaren negativen Auswirkungen der demographische Entwicklung z.b. auf die sozialen Sicherungssysteme, den Arbeitsmarkt und auf das Wirtschaftswachstum. Dabei lassen sich wegen der Komplexität der Materie keine exakten Kosten ermitteln, sondern nur politisch bewerten, wie z.b. die Konsequenz, daß durch eine Ausweitung der Zuwanderung die deutsche Bevölkerung in vielen Städten und Regionen zu einer Minderheit im eigenen Land werden würde Arbeitskräftepotential Sowohl die Süssmuth-Kommission als auch die Bundesregierung stellen ökonomische Fragen in den Mittelpunkt der Argumentation. Die Zuwanderung von Menschen aus dem Ausland hat jedoch über die vermeintlich überwiegend positiven wirtschaftlichen Auswirkungen hinaus auch gesellschaftliche und kulturelle Folgen, die im Gegensatz

5 zu den wirtschaftlichen Wachstums- und Konjunkturzyklen langfristig irreversibel sind. Die gesellschaftlichen und kulturellen Konsequenzen einer Fehlentscheidung in der Zuwanderungspolitik, insbesondere das schon eingetretene Absinken des Ausbildungsniveaus der Bevölkerung, lassen sich auf Jahrzehnten nicht mehr korrigieren. Prof. Birg betont, daß deshalb die Verwirklichung der von der Koalition vorgesehenen Ausweitung der Zuwanderung eine falsche Weichenstellung von geschichtlicher Tragweite wäre. Die bis 2020 nur mäßige Abnahme des Arbeitskräftepotentials um rd. 8% bietet den benötigten zeitlichen Spielraum zur Vorbereitung und Durchführung einer von Zuwanderung unabhängigen, demographischen orientierten Familienpolitik zur Abhebung der Geburtenrate. Dies bedeutet, daß das Ziel, langfristig zu einer demographischen nachhaltigen Bevölkerungsentwicklung zurückzukehren, nicht unerreichbar ist. Gelänge es, die Geburtenrate schrittweise wenigstens auf z.b. 1,6 Lebendgeborene pro Frau (wie in Frankreich) zu erhöhen, würde dies ausreichen, um den demographisch bedingten Rückgang des Arbeitskräftepotentials zu dämpfen bzw. durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen weitgehend aufzufangen. Durch die Kombination familien- und arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen lassen sich die demographisch bedingten Engpässe auf dem Arbeitsmarkt in den nächsten ein bis zwei Jahrzehnten ohne weitere große Zuwanderungen auffangen. Als arbeitsmarktpolitische Maßnahmen stehen zur Verfügung: - Mobilisierung der stillen Reserve, - Abbau der Arbeitslosigkeit, - Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch die Verkürzung der Ausbildungszeiten und die Anhebung des Ruhestandsalters, - Verringerung der Auswanderung von deutschen Erwerbspersonen mit guter Ausbildung, - Höherqualifizierung der Arbeitskräfte durch eine Ausbildungsoffensive, - Verringerung der regionalen Arbeitsmarktungleichgewichte durch die Intensivierung der Arbeitsvermittlung zwischen den Regionen und den Ländern in Deutschland Auswirkung auf das Wirtschaftswachstum Vertreter der Wirtschaft plädieren meist aus rein betriebswirtschaftlichen oder branchenspezifischen Sicht für eine hohe Zuwanderung. Bestimmte Betriebe und Wirtschaftszweige profitieren von hohen Zuwanderungen, weil sich

6 ein erhöhtes Angebot an Arbeitskräften auch auf die Löhne auswirkt. Verlieren Zuwanderer ihren Arbeitsplatz, verlagern sich die Risiken auf die Gesellschaft und die Volkswirtschaft als Ganzes. Im Konfliktfall muß das dem Gemeinwohl verpflichtete Handeln des Staates den übergeordneten Zielen den Vorrang einräumen. Über die rein ökonomischen Ziele müssen in die Bewertung auch gesamtgesellschaftliche Gesichtspunkte und kulturelle Aspekte einbezogen werden. Selbst wenn es zuträfe, daß durch Zuwanderer die Summe der Einkommen der Inländer erhöht wird, folgt daraus nicht schon, daß die Entwicklung mit Zuwanderungen der Entwicklung ohne Zuwanderungen automatisch vorgezogen werden sollte. Welche Zuwanderungspolitik für ein Land aus rein Ökonomischen Gesichtspunkten am günstigsten ist, läßt sich nur entscheiden, wenn Klarheit über die anzustrebenden Ziele besteht. Dabei ist das Ziel eines hohen Pro-Kopf-Einkommens ohne bzw. mit geringen Zuwanderungen erstrebenswerter als das Ziel eines hohen Volkseinkommens bei hohen Zuwanderungen und einem niedrigere Pro-Kopf-Einkommen. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß Zuwanderung, wie im Falle Deutschlands, in Wirtschaftszweigen mit wenig qualifizierten Arbeitskräften häufig zu Lohndruck und zur Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte führt Gesellschaftliche Kosten Bilanziert man die fiskalischen Auswirkungen der Zuwanderung, ist eine deutliche Umverteilung von den Einheimischen zu Gunsten der Zugewanderten festzustellen. Auf der Einnahmeseite des Staates sind die von den Zuwanderern geleisteten Zahlungen in die gesetzliche Renten-, Kranken-, Pflegeund Arbeitslosenversicherung sowie die gezahlten Steuern zu berücksichtigen. Auf der Ausgabenseite sind die entsprechenden Auszahlungen der gesetzlichen Krankenversicherung, die Ausgaben der Renten- und Pflegeversicherung, die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung, die steuerfinanzierten Transfer der Gebietskörperschaften an private Haushalte (Sozial- und Arbeitslosenhilfe, Wohn-, Kinder- und Erziehungsgeld) sowie sonstige steuerfinanzierte Leistungen des staatlichen Infrastrukturangebots (Straßen, Schulen, Rechtssystem) zu berücksichtigen. Dabei ergibt sich folgendes Bild:

7 Bei einer Aufenthaltsdauer von 0 bis 10 Jahren pro Zuwanderer beträgt der Überschuss der empfangenen über die geleisteten Zahlungen pro Jahr DM, bei einer Aufenthaltsdauer von 10 bis 25 Jahren DM. Nur bei einer langen Aufenthaltsdauer von 25 Jahren und mehr ergibt sich ein Überschuss der geleisteten über die empfangenen Zahlungen. Als Ergebnis ist festzustellen: Von Zuwanderung profitiert in erster Linie der Migrant, nicht der Staat, denn die restliche Lebensarbeitszeit nach 25 Jahren genügt aller Regel nicht, um die negative Bilanz noch auszugleichen. Ein wesentlicher Grund für die Umstellung von Einheimischem zu Zugewanderten ist die bei Zuwanderern wesentlich höhere Arbeitslosenhilfebezugsquote und der Unterschied bei der Sozialhilfequote. Die Unterschiede beruhen auf gravierenden Niveauunterschieden im Qualifikations- und Bildungsniveau. So sind von 100 deutschen Arbeitslosen 32 ohne Berufsausbildung, von 100 Ausländern 77. Die Möglichkeiten, diese Defizite auszugleichen sind begrenzt, da das auf den kulturellen Unterschieden beruhende Bildungsverhalten sich nicht in überschaubarer Zeit entscheidend verändern läßt Die Pflicht gegen uns selbst Die Chancen für eine erfolgreiche Integration sind gerade in großen Städten in der Regel nicht gut, denn wenn der Anteil der zugewanderten Bevölkerung bestimmte Schwellenwerte überschreitet, verschlechtern sich die demographischen Bedingungen der Integration mit jeder Zuwanderung. Ab einem bestimmten Punkt schlägt der Integrationsprozess in eine sich selbst verstärkende Desintegration um. Das geplante Zuwanderungsgesetz würde durch die Regelungen der Familienzusammenführung die Automatik der Kettenwanderung intensivieren und die Integrationsbedingungen weiter beeinträchtigen. Dazu kommt, daß sich die Zahl der Asylbewerber der Planung und Begrenzung weitgehend entzieht, denn hierfür sind in erster Linie die individuellen Wanderungsentscheidungen der Menschen in der Dritten Welt maßgebend, nicht die deutsche Politik. Wichtigstes Element der Zuwanderungspolitik ist die Erhaltung der Integrationsfähigkeit der aufnehmenden Gesellschaft. Das Integrationsziel wird um so unerreichbarer, je mehr der Anteil der Zugewanderten an der Bevölkerung wächst. Das Ende der

8 deutschen Mehrheitsgesellschaft bei den Jüngeren in vielen großen Städten würde das Ende ihrer Integrationsfähigkeit bedeuten. Prof. Birg betont: Von Zuwanderern zu erwarten, daß sie unsere kulturellen Werte und unsere Verfassung anerkennen, setzt voraus, daß wir uns selbst mitsamt unserer Geschichte annehmen. Es gibt Pflichten gegenüber anderen, aber auch die Pflicht gegen uns selbst (Immanuel Kant). 1.3 Ergebnis Das Gutachten kommt im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen: - Aufgrund des hohen Bevölkerungswachstums in den geographisch benachbarten Regionen Europas ist in Zukunft mit einem noch verstärkten Zuwanderungsdruck nach Deutschland zu rechnen. Das Qualifikationsgefälle zwischen Zuwanderern und einheimischer Bevölkerung wird sich noch vergrößern. Angesichts der bereits bei uns vorhandenen Integrationsprobleme ist daher eine wirksame Begrenzung der bereits stattfindenden Zuwanderung erforderlich, keineswegs aber eine Ausweitung. - Eine nachhaltige Bevölkerungspolitik muß sich darum bemühen, die Probleme aus eigener Kraft zu lösen. Dazu gehören in erster Linie eine Erhöhung der Geburtenrate, die wie das Beispiel Frankreichs zeigt- nicht unerreichbar ist, sowie Maßnahmen zur Ausschöpfung des Arbeitskräftepotentials. - Weitere Zuwanderung birgt gesellschaftspolitisch und kulturell erhebliche Risiken, vor allem hinsichtlich der dann nicht mehr gegebenen Integrationsfähigkeit, wenn die Mehrheitsbevölkerung in bestimmten Regionen und Altersgruppen in die Minderheit gerät. Diese Risiken sind wesentlich höher und für Staat und Gesellschaft von größerer Tragweite als die mit der Schrumpfung der Bevölkerung verbundenen Konsequenzen. 2. Bewertung durch Bayerische Staatsregierung Das Gutachten bestätigt die von der Staatsregierung bereits zur Konzeption der Süssmuth-Kommission und zum Entwurf des Zuwanderungsgesetzes der Koalition vertretene Auffassung, daß eine Politik, der es darum geht, die Identität unseres Staates zu bewahren und die Integrationsfähigkeit der Gesellschaft zu erhalten, Zuwanderung nicht Ausweiten, sondern deutlich begrenzen muß. Das Gutachten macht deutlich, daß die auch in Kreisen der Wirtschaft vertretene Behauptung, Zuwanderung in erheblichem Umfang sei zur Sicherung unseres Wohlstandes unverzichtbar, nicht verifizierbar ist. Zum einen läßt eine derartige Betrachtung die gesellschaftspolitischen und

9 kulturellen Folgen von Zuwanderung aus fremden Kulturkreisen, mit der wir aufgrund der globalen demographischen Entwicklung in erster Linie zu rechnen haben, außer Acht, zum anderen berücksichtigt sie nicht die Auswirkungen von Zuwanderung auf unsere Wirtschafts- und Arbeitskultur. Meinhard Miegel hat hierzu Folgendes festgestellt (Meinhard Miegel, Stefanie Wahl, Das Ende des Individualismus Die Kultur des Westens zerstört sich selbst, Aktuell im Olzog Verlag, München, 4.Aufl. 1998): Die Wirkungen, die von einer zahlenmäßig schrumpfenden, alternden und zunehmend von Zuwanderern durchsetzten Bevölkerung auf den wirtschaftlichen Wachstumstrend ausgehen, sind nicht geklärt. Empirische Erfahrungen... gibt es nicht. Als gesichert kann nur angenommen werden, daß es kritische Untergrenzen der Bevölkerungsdichte und Homogenität gibt, unterhalb derer wirtschaftliches Wachstum zum Stillstand kommt. Deutschlands internationale Wettbewerbsfähigkeit beruht im Wesentlichen auf der hohen Qualität seiner Güter und Dienste. Diese wiederum ist die Frucht einer bestimmten Wirtschafts- und Arbeitskultur, die sich in langen Zeiträumen entwickelt hat. Daher kommt es für die künftige internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands entscheidend auf die Wirkungen an, die demographische Veränderungen auf die historisch gewachsene Wirtschafts- und Arbeitskultur haben. Gesicherte Erkenntnisse hierüber gibt es wiederum nicht. Doch dürften abnehmende Bevölkerungszahlen und steigendes Durchschnittsalter die Wirtschaft- und Arbeitskultur kaum berühren. Unklar sind hingegen die Wirkung, die von Zuwandern ausgehen. Möglicherweise übernehmen diese die wirtschafts- und arbeitskulturellen Einstellungen, die im Laufe vieler Generationen in Deutschland entstanden sind. Möglicherweise halten sie aber auch an den Einstellungen fest, die sich in ihren eigenen Kulturkreisen entwickelt haben. Letzteres ist um so wahrscheinlicher, je größer und geschlossener die Gruppen von Zuwandern sind. Da das Potential von wirklichen Fachkräften gerade in den Regionen, aus denen, potentielle Zuwanderer kommen können, außerordentlich beschränkt ist, kann im übrigen nicht erwartet werden, daß Deutschland hier in nennenswertem Umfang Personal gewinnen kann. Die Verantwortung für unseren Staat und unsere Bürger gebietet es, an der Linie einer strikten Steuerung und Begrenzung von Zuwanderung festzuhalten und allen Bestrebungen, Zuwanderung noch auszuweiten, entgegenzutreten. Dies gilt gerade auch vor dem Hintergrund der sich dramatisch verschärfenden Situation auf dem Arbeitsmarkt (2001 fast 4

10 Mio. Arbeitslose, nach Aussage der Bundesanstalt für Arbeit auch für 2002 keine Besserung in Sicht).