Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters

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1 Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters A. Politische Grundbegriffe 15. Regierungssysteme (Stykow, S. 195ff.) Fragen der horizontalen Gewaltenteilung Die vergleichende Regierungslehre kennt auf der horizontalen Ebene drei Grundtypen der demokratischen Gewaltenteilung: das parlamentarische Regierungssystem das präsidentielle Regierungssystem die Mischform des semipräsidentiellen Regierungssystems. Zuordnung dieser Typen zum Oberbegriff Parlamentarismus : Mit Parlamentarismus ist gemeint, dass das Parlament die Funktionen der Gesetzgebung, der Entscheidung über den Staatshaushalt und der Kontrolle über die Regierung ausübt unabhängig davon, ob es die Regierung abberufen kann oder nicht. Das Kriterium Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament ist das Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen parlamentarischer und präsidentieller Regierungsweise (Demokratie). Im präsidentiellen System beruht die Legitimation der gesamten Regierung auf der direkten Volkswahl des Präsidenten; sie ist also durch kein Misstrauensvotum des Parlaments und durch keinen Wechsel der Mehrheiten zu stürzen. An den Kontrollrechten des Parlaments ändert sich damit nichts. 1

2 Die Unterschiede zwischen den Regierungssystemen liegen in der Funktionslogik des Zusammenwirkens der Gewalten: Für parlamentarische Regierungssysteme ist institutionelle Gewaltenverschränkung charakteristisch: Systembedingt ist hier die Regierung der ausführende Arm der parteipolitisch begründeten Parlamentsmehrheit. Eine dauerhafte Machtkonzentration verhindert hier die institutionalisierte Parteienkonkurrenz innerhalb wie außerhalb des Parlaments. Die Deutungsmacht der Opposition kommt hier als Öffentlichkeitsfaktor ins Spiel, neben der Medienberichterstattung eine unabhängige Gewalt in einer pluralistischen Öffentlichkeit. Dies ist die Dimension der sozialpluralistischen Gewaltenteilung: Sie macht verständlich, warum die Gewaltenverschränkung von Parlamentsmehrheit und eng verbundener Regierung nicht zu einer bedenklichen und dauerhaften Machtkonzentration führt. Erst die Zusammenschau von horizontaler Gewaltenverschränkung und sozial-pluralistischer Gewaltenteilung über die Institution der Opposition erlaubt eine angemessene Analyse der Gewaltenteilung im Falle der parlamentarischen Demokratie. Anders stellt sich das Gewaltenteilungsproblem bei der präsidentiellen Regierungsweise (Demokratie). Dort ist die Konzentration der politischen Macht eingedämmt, weil Exekutive und Legislative dort autonom agieren können wegen ihrer je eigenständigen Legitimation durch Volkswahl. Beide Gewalten stehen sich im Sinne von institutioneller Gewaltentrennung gegenüber, müssen aber im Sinne funktionaler Gewaltenverschränkung miteinander kooperieren. 2

3 Beide Varianten eines demokratisch oder liberal-pluralistisch legitimierten Regierens finden unterschiedliche Antworten auf das Grundproblem des Parlamentarismus: Effektivität und Legitimität des Regierens als widerstreitende Prinzipien zum Ausgleich bringen zu müssen: Das Prinzip der Effektivität folgt im Regierungshandeln sachlogischer Rationalität im Sinne langfristiger, berechenbarer und expertokratisch fundierter Planung Das Prinzip der parlamentarischen und demokratischen Legitimität ist auf permanente Rechenschaftspflichtigkeit angelegt und erschwert in sich stimmige Entscheidungen. Die parlamentarische Regierungsweise (Demokratie) dämpft die Permanenz der Rechenschaftspflicht, indem sie die Parlamentsmehrheit wegen ihrer Loyalitätspflicht gegenüber der Regierung zur Disziplin zwingt. Die präsidentielle Regierungsweise (Demokratie) schützt das Regierungshandeln institutionell, indem sie dem Regierungshandeln durch die direkte Volkswahl des Präsidenten eine von parlamentarischen Mehrheitskonstellationen unabhängige Basis verschafft. Vergleichbar ist diese Konstellation mit konstitutionellen Monarchien, in denen die Regierung allein dem Monarchen vergleichbar einem Präsidenten politisch verantwortlich ist, nicht von einer Parlamentsmehrheit gestürzt werden kann und sich Exekutive und Legislative wie in der präsidentiellen Demokratie institutionell klar getrennt gegenüberstehen. 3

4 Typisch für semi-präsidentielle Regierungsweise (Demokratien) sind die V. Französische Republik seit 1958 und die Weimarer Republik. In beiden Verfassungsordnungen gibt es eine duale Exekutive aus Staatspräsident und Regierung. Parlament und Präsident werden beide direkt vom Volk gewählt. Der Präsident verfügt über besondere exekutive und legislative Kompetenzen: Er ernennt den Regierungschef, kann das Parlament auflösen, hat besondere Kompetenzen in der Außen- und Verteidigungspolitik und verfügt über eine in der Verfassung verankerte Notverordnungskompetenz für außergewöhnliche Situationen. Der andere Teil der Exekutive, die Regierung, ist aber nicht nur vom Vertrauen des Präsidenten abhängig, sondern auch vom Parlament, das alle Regierungsmitglieder abberufen kann. Das Erfordernis des doppelten Vertrauens kann in semipräsidentiellen Systemen einen Verfassungsdualismus hervorrufen, der das Regierungshandeln erschwert, wenn Parlamentsmehrheit und Präsident entgegengesetzten politischen Lagern angehören. In der Weimarer Republik wurde das Problem der unterschiedlichen Lagerzugehörigkeit von Präsident und Parlamentsmehrheit auf zweierlei Weise gelöst: zum ersten, indem sich der Präsident zurückhielt, zum zweiten, indem der Präsident über die Installierung von sog. Präsidialkabinetten genau das tat, was in präsidialen Demokratien verfassungsmäßige Normalität darstellt. Unter den Bedingungen der in feindselig gestimmte Lager gespaltenen Weimarer Gesellschaft wuchs sich die Praxis, parlamentsferne Präsidialkabinette zu ernennen, in der Schlußphase zu einer Staatskrise aus, weil der Präsident in zunehmendem Maße am Parlament vorbeiregierte und sich dazu exzessiv des Machtinstruments der Parlamentsauflösung bzw. der Drohung damit bediente und damit den Glauben an die Verfassung untergrub. 4

5 In der V. französischen Republik hat man das Problem der doppelten Loyalität gelöst, indem die französischen Präsidenten die sog. Cohabitation praktiziert haben, also politische Zurückhaltung und Kompromissbereitschaft, was auch in der Weimarer Republik bis 1930, mit Abstrichen sogar bis zum Sturz Heinrich Brünings 1932, gängige Praxis war. Semipräsidentielle Systeme leiden unter dem Konstruktionsfehler, dass sie das Problem der Gewaltenteilung und Gewaltenverschränkung zwischen Exekutive und Legislative nicht eindeutig lösen, sondern zwischen Gewaltenverschränkung nach dem Muster der parlamentarischen Demokratie und Gewaltentrennung nach dem Muster der präsidentiellen Demokratie lavieren und damit machtpolitische und öffentlichkeitspsychologische Verhaltensunsicherheiten hervorrufen. 5

6 Fragen der vertikalen Gewaltenteilung Im Unterschied zu zentralisierten Einheitsstaaten, wo in der vertikalen Dimension nur ein einziges politisches Handlungszentrum existiert, schaffen Bundesstaaten ein System der vertikalen Gewaltenteilung mit mindestens zwei eigenständigen politischen Ebenen. Folgende Merkmale zeichnen einen förderalistischen Staat aus: Es existieren mindestens zwei Regierungsebenen, die einander nicht untergeordnet sind. Sie üben die Staatsgewalt unmittelbar gegenüber den Bürgern aus, die sie gewählt haben. Die legislativen und exekutiven Kompetenzen sowie die Besteuerungsrechte der Regierungsebenen sind verfassungsmäßig festgeschrieben. Gliedstaaten werden innerhalb der zentralstaatlichen Institutionen durch eine zweite Kammer im nationalen Parlament repräsentiert. Für die Regelung von Konflikten zwischen den Regierungsebenen sind institutionelle Mechanismen vorgesehen, etwa eine Verfassungsgerichtsbarkeit. Auch bei der vertikalen Gewaltenteilung gibt es zwei Grundtypen: Der Trennförderalismus (dualer Föderalismus) ordnet den jeweiligen Ebenen des Staates klare Kompetenzen zu, die sich nicht überschneiden. Zentralstaat und Gliedstaaten sind für ihre Aufgaben jeweils allein verantwortlich. Typisch dafür waren die USA bis ins frühe 20. Jahrhundert und annähernd das Deutsche Kaiserreich von Im verflochtenen, kooperativen Verbundföderalismus teilen sich der Zentralstaat und seine Glieder eine Reihe von Kompetenzen; sie müssen deshalb eng kooperieren, so etwa im heutigen Deutschland und in der Schweiz. 6

7 Föderalistische Staaten bilden verfassungstheoretisch betrachtet eine spannungsvolle Dualität aus, weil Vielfalt und Einheit nebeneinander existiert. Es kommt angesichts sich vertiefender wechselseitiger Abhängigkeiten trotz aller regionalen Differenzierungen zu wachsender Politikverflechtung zwischen den Ebenen mit der Folge, dass beide Ebenen sich entweder gegenseitig blockieren oder mühsam Kompromisse aushandeln müssen. Föderalistische Staaten entstehen auf der Basis von regionaler kultureller Unterschiedlichkeit und auf Basis eines rationalen Elitenkalküls, wonach ein teilweiser Verzicht auf Souveränität in Kauf genommen wird, um für äußere oder innere Herausforderungen und Bedrohungen besser gewappnet zu sein. Typisch dafür war die Gründung des Deutschen Reiches

8 Die Vorteile föderalistischer Gewaltenteilung: Gesellschaften mit großen regionalen Unterschieden finden im Föderalismus bessere staatliche Repräsentationsstrukturen vor. Der Zentralstaat wird von regionalen Problemen entlastet. Die Konkurrenz der Gliedstaaten untereinander schafft Anreize zur Innovation und zur Verbesserung von Standortbedingungen. Subnationale Politikebenen fördern den Parteienwettbewerb und das Reservoir an politischem Führungspersonal. Die Nachteile des Föderalismus: Es entstehen Effizienzverluste beim Regieren durch aufwendigere Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse. Aufgaben des Staates werden dupliziert. Der Kooperationszwang zwischen den Ebenen führt im Verbundföderalismus zu Politikblockaden und Reformstaus, während der duale Föderalismus dazu einlädt, sich nur in bestimmten Feldern wider die sachlichen Notwendigkeiten zu engagieren. Föderale Strukturen bergen die Gefahr zentrifugaler Tendenzen, wenn die strukturelle Voraussetzung gegeben ist, dass sich unterschiedliche Konfliktebenen überlagern und wechselseitig verstärken. Die starke Verflechtung mehrerer Politikebenen mit mehreren selbständigen Verantwortlichkeiten zieht Politikverflechtungsfallen nach sich. Im Gestrüpp von Kompetenzen, Abgrenzungsstrategien und Aushandelungsprozessen wird Politik erschwert. Die Zahl der Vetospieler ist in föderalistischen Staaten höher als in zentralistischen 8

9 Mehrebenensysteme des Regierens Hinter der vertikalen Organisation von Herrschaft verbirgt sich das Spannungsfeld von zentraler und dezentraler Politiksteuerung. Der Trend zur Globalisierung bringt in den letzten Jahrzehnten ein Mehrebenensystem der Politik hervor, das den zwei Ebenen bundesstaatlicher Organisation weitere hinzufügt. Im Falle der Europäischen Union zerfließen die Grenzen zwischen lockerer supranationaler Kooperation, Staatenbund und Bundesstaat zunehmend. Es zeigt sich ein widersprüchliches Bild der unterschiedlichen Integrationsgeschwindigkeiten. Der staatlich-behördliche Ausbau der supranationalen Ebene ist in der EU erheblich weiter vorangeschritten als der der intermediären Instanzen. Am wenigsten hat sich die Integration in der Medienöffentlichkeit vertieft, vor allem auf Grund der Sprachbarrieren. 9